C’est avec une solennité certaine que l’Exécutif américain a récemment présenté l’avenir de la posture de défense américaine à l’horizon 2020 (Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense). Le président Obama, fait rare pour qu’il soit mentionné, s’était rendu en personne au Pentagone pour y présenter, entouré du secrétaire à la défense et des chefs d’état-major, un document assez court présentant les grandes lignes des orientations militaires américaines dans les années à venir et annonçant un réaménagement de la posture militaire américaine vers la zone géographique qui s’étend de l’océan Indien à l’Asie-Pacifique.

Contrairement à ce qu’ont dit certaines analyses s’étonnant que l’Europe ne soit pas mentionnée, elle l’est, dès la deuxième page du texte. L’Exécutif américain prend le soin de rappeler qu’en aucune façon ce basculement ne se fait au détriment de la solidarité américaine avec les Européens. Pour appuyer cette résolution, référence explicite est faite à l’article 5 du traité de Washington (the US will maintain our art. 5 commitments). L’Europe est, par ailleurs, expressément désignée comme étant le principal partenaire des Etats-Unis.

Cependant, le document place implicitement les Européens face au défi, qui n’est pas nouveau, de pouvoir participer, avec l’Amérique, à des guerres en coalition. Que cela signifie-t-il pour l’Europe ? Aujourd’hui, la défense européenne est dans les limbes. Pour reprendre les termes de l’amiral Guillaud, CEMA, elle est en “état d’hibernation”. Comment alors à la fois travailler à ce qu’elle finisse par se faire jour et, par ailleurs, garder la possibilité d’agir avec les Américains dans le cadre de coalitions ? Tel est le double défi que les Européens ont à relever.

Les pays européens ne peuvent, aujourd’hui, apporter de réponses uniques à ces questions car de fait il existe en Europe quatre catégories d’acteurs militaires. Les rassembler est, précisément, le défi de la défense européenne.

La première, où l’on trouve le plus grand nombre de pays européens, est celle dans laquelle les appareils militaires sont composés de quelques milliers à quelques dizaines de milliers d’hommes. Ces effectifs très modestes s’accompagnent, surtout, de capacités militaires partielles, insuffisantes et de qualité parfois médiocre. Leur apport à la défense européenne et à une éventuelle guerre en coalition avec Washington ne peut être que marginale. Il est de nature tactique – quelques unités s’insérant avec plus ou moins de succès dans la coalition – et temporaire car ces unités n’ont pas la capacité de durer. Le plus souvent, ces Etats ne peuvent apporter que des unités terrestres, parfois quelques avions et pratiquement jamais de moyens maritimes alors que le contrôle des espaces maritimes devient de plus en plus important, comme en témoignent les événements dans l’océan Indien et dans sa périphérie.

La deuxième catégorie est formée par les Etats de l’Union européenne qui gardent des forces modernes, bien entraînées mais en quantité très faible et qui, en outre, ne couvrent pas tout le spectre de l’action militaire. Déployées en coalition, les unités de ces Etats ne peuvent “tenir la longueur” et doivent, par manque de moyens de relève, se retirer passé un certain délai.

La troisième catégorie est composée des quelques grands Etats européens (l’Allemagne, l’Italie voire l’Espagne) qui cherchent à maintenir un certain volume de forces couvrant l’ensemble du spectre de l’action militaire classique mais qui sont loin d’être à la pointe des exigences militaires pour un combat de haute intensité.

La dernière catégorie comprend la France et la Grande-Bretagne, qui disposent d’une force nucléaire (avec une avance certaine du côté français) et une panoplie de moyens leur conférant, encore, cette rare capacité “d’entrer en premier” sur un théâtre d’opérations (ce que les Français ont réalisé en Libye). Seuls ces deux pays disposent du savoir-faire global pour conduire collectivement les Etats européens dans la voie de la mise en commun, au service d’une posture militaire cohérente, l’ensemble disparate des moyens militaires européens.

Pour y parvenir, plusieurs conditions sine qua non sont indispensables à ce qui reste encore largement un projet : la détermination de Paris et Londres de continuer à rapprocher leurs forces armées ; l’acceptation par leurs partenaires de leur leadership dans ce domaine ; la mise en place d’une séquence réaliste de rapprochement entre ceux des Européens qui le veulent avec, avant toute chose, la mise en place des moyens de renseignement (rôle de l’espace), de planification et de conduite d’opérations militaires majeures en coalition ; et enfin que la crise de la zone euro  ne mette pas en cause le processus même de construction européenne, ce qui n’est pas le moindre des défis à relever aujourd’hui !

L’idée d’un nécessaire recentrage sur l’Asie et le Pacifique, synonyme d’un désengagement de l’Europe, est récurrente dans la pensée stratégique américaine. John Lehman, secrétaire d’État à la marine dans l’administration Reagan, projetait déjà dans les années 80 “une marine aux six cents navires”, comme solution à ce déplacement du centre de gravité des intérêts américains dans le monde. En avril 2001, un incident aérien mettant en cause un avion de reconnaissance américain EP 3 au-dessus de l’île de Hainan fut habilement exploité par le gouvernement chinois pour imposer à Georges W. Bush, qui venait d’entrer en fonction, le fait que la Chine devait désormais être considérée comme le “peer competitor” des États-Unis.

La Defense Strategy Review de janvier 2012 n’a donc pas fondamentalement innové en plaçant l’Asie en tête des priorités américaines et en rappelant aux Européens la nécessité de partager le fardeau, un thème tout aussi rituel entretenant depuis les années 60 les fameux “malentendus transatlantiques”. L’impact de ce document sur les politiques européennes de défense sera donc réduit et peut même être considéré une opportunité pour le développement capacitaire de l’Union européenne. Si les conséquences de cette nouvelle orientation sur les États européens sont réduites, elles ne sont pas nulles pour autant.

Pour les pays d’Europe centrale et orientale, le retrait de 4 000 hommes sur les 80 000 que les États-Unis maintiennent sur le vieux continent sera moins important que l’impression de désintérêt de Washington à l’égard de leurs craintes vis-à-vis de la Russie. Pour les autres nations européennes, la nouvelle doctrine américaine tire simplement les conséquences du Concept stratégique de l’Alliance atlantique adopté à Lisbonne le 10 novembre 2010. Réduction des effectifs, rationalisation des implantations, réduction du nombre des agences étaient déjà programmées par ce document qui impliquait mutualisation et partage des moyens capacitaires.

Ce partage n’est d’ailleurs pas inédit, puisqu’il remonte aux accords de Berlin de juin 1996, mais ses implications sont nouvelles pour les Européens dans le cadre de la “défense intelligente” (smart defense) développée en septembre dernier par le secrétaire général de l’OTAN. Face à la chute prévisible des budgets sous l’effet de la crise financière et à l’augmentation des coûts des matériels, le mot d’ordre est désormais de “dépenser mieux” à défaut de “dépenser plus”. Le projet est ambitieux puisqu’il s’agit d’éviter les duplications, de concevoir des matériels complémentaires et d’envisager à terme des synergies entre composantes de systèmes d’armes. Pour les États européens disposant d’une industrie de défense, l’effort est d’autant plus grand que les abandons demandés de souveraineté – peut-être un bien grand mot – ne sont pas assortis d’un transfert de responsabilités au sein de l’Alliance.

Inversement, l’Union européenne devrait bénéficier pour trois raisons de ces orientations. Tout d’abord, en démontrant aux nouveaux adhérents, qui étaient tous devenus membres de l’OTAN avant même de participer à l’Union européenne, que cette dernière est encore leur police d’assurance la plus durable, à défaut d’être la plus étendue.

En second lieu, l’Union européenne a déjà parfaitement articulé son positionnement extérieur avec celui de l’OTAN. De Lisbonne-2010 (le Traité) à Lisbonne-2011 (le nouveau concept stratégique), la répartition des tâches est claire. À l’Europe incombe les missions de Petersberg (maintien de la paix, imposition de la paix et missions humanitaires) et à l’OTAN le maintien des équilibres stratégiques. Ce partage des missions s’accompagne de la mise en place d’instruments très poussés de coopération qui incluent à la fois une planification opérationnelle commune entre l’OTAN et l’UE (COPD – Comprehensive Operational Planning Directive) et un management logistique partagé à travers notamment le concept de logistique intégrée et les OLCM (Operations Logistics Chain Management).

Ces multiples liens, outre qu’ils renforcent la visibilité internationale de l’Union européenne, lui permettent en même temps de devenir une interface incontournable entre les États membres et l’OTAN. Dans la logique éprouvée de la construction européenne, l’Agence Européenne de la Défense a amorcé le mécanisme de l’engrenage (spillover effect) qui, de projets ponctuels en réalisations concrètes, permet de passer de la coopération à l’intégration dans des domaines où les États sont, a priori, peu susceptibles d’accepter des abandons de souveraineté. Les onze domaines d’intervention de l’AED – qui comprennent aussi bien le ravitaillement en vol, la reconnaissance du champ de bataille, l’entraînement, ou encore la surveillance maritime – sont certainement moins ambitieux que les treize chapitres de la coopération franco-britannique initiée par le traité de Lancaster House de novembre 2010.

Pourtant, il est raisonnable de considérer que les bénéfices prévisibles de cette mutualisation des capacités et le soutien des Américains – qui participent d’ailleurs aux réunions de l’Agence tout en doublant les mécanismes au sein de l’ACT (Commandement Allié Transformation de l’OTAN) – permettra, dans un proche avenir, à l’ADE de devenir un acteur majeur de la défense européenne. En 1990, Mark Eyskens considérait l’Europe comme “un géant économique, un nain politique et une larve militaire”. Les dix-sept opérations militaires, civilo-militaires et civiles menées depuis lors par l’Union européenne ont sans doute modifié la donne, mais, en dépit de son succès, la récente intervention de l’OTAN en Libye (Protecteur Unifié) a rappelé les carences de l’Europe de la défense. Seules six nations ont ainsi participé à cette opération au cours de laquelle n’ont pu être déployés que 50 avions de combat (trente français et vingt anglais) autour d’un seul porte-avions. Au demeurant, malgré la création d’un Commandement Aérien Européen en septembre 2010, cette opération est restée dépendante des munitions de précision et des drones de surveillance américains.

Dans ces conditions, le désengagement continu – mais relatif – des États-Unis du vieux continent doit avant tout être considéré comme une opportunité pour la défense européenne en accélérant la mutualisation des capacités. L’Europe qui est déjà devenue en matière de sécurité un acteur majeur de la lutte antiterroriste devrait donc, à la faveur des nouvelles orientations stratégiques américaines trouver le remède aux carences génétiques qui interdisent à “la larve militaire” d’entreprendre sa métamorphose. En attendant, les États européens ont tout à gagner à voir la rivalité des puissances se déplacer très loin de leurs frontières.

La nouvelle stratégie de défense américaine, publiée par le Pentagone au début du mois de janvier 2012 apparaît comme une réorientation majeure de la politique de défense américaine alors même que celle-ci avait déjà été revue immédiatement après l’élection du nouveau président américain en 2008.

La motivation essentielle de cette nouvelle doctrine vient de la crise économique. Celle-ci doit conduire Washington à économiser au minimum 450 milliards de dollars sur les 10 ans à venir. Certes les Américains conserveront un budget de la défense dont le montant est supérieur à la somme des budgets de défense des 10 pays qui le suivent mais cela ne leur permet plus de conduire une politique d’intervention tous azimuts comme ils l’ont pratiqué depuis le début des années 2000.

Dans cette nouvelle stratégie trois points principaux devraient retenir l’attention des Européens.
Les Américains réorientent leur dispositif stratégique sur l’Asie et le Pacifique où se situent leurs “principaux intérêts économiques et de sécurité”. En soi, ce n’est pas une surprise pour les Européens qui se sont sentis abandonnés par Obama alors qu’ils espéraient du nouveau président américain un vrai partenariat après l’unilatéralisme de George W. Bush. La nouveauté est que cette réorientation est formellement exprimée dans le document stratégique le plus important des Etats-Unis ce qui n’était pas le cas auparavant.

Le format et les capacités de l’armée américaine vont être réduits. Derrière la stratégie affichée du “1 et demi”, la capacité à conduire un conflit majeur dans la durée sur un point de la planète et de dissuader un autre agresseur dans une autre région du monde, se cache la nécessaire réduction du format de l’armée américaine qui passera sans doute par un retrait partiel ou total des 80 000 soldats américains qui restent stationnés en Europe. Les Américains sont conscients qu’ils ne peuvent plus conduire de front deux conflits longs et coûteux comme ils l’ont fait en Irak et en Afghanistan.

Le troisième point, le plus important sans doute, vient de la politique de “multipartnership” que veulent mettre en place les Etats-Unis pour garantir leur sécurité. Il ne faut pas s’y tromper, les Américains ne sont pas devenus multilatéralistes quand Obama a été élu en 2008. Leurs objectifs est de trouver des alliés et partenaires aux quatre coins du globe pour partager leurs intérêts de sécurité et le fardeau budgétaire de cette sécurité. En Asie, ces partenaires seront les Indiens, nommément cités dans le document du Pentagone, mais aussi le Japon, la Corée du Sud et Taïwan.

Au Proche-Orient, ces alliés seront les pays du Conseil de Coopération du Golfe et Israël. Les ennemis ? Il y a l’Iran bien évidemment, Al-Qaïda et les différents groupes terroristes. Il y a aussi la Chine en filigrane. Puissance américaine affaiblie et nécessité d’obtenir au moins une neutralité bienveillante au Proche-Orient et en Asie expliquent aussi sans doute la politique de reset qu’a essayé de mettre en place Barack Obama avec les Russes.

Et l’Europe dans tout cela ? Il y a tout d’abord une certaine ironie à constater que pour les Américains, l’Europe est désormais un enjeu de sécurité moins grand du fait de la fin du conflit irakien et du prochain désengagement d’Afghanistan. La vérité est que l’Irak et l’Afghanistan ont été avant tout des conflits américains et non des conflits européens. La France a refusé à juste titre de participer à l’intervention en Irak et les Européens n’ont jamais influé sur la stratégie et les objectifs de l’intervention américaine en Afghanistan. Aujourd’hui, le désengagement américain d’Europe peut être la meilleure comme la pire des choses pour les Européens. La meilleure des choses car elle peut inciter les Européens à mieux prendre à leur charge leurs intérêts de sécurité, à être plus autonome. C’est une nécessité pour les Européens et un souhait des Américains. Plus que de l’OTAN, ce sont des moyens militaires américains dont nous avons eu besoin en Libye.

La pire des choses car les Américains n’abandonneront pas leurs moyens de peser sur les décisions des Européens : ce n’est pas la philosophie de la politique américaine du multipartnership. D’ores et déjà, un certain nombre de menaces se profilent pour les Européens lors du sommet de l’OTAN qui se déroulera à Chicago en mai 2012. Que ce soit la question du financement du programme AGS, du souhait des Américains de voir les Européens financer en commun l’achat de missiles SM3 dans le cadre de la défense anti-missiles, ou du projet de vendre des avions de combat F-16 à un certain nombre de pays d’Europe centrale, la mutualisation des capacités militaires au sein de l’OTAN semble être synonyme “d’acheter américain”.

Pour faire face à ce défi, les Européens auraient donc tout intérêt à réagir rapidement. Ils devraient réviser la stratégie européenne de sécurité qui date de 2003 et engager en commun une revue des programmes d’armement afin de réaffirmer l’autonomie stratégique de l’Union européenne et de consolider une industrie d’armement menacée par les projets américains au sein de l’OTAN.

Tema: El European Phased Adaptive Approach (EPAA) es lo que hoy conocemos como el sistema antimisiles europeo de EEUU que Barack Obama lanzó en sustitución de la denominada “tercera pata” de George W. Bush.

Resumen: Durantes décadas EEUU ha tratado de desarrollar sistemas de defensa antimisil, unos más enfocados a la protección del territorio nacional y otros a la cobertura de las tropas en el exterior y de los aliados. La Administración Obama anunció en septiembre de 2009 un nuevo dispositivo antimisiles en Europa, del que España formará parte, y del que se analizan los aspectos técnicos y políticos. Es además la aportación norteamericana a la OTAN como parte de un futuro escudo aliado. Tanto Bruselas como Washington comparten la percepción de que la amenaza de los misiles balísticos de corto y medio alcance iraníes es real y la más urgente.

Análisis: Los esfuerzos norteamericanos para construir un sistema de defensa contra misiles balísticos se remontan a finales de los años 50. Pero fue Ronald Reagan quien en 1983 impulsó un plan que después todas las Administraciones norteamericanas han tratado de desarrollar de una manera u otra. Reagan dio forma a la Iniciativa de Defensa Estratégica (SDI, en sus siglas en inglés), apodada peyorativamente como la “Guerra de las Galaxias” por el senador Edward Kennedy, cuyo objetivo principal era proteger el territorio norteamericano de los misiles balísticos intercontinentales rusos. Un plan que ante todo alteraba el principio de disuasión nuclear y la doctrina de la Destrucción Mutua Asegurada (MAD, en sus siglas en inglés), y por lo tanto el frágil balance nuclear que existía entre Moscú y Washington. Hasta entonces, para certificar que cada parte estaba dispuesta a dejarse destruir por su enemigo era necesario no erigir defensas, limitadas drásticamente en el tratado ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty) de 1972. Si EEUU empezaba a incrementar sus capacidades de defensa antimisiles más allá de lo establecido, llegaría un momento en que Washington podría tener la capacidad para lanzar un primer ataque contras las fuerzas estratégicas de Moscú, protegiéndose así mismo de la represalia rusa con sus defensas antimisiles. Por otro lado, un incremento de las capacidades de defensa antimisiles llevaría a una reducción de los arsenales nucleares si las defensas llegaban a ser lo suficientemente robustas como para parar un primer ataque del adversario.

Con el anuncio de la SDI, Reagan fue capaz de retomar de la iniciativa estratégica en la Guerra Fría, descolocando a los rusos, que no tenían la economía ni las capacidades para diseñar una iniciativa del estilo y, por lo tanto, las respuestas rusas no fueron más allá de poner en duda la realización del proyecto. Pero los costes eran excesivamente elevados y tecnológicamente el plan estaba aún muy lejos del objetivo, con lo que la disuasión nuclear continuó siendo la mejor arma contra la amenaza soviética.

El final de la Guerra Fría supuso el fin de la confrontación con la antigua URSS y, por tanto, de la amenaza soviética. George H. Bush, en su discurso del Estado de la Nación de enero de 1991, anunció la reducción de la SDI para centrarse en la protección contra ataques balísticos limitados, cualquiera que fuera su origen. El proyecto fue denominado GPALS (Global Protection Against Limited Strikes). Se trataba de proteger el territorio norteamericano contra lanzamientos “accidentales, no-autorizados o deliberados” de terceros países o de las antiguas repúblicas ex-soviéticas. De forma secundaria debería proporcionar protección a las fuerzas desplegadas en el exterior y a los aliados, un objetivo que recobraría más fuerza después del lanzamiento de los misiles Scud durante la Guerra del Golfo de 1991. El plan era perpetuar parte de la arquitectura del antiguo programa, combinando la capa espacial con la defensa desde tierra contra los misiles balísticos tácticos o de teatro (Ground-based Theater Missile Defense, TMD) y la defensa antimisiles nacional (Ground-based National Missile Defense, NMD). El plan se mantuvo activo hasta 1996 con una modesta financiación y desarrollo.

Cuando la Administración Clinton llegó a Washington, puso en marcha una Revisión bottom-up para determinar la estrategia, las estructura de fuerzas y la modernización de las defensas de EEUU en la post-Guerra Fría. La amenaza contra el territorio nacional de un misil balístico por algún Estado de la antigua URSS u otros como China se consideró entonces muy poco probable, y la facilidad para éstos de desarrollar misiles balísticos de largo alcance también. Esta amenaza llegaría, en todo caso, en décadas, y los arsenales de los enemigos se contarían por docenas y no por cientos, como en la Guerra Fría. El concepto de un paraguas global heredado de las décadas anteriores evolucionó entonces hacia un modesto programa de investigación denominado 3+3 NMD Deployment Readiness Program, y los esfuerzos se enfocaron más al desarrollo de las capacidades de defensa contra misiles de teatro (TMD).

Las cosas cambiaron en el segundo mandato de Bill Clinton. La Guerra del Golfo y los conflictos que le siguieron en el mundo evidenciaron que, para los contendientes regionales, la disuasión ya no seguía los patrones de la Guerra Fría, lo que acrecentaba la necesidad de volver a contar con defensas antimisiles. Por otro lado, Clinton se vio empujado por las Cámaras legislativas, con mayoría republicana, a aceptar el desarrollo de las capacidades defensivas contra misiles balísticos de largo alcance y, por tanto, de la NMD. Se tomó como base las conclusiones de un informe publicado en julio de 1998 por la Comisión para Evaluar la Amenaza de Misiles Balísticos, creada dos años antes y liderada por Rumsfeld, donde se subrayaba el incremento de dicha amenaza y se señalaba a países como Irán, Irak y Corea del Norte. Como hecho a propósito, el 31 de agosto del mismo año, Corea de Norte, hizo pruebas nucleares que demostraron un alcance suficiente para tocar territorio norteamericano.

En 1999 la Administración Clinton aprobó la National Missile Defense Act que ordenaba la ejecución “tan pronto como tecnológicamente fuera posible” de un sistema balístico de defensa nacional que protegiera todo el territorio norteamericano de cualquier ataque con misiles, y que sobrepasaría los límites del tratado ABM. Sin embargo, el 1 de septiembre de 2000 el presidente Clinton decidió no autorizar el despliegue del sistema NMD al “no contar con la suficiente confianza en la tecnología, ni la efectividad operativa del sistema”. Las pruebas llevadas a cabo habían fracasado. Se comprometió, sin embargo, a continuar con el desarrollo de la tecnología pero tendría que ser el próximo presidente quien tomara la decisión final.

Para George W. Bush la defensa antimisiles se convirtió en una prioridad, tal y como subrayó en un discurso el 1 de mayo de 2001. Bush pretendía eliminar la diferencia entre TMD y NMD, y ambicionada un sistema global (Ballistic Missile Defense System, BMDS) que defendiera su territorio, sus fuerzas y sus aliados contras misiles de todo tipo de alcance, que integrara capacidades en tierra, mar, aire y espacio, y que pudiesen ser interceptados en cualquier fase de la trayectoria. Una iniciativa que iría acompañada por una reducción importante de efectivos en el exterior y la implementación de una revolución de asuntos militares, en sintonía con su inicial planteamiento de política exterior.

Con los atentados del 11 de septiembre de 2001, la defensa antimisiles fue presentada como una garantía de seguridad ante los “Estados gamberros” y patrocinadores del terrorismo cuyos programas de desarrollo del armamento atómico se aseguraba que estaban muy avanzados, principalmente Irán y Corea del Norte, y algo más lejos Irak.

El plan de Bush dejaba totalmente obsoleto el Tratado ABM, puesto en entredicho desde la desintegración de la URSS y la aparición de amenazas procedentes de otras partes del planeta. Washington, sin embargo, no logró convencer a Moscu de que el Tratado ABM ya no era relevante y que sería más adecuado reemplazarlo por otro tipo de acuerdo. EEUU, por su parte, estaba dispuesto a compartir alguna información sobre los desarrollos de su defensa antimisiles pero no aceptaría ningún límite a sus investigaciones, pruebas o despliegues del sistema. En junio de 2002, EEUU se retiraría del Tratado ABM sin apenas oposición rusa. A finales de 2004 se declaró el inicio de la andadura del sistema con interceptores en Alaska y en California, para hacer frente a la amenaza norcoreana. Serían las dos primeras “patas” del Ground-based Midcourse Defense (GMD) el sistema del BMDS, es decir la defensa terrestre del sistema global que contrarrestaría los misiles balísticos en la fase intermedia de su trayectoria. Otros elementos del BMDS global serían sistemas navales contra misiles de corto alcance, activos espaciales, y redes de mando y control a lo largo del EEUU y el Pacífico.

En 2006, el Pentágono propuso una “tercera pata” del GMD en Europa. La propuesta incluía el despliegue entre 2011 y 2013 de 10 interceptores GBI (Ground-based Interceptors) en Polonia –interceptores que no eran idénticos a los de Alaska y California–, un radar fijo de banda X en la República Checa y otro radar transportable en un país cerca de Irán, que nunca se identificó, además de un sistema de mando, control y soporte de las infraestructuras. La “tercera pata” debía tener capacidad para interceptar al menos cinco misiles intermedios (IRBM) contra Europa o cinco misiles intercontinentales (ICBM) contra EEUU desde Oriente Medio. Garantizaba la defensa del oeste de Europa, no del sureste, y la defensa contra los misiles de alcance intermedio provenientes de Irán era un objetivo secundario del sistema, algo de lo que daba cuenta la propia tecnología del sistema.

El plan europeo no fue bien acogido en el viejo continente. EEUU fue acusado de actuar unilateralmente en territorio europeo para lograr sus acuerdos con Polonia y República Checa, mientras que serían el resto de europeos quienes tendrían que pagar las consecuencias de la oposición rusa al sistema de Bush. Lo positivo fue que impulsó el debate en el seno de la OTAN y en Europa de los sistemas antimisiles, así como las posibilidades de cooperación que se abrían en este ámbito.

En Washington también se cuestionaba el despliegue europeo. Los comités de defensa del Senado y del Congreso norteamericano debatieron sobre posibles alternativas y modificaciones a la “tercera pata”, deliberando sobre la adecuación de la tecnología escogida para hacer frente a las amenazas más inmediatas. Y es que a principios de 2009 la comunidad de inteligencia norteamericana concluyó en un informe clasificado que el desarrollo del programa iraní de misiles de corto y medio alcance avanzaba rápidamente mientras que el de las capacidades intercontinentales (ICBM) iba mucho más lento de lo que anteriormente se había predicho. Concluía que a corto plazo la principal amenaza procedente de Irán sería para los aliados de EEUU así como el personal norteamericano –militar y civil– desplegado en Oriente Medio y en Europa.

El Plan de Obama

El 17 de septiembre de 2009 la Administración Obama anunció la cancelación de la “tercera pata” europea de Bush. En su lugar se estableció el despliegue de una serie de capacidades móviles –basadas en sensores, sistemas de comunicación e interceptores ya existentes– con mayor capacidad de respuesta a la creciente amenaza de misiles balísticos de corto y medio alcance con origen en Irán. Recibió el nombre de European Phased Adaptive Approach (EPAA).

No era ningún secreto que a Obama no le gustaba la defensa antimisiles de su predecesor y que no la consideraba una prioridad. Sin embargo, no sólo la canceló, sino que la sustituyó por una nueva arquitectura. El motivo principal, según la Administración, era la urgente protección frente a Irán, pero se conjugaron otros dos motivos: el coste del sistema en una época de crisis y la viabilidad técnica.

Obama sustituía un sistema que había tenido algunos problemas operativos y de desarrollo con los radares e interceptores, y que con los retrasos no estaría en disposición de dar protección hasta 2017 y no 2013 como en un principio se había establecido. El nuevo sistema se presentaba con la capacidad de utilizar tecnología ya probada y empezar a funcionar en 2011.

Se trata de sistema tierra-mar, apoyado en los Standard Missile -3 (SM-3) –un sistema de armas para interceptar misiles balísticos puesto a prueba desde 2007 con exitosos resultados– y en su continuo desarrollo para obtener versiones superiores para cada una de las cuatro fases del EPAA:

• Fase Uno (hasta 2011): despliegue de buques con el sistema AEGIS, interceptores SM-3 (Block IA) y sensores como el Army Navy/Transportable Radar Surveillance (AN/TPY-2) para haber frente a la amenaza regional de misiles balísticos en Europa.
• Fase dos (hasta 2015): despliegue de la versión avanzada SM-3 (Block IB) en dispositivos tanto en tierra (no fijos) como en mar y sensores más avanzados para ampliar la defensa contra las amenazas de misiles balísticos de corto y medio alcance.
• Fase tres (hasta 2018): despliegue de la versión avanzada SM-3 (Block IIA) para la defensa contra las amenazas de misiles balísticos de alcance corto, medio e intermedio.
• Fase cuatro (hasta 2020): despliegue de la versión avanzada SM-3 (Block IIB) para la defensa contra las potenciales amenazas de misiles balísticos intercontinentales con territorio norteamericano.

El objetivo principal es la protección del personal civil y militar norteamericano y de sus familias, y la protección del territorio y de la población de los aliados europeos. En la tercera fase, alrededor de 2018, se logrará presumiblemente la cobertura de la totalidad del área europea, incluyendo Turquía que se quedaba fuera de la tercera “pata” de Bush. Llegará incluso a proteger a países como Egipto y Arabia Saudí, amenazados también por las capacidades iraníes. De esta manera, y según los cálculos de la Administración Obama, estos países pueden verse menos inclinados a desarrollar sus propias opciones nucleares al estar protegidos en un futuro por el nuevo sistema. Por otro lado, para Israel el sistema de Obama complementaría su sistema de defensa Arrow y daría mayor amplitud a su disuasión. Así, un ataque militar israelí pre-emptive contra las instalaciones de Irán nucleares ya no sería la única opción defensiva de Israel en el caso de que la diplomacia no sea capaz de frenar el desarrollo de las capacidades nucleares iraníes. Todos estos cálculos, enfocados a frenar la carrera nuclear en Oriente Medio, es uno de los principales aciertos del plan europeo de Obama que le ha servido además para ganarse el beneplácito en el exterior. Sin embargo, de puertas para adentro los republicanos ven en él el abandono de la defensa del territorio nacional y por lo tanto el incremento de la vulnerabilidad de EEUU, lo que es cierto sólo en parte.

El EPAA dará también cobertura al territorio norteamericano contra los misiles intercontinentales ICBM aunque haya que esperar al desarrollo de la última fase del proyecto a finales de la década. No hay que olvidar, sin embargo, que existe ya una protección nacional parcial que ofrecen los interceptores GBI en Alaska y California desplegados durante la Administración anterior y que la Administración Obama se ha comprometido a seguir desarrollando. Son unos 30, con capacidad limitada para contrarrestar un ataque de misiles balísticos de largo alcance (nunca podrían neutralizar un ataque parcial ruso, que dispone de unas 1.000 cabezas nucleares y sofisticados misiles balísticos). Además, el despliegue del radar AN/TPY-2 en la primera fase del EPAA hará más efectivos los interceptores de Alaska y California.

El aspecto técnico es otro de los puntos a primera vista más destacables del plan. El SM-3 y sus futuras versiones tienen teóricamente muchas ventajas sobre el anterior interceptor GBI. El SM-3 es más pequeño y se puede integrar en interceptores localizados tanto en mar como en tierra, ofreciendo una amplia flexibilidad geográfica. Además son más baratos, alrededor de 10 millones de dólares por interceptor frente a los 70 millones del GBI. Sin embargo, la parte técnica es mucho más difícil de evaluar de lo que trata de transmitir la Administración. Dos organizaciones, Arms Control Association y la Federation of American Scientists, ponen en entredicho las exitosas pruebas del SM-3 y subrayan la fragilidad del sistema. Afirman que se puede vencer de manera excesivamente simple, y que no es fidedigno en condiciones de combate real.

El debate sobre la veracidad de las pruebas está aún abierto, pero lo que llama la atención es la fe ciega en el sistema SM-3 cuando aún está en la primera fase de su desarrollo. Fue el propio Obama quien afirmó cuando era candidato presidencial que apoyaría un sistema antimisiles sólo cuando hubiera suficientes pruebas que certificaran la viabilidad de la tecnología del sistema. Y aunque ha habido al menos ocho pruebas con el SM-3, el sistema EPAA en su totalidad aún no ha sido adecuadamente testado, como afirmó un representante del US Goverment Accountability Office (GAO) en el Senado norteamericano el 13 de abril de 2011.

No faltaron tampoco las críticas que señalaron el nuevo plan como una concesión a Moscú –como así creían los propios rusos– y no como una manera de responder a las preocupaciones sobre Irán. Ciertamente no fue una concesión, pero el cambio fue un pequeño guiño hacia Rusia para, a cambio, tratar de atraer su apoyo para presionar a Irán. En Polonia y la República Checa –parte de la “tercera pata” de Bush– los periódicos advirtieron que “Rusia había ganado” y que les había notificado los cambios horas antes de su publicación oficial. Para ellos el escudo de Bush significaba principalmente reforzar sus respectivas relaciones militares con los norteamericanos frente a los rusos. Querían tropas de EEUU en su territorio y con Bush las habría y permanentes. Tampoco ayudó la fecha escogida para el anuncio de la nueva arquitectura, al coincidir con el 70 aniversario de la invasión rusa de Polonia. El vicepresidente Joe Biden tuvo que poner freno al malestar y a los malentendidos viajando un mes después a lo respectivos países y abriendo las puertas a su participación en el nuevo sistema. En el caso de Polonia, a pesar de la cancelación de los 10 interceptores GBI, Washington mantuvo la promesa de desplegar misiles Patriot con el objetivo de formar al personal militar polaco. Los Patriot llegaron en mayo de 2010

En Europa la respuesta al nuevo sistema fue muy positiva. Por un lado, porque las capitales europeas nunca se sintieron totalmente protegidas por el sistema de Bush, que recordemos dejaba sin protección el sureste europeo. Además, en el viejo continente veían la ventaja de dejar de lado las tensas relaciones con Rusia y tenían la sensación que traería a los países europeos de Europa Central más cerca de las estructura de seguridad europeas, reemplazando de este modo su dependencia de EEUU. Otro aspecto importante era la intención de Washington de que su nueva arquitectura fuera multinacional y se integrara en la OTAN, abandonando por tanto la centralidad de mando del anterior sistema.

La primera fase del EPAA se inició en marzo de 2011 con el despliegue del USS Monterrey –un crucero de misiles guiados– en el Mediterráneo (su presencia en junio en el Mar Negro, para llevar a cabo unos ejercicios navales con Ucrania, provocó las iras rusas). Esta fase incluye además 26 interceptores THAAD, que protegen contra misiles tácticos y de teatro, y 107 interceptores SM-3. También está previsto cuanto antes el despliegue de un radar AN/TPY-2 en Turquía.

La inclusión de Ankara en este dispositivo europeo es sin lugar a dudas un éxito y un valor añadido, aunque con toda probabilidad será también una fuente de problemas. El acuerdo entre EEUU y Turquía, hecho publico a principios de septiembre de 2011, llegó además en un momento en el Turquía miraba más a Oriente que a Occidente. Según Washington se trata del principal acuerdo con los turcos en materia de cooperación militar desde que, en 2003, Turquía rechazara que los norteamericanos atravesaran su territorio para llegar a Irak.

Los turcos eran perfectamente conscientes de su importancia geográfica, del potencial de sus fuerzas armadas y de su creciente papel en Oriente Medio. Y, tras sopesar costes y beneficios, accedieron a firmar un acuerdo que cumple con sus intereses nacionales. Ankara envió, además, un mensaje sobre la seguridad en los flujos de energía que van hacia Europa pasado por su territorio.

Turquía será responsable de la gestión de la instalación y 50 militares norteamericanos de su protección. Una decisión no exenta de polémica nacional e internacional por la posibilidad de que Israel tenga acceso a la información del radar, al ser aliado de EEUU.

Sin embargo, como parte ya del sistema, Turquía evita que se identifique a Irán como amenaza contra la que defenderse, aunque tema el desarrollo de sus capacidades. Aunque Irán ha dicho estar preparado para atacar el sistema en Turquía en caso de sentirse amenazado, el jefe de la comisión de Exteriores del Parlamento turco, Volkan Bozkir, ha llegado a afirmar que Ankara nunca permitirá que el radar se use contra Irán. Sin duda éste es uno de los elementos más polémicos del sistema.

Además de Turquía, Rumanía firmó también en septiembre de 2011 un acuerdo bilateral con EEUU para acoger 24 interceptores en 2015, en la antigua base áreas de Deveselu. Le seguirá Polonia, que accedió a la colocación de otros tantos interceptores para 2018 en Redzikowo. El acuerdo entre Washington y Varsovia se alcanzó en octubre de 2009, justo un mes después del anuncio del Obama del EPAA. Fue una señal de la importancia país para la nueva arquitectura. El acuerdo entró en vigor en septiembre de 2011 tras completarse el proceso de ratificación.

No ocurrió lo mismo con la República Checa, la otra “tercera pata” de Bush. Después de largas negociaciones que en algunos momentos apuntaron a la posibilidad de que el país albergara un cuartel general o un centro de alerta temprana, se descolgó finalmente del dispositivo al no aceptar un papel mucho más pequeño de lo que esperaba. En cuanto a España, en octubre de 2011 y en el marco de la reunión de ministros de Defensa de la OTAN, se anunció el acuerdo entre Madrid y Washington para que la base de Rota acoja a los buques norteamericano con sistema AEGIS desplegados en el Mediterráneo, como apoyo al sistema antimisiles de la Alianza.

OTAN

El anuncio de un nuevo escudo europeo, junto con el discurso del presidente norteamericano en abril de 2009 sobre la eliminación global de las armas nucleares, llevó a la Alianza Atlántica a la reconsideración del papel de las armas nucleares. Aunque éstas ya se habían reducido considerablemente desde el final de la Guerra Fría, aún seguían jugando un importante papel en los planes aliados. Y aunque la situación no cambiaría en el corto y medio plazo, las iniciativas de la Administración norteamericana sugerían la posibilidad de que en el futuro esas armas no estuvieran desplegadas más en Europa. La OTAN, por tanto, y teniendo en cuenta los avance tecnológico, debía considerar el futuro de la seguridad de sus miembros apoyado cada vez más en los sistemas antimisiles.

En la Cumbre de Lisboa celebrada en noviembre de 2010 los aliados tomaron dos importantes decisiones. Por primera vez acordaron el desarrollo de capacidades para defender las poblaciones y los territorios contra ataques de misiles balísticos, y no sólo las fuerzas desplegadas en el teatro de operaciones, como uno de los elementos principales de la defensa colectiva. En segundo lugar, acordadron la decisión de buscar la cooperación con Rusia en la defensa antimisiles.

La necesidad de la OTAN de disponer de un sistema de defensa antimisiles que protegiera no sólo el “teatro de operaciones” sino los “territorios” llevó a aceptar gustosamente el EPAA como la contribución nacional norteamericana a la futura defensa antimisiles de la OTAN. El EPAA resultaba sobre todo enormemente atractivo en términos económicos ya que requeriría una inversión relativamente pequeña por parte de los aliados. El sistema europeo construido por EEUU se complementaría, además, con el sistema de la OTAN Active Layered Theater Balistic Missile Defense (ALTBMD), que desde 2005 se desarrolla para proteger a las tropas de los misiles de teatro y que deberá culminar en 2018. En agosto de 2011 hubo una primera prueba para comprobar la conjunción de algunos componentes del sistema aliado y el norteamericano. En principio no parece que vaya a haber problemas técnicos y todo apunta a que puedan estar interconectados. Pero más difícil será definir en un futuro la cadena de mandos y por lo tanto establecer quién deberá tomar la decisión final en caso de ataque.

En cuanto a la búsqueda de la cooperación con Rusia, EEUU y la OTAN formalizaron oficialmente la invitación a Moscú para que participara en el futuro sistema europeo antimisiles. Aunque con una idea clara: la OTAN defiende a la OTAN y Rusia defiende a Rusia, y por lo tanto el sistema se mantendrá bajo exclusivo control de la OTAN.

Moscú siempre se ha opuesto al desarrollo y despliegue de cualquier sistema de defensa antimisiles. Primero, porque nunca ha dispuesto de las capacidades tecnológicas ni financieras para competir con estos programas. En segundo lugar, porque cualquier sistema antimisiles en el que Rusia no estuviera y no esté involucrado simplemente no es de su agrado, incluso ahora que parecen más convencidos de que Irán está desarrollando un efectivo arsenal y de que sus capacidades nucleares están aumentando.

Las negociaciones y el diálogo sobre una posible colaboración en este tema, principalmente con EEUU, se han sucedido a lo largo de las décadas, aunque por parte rusa las propuestas han ido siempre encaminadas a ser una alternativa al sistema norteamericano. Si la cooperación entre aliados es ya complicada, compartir tecnología excepcionalmente compleja y con un coste muy alto con las compañías rusas, así como datos e información sensible, o requerir la autorización urgente de los rusos para su utilización no parecen requisitos fácilmente aceptables por los norteamericanos ni por muchos europeos. Por tanto, la visión del secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, de que tener un “único techo se seguridad para protegernos a todos desde Vancouver a Vladivostok” es demasiado atrevida.

A pesar de que lo propios rusos han reconocido que los SM-3 desplegados en Europa no tienen capacidad alguna para contrarrestar los ICBM rusos, y de la inicial buena acogida al nuevo dispositivo europeo de Obama, los militares rusos, siguiendo el juego de la década anterior, siguen pidiendo garantías de que no va dirigido contra ellos. En octubre de 2011, poco después de que Turquía anunciara su participación en el plan, los rusos se quejaron de que Washington llevara la implementación del sistema antimisiles más rápidamente que las conversaciones con Moscú. También lamentaban que la propuesta de cooperación de la OTAN se limitara a que cada parte tuviera su propio sistema antimisiles con enlaces o conexiones en un sistema de alerta temprana.

El 23 de noviembre de este año, el presidente ruso, Dmitry Medvedev, en un inesperado discurso ante la nación, utilizó el tono más duro para arremeter contra el sistema antimisiles europeo. Anunció contra él varias medidas, como la activación de un radar de alerta temprana antimisiles en Kaliningrado, el fortalecimiento de las defensas aéreas y espaciales para proteger sus armas nucleares estratégicas y la posibilidad de desplegar modernos sistemas de armas en el oeste y el sur del país, que podrían incluir la instalación en Kaliningrado de complejos misiles Iskander. Además, amenazó con el posible abandono del nuevo tratado START de abril de 2010, uno de los principales resultados del reinicio de las buenas relaciones con Washington. Eso sí, se abstuvo de amenazar a alguien en concreto, cerrando el discurso con una llamada al diálogo.

Todo apunta a que tras estas amenazadoras declaraciones hay sobre todo razones domésticas. La situación interna del país llevó al gobierno ruso a buscar excusas para desviar la atención, y qué mejor que la retórica antiamericana sobre todo en vísperas de elecciones. Por ello apenas hubo reacciones por parte de los norteamericanos y los aliados al discurso de Medvedev.

Conclusiones: Quedan aún muchos años para que veamos completadas las cuatro fases del EPAA, el dispositivo antimisiles europeo de Obama. Sustituyó al de su antecesor por ser más flexible, más maniobrable y contar con tecnología ya probada, aunque aún está por ver. Está enfocado a neutralizar una amenaza real que, según los documentos de inteligencia, constituyen los misiles balísticos de corto y medio alcance iraníes. En cuanto a estrechar los lazos con Rusia, uno de los objetivos también buscados por la Administración Obama con el nuevo sistema antimisiles, no parece cercano.

Si todo marcha bien, el sistema podrá cubrir la totalidad de Europa y algunos países de Oriente Medio y Norte de África alrededor de 2018, con lo que, según los cálculos norteamericanos, se desincentivarían los deseos nucleares de algunos países. Sin embargo, en algunos casos el efecto puede ser el contrario. Según la Comisión bipartita sobre la Postura Estratégica (bipartisan Strategic Posture Commission), China está incrementando el número de sus fuerzas intercontinentales ICBM en respuesta al programa de defensa norteamericano, lo que a su vez podría forzar a la India y Pakistán a incrementar sus arsenales.

Para la OTAN, el EPAA se ha convertido en uno de los pilares básicos de su futuro escudo aliado. Aunque su atractivos sea sobre todo económico, como ha subrayado en más de una ocasión el secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen. Por menos de 200 millones de euros en 10 años y entre 28 aliados se ampliarán considerablemente las capacidades defensivas en una época de austeridad presupuestaria. Aunque no todos comparten la idea de que trata de un gasto relativamente bajo. Entre ellos los franceses, que aseguran que le saldrá bastante más caro, y que de todas formas significa menos inversión en armas convencionales que también se necesitan. Porque no todos los aliados están de acuerdo con la urgencia del sistema. Para algunos de ellos, aceptar el proyecto norteamericano era esencialmente una moneda de cambio para el futuro repliegue de las fuerzas nucleares norteamericanas en Europa, siguiendo la premisa de que con más defensa no se necesitará más disuasión.

Con todas las dudas que aún quedan, puesto que el sistema apenas ha empezado a andar, lo que queda claro es que hoy en día EEUU es el único país que posee la tecnología para desarrollar un sistema de defensa antimisiles. Un programa el europeo que, según el secretario de Defensa norteamericano, Leon Panetta, puede verse amenazado por otro factor que no se ha mencionado hasta ahora: la falta de acuerdo en Washington sobre la reducción del déficit en su país.

Le Royaume-Uni s’est mis, lors du sommet de Bruxelles du 9 décembre, en retrait de l’Union européenne (UE), qui compte avancer sans lui vers une plus grande intégration économique. Quelles sont les conséquences pour l’Europe de la défense ? Est-ce la fin de celle-ci comme l’estiment certains observateurs ? Certainement pas. Depuis le sommet franco-britannique de Saint-Malo le 4 décembre 1998 l’Europe de la défense a progressé. Ce sommet appelait l’UE “à avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales”.

Depuis, une analyse détaillée des besoins en capacités a fait apparaître des déficiences dans 64 domaines comme les bombes intelligentes, le système de commandement intégré, ou encore le transport stratégique. Sur ce point, les capacités de déploiement des troupes européennes sont préoccupantes. Avec 1,61 million de militaires en 2010, l’UE ne peut en déployer que 40 à 50 000 pour des opérations de moyenne à haute intensité du type de celle menée en Afghanistan.

Face à cette situation, la création de l’Agence européenne de défense (AED), lancée fin 2003, avait pour but de mobiliser les Etats au service de ces objectifs capacitaires. Elle n’a pas encore donné les résultats attendus mais la situation a évolué récemment.

La Présidence française de l’UE avait donc fait en 2008 une priorité du renforcement des capacités cherchant à promouvoir notamment la projection des forces avec le développement d’une flotte européenne de transport aérien. Paris avait aussi pensé que la réintégration de la France dans le commandement militaire intégré de l’OTAN en 2009 permettrait de promouvoir plus facilement l’Europe de la défense.

Il n’en a rien été et Paris a joué la carte franco-britannique, laissant – temporairement – de côté l’Europe de la défense. Le sommet bilatéral de Lancaster House du 2 novembre 2010 a conduit à un accord de coopération militaire étendu. Elle s’est manifestée dans le conflit libyen. Mais cette guerre a montré les faiblesses des deux pays et de l’UE, notamment en matière de munitions de précision, de surveillance et de ravitaillement en vol. De plus, si l’opération est un succès opérationnel, elle est un échec politique pour l’Europe. Seuls 6 pays européens sur 27 ont participé aux frappes aériennes.

Toutefois la volonté sous la présidence polonaise de l’UE au second semestre 2011 de faire avancer l’Europe de la défense a donné des résultats récents significatifs. La réunion de l’AED, le 30 novembre, a retenu 11 projets de coopération comme la formation des pilotes, le renseignement, les satellites… Certains répondent à des besoins récents comme les bombes à guidage laser qui ont fait défaut côté pendant le conflit libyen.

Dans ce contexte, la coopération franco-britannique bénéficiera-t-elle à l’Europe de la défense ? Les deux sont complémentaires. Comme le souligne le professeur en relations internationales de l’université Yale, Jolyon Hoyworth, les forces nucléaires britannique et française participent à la sécurité collective de l’UE. Et Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l’IRIS, estime que “toutes les coopérations engagées entre la France et le Royaume-Uni sont de long terme”, notamment sur les futures drones de combat. Cette coopération apparaîtcomme un impératif : “ il est plus difficile d’obtenir des progrès à Londres qu’à Paris. Mais on ne voit pas en raison de la crise et des restrictions budgétaires, d’autres alternatives à ce projet ”, indiquait Camille Grand, directeur de la FRS.

Il faudra aussi mettre fin au déclin des dépenses de défense à l’œuvre en Europe. A force de tailler dans les dépenses d’équipement, l’UE perdra des capacités militaires. Dépenser mieux les quelques 186 milliards d’euros qu’a consacré en 2010 l’UE à sa défense est nécessaire. Moins de 15 % de cette somme est employée à des acquisitions d’armements modernes. La France et le Royaume-Uni représentent à eux deux 50 % des dépenses de défense de l’Union. Un tel déséquilibre a des conséquences sur les capacités militaires – trop faibles – de certains Etats.

Des projets en “pooling and sharing” (“mise en commun et partage”) s’imposent de plus en plus. On en voit d’ailleurs déjà les points positifs dans le cas de l’EATC (commandement de transport aérien européen), lancé en 2010, qui rassemble 4 Etats ; il a permis aux Pays-Bas de faire 20 % d’économies annuelles sur ses dépenses de transport militaire.

Ceci pose aussi la question de l’industrie européenne d’armement qui doit se consolider pour être en mesure de répondre efficacement aux besoins de capacités militaires en pouvant financer les efforts de R&D dans un contexte budgétaire difficile.

Mais il est nécessaire d’avoir des projets d’envergure estime Sven Biscop, directeur de recherche à l’Institut Egmont (Bruxelles) : de ce point de vue, le Conseil des ministres des affaires étrangères de l’UE du 1^er décembre 2011 est très positif créant “une dynamique capacitaire” avec des projets en matière de ravitaillement en vol et aussi de futurs satellites de communication. Par ailleurs, ce Conseil insiste aussi sur l’importance d’“améliorer significativement la performance de l’UE en matière de planification et de conduite des opérations civiles et militaires”. Le débat sur un quartier général européen, auquel se refuse Londres, est donc relancé.

Dans ce développement capacitaire de l’UE, la France doit jouer un rôle de leader et donner une vision à l’Europe, sur ce que sont ses valeurs, notamment en matière de défense, souligne le général Jean-Paul Perruche, ancien directeur général de l’état-major militaire de l’UE.

A court terme et dans un contexte budgétaire contraint, elle peut favoriser des projets plus modestes. Comme l’a dit Robert Schuman dans sa déclaration du 9 mai 1950 : “L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord des solidarités de fait”.

Par un hasard peu ordinaire de calendrier, le nouveau concept stratégique de l’OTAN adopté par ses 28 membres en décembre dernier a été signé à Lisbonne, au même endroit et presque un an jour pour jour après l’entrée en vigueur du traité européen du même nom. Coïncidence ou non, en inscrivant à son agenda les problèmes de sécurité et le développement de capacités civiles de gestion des crises, l’OTAN attise le feu de relations déjà complexes avec l’Union européenne. Dans ce débat, la rigueur du raisonnement cède souvent le pas aux conclusions hâtives. La plus répandue semble dénoncer une sorte d’illégitimité à l’existence d’une Europe de la Défense, dont une partie des membres est particulièrement sensible aux sirènes atlantistes. Pourtant “comparaison n’est pas raison”. Le vieux proverbe mérite vraiment d’être entendu et médité. Comparer l’Europe de la Défense à l’Alliance atlantique s’avère à bien des égards un exercice stérile. Et dans ce débat passionné, on en oublierait presque l’essentiel, le rôle majeur que l’Europe de la Défense sera amené un jour à jouer dans le rayonnement du vieux continent.

Rappelons tout d’abord que les deux alliances ne sont pas du tout de la même nature. L’une, l’OTAN, est une alliance unidimensionnelle, de nature militaire. Sa vocation originelle n’est pas sécuritaire mais défensive. Le cœur de son action est la guerre, le rétablissement de la paix par des moyens exclusivement militaires. Depuis quelques années, son centre de gravité géographique se déplace irrémédiablement vers l’Orient. Ses préoccupations ont changé aussi. D’une mission de défense stricte des frontières de l’Europe, l’Alliance se présente aujourd’hui comme une organisation à vocation de sécurité globale et mondiale. L’autre est multidimensionnelle, l’Union européenne. Elle est à la fois politique, militaire, économique et financière. Le volet gestion de crise s’inscrit dans une approche à vocation régionale, comme un outil de rayonnement et de politique étrangère visant à la fois la promotion de valeurs intangibles telles que la paix et la prospérité, et la protection d’intérêts communs proprement européens, tels que la maîtrise des flux migratoires rentrants. Son action s’inscrit dans une logique de prévention des crises et de reconstruction d’Etats fragilisés. Pour ce faire l’UE dispose d’une large palette de moyens diplomatiques et financiers, ainsi que d’un vivier d’experts civils et militaires œuvrant sur le terrain au rétablissement des institutions légitimes des dits Etats.

Les structures et les moyens financiers des deux organisations sont radicalement différents. L’une compte plus de dix mille militaires, des états-majors de tous les niveaux, de la zone d’opération jusqu’au niveau stratégique. Elle possède sa propre flotte d’avion de surveillance AWACS. Son budget avoisine les deux milliards d’euros et se trouve pour près de la moitié soutenu par les Etats-Unis d’Amérique. L’autre compte à peine 250 militaires, deux petits Etats-majors civils et militaires capables de planifier des opérations d’envergure modeste. Son approche est systématiquement civilo-militaire. Le budget de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) pèse deux cent millions d’euros, soit quasiment rien. Seules les missions civiles de l’Union sont financées par le budget communautaire. Le coût des opérations militaires repose directement sur les épaules des Etats.

Entre concurrence et complémentarité, le débat mérite d’être dépassionné. Pour la France et ses partenaires européens, l’Union européenne et l’OTAN sont tout à fait complémentaires. Vingt et un Etats européens, dont la France, sont membres des deux organisations. L’UE et l’OTAN ont donc parties liées. Et le succès de l’une procède de l’épanouissement de l’autre. Personne ne remet en cause le rôle incontournable de l’OTAN. Elle catalyse toute la puissance militaire occidentale dans une approche proprement guerrière, et bénéficie de l’effet démultiplicateur du pacte transatlantique. L’Europe puise dans l’Alliance, mais pour combien de temps encore, la garantie de son intégrité territoriale et trouve un moyen de conserver une influence militaire et politique au-delà de sa sphère régionale.

Soyons en convaincu. Pour les Européens, les enjeux politiques sont considérables. Car autour de ce débat UE-OTAN, c’est la question du rapport de l’Europe à la puissance qui est brutalement posé. La PSDC a toute sa place dans l’architecture sécuritaire de l’ordre international présent et à venir. Elle doit constituer la réponse des Européens à la nécessité de s’affirmer comme un bloc homogène et solide. Certes c’est un outil fragile et embryonnaire. Mais il est unique et dispose d’un niveau d’intégration à la fois civil, militaire, politique et économique inégalé. La PSDC offre à l’Europe une nécessaire autonomie d’action conforme à ses intérêts immédiats, parmi lesquels son rayonnement et la sécurité de son voisinage. Car l’Europe de la Défense ne peut être une utopie. Elle constitue l’avenir d’une Europe qui devra, à un moment ou à un autre, affirmer et défendre seule ses propres valeurs, et à travers elles son identité. Cette Europe devra résolument faire ce choix de puissance si elle veut pouvoir conserver son rôle dans les relations internationales. Encouragé par des faiblesses militaires structurelles, le risque grandit de voir nos Etats européens finir par confier un jour leur Défense et leur sécurité à d’autres.

C’est pour cela notamment que l’Europe de la Défense ne peut être sacrifiée sur l’autel du développement de l’OTAN et du désintérêt des peuples européens, au seul motif de contraintes budgétaires nationales aggravées par une crise financière mondiale. C’est aussi l’intérêt du retour de la France dans la structure intégrée de l’OTAN que de servir à faire connaître et reconnaître la place et le rôle essentiel de la PSDC dans la promotion de cette autre “idée de l’Europe”.

Tema: Una década después de los atentados terroristas de septiembre de 2001 se pueden extraer algunas breves conclusiones sobre determinadas consecuencias que estos ataques terroristas han tenido en la seguridad interior de la Unión Europea.

Resumen: A pesar de las diferentes opiniones sobre el impacto real que tienen los atentados de terrorismo global, es difícil de negar, que los actos de megaterrorismo del 11-S, han sido un punto de inflexión en la configuración de las relaciones de poder del mundo actual y sobre todo en la necesidad de asimilar rápidamente los nuevos riesgos y amenazas que irrumpieron en las sociedades del Siglo XXI. No obstante el contexto de la seguridad ha ido variando en los últimos años lo que está produciendo importantes cambios de tendencias en la gestión de la misma, y por ello es relevante conocer algunas de ellas, que se están poniendo en marcha en Europa y también en Estados Unidos. A ambos lados del Atlántico, progresivamente se estaría asumiendo la necesidad de encontrar el balance adecuado entre prevención y preparación ante diversos acontecimientos y desastres sean del origen que sean. La prevención y la eliminación del riesgo no es absoluta, por ello se debe mejorar la resiliencia de las sociedades.

En la Unión Europea, y a pesar de la nueva etapa que se ha abierto con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y la adopción de documentos como el Programa de Estocolmo (2009), la Estrategia de Seguridad interior y el Plan de Acción del mismo (2010), permiten albergar expectativas positivas al respecto,  la UE sigue apalancada en su falta de visión estratégica  y de largo plazo. Asimismo, perviven tensiones en todos los niveles tanto a nivel intergubernamental como intra – institucional, lo que afecta negativamente una acción coherente, coordinada y eficaz que nos permita hablar de una verdad política de seguridad interior europea.

Análisis:

Introducción

Desde la mirada retrospectiva  que una década nos permite realizar, se pueden extraer algunas breves conclusiones sobre determinadas consecuencias que los ataques terroristas de Al Qaeda del 11-S han tenido en la seguridad interior de la Unión Europea.

A pesar de las diferentes opiniones sobre el impacto real de los atentados terroristas, es difícil de negar, que los actos de megaterrorismo del 11-S, han sido un punto de inflexión en la configuración de las relaciones de poder del mundo actual y sobre todo en la necesidad de asimilar rápidamente los nuevos riesgos y amenazas que irrumpieron en las sociedades del Siglo XXI. Estas amenazas asimétricas, multidimensionales, transnacionales, globales, etc., afectan la seguridad tanto desde dentro como desde fuera del territorio de un Estado. Se están produciendo importantes cambios de tendencias en la gestión de la seguridad, y por ello es relevante conocer algunas de ellas, que se están poniendo en marcha en Estados Unidos, ya que su  experiencia y buenas (y malas prácticas) son seguidas muy de cerca por las autoridades europeas.

El panorama de la “homeland security” en Estados Unidos

Tanto Estados Unidos como los países europeos percibieron la amenaza terrorista de forma diferente, respondiendo cada uno de ellos según sus particulares circunstancias y condicionantes históricos, políticos, sociales  e incluso burocráticos, a lo que se debe sumar el impacto emocional y subjetivo que provocaron en un primer momento estos atentados.

La conclusión fue clara, era necesario actuar en dos direcciones. Por un lado, hacer frente a la amenaza terrorista “en casa”, desde una perspectiva más defensiva, mejorando la respuesta policial, judicial, de protección de infraestructuras críticas, etc., para proteger el territorio y a la población de futuros atentados, la consigna fue que el 11-S no podía repetirse.  Por otro, en una dimensión externa y más ofensiva, vinculada a la necesidad de combatir los grupos terroristas de Al Qaeda o vinculados a él, asentados en otros países o regiones del mundo, para lo cual se planteaba como necesario la utilización de la fuerza militar, y en  menor medida herramientas de cooperación y de diplomacia pública para intentar  limitar  algunas de las  causas consideradas estructurales del terrorismo.

Estados Unidos declaró la guerra al terrorismo de alcance global. Como algunos académicos han planteado, la metáfora de la “guerra” era diagnóstico y prescripción al mismo tiempo.[1] Había supuestamente un enemigo que destruir o derrotar mediante el uso de la fuerza militar. Poco a poco, se fueron plasmando en diversos documentos oficiales una respuesta mas articulada. El gran impacto y visibilidad de la dimensión más ofensiva  y militar de la lucha contra el terrorismo que puso en marcha Estados Unidos y sus aliados como la invasión de Afganistán con apoyo de Naciones Unidas y la controvertida guerra de Irak, no debe restar importancia a las importantes decisiones  y medidas que se adoptaron en el ámbito de la seguridad interior que provocó la reorganización de mayor envergadura realizada en Estados Unidos en los últimos cincuenta años, tras la finalización de la Segunda Guerra mundial. El 11-S produjo un cambio abrupto en la aproximación al terrorismo global tanto fuera como dentro de Estados Unidos. Este último lo comenzó a considerar  una amenaza existencial a su forma de vida, utilizándose un lenguaje que nos retrotrae a los momentos más delicados de la guerra fría y a la amenaza nuclear. Incluso la utilización del término “homeland”, dice mucho de los sentimientos que marcaron las reacciones estadounidenses, ya que no se utilizaba de forma generalizada antes del 11-S.

Desde un primer momento la “prevención” de futuros ataques terroristas fue el eje central de la política antiterrorista norteamericana cuya traslación al ámbito de la seguridad interior estuvo marcado por el sentido de la urgencia y lo inmediato, en el que se consideraba intolerable cualquier otro atentado terrorista en territorio norteamericano, el objetivo era prevenir “todos” los futuros ataques, siendo muy criticados quienes desde una perspectiva más realistas sostenían que es imposible lograr un 100% de seguridad, por muchos recursos y esfuerzos que se realicen.

A los pilares de la seguridad nacional norteamericana, se sumó una nueva rama, la “homeland security”. A modo de ejemplo, se puede mencionar que a los pocos días del 11-S se crea la Oficina de Seguridad Interior, que se transforma a las pocas semanas el Consejo de Seguridad Interior (Homeland Security Council), y la figura del Consejero de Seguridad interior. En 2009, el Gobierno del Presidente Obama, y tras una revisión de la estructura organizativa en seguridad interior y anti-terrorista, realizó una fusión del staff del Consejo de Seguridad Interior y del Consejo de Seguridad Nacional, creando el National Security Staff, buscando mejorar la coordinación entre la gestión seguridad interior y exterior. Otra gran novedad en materia de seguridad interior fue la creación de un nuevo departamento (equivalente a un ministerio) del Gobierno Federal de los Estados Unidos. No se puede decir que la reorganización interna haya concluido, todo lo contrario ya que han recibido importantes críticas, lo que se ha plasmado en nuevas iniciativas, programas, centros, integración de otras agencias y oficinas gubernamentales para mejorar la coordinación, el intercambio de información, etc. Con motivo del 10 aniversario del 11-S, cabe preguntarse  ¿Cuáles son (o debieran ser) los ejes de la seguridad interior en esta nueva década, y si ese sentido de urgencia, ese objetivo de rozar la perfección y de evitar al 100% de los ataques terroristas ha sido reemplazado o al menos matizado al otro lado del Atlántico? Es difícil poder elaborar una respuesta unívoca, ya que es indudable que para los responsables directos en materias de seguridad, el sentido de urgencia no puede ni debe abandonarse, si parece haberse producido un cierto y matizado cambio de percepción sobre esta materia, tal y como algunos expertos destacan, fundamentalmente bajo la Administración Obama. Sin embargo, hace solo unos meses (Mayo 2011), se prorrogó el plazo de la Patriot Act, a pesar de las numerosas críticas y la percepción extendida en cierto círculos norteamericanos de que existe cierta obsesión sobre la seguridad tras el 11-S que ha servido de coartada para cercenar y limitar sus libertades civiles.

Bajo el mandato del Presidente Obama, se hizo público en mayo de 2010 una nueva Estrategia de Seguridad Nacional, aunque en general hay acuerdo, en que es un documento continuista con respecto a la estrategia de Seguridad de su antecesor hecha pública en 2006, si se destacan algunas novedades, siendo una de ellas del ámbito de la seguridad interior, ya que incorpora por vez primera en este documento el concepto de resiliencia, orientado a mejorar la capacidad de recuperación y resistencia, para que lo antes posible la sociedad pueda volver a su funcionamiento normal tras algún acontecimiento catastrófico. Se debe destacar que ya el concepto de resiliencia ya lo había incorporado el Presidente Bush en la revisión de su National Strategy for Homeland Security en 2007.

En la Estrategia de Seguridad Nacional vigente, se plantea la necesidad de mejorar la resiliencia de infraestructura tanto física como social de los Estados Unidos así como la mejorar la gestión de desastres naturales y causados por el hombre, incluyendo los ataques terroristas. Se asume una cierta incapacidad de evitar este tipo de acontecimientos, sean del origen que sean.( Se deben tener en cuenta el impacto de la gestión del Katrina). En este sentido, se pueden comprender las palabras del presidente Obama en una entrevista a Bob Woodward en el que reconoce la capacidad de Estados Unidos de absorber un nuevo atentado, preparando a la sociedad sobre la posibilidad de que un acontecimiento similar pudiera suceder en territorio norteamericano. “We can absorb a terrorist attack. We’ll do everything we can to prevent it, but even a 9/11, even the biggest attack ever . . . we absorbed it and we are stronger.”

Poco a poco hay ido surgiendo una corriente de pensamiento que reclama la necesidad de superar la sensación de urgencia  y pánico que siguió a los atentados de Septiembre de 2001, porque se considera que es una forma de proveer de alicientes a los terroristas, que en definitiva constatan que aunque sus intentos fracasen, como el de Umar Farouk Abdulmutallab (quiso detonar una bomba en periodo navideño en un avión con rumbo a Detroit en 2009) el pánico y la medidas tomadas a posteriori provocan un gran impacto. La tendencia parece ir evolucionado, de obtener seguridad a corto plazo, con altos costes, en todos los ámbitos, a una visión más a largo plazo, en el que se asume que se debe aprender a convivir con un cierto nivel de amenazas y riesgos. Aunque se considera que esto es factible cuando los atentados terroristas sean limitados, es decir no actos de hiperterrorismo como los del 11-S, ya que si estos fueran continuos, difícilmente se podrían mantener las bases que sustentan nuestras sociedades abiertas y democráticas. Por ello es tan relevante no caer en la autocomplacencia y en la relajación, porque en gran medida si no se han cometido importantes ataques terroristas en Europa y Estados Unidos han sido por las medidas de seguridad puestas en marcha a lo largo de los últimos diez años, lejos estamos de haber superado la amenaza del terrorismo global. La sociedad del riesgo ha venido para quedarse.

Aquí entraría una de las nuevas directrices en materia de seguridad,  se estaría evolucionando de una política basada en unas expectativas muy altas, en las que se pretendía eliminar el riesgo a una política de gestión del riesgo, reforzando la idea de construir sociedad resilientes a las amenazas terroristas. Y en este elemento, el de la resiliencia y el asumir que es imposible una prevención al 100 % los ataques terroristas, y más aún en sociedades abiertas, puede marcar un punto de inflexión en la política de seguridad interior norteamericana. Con motivo de este décimo aniversario de los atentados de septiembre de 2001, diversos expertos han comenzado plantear la necesidad de aceptar que la valoración norteamericana de la amenaza terrorista posterior al 11-S fue desproporcionada y exagerada, a lo que contribuyó la clase dirigente de todo el espectro político norteamericano, vale como ejemplo la reacción del Senador Daniel Akaka acusando a la administración Bush de no cumplir con la más fundamental de las misiones de proteger el territorio nacional y de la guerra contra el terrorismo, con motivo de las declaraciones del Vicepresidente  Cheney en mayo de 2002,en el que aclaró que la pregunta más acertada que se debía hacer era “cuando” y no “si” un terrorista iba a atacar a los Estados Unidos (mencionado en Jackson en The long shadow of 9/11: American’s Response to Terrorism, RAND).

Esto no significa abandonar los esfuerzos y la necesidad de continuar mejorando las estructuras de lucha contra el terrorismo, sino todo lo contrario, es hacerlo sostenible en el tiempo y evitar de esa manera que se puedan producir atentados al estilo del 11-S. Es indudable que este debate tiene aún mucho más cabida en un contexto de necesaria reducción de gastos en la que ya no es sostenible gastos desorbitados en los que los beneficios en materia de seguridad parecen muy limitados. Ni la seguridad Interior se ha visto a salvo de recortes, al parecer  el presupuesto del Departamento de seguridad interior se reducirá en 1 billón de dólares para el 2012. Queda por ver las consecuencias que tendrá el mismo.

En este contexto de evolución en cuanto al concepto de guerra contra el terrorismo, de la gestión de las amenazas y el riesgo ante un escenario internacional en evolución por los acontecimientos en el mundo árabe, a lo que debe sumarse la muerte del máximo líder e inspirador de Al Qaeda, y sin olvidar la fuerte crisis económica y que el Presidente Obama ya inició su carrera para la reelección, se hizo público a finales de junio de 2011, una revisión de la Estrategia Nacional de lucha contra el terrorismo.

La estrategia refuerza la idea de que Al Qaeda, sus organizaciones afiliadas y sus seguidores son las principales amenazas a la seguridad  de Estados Unidos. Por ello, más que una guerra global se hace referencia a esfuerzos focalizados en diversas regiones del mundo en los que están actuando grupos afiliados y afines a Al Qaeda. Sin entrar en comparaciones con su versión anterior, si se puede decir  que es la primera estrategia contra el terrorismo que refuerza la idea que el territorio nacional (homeland) es un ámbito en el que deben centrarse los esfuerzos de la lucha contra el terrorismo, fundamentalmente de Al Qaeda. Se hace especial hincapié en la necesidad de un esfuerzo conjunto de todos los ámbitos gubernamentales (“whole-of-government aproach”)  y de todas las herramientas disponibles, buscando articular una política integrada, efectiva, eficiente, y respetuosa con los valores americanos de respeto de las libertades y los derechos humanos. Asimismo se reconoce que a pesar de todos los esfuerzos que se realizan, ninguna nación y más aún de carácter abierto y democrático como la norteamericana puede evitar actos violentos de personas que decidan hacer daños sin importarle las consecuencias. Por ello, se plantea como un objetivo central construir una cultura de preparación y resiliencia, que ya se había detallado en la Directiva Presidencial nº 8 (Presidential Policy Directive) de  Mayo de  2011. Asimismo, y como una forma de complementar la Estrategia antiterrorista, se hace público pocas semanas después la “National Strategy on Empowering Local Partners to Prevent Violent Extremism”, dicho documento se centra en la violencia extremista en el territorio nacional y busca la colaboración conjunta de todos los niveles gubernamentales así como la colaboración de la sociedad civil norteamericana. Estos esfuerzos se  orientaran fundamentalmente en tres ámbitos: la lucha contra ideologías extremistas (sean del signo que sean), reforzar la cohesión social y construir resiliencia dentro de las comunidades americanas.

Los actos de megaterrorismo en la lucha contra el terrorismo global en Europa

Son conocidas las dificultades de la UE para definir un modelo de seguridad integral que logre vincular adecuadamente todos los elementos propios de la misma. Sin embargo, si se puede llegar a considerar que a lo largo de estos años, desde que el Grupo de Trevi (1976) iniciara la cooperación intergubernmantal,  se ha  ido configurando una cierta forma de hacer las cosas en materia de seguridad interior, un modelo (o submodelo según algunos expertos[2]), impulsado fundamentalmente por la necesidad de cooperar en materia de lucha antiterrorista. La lucha contra el terrorismo global plantea grandes desafíos a un Estado convencional y por ende a un ente tan heterogéneo como la UE. Entre ellas podemos mencionar la tensión existente entre la defensa de la libertad y la garantía de la seguridad y las dificultades para lograr un equilibrio optimo entre ambos elementos, debate en el que se deben incorporar sensibilidades de 27 socios. Una política de seguridad interior eficaz, debe coordinar y utilizar una gran cantidad de políticas, instrumentos, estructuras institucionales, etc., lo cual es especialmente difícil en el ámbito comunitario, uno de cuyos principales déficits es el de la coherencia. Se deben tener en cuenta los intereses internos y las divisiones intra e inter institucionales, las diferencias ideológicas entre sus responsables, y el conflicto latente que existe por los esfuerzos de los Estados miembros por retener el control sobre sus políticas e instrumentos en una esfera que se considera del núcleo duro de la soberanía de un Estado.

Esto explica en cierta medida, que el modelo de seguridad interior que se perfila está lejos de ser un modelo coherente. La seguridad europea se encuentra fragmentada entre diversos actores, sus competencias compartidas entre Estados miembros (sobre quien recae la responsabilidad de la seguridad interior), marcos de cooperación intergubernamental (europeo e internacional), algunos ámbitos se han comunitarizado y son responsabilidad de instituciones europeas, etc.

Por ello, y a pesar de de las numerosas declaraciones al respecto, una de las últimas incluidas en la Estrategia de Seguridad Interior adoptada a principios de 2010, en el que afirma que por medio del mencionado documento se establece la política común de seguridad interior de la UE,  es difícilmente contrastable y menos aún que esta sea una política común. Aunque, no por ello se pueden dejar de mencionar los importantes avances en la materia, y las repercusiones positivas en la seguridad de los europeos.

Los actos de megaterrorismo como el 11-S y muy especialmente del 14-M y 7-J han significado un punto de inflexión en la atención que se le dedica a la seguridad interior, especialmente el  terrorismo. Entre las primeras consecuencias que pueden mencionarse tras el 11-S,  fue algo tan simple y a la vez tan relevante como situar al terrorismo global en lo más alto de la agenda europea. La tradicional reticencia de los socios europeos fue superada por la gravedad de los acontecimientos, y aunque ya antes del 11-S, los Estados había dejado constancia de su voluntad política en colaborar más estrechamente en seguridad interior y en especial en la lucha contra el terrorismo, los atentados fueron el factor fundamental que permitió avanzar en el ámbito de un política de seguridad interior y anti-terrorista de la UE. [3]

El 21 de septiembre de 2001, un Consejo Europeo extraordinario reunido en respuesta a los trágicos hechos del 11 de septiembre,  aprobó un Plan de Acción en la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, como suele suceder en el ámbito comunitario, por muchas declaraciones y documentos programáticos que se aprueben, la implementación  de estas medidas propuestas, dependen de la voluntad de los Estados miembros. Debe tenerse en cuenta, que incluso bajo el Tratado de Lisboa, se incluyó una nueva frase en el Art. 4.2 “(…). En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad  exclusiva de cada Estado miembro”, el que se debe vincular al art. 72 del Título V del Tratado de Funcionamiento de la UE sobre Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: “El presente Título se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumban a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”. Por ello, y sin dejar de lado que diversos elementos vinculados a la seguridad interior sí se gestionan bajo el ámbito comunitario (visados, fronteras exteriores, etc.), las competencias por ejemplo, en materia de lucha contra el terrorismo siguen siendo de índole nacional. No obstante, durante los últimos años la UE ha impulsado importantes iniciativas y se ha dotado de algunos instrumentos de gran relevancia en la lucha contra el terrorismo global y otras amenazas transnacionales, destacan entre ellos: la euro-orden, Eurojust, Europol, los equipos de investigación conjuntos, la lista de personas y grupos implicados en actos de terrorismo, la definición común de terrorismo, etc.

El 14-M y el 7-J

Los atentados de Madrid y Londres pusieron de relieve de la forma más cruda los retos que planteaban el terrorismo global y la escasa efectividad de las medidas aprobadas hasta entonces por la UE.[4] Tres días antes de los atentados, Javier Solana, secretario general del Consejo y Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), había finalizado un informe interno en el que se identificaban los principales déficit de la acción anti-terrorista de la UE: algunos Estados miembros no estaban implementando las medidas ya aprobadas, sobre todo la “Euro-orden”; la UE carecía de los recursos materiales necesarios; y la cooperación interna entre las distintas instituciones comunitarias dejaba mucho que desear.

Como respuesta se pusieron en marcha nuevas medidas, y también se decidió invocar anticipadamente la cláusula de solidaridad ya prevista en el artículo 42 del entonces proyecto de Tratado Constitucional, que contemplaba la posibilidad de que un Estado que fuese objeto de un atentado terrorista pudiese ser socorrido por los demás Estados miembros, que movilizarían al efecto “todos los instrumentos de que dispongan, incluidos los medios militares”.[5] Se nombra un coordinador de la lucha contra el terrorismo de la UE (sin presupuesto y poderes propios, salvo el de la persuasión) bajo las órdenes del entonces SG/AR Javier Solana. Pocos meses después, en noviembre de 2004, se  adoptó el Programa de La Haya, un ambicioso plan de cooperación en el ámbito del ELSJ, que se continúa con el Programa de Estocolmo aprobado a finales de 2009. Sin embargo, estos pasos siguen sin satisfacer a algunos socios europeos que pretendían avanzar más rápidamente en algunos ámbitos de Justicia e  Interior, siete Estados miembros decidieron cooperar entre ellos pero por fuera de las instituciones europeas. España, Francia, Bélgica, Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos y Austria firmaron el Convenio de Prüm (o Schengen III), relativo a la profundización de la cooperación transnacional, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la inmigración ilegal.

Tras los atentados de Londres, en los que murieron 56 personas, la presidencia británica impulsó la adopción de una Estrategia Europea de lucha contra el terrorismo (muy inspirada en su homologa británica), que vio la luz en diciembre de 2005. Dicha estrategia, plantea como objetivo genérico  “luchar contra el terrorismo de forma global, al tiempo que se respetan los derechos humanos y se crea una Europa más segura, que permita a sus ciudadanos vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia”, representó un importante esfuerzo conceptual y político por parte de la UE a la hora de hacer frente al terrorismo global.[6]

La dimensión exterior

Es importante destacar que los atentados del 2001 suscitaron un importante debate sobre la naturaleza de las amenazas (externas e internas) que se cernían sobre la UE, que generó a su vez grandes tensiones en el seno de algunas sociedades europeas y reveló la existencia de graves fisuras entre los gobiernos de ciertos Estados miembros. Este debate se entremezcló rápidamente con el que se inició sobre la legitimidad de la intervención militar liderada por Estados Unidos en Irak en 2003. La UE quiso dar respuesta a esta situación mediante la aprobación de una Estrategia Europea de Seguridad (EES) titulada “Una Europa segura en un mundo mejor”, y aprobada en diciembre de 2003. Sin embargo, y a pesar de la importancia de la adopción de este documento, desde el primer momento se criticó la escasa vinculación entre dimensión interior y exterior de las amenazas a las que Europa debía enfrentarse. El insuficiente desarrollo de una vertiente más externa y ofensiva para reaccionar al fenómeno terrorista debe situarse en un debate de mucho más calado relacionado a la naturaleza del poder de la UE y su (in)capacidad para definir sus intereses y actuar en consecuencia en la escena internacional. El proyecto europeo, siempre ha sido reticente a desarrollar la dimensión exterior y de seguridad, se encuentra ante un contexto internacional y estratégico en el que difícilmente pueda mantener su nivel actual de relevancia mundial si no articula una política exterior coherente y consistente de carácter europeo frente a desafíos globales, entre ellos, el terrorismo. Por ello, es necesaria una definición previa de un modelo o un concepto de seguridad europeo, en el que pueda insertarse adecuadamente la seguridad interior. Hasta ese momento, seguirá siendo meramente retórico proclamar “la interdependencia entre seguridad interior y exterior en la construcción de un enfoque “de seguridad global”, tal y como se plantea en la Estrategia de Seguridad Interior, por lo que  se seguirán poniendo parches que pretenden superar vía fáctica la falta de visión estratégica y voluntad  política. En este contexto se enmarcan iniciativas tales como mejorar la coordinación entre la dimensión exterior e interior a través de una correcta comunicación entre el COSI y el Comité Político y de Seguridad (propuesta de la Comisión), mejorar los métodos de trabajo entre la AR para Asuntos exteriores y la Comisaria de Interior, que personal de interior se destine a ciertas delegaciones del Servicio Europeo de Acción Exterior, o que se revise las funciones del Coordinador de la lucha contra el terrorismo para trabajar más enfocado a la coherencia Interna-externa.

Una nueva etapa en la Seguridad Interior Europea

El año 2009 fu un año de gran relevancia para el ámbito de la seguridad interior, ya que se logró finalmente y tras varios traspiés, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que refuerza significativamente las herramientas para el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. También ha tenido un importante impacto, la aprobación del tercer programa plurianual, continuación del Programa de la Haya, el Programa de Estocolmo para el periodo 2010-2014. Concretamente, en el epígrafe “Una Europa que protege”, el Consejo Europeo refuerza el principio de la coordinación europea es fundamental para la protección contra las amenazas transnacionales, entre ellas el terrorismo, por ello, insta a que se defina una Estrategia de Seguridad Interior, como una forma de delimitar un espacio propio y fundamental para el bienestar de los europeos y dar forma u una serie de instrumentos, iniciativas, etc., que se han ido acumulando a lo largo de los años en materia de justicia e interior. Esta es la base para la posterior elaboración y aprobación de la Estrategia de Seguridad Interior y posteriormente del Plan de Acción de la Comisión, ambos documentos, que sin ser revolucionarios ayudan a dotar de coherencia y racionalidad a un ámbito ciertamente complejo a la par que fundamental para asegurar el bienestar europeo.

Concretamente, con el Tratado de Lisboa el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, que pasa a ser una competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados, tal y como se menciona en el art 4.2.j) del TFUE. Esto implica que la Unión adquiere competencia suficiente para intensificar la acción en ámbitos ya comunitarizados y para regular a través de instrumentos jurídicos ordinarios y bajo el procedimiento legislativo ordinario la cooperación policial y judicial, esenciales para la cooperación en materia de seguridad interior. [7]Sin embargo, se mantienen algunas excepciones en el que se exige la unanimidad del Consejo y el papel del Parlamento Europeo es meramente consultivo, como el de la cooperación policial operativa, especialmente sensible en el ámbito de la seguridad interior.

El Tratado de Lisboa, crea por vez primera un órgano que le asigna específicamente funciones en el ámbito de la seguridad interior, que posteriormente se denominó Comité Permanente de Seguridad Interior (COSI) en el seno del Consejo, con el propósito de “garantizar dentro de la Unión el fomento y la intensificación de la cooperación operativa en materia de seguridad interior”. (Art. 71 del TFUE). A pesar de que ya se ha creado este Comité, aún se mantienen las dudas sobre las consecuencias y las implicaciones prácticas que esta nueva institución tendrá y que responsabilidades asumirá realmente en la implementación de la Estrategia de Seguridad interior.
Es la Estrategia de Seguridad Interior, la que pretende dotar de coherencia a todos los instrumentos vinculados a esta materia, y más recientemente el Comunicado de la Comisión sobre el plan de Acción de la Estrategia de Seguridad Interior  de noviembre de 2010.

Ciertamente, y a pesar de las restricciones de este documento en especial la Estrategia, ya que responde a un esfuerzo de consenso en un ámbito de cooperación intergubernamental y que difícilmente cumple los requisitos mínimos para ser considerados como una verdadera estrategia,  ambos son documentos muy relevantes, que ayudan a conceptualizar la seguridad interior y cuales son las amenazas y riesgos a los que se enfrenta hoy por hoy Europa. Se pretende consolidar una aproximación europea basada en principios y valores, delinear unas líneas estratégicas de acción, complementadas con una serie de objetivos más prácticos y concretos plasmados en el Plan de Acción de la Comisión y en otros documentos e iniciativas relacionadas.[8]

La opción elegida sigue siendo de cooperación, coordinación europea y no la integración, aunque el documento de la Comisión ponga en relieve iniciativas en las que las competencias son ciertamente europeas, sin dejar de lado, aquellas propiamente de cooperación intergubernamental, y aquellos ámbitos como la prevención de la radicalización en los que se reconoce que las acciones a nivel europeas son  de carácter subisidiario, por ser mejor desarrolladas a nivel nacional.

Asimismo, en el documento de la Comisión, (y en menor medida en la Estrategia) se recoge un nuevo énfasis en la necesidad de asumir que no estamos exentos de nuevos y terribles desastres ya sean de origen natural o humano. En Europa, a diferencia de Estados Unidos, (probablemente por su experiencia más cercana con el terrorismo de índole más nacional) siempre ha habido más naturalidad en la aceptación de lograr un equilibrio adecuado en materia de prevención de atentados terroristas y otros desastres y la preparación y resiliencia ante las consecuencias de los mismos. Se reconoce que los riesgos de origen transnacional y las crisis serán cada vez más habituales, y que nuevas amenazas como las cybernéticas, las pandemias o las consecuencias del cambio climático pueden poner en riesgo el normal funcionamiento de nuestras sociedades por lo que es necesario realizar un esfuerzo conjunto e integral de todos  los niveles de responsabilidad.

Conclusión : A modo de conclusión, se puede decir que en estos diez años, se ha avanzado notablemente en la gestión de los riesgos y amenazas a la seguridad interior en todos los niveles de responsabilidad, ya sea internacional, europeo o nacional. Los atentados de septiembre de 2001 y posteriormente de Madrid y Londres, han sido un punto de inflexión y han permitido superar reticencias y obstáculos, y han propiciado un mayor protagonismo de la UE en esta materia, centrado fundamentalmente en la lucha contra el terrorismo, pero poco ha poco ha ido evolucionando para gestionar no solo esta sino también contra todo tipo de amenazas de índole transnacional.

Sin embargo, y a pesar de que se reconoce que el nuevo contexto de seguridad hace indispensable una  mayor coordinación y coherencia entre todos los agentes involucrados, sigue existiendo la  tendencia de los Estados miembros de evitar perder el control de sus políticas y recursos, en instrumentos y agencias de índole europea (e internacional).

Las iniciativas europeas en esta materia son fundamentalmente de carácter complementario y subsidiario a la de los Estados ya que la seguridad nacional sigue siendo su responsabilidad. No obstante, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se inicia una nueva etapa, con mayores responsabilidades comunitarias, y en la que se ha puesto en marcha cambios intra e inter institucionales de envergadura cuyo impacto aún es  difícil de analizar.

Sin embargo, este ámbito no está exento de la carencia cada vez más preocupante de pensamiento estratégico de la Unión Europea. La incapacidad para definir el papel de Europa en el mundo, y articular una política exterior y de seguridad, repercute muy desfavorablemente en el resto de políticas europeas, y muy especialmente en los intentos por plantear una verdadera política de seguridad interior ya que son indisociable una de la otra. Al ser previsible que esto no cambie en el corto y mediano plazo, es fundamental seguir avanzando en mecanismos que aunque parciales inciden positivamente en la coordinación y coherencia en esta materia, por ello se debería poder aprovechar la ventana de oportunidad que se ha abierto con las innovaciones institucionales de la AR y el SEAE.

En este decenio, las amenazas y riesgos a la seguridad han cambiado y evolucionado, igualmente ha cambiado tanto su percepción, como los recursos disponibles para enfrentarse a ellos. La crisis económica está afectando profundamente las políticas públicas a ambos lados del Atlántico. La lucha anti-terrorista sigue siendo un eje fundamental en la seguridad nacional, pero se está produciendo importantes cambios en su gestión,  ya que se estaría asumiendo progresivamente, que no es posible evitar todas las amenazas ni contenerlas. Es necesario aprender a vivir en la sociedad del riesgo, y  estar preparados para hacer frente y superar exitosamente los acontecimientos catastróficos que pueden producirse, sean del origen que sean. Se trata de salvaguardar nuestra sociedad y nuestra forma de vida y para ello es fundamental la mejora de las políticas de prevención pero también de preparación y recuperación ante estos acontecimientos. Nuestras sociedades y todos los componentes que permiten nuestro modo de vida deben mejorar su resiliencia. Por ello, es que las cyberamenazas han irrumpido tan brutalmente en las agendas, ya que un colapso de nuestras infraestructuras tecnológicas afectaría muy negativamente a nuestra sociedad de la información.

Para Europa esto ha sido una evolución muy progresiva ( y hasta cierto punto lenta), ya que su aproximación al  fenómeno del terrorismo global de policia y judicial se ha ido transformando en una perspectiva más integral y flexible de la seguridad interior.. Por ello, se están multiplicando las iniciativas en todos los ámbitos de gestión de crisis y catástrofes frente a todo tipo de amenazas, ya sean de origen natural o humano. Una vez asumido esto es fundamental que se avance en la división de trabajo, se clarifiquen objetivos, recursos  y competencias, una tarea ciertamente compleja para los Estados y más aún para la UE, pero sin embargo inaplazable, ya que el terrorismo global y otras amenazas de índole transnacional no pueden ni deben minusvalorarse a diez años del 11 de Septiembre.

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[1] Crenshaw, Marta: “Esta Estados Unidos ganando la guerra global contra el terrorismo? En Powell y Reinares (eds.) Las democracias occidentales frente al terrorismo global, ARIEL-RIE,2008.

[2] Ver al respecto la diferencia expuesta por Arteaga en: La estrategia de seguridad Interior de la Unión Eurpea, ARI 75/2010, 21/04/2010.

[3] Powell, C y Sorroza, A (2008) La UE y la lucha contra el terrorismo global en las democracias occidentales frente al terrorismo global, Ariel y Real Instituto Elcano, pp. 289.

[4] Sorroza, Alicia (2005): La UE y la lucha contra el terrorismo: del 11-M al 7-J, ARI 92/2005, en línea, Real Instituto Elcano, Madrid.

[5] Aldecoa, Francisco (2004): La ‘Europa europea’ frente al terrorismo, ARI 55/2004, en línea, Real Insituto Elcano, Madrid.

[6] Consejo Europeo (2005): European Union Counter-Terrorism Strategy.

[7] Bacquias, Jérôme (2008): Freedom, Security and Justice: the new Lisbon (treaty) agenda, European Policy Centre policy brief, on line.

[8] Por ej, ver al respecto: “Towards a stronger European disaster response: the role of civil protection and humanitarian asistance” COM(2010)600.

Une nouvelle notion commence à s’imposer dans les débats sur l’action internationale de l’Union européenne (UE) : l’ashtonisation de l’UE. Inspiré du nom de Catherine Ashton, cette notion décrit un savant mélange de manque d’anticipation, de réactivité et de cohérence diplomatiques, d’absence d’ambitions stratégiques et de leadership de la part de l’UE, et d’abandon d’une timide européanisation des enjeux de politique étrangère, de sécurité et de défense au profit d’une réappropriation de ces processus par quelques États membres. La personnalisation ironique sous-entendue par cette notion est un peu injuste : Lady Ashton n’est pas responsable de cet état de l’action internationale de l’UE. Elle n’est que le nom, l’incarnation, la figure emblématique d’un malaise plus profond.

Réformes institutionnelles : des lendemains qui déchantent

La focalisation des débats européens sur l’adoption d’un nouveau traité, puis la nécessité d’attendre la mise en place des réformes et instruments envisagés dans ledit traité, avaient pu servir depuis plusieurs années au piétinement relatif de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne commune de sécurité et de défense (PECSD). Le temps nécessaire à la mise ne place du nouveau Service européen pour l’action extérieure (SEAE) sert encore aujourd’hui parfois de réponse aux critiques soulignant le manque d’implication, de visibilité et d’efficacité de l’UE sur des dossiers récents comme les évènements en Tunisie, en, Egypte, en Syrie et en Libye.

Mettre en place une telle institution associant des acteurs d’horizons divers – États membres et institutions européennes –, et couvrant des registres d’intervention différenciés – relations extérieures, diplomatie, sécurité et défense–, est un chantier institutionnel complexe. Evolutions de l’environnement international et attentes surévaluées à l’égard des innovations institutionnelles européennes véhiculent toujours des espoirs déçus, comme l’a conceptualisé Christopher Hill à travers l’idée de capability-expectations gap. Mais ces diverses circonstances atténuantes ne sauraient faire oublier le principal : ce ne sont pas de meilleurs outils et instruments de mise en cohérence et de renforcement de son action extérieure qui manquent à l’UE, mais simplement une vision, un comportement et une ambition politiques et stratégiques qui pourrait ensuite être optimisée à travers ces dispositifs. La promesse d’une action globale et cohérente que représente le SEAE restera inassouvie sans compas guidant et orientant cette action. La promesse d’efforts accrus dans le domaine de la défense véhiculée par la Coopération structurée permanente, demeurera lettre morte si tous les États membres veulent en faire partie sans pour autant rehausser leurs ambitions en matière de défense. La réforme du poste de Haut représentant pour la Politique étrangère ne sera d’aucune utilité en l’absence à la fois d’une politique à incarner et d’une personne susceptible de faire germer une telle politique entre les États membres si et lorsqu’elle ne vient pas spontanément de ces derniers.

L’UE ne manque pas d’instruments institutionnels ingénieux, mais de leadership, d’ambition et de contenu politiques. A ce jeu, Paris est aujourd’hui davantage une partie du problème qu’une partie de la solution.

Du pari perdu de la réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN aux fausses promesses du couple franco-britannique : la France se détourne-t-elle de la PECSD ?

Certains diplomates et militaires français impliqués dans le processus d’élaboration d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis des années n’en reviennent pas : Paris est en passe de réussir l’incroyable pari de réduire les ambitions et l’intérêt de la PESD à un rythme et avec une efficacité que même les britanniques les plus eurosceptiques n’auraient pas rêvée. Comme le regrettait récemment un membre du Ministère des Affaires étrangères et européennes : « Il y a dix ans, on était là pour défendre l’idée d’armée européenne. Aujourd’hui, on est là pour démentir que l’on n’ait jamais eu cette ambition, pour démolir ce concept(…). Nous sommes en train de retomber dans la situation d’avant la PESD, dans laquelle l’UE faisait du civil, l’OTAN du militaire (…). Tous les discours sur la cohérence de l’UE, le fait qu’elle dispose désormais de toute la palette des outils d’intervention, etc., notamment à travers le SEAE, est pour l’instant une grosse blague ». Le lent et ambitieux projet de transformation de l’UE en un acteur global doté de l’ensemble des outils de l’intervention extérieure (on n’ose plus parler d’outils de puissance), y compris militaires, est abandonné au profit d’une vision contournant le niveau européen par le haut – à travers le cadre plus large de l’Alliance atlantique – et par le bas – à travers des coopérations bilatérales ou par petits groupes d’États ad hoc.

L’UE est désossée par le haut car la normalisation de la situation de la France dans l’Organisation du Traité de l’atlantique nord (OTAN), censée renforcer l’influence de la France dans l’OTAN, a pour l’heure eu pour double effet de renforcer l’influence des structures et concepts otaniens sur les acteurs et administrations françaises et de favoriser une prédominance de l’OTAN. En particulier, l’évolution de l’OTAN vers une organisation capable de faire non seulement des actions militaires mais aussi des actions de prévention, de stabilisation et de coopération, coupe l’herbe sous le pied à une UE que la PECSD était censée transformer en un acteur faisant non seulement de la prévention, de la stabilisation et de la coopération mais aussi… des actions militaires. Si le nouveau concept stratégique de l’OTAN affirmant que celle-ci « s’engagera, où cela sera possible et quand cela sera nécessaire, pour prévenir et gérer les crises, stabiliser les situations post-conflits et soutenir la reconstruction » se concrétise, il en sera fini de ce qui faisait la spécificité et l’intérêt de l’acteur « UE ». C’est déjà le cas pour certains acteurs du monde la défense pour lesquels « ce qui peut arriver de mieux à l’UE aujourd’hui, c’est d’être pourvoyeuse de moyens pour l’OTAN ».

L’UE est aussi dépecée par le bas, à travers le retour à une approche pré-PECSD privilégiant les coopérations bilatérales aux tentatives de faire émerger, dans le cadre européen, des ambitions et actions communes. La signature d’un traité de coopération franco-britannique en matière de défense est un signal à la fois de la lassitude de Paris et Londres à l’égard du processus de la PECSD dont les deux États revendiquaient la paternité, et d’un retournement certain de l’attitude française vis-à-vis des ambitions européennes en matière de défense au sens large. Passée la fausse promesse d’un couple franco-britannique moteur modèle de la PECSD, il a toujours été évident pour la plupart des acteurs français que Londres était à la fois une partie du problème et une partie de la solution au défi consistant à vouloir faire émerger l’UE comme acteur stratégique. Londres est une partie de la solution car le Royaume-Uni est bien, aux côtés de la France, le seul État de l’Union à prétendre avoir une vocation mondiale et à conserver quelques capacités opérationnelles pour satisfaire cette ambition. Londres est aussi une partie du problème car le royaume n’accepte aucun engagement contraignant ou « intégrationniste » dans le cadre européen en matière de sécurité et de défense.

Depuis plusieurs années, chacun savait ainsi à Paris que si rien d’ambitieux en matière de défense européenne ne pouvait se faire sans les britanniques – pour des raisons capacitaires –, rien d’ambitieux ne pouvait non plus se faire avec eux dans le cadre européen – pour des raisons politiques. Paris semble aujourd’hui avoir tranché : ce qui est ambitieux se fera avec les britanniques en dehors de l’UE, ce qui ne l’est pas se fera aussi avec eux, dans le cadre de l’UE.

De quoi nourrir encore l’absence d’épaisseur politique, l’improvisation diplomatique et stratégique comme dans le cas Libyen, la diminution des ambitions européennes sur fond de réappropriations nationales de la PECSD, qui se conjuguent aujourd’hui pour faire de l’UE un acteur ashtonisé, qui n’est pas à la hauteur de changements stratégiques mondiaux à l’œuvre.

A l’heure où le “projet Europe” semble en panne, la dynamique de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures vient tempérer le discours défaitiste ambiant et doit inciter à plus d’optimisme et de volontarisme. Il en va de notre capacité à faire face à des défis communs toujours plus imprévisibles; l’afflux de candidats à l’immigration sur l’île de Lampedusa et sur les côtes italiennes à la suite des récentes crises tunisienne et libyenne vient nous le rappeler.

S’il est vrai que la coopération douanière européenne a désormais sa représentation cinématographique sous les traits bonhommes de Dany Boon et de Benoît Poelvoorde, le gendarme et le policier européens n’ont pas encore de visages dans l’imaginaire collectif. Et pour cause, figures de notre quotidien incarnant l’autorité de l’Etat, ces fonctions restent encore d’essence très régalienne.

Pourtant, depuis plusieurs années au cœur des enjeux sociétaux, pouvant faire ou défaire un gouvernement, le domaine de la sécurité est aussi un de ceux qui a le plus évolué au niveau européen avec une accélération phénoménale depuis une dizaine d’années. Cette dynamique offre une réponse concrète au développement de groupes criminels ayant parfaitement su s’adapter et tirer parti de la libre circulation des biens et des personnes au sein de l’Union. Ayant débuté selon une approche ad hoc – par thèmes : terrorisme, trafics de stupéfiants, etc. – certes pragmatique mais ô combien incomplète, c’est surtout avec les traités de Maastricht (1992) puis d’Amsterdam (1999) que la coopération policière et judiciaire pénale prend son essor. La construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice devient alors un objectif prioritaire de l’Union européenne (UE). Des structures de coopération sont développées comme Eurojust pour les magistrats ou Europol qui regroupe gendarmes et policiers afin de soutenir les Etats-membres dans leur lutte contre la criminalité organisée. Cet élan n’a pas été stoppé avec l’entrée dans le nouveau millénaire. Succédant aux programmes de Tampere (1999-2004) et de La Haye (2004-2009), le programme de Stockholm vise à apporter, pour la période 2010-2014, un nouveau souffle à la construction d’une sécurité intérieure commune. Le Traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1^er décembre 2009, fournit le cadre institutionnel pour une “Europe qui protège”.

Alors que l’Europe ne s’intéresserait pas assez aux citoyens, ces dernières évolutions répondent au contraire de manière très pragmatique aux besoins d’une coopération opérationnelle plus poussée dans le cadre d’un modèle original que décrit en particulier la nouvelle Stratégie de sécurité intérieure européenne (SSI) adoptée en février 2010. Ainsi, disposant de leurs propres forces et dispositifs, les Etats-membres peuvent également s’appuyer sur des instruments européens élaborés à partir d’une analyse de la menace partagée: mise en place d’agences communes (aux côtés d’Europol et d’Eurojust déjà citées, Frontex est chargée de veiller aux frontières extérieures de l’UE) et d’outils visant à faciliter la coopération transnationale (mandat d’arrêt européen, système d’informations Schengen, dispositions relatives au gel des avoirs criminels, etc.).

Poussant plus loin le niveau d’intégration de cette coopération, la promotion d’une véritable culture commune aux différents acteurs nationaux de la sécurité est désormais placée au rang de priorité. Concrètement, cela se traduit déjà par des programmes d’échanges de type “Erasmus” entre gendarmes et policiers des vingt-sept Etats-membres, dans le but de faciliter le travail en commun – notamment au sein d’équipes communes d’enquêtes – mais aussi d’échanger les bonnes pratiques.
La disparition de l’architecture des politiques européennes “en piliers”, en plus d’accroître le contrôle du Parlement européen sur les questions de justice et d’affaires intérieures, permet par ailleurs de mieux échanger les renseignements sur les groupes criminels recueillis dans le cadre des missions relevant de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC, comme au Kosovo par exemple); on s’interdisait de le faire jusqu’à présent !

L’idée de construire une communauté européenne était avant tout guidée par la volonté d’assurer la paix en Europe. Malgré des difficultés actuelles indéniables, tant sur le plan économique que politique, ce serait une grave erreur de l’oublier. Si elle a su nous épargner de nouvelles dissensions entre Etats du vieux continent, elle a également su élever le niveau de sécurité pour chaque citoyen dans un environnement où les criminels tentent de profiter de toutes les opportunités offertes par la globalisation. Certes il est plus que jamais nécessaire de rester vigilants et rien n’est jamais gagné face à des menaces toujours plus complexes et incertaines. Mais ne boudons pas notre plaisir en constatant ce que l’UE a pu apporter et déjà su réaliser pour atteindre l’objectif commun d’une Europe de liberté, de sécurité et de justice.

La prochaine fois que vous croisez un gendarme ou un policier, dites-vous bien que sous le képi ou la casquette nationale, c’est aussi un représentant des forces de l’ordre européen qui veille sur votre sécurité.

En Lisboa se repitió muchas veces que Portugal no era Grecia y que no necesitaba la ayuda europea. Irlanda decía lo mismo antes de tener que claudicar.

Portugal se ha resistido hasta el final, incluso demasiado. No quería hacer caso a las presiones discretas de los que pensaban que las medidas que tenía que tomar para reducir el déficit y combatir la presión especulativa de los mercados creaban más tensiones que las que resolvían. La situación se hizo imposible cuando la oposición de centro derecha se negó a aceptar un nuevo plan drástico de reducción del déficit, las agencias siguieron rebajando la calificación de su deuda y de sus bancos y los tipos de interés que los mercados reclamaban llegaron al 10%, a la asfixia financiera. Pero la puntilla se la dieron los propios bancos portugueses cuando se negaron a comprar más deuda porque su baja calificación les arrastraba. Y porque dicen que el BCE indicó que no seguiría suministrándoles liquidez si la usaban para financiar el déficit. Naturalmente, el BCE niega haber ejercido esas presiones, pero, como se dice en Italia, si non e vero e ben trovato .

Ahora, la UE y el FMI le prestarán 80.000 millones de euros en unas condiciones difíciles que tendrán que negociarse con un Gobierno en funciones. Ironía de la historia, el plan que fue rechazado en el Parlamento servirá de base para las contrapartidas que la UE-FMI pedirán a Portugal para concederle su ayuda. La píldora será más amarga que la que rechazó la oposición. Políticamente, la derecha ha hecho un negocio redondo. Primero, la presión de los mercados obliga a un Gobierno de izquierdas a tomar medidas de ajuste impopulares y regresivas que, se diga lo que se quiera, aumentan la desigualdad social. Después, le retira el apoyo parlamentario y obliga a celebrar elecciones anticipadas, que seguramente ganará para seguir aplicando las mismas políticas, o más duras todavía, y dejando a la izquierda sin un discurso alternativo porque le será fácil decirle «…y ustedes qué hacían?».

Con Portugal ya son tres los países del euro con respiración financiera asistida. Pero solo suman el 6% del PIB de la eurozona. Si se detiene el contagio, la cosa no es tan grave y Europa tiene los medios de hacerle frente. Por eso todos se expresan de forma positiva sobre la situación de España, a la que hay que aislar a toda costa de la dinámica que empezó en Atenas y ha llegado hasta Lisboa.

Portugal no había falsificado sus cuentas públicas, como Grecia. Ni había tenido una burbuja inmobiliaria, como España. Ni una crisis bancaria, como Irlanda. Su problema ha sido un débil crecimiento durante años, pérdida de competitividad, desindustrialización y precariedad. Entre el 2002 y el 2008, Portugal había crecido la mitad de la media europea. En este escenario, las medidas de austeridad han reducido drásticamente la demanda interna y precipitado la recesión.

Esto es lo que le ha ocurrido a Portugal, como antes a Irlanda, que fue la primera en aplicar planes de austeridad que no han reducido el déficit porque han matado el crecimiento. Y por eso todos las miradas están puestas ahora en España. Nuestra situación es bien diferente, sobre todo si se mide por la cifra clave que es el coste de la financiación, que está todavía por debajo del 6%. Pero de España preocupan las expectativas de crecimiento, muy débiles, y el verdadero coste de la reestructuración bancaria, aún desconocido, y que los mercados estiman muy superior al que reconoce el Gobierno.

El mismo día en que Portugal tiraba la toalla, el BCE subía los tipos del 1% al 1,25%, antes de que lo hiciese la Reserva Federal norteamericana o el Banco de Inglaterra y no digamos el de Japón. El BCE es el único que solo tiene entre sus objetivos la lucha contra la inflación, sin que deba tener en cuenta los efectos de sus medidas sobre el crecimiento.

Subir el rendimiento del capital viene bien a quien lo tiene. Pero reduce la renta disponible de los que tienen deudas a tipos de interés variables, y con ello el consumo. Es una medida tomada para el conjunto de la eurozona que viene bien a las economías centrales, especialmente la alemana, pero que tendrá efectos negativos sobre las economías periféricas débiles a las que será más difícil salir de la recesión .

Es posible que este sea un nuevo paso en falso del BCE. El anterior data de junio del 2008 cuando el barril estaba al mismo precio que ahora, y decidió subir los tipos porque veía venir tensiones inflacionistas. Que Dios conserve la vista a los de Fráncfort, porque poco después el precio del petróleo se desplomaba y la crisis económica, que había empezado medio año antes en EEUU, le obligaba a bajar a toda velocidad los tipos del 4,25% al 1%.

Ahora es difícil que la subida del crudo se traduzca en una espiral alcista de costes y de rentas. La oferta monetaria está contenida en el 2%, el paro elevado y los excedentes de capacidad grandes. Pero la ortodoxia monetarista se ha impuesto otra vez a este lado del Atlántico. No sería demasiado grave si la cosa acabara aquí y no fuese el inicio de una progresiva restricción monetaria que sería fatal para las economías convalecientes del sur.

Abstract:

El siguiente documento aborda el estudio de la pobreza como un factor de riesgo para la estabilidad de los países que la padecen, aunque con implicaciones claras para la seguridad de otras regiones del planeta. En este caso, el objeto de atención preferente será la situación de África Occidental, atendiendo a las implicaciones que la pobreza endémica tiene para la seguridad de Europa en general y de España en particular. El propósito es llamar la atención sobre un factor de inestabilidad a menudo descuidado.

Tras una breve introducción, el epígrafe 2 analiza por qué la pobreza es una fuente de riesgos y cómo se transmiten esos riesgos a través de las fronteras. Los epígrafes 3 y 4 se ocupan de la situación actual de desarrollo humano de los 20 países que integran la región. Las secciones 5 y 6 contienen el análisis de las principales fuentes de riesgo y factores adversos así como los desarrollos más recientes de los principales conflictos. A continuación, se sintetizan las implicaciones para la seguridad de España y de Europa, para cerrar con la sección de propuestas y recomendaciones.

Resumen ejecutivo:

Con frecuencia, la pobreza y la falta de oportunidades económicas son las causas más citadas para explicar la continua inestabilidad que padece el África Occidental, región en la que habitan 340 millones de personas y están diez de los veinticinco países más pobres del mundo.

Naturalmente, las dinámicas de los conflictos en África Occidental son muy complejas y merecen un análisis detallado. No obstante, en el origen de la mayoría subyacen unas mismas causas: un reparto injusto de la riqueza, regímenes autoritarios que mantienen los privilegios económicos de una minoría, militarización, discriminación étnica, represión política y violaciones de los derechos humanos.

A lo largo de 2009, un 39% de los conflictos que tuvo lugar en el África subsahariana tuvo como escenario algún país de África Occidental. De los 34 conflictos que se registraron el pasado año en la zona que nos ocupa, 28 fueron intraestatales y sólo seis, enfrentamientos entre Estados. El control de recursos naturales, de regiones específicas o de las estructuras gubernamentales fueron, en ese orden, las causas más prevalentes. Respecto a los conflictos interestatales, el control de recursos es la causa más frecuente y el común denominador a todos ellos. Trece de los veinte países que integran la región estuvieron involucrados, al menos, en un conflicto. Con gran diferencia es la República Democrática del Congo –el país con el Índice de Desarrollo más bajo en la región– el que presenta la mayor propensión al enfrentamiento.

Hay al menos tres formas de aproximarse al vínculo entre pobreza y conflicto en África Occidental. La más habitual es la que considera la existencia de una relación causa-efecto entre ambos fenómenos. Una segunda perspectiva profundiza sobre la pobreza a la luz de los cambios en la naturaleza de los conflictos y las amenazas a la seguridad. Por último, y coincidiendo con el desarrollo de modelos integrales de seguridad, hay quienes ven en la pobreza una fuente de riesgos que se globalizan entre personas, países y generaciones. De ahí la necesidad de considerar nuevos enfoques de política e instrumentos para hacer frente a sus causas y efectos.

África Occidental es una de las regiones más precarias del mundo, donde la pobreza extrema afecta a uno de cada tres habitantes. Aunque en años recientes el crecimiento económico había sido sostenido en casi todos los países, las cifras de 2009 muestran una desaceleración, o incluso una caída, del PIB en 18 de los 20 países del conjunto. El PIB regional no llegó en 2009 al 2% de la renta agregada de la UE y el PIB por habitante en media fue menos de 400 dólares. En cuanto a la incidencia de la pobreza, los datos disponibles para trece países muestran que en diez de ellos más de dos tercios de la población viven con menos de dos dólares al día. En el caso de la extrema pobreza, el promedio de la región supera el 40%.

Los indicadores nutricionales y de seguridad alimentaria regional ponen de manifiesto que muchos africanos Occidentales se enfrentan, cada vez más con más frecuencia, a restricciones en las opciones de su sustento. De hecho, las tasas de malnutrición aguda han llegado a niveles serio y crítico en la mayoría de estos países en los últimos años. Como cabe suponer, otros indicadores educativos y sanitarios relevantes refuerzan este panorama sombrío.

En la región hay numerosas circunstancias presentes en el entorno, que pueden ser relevantes para la seguridad en la medida en que se manifiesten y resulte complicado descartar de forma definitiva la posibilidad de efectos perjudiciales. Entre los principales factores adversos cabe referirse a un crecimiento descontrolado de la población, la afluencia de flujos migratorios hacia países de la OCDE, la alternancia de inundaciones, sequías y plagas, el aumento de los precios de los alimentos y la energía y la incidencia del VIH/SIDA, entre otros. Cuando intervienen agentes que aceleran o crean las condiciones para la materialización del riesgo y sus efectos un factor adverso deviene fuente de riesgo; en el caso que nos ocupa estaríamos hablando de los tráficos ilícitos en el Golfo de Guinea, la piratería, el terrorismo y la tendencia de los Estados al fracaso.

La Política Europea de Seguridad y Defensa se reorientó hacia África en 2003, como motivo de la operación Artemis, en la República Democrática del Congo. Desde entonces, y por lo que se refiere a la África Occidental, el compromiso de la UE se ha ido extendiendo desde situaciones de conflicto abierto al sector de la seguridad, además de desplegar fuerzas militares. En 2007, en el marco de la Cumbre de Lisboa, los líderes europeos y africanos presentaron estrategia conjunta África-UE, que sin embargo, no ha conseguido transformar la cooperación para el desarrollo y la cooperación política entre ambos. Necesariamente, el compromiso en el ámbito del mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y la reconstrucción posconflicto debe ser capaz de vincular la seguridad con una perspectiva de desarrollo que considere al menos tres aspectos esenciales: crecimiento económico; mejora de las estructuras económicas, sociales y políticas; y mejora del bienestar socio-económico de la población. Tan importante como disponer de unos intereses de seguridad comunes, unos mecanismos para establecer una agenda y unas estructuras bien desarrolladas que respaldan las colaboraciones intercontinentales, así como la disponibilidad de fondos, lo es ser capaces de para vincular las políticas de desarrollo nacionales con la prevención de los conflictos y la reconstrucción posconflicto.

Para ello, en este documento de trabajo se hacen una serie de propuestas y recomendaciones, aunque en el punto de partida resulta imprescindible que la pobreza sea reconocida como una fuente de riesgos e inestabilidad en las estrategias de seguridad de Europa y de sus Estados miembros; seguir ahondando en el desarrollo de un concepto de seguridad amplio que abra la puerta a la participación de otros ministerios y agencias gubernamentales en la gestión de los aspectos transversales de la seguridad; e impulsar estrategias de cooperación para el desarrollo educativo, económico y de la asistencia sanitaria, empleando enfoques pragmáticos, pero innovadores.

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La Pologne est un excellent exemple pour illustrer la longue et difficile marche des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) vers une défense européenne. Dotée d’une sensibilité particulière due à son Histoire, elle aborde le thème de la sécurité sur une partition différente des pays d’Europe de l’ouest, mais qui tend depuis peu à les rejoindre.

“Dal nam przyklad Bonaparte jak zwyciezac mamy” (Bonaparte nous a montré comment vaincre). L’Hymne national polonais nous rappelle que Paris et Varsovie ont entretenu des relations fortes dans le passé. A l’heure où des voix s’élèvent en France pour remettre en question l’héritage de Napoléon, cet extrait nous montre aussi que les deux pays ont évolué différemment, puisque les Polonais chantent encore les louanges de l’Empereur qui a donné une nouvelle naissance à leur pays en 1807.

De la même façon, la Pologne ne conçoit pas sa défense comme la France, car elle a une perception différente de la menace. C’est pourquoi depuis quelques années, ses alliances sont déséquilibrées au profit d’une relation bilatérale “privilégiée” avec les Etats-Unis, tandis que la place de l’Europe ne se trouve pas au premier rang.

Suite à l’élection récente de M. Komorowski au poste de président de la République, la Pologne cherche encore un équilibre satisfaisant entre relations bilatérales et multilatérales, tout en restant convaincue que seuls ses alliés lui apporteront une garantie de sécurité face à la très puissante Russie.

Au vu de l’évolution de la situation internationale et des attentes du peuple polonais, une inflexion des priorités vers l’Europe semble inéluctable.

Pour s’en convaincre, il convient de relire les textes officiels, afin de bien évaluer les menaces sur la sécurité polonaise. Puis il s’agit d’observer l’évolution récente du lien transatlantique et le constant besoin de garanties sécuritaires de la Pologne. Enfin, replacer cette thématique dans une perspective historique permet d’entrevoir à moyen terme, une collaboration plus étroite avec la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD).

Les textes officiels : les Stratégies de Défense nationale

Trois documents officiels traitent de la politique de Défense de la Pologne. Ces textes qui parfois se recoupent, fixent les fondements, le cadre d’action et les moyens de la politique de sécurité.
Les objectifs dans les domaines intérieur, social, économique, écologique sont énumérés dans la ” Stratégie de Sécurité Nationale “ éditée en 2007. Il y est stipulé que le but des armées reste la défense du territoire et l’intervention au profit des membres de l’Alliance atlantique. Selon ce document, le prochain conflit n’impliquera pas directement la Pologne, mais peut déclencher la mise en œuvre de l’article 5 de la Charte, relatif à la défense collective.

Selon la “Stratégie de Défense Nationale” de novembre 2009, les buts stratégiques de la défense sont la protection de l’indépendance et de l’intégrité du territoire polonais. Un conflit local, à proximité des frontières n’est pas exclu. A ce titre, la stabilisation des PECO est dans l’intérêt national. Les relations avec la Russie, la Biélorussie et l’Ukraine sont donc fondamentales, car la situation interne de ces pays a une influence directe sur la politique intérieure polonaise. Il y est précisé que les menaces prioritaires sont énergétiques, au premier rang desquelles une coupure des approvisionnements (venant de Russie, NDLR). Elles peuvent aussi être terroristes et incluent la prolifération d’armes de destruction massive. Comme l’a confirmé le conflit de 2008 en Géorgie (1), l’intérêt du volet militaire de la défense est toujours d’actualité. La participation à l’OTAN et à l’UE, ainsi que le lien stratégique bilatéral avec les Etats-Unis, renforcent la sécurité de la Pologne. C’est pourquoi, l’interopérabilité maximale avec les forces otaniennes doit être recherchée par l’entraînement, l’équipement, les standards et procédures.

Enfin, les interventions extérieures ont donné lieu en 2009 à l’élaboration d’une “Stratégie de participation des Forces armées aux opérations internationales”. Cette participation répond aux obligations du pays dans le cadre de ses alliances. Il en ressort que les interventions garantissent des avantages politiques internationaux. Les trois principes de ces opérations sont : finalité, liberté d’action, économie des moyens. Il est précisé qu’une légitimation par l’ONU n’est pas un préalable nécessaire. L’intervention se fait seulement en accord avec les intérêts nationaux et les capacités budgétaires. Incidemment, la mission de protection du territoire exclut d’utiliser la totalité du potentiel militaire pour mener ces opérations extérieures.

En cas de déploiement, une partie suffisante des forces disposant notamment d’une capacité antiterroriste doit donc assurer la protection du territoire, face à une menace venant de l’Est.

Pour lire l’intégralité de l’analyse, rendez-vous sur le site de l’IRIS

All over Europe, budgets are being pared as a new age of austerity takes hold. Defence expenditures are proving to be the easiest of targets. Even in the UK, David Cameron has joined the rush to slash defence spending.

These cuts are coming at a time when European efforts to shoulder a fair share of the western defence burden have been cast in doubt – not least in Afghanistan, where most European countries have limited their participation by insisting on a myriad “caveats” that usually serve to keep their troops far from the most dangerous zones.

Defence cuts are also happening at a time when Europe, for the first time in modern history, has been overtaken by Asia in terms of total defence spending. Western Europe’s long-held position as the world’s most important concentration of military power after the US and Russia appears to be over.

The US faces no serious challenge (not yet, at least) as the world’s dominant military power. After all, the US spends almost as much on its armed forces as the rest of the world combined. But the picture is changing with the rapid growth of China’s military expenditures. The official growth rate – 15% per year over the last decade – has increased substantially, and there is much hidden military spending as well. Growing anxiety among China’s neighbours, particularly India, has led to remarkable increases in defence spending by other Asian powers as well.

Cuts in European defence spending, moreover, are starting to cause serious tensions within the Atlantic alliance. Nato is often described as a construction with two pillars and an architrave symbolising the common values that form the basis of the alliance. But even during the cold war, Americans often pointed out that the European pillar was lacking. Greater “burden-sharing” was a rote American demand.

This debate may soon heat up again, now that the US, no less than Europe, is faced with grave budgetary problems. Indeed, in a time of austerity, US politicians might find it difficult to understand Europe’s willingness to cut defence budgets that already total far less than Nato’s official target of 2% of GDP.

Europe’s problem is not only a lack of military spending, but also poor effectiveness when it comes to the purpose of that spending: the use of force when and where necessary. Europe’s capability of deploying combat forces is simply too small relative to the number of men and women in uniform. It is often half-jokingly pointed out that the number of generals and admirals in some European countries is glaringly disproportionate to the number of fighting troops.

European military effectiveness is also curbed by different procurement policies, as those countries that produce military hardware prefer to keep orders at home. This is true of weaponry as well as logistical capabilities, where, despite immense efforts over the years to get more out of the shrinking funds, there is still great potential for integration and standardisation.

The defence treaties concluded recently by France and the UK appear to be a good example of what can be obtained through greater co-operation and integration – even though it is a strictly bilateral affair with no direct links to either Nato or the European Union. But the value of the new “Paris-London entente” will be limited if both countries cut their defence expenditures so much that their combined strength remains, at best, unchanged. That Britain plans to fund construction of a new aircraft carrier, but not the planes to fly off it, suggests that resources for the new entente will be sorely lacking.

Still, French-British co-operation – if it does take on real substance – could be an inspiration to others, though the challenges to making the agreement viable are formidable. British soldiers have to learn to speak French, and French legionnaires will have to learn English – and the limits on the spirit of co-operation will no doubt be found at the entrance to every army, navy, and airforce canteen. After all, can anyone imagine French sailors eating “spotted dick” or any other culinary peculiarity of the Royal Navy?

Somewhat more promising is the possible invitation to India to participate in developing, alongside France, Germany, and Britain, the new joint Eurofighter. India’s commitment to defence spending, and its desire to acquire advanced military production processes, may provide the kind of energy that Europe has been lacking. But with Germany’s airforce planning heavy cuts to its procurement of Euro-fighters, India may have second thoughts about taking part in the project.

The kind of energy and commitment to defence spending that India represents needs to be injected into Europe, because European rhetoric about playing a strategic global role remains in high gear. But it seems ages since a Belgian foreign minister (as chairman of the EU council of ministers) declared at an Asean meeting in Singapore in 1993: There are now only two superpowers left, the US and Europe!

If Europeans want their ambitions to be taken seriously, they must find ways to deal with the decline in Europe’s military power. Political leaders will have to tell their constituents that there are limits to how much military budgets can be cut, as the “peace dividend” from the cold war’s end was digested long ago. Europeans may have to embrace new modes of co-operation among their national armed forces in order to put them to effective use.

Otherwise, not only will Europe’s global political ambitions become untenable, but its allies on the other side of the Atlantic will lose patience with Europeans’ refusal to shoulder their share of the security burden.

«Quien desee la paz, que prepare la guerra», aconsejaba Vegecio en su Compendio de Técnica Militar escrito a finales del siglo IV después de Cristo, en pleno declive del Imperio romano. Durante décadas, la OTAN se ciñó a esa premisa, con resultados nada desdeñables: entre 1945 y 1989, Europa fue el escenario de una confrontación mundial de gigantescas dimensiones y, sin embargo, evitó el azote de la guerra. No es de extrañar que al final de ese periodo los estrategas de la Alianza Atlántica sacasen la conclusión de que la mejor garantía de paz para el futuro sería precisamente mantener el rumbo y ampliarse hacia el Este de Europa.

Los hechos se encargaron bien pronto de desmentirles. Guerras como las de la antigua Yugoslavia, el terrorismo global o los efectos desestabilizadores de la crisis no pueden ser gestionados con la mera planificación militar ni con fuerza disuasoria, ya sea nuclear o convencional. La ampliación de la OTAN, que inicialmente fue un gran paso en la reunificación del continente, a partir de un cierto punto causó tal alarma en Rusia y tensiones tan extremas en Ucrania y Georgia (relacionadas a la vez con la hostilidad rusa) que el proceso pasó a ser visto por algunos socios como desestabilizador.

La cumbre de Lisboa del pasado fin de semana ha certificado un cambio de rumbo: el nuevo concepto estratégico de la OTAN, el acercamiento a Rusia (a la que se ofrece incluso integrarse en el sistema de defensa antimisiles atlántico), el plan para una retirada escalonada de tropas de Afganistán… todo apunta hacia una nueva orientación de la Alianza. Tras Lisboa, su estrategia se parece ahora más al modo en el que los europeos concebimos nuestra contribución a la seguridad global y menos al estilo de los halcones de la era de Bush.

En Lisboa se habló, y mucho, de Afganistán, pero nadie mentó el esqueleto en el armario: Irak. En el 2003, el ataque militar a Irak desató en lugares muy distintos (en las sociedades de los países occidentales participantes; en cancillerías europeas, como Moscú, Ankara, París y Berlín, e internacionales, como Pekín o México; en otros estados árabes y musulmanes, como Siria o Pakistán) preocupación ante la actitud del Gobierno de la hiperpotencia militar, dispuesto a socavar las bases de la arquitectura global de seguridad recurriendo a la fuerza militar sobre la base de un engaño deliberado, al servicio de su agenda ideológica y de intereses privados. La Unión Europea, gracias a los buenos oficios de Javier Solana, aprendió la lección del severo batacazo que supuso su división en dos campos opuestos y adoptó un documento excepcional: la Estrategia Europea de Seguridad. Con ella, la UE se preparó para contribuir a un mundo más seguro y lo hizo señalando cuáles iban a ser las nuevas fuentes de inseguridad, renunciando al viejo esquema de identificar a un enemigo al que enfrentarse y derrotar. La OTAN, en cambio, prefirió mirar hacia otro lado y dejar a Irak fuera de los debates de la Alianza, siguiendo el rumbo marcado tras los ataques del 11-S.

La visibilidad del poder militar norteamericano no debe relegar al olvido las contribuciones de la UE en cuestión de seguridad: las más de 20 misiones civiles y/o militares en los Balcanes, África, Oriente Próximo y Asia; la transformación radical de Europa central y oriental, Turquía incluida; el papel de estabilización que unas buenas políticas de cooperación al desarrollo pueden jugar (campo en el que la UE es líder), la participación en procesos de mediación y negociación, y tantas otras.

La victoria de Barack Obama abrió el camino al cambio en Estados Unidos, y a un reencuentro entre EEUU y la UE. Ambos lados buscan ahora generar confianza, no temor, en el Gobierno de Rusia, y se han hecho conscientes de la necesidad de restaurar la confianza global en sus políticas de seguridad. Pero este reencuentro no llega en un momento fácil. El error garrafal y mortífero que supuso atacar a Irak, sumado a los desmanes en nombre de la lucha contra el terrorismo (como Guantánamo), es ahora la excusa perfecta para quien se quiera oponer a las políticas que quieren contribuir a la democratización y a todo tipo de innovaciones en materia de seguridad: la responsabilidad de proteger, la prevención de conflictos, la intervención humanitaria, la seguridad humana, la justicia universal.

Una alianza del siglo XX con la que las potencias del siglo XIX pretenden afrontar el siglo XXI: así definía a la OTAN un militar indio hace apenas un año. En este mundo donde el Atlántico ya no es el centro y las nuevas potencias, aferradas a las ideas clásicas de soberanía, reclaman su papel en el escenario internacional, ni EEUU ni mucho menos Europa lo van a tener fácil para contribuir a la seguridad propia y global. La tarea que les queda por delante no es sencilla: deberán incorporar a esas potencias del siglo XXI a la construcción de la seguridad global sin que con ello se vuelva a un mundo de geopolítica, potencias enfrentadas, esferas de influencia, soberanía sacrosanta y menosprecio por la vida de las personas como conocimos en los siglos XIX y XX.

Thousands of miles from the “capital of Europe,” NATO and E.U. forces work side by side to achieve common security objectives. Yet we rarely bridge the four miles between the two headquarters in Brussels, and as a result our efforts are far less effective than they can and should be.

In Afghanistan, NATO and the European Union share the same goal — enhancing the Afghan government’s capacity to provide stability, security and good governance for its people and eliminate the extremist threat. Off the coast of Somalia, NATO and E.U. ships plow the same seas — countering the pestilence of piracy. And in the Balkans, NATO and E.U. entities pursue the same aims — assisting a once war-torn region along the path of Euro-Atlantic and European integration.

Yet dialogue between NATO and E.U. political bodies is, for all practical purposes, nonexistent. Coordinating strategy — or discussing how decisions by one organization might affect the other — happens haphazardly, if at all.

Take just this year. National representatives to NATO and the European Union have engaged in formal, high-level strategic discourse exactly once, with Bosnia-Herzegovina as the only item on the agenda. Bosnia, to be sure, is important, but NATO and the European Union have a broader set of common concerns.

NATO’s Kosovo Force and the E.U.’s Rule of Law Mission, for example, both operate in Kosovo. NATO and the E.U. ought to be jointly designing a strategy for the transition of security responsibilities to the new Kosovo nation. Yet they are planning the next steps separately.

Consider, too, Afghanistan, which desperately needs police trainers to build a more capable, professional Afghan security force. Rather than coordinating training efforts, NATO and the European Union are both training police officers in duplicative ways.

Off the coast of Somalia, NATO and the E.U. operate two separate missions, with different chains of command. Policy decisions on countering piracy are made separately, and we leave it to our captains to overcome this dysfunction as they sail the high seas. This lack of joint strategic dialogue leaves NATO and E.U. personnel in the field to overcome on the ground what we should accomplish in Brussels.

The price of not engaging strategically is a costly duplication of effort, lack of coordination and a failure to achieve complementary approaches that employ NATO and E.U. tool kits to their greatest effect. This situation — which a former NATO secretary general once described as “almost a dereliction of duty” — creates inefficiencies that no one can afford, particularly in these austere times.

The opportunity to transform the relationship from one of tactical convenience to strategic partnership is greater than ever. With lives, budgets and security at stake, now is the time for action.

France has re-integrated into NATO’s military structure. The Lisbon Treaty offers the promise of a stronger, more internally cohesive E.U. And the Atlantic Alliance’s new Strategic Concept — to be adopted by NATO leaders in November — will recognize the role of NATO’s partnerships for strengthening the security and prosperity of all.

NATO and the E.U. should build on this groundswell. NATO Secretary General Anders Rasmussen has a solid plan to push past the political stalemate and enhance cooperation in operations, capabilities development and strategic consultations that will benefit all NATO and E.U. members. The United States strongly supports his approach.

We are interested in E.U. ideas as well. It’s vitally important that we succeed together; therefore, the impetus for closer cooperation should not come solely from NATO. The call for change must be met by an equally vocal siren at the E.U. — especially from the 21 countries that are members of both organizations.

NATO and E.U. capabilities need to be in synch, and their operations need to be complementary. We should regularly engage in a robust and transparent exchange of views on a wide range of shared interests. Policy should support work in the field; those in harm’s way shouldn’t have to work around our failures in Brussels.

Two willing and committed partners can resolve these dilemmas, and it’s our citizens who will benefit. After all, our populations face a diverse array of security challenges. If we can better harmonize our efforts abroad, we together can better enhance security at home.

In today’s globalized, complex and unpredictable security environment, no country — and neither organization — can afford to stand alone. It is in the interest of all NATO and E.U. members to break political logjams. Our personnel operating in the Balkans, Afghanistan, and the Gulf of Aden have already learned that lesson. It’s time to bring what they’ve learned to Brussels.

A Lisbonne, les 19 et 20 novembre, les dirigeants des pays de l’OTAN se réuniront pour décider si l’Alliance doit bâtir une défense antimissile pour l’Europe. Ils prendront cette décision importante en fonction des réponses à certaines questions essentielles.

Existe-t-il une menace ?

En un mot : oui. Les missiles représentent une menace grandissante pour nos populations, notre territoire et nos forces déployées. Plus d’une trentaine de pays possèdent ou acquièrent actuellement des missiles qui pourraient être utilisés pour emporter non seulement des charges conventionnelles, mais aussi des armes de destruction massive. Certains de ces missiles sont déjà en mesure d’atteindre des villes européennes, et le problème va s’aggraver.

La prolifération ne signifie pas forcément qu’il existe une intention immédiate de nous attaquer. Elle implique bien, en revanche, que nous avons la responsabilité de protéger nos populations. Nous ne pouvons pas nous permettre de voir ne serait-ce qu’une de nos villes touchée. Et nous ne pouvons pas non plus nous permettre d’être pris en otage par la menace d’une attaque.

La défense antimissile fonctionnera-t-elle ?

Bâtir une défense antimissile efficace constitue un défi réalisable. Nous pouvons, à présent, mettre en service des systèmes éprouvés qui ont été testés avec succès. De plus, l’OTAN possède une longue expérience du développement et de la mise en oeuvre de systèmes intégrés de défense aérienne. Nous travaillons déjà à la mise en place d’une défense antimissile pour la protection de nos troupes déployées en opérations.

En élargissant ce programme et en le liant aux systèmes de défense antimissile des Etats-Unis, l’OTAN serait en mesure de défendre les populations et le territoire des pays alliés européens contre les attaques de missiles.

Combien cela va-t-il coûter ?

La défense antimissile ne sera pas bon marché, mais elle ne nous mènera pas pour autant à la banqueroute. L’actuel programme OTAN, visant à constituer un système de défense antimissile pour les troupes déployées en opérations, représente un coût de 800 millions d’euros, répartis sur quatorze ans entre tous les alliés. Pour moins de 200 millions d’euros supplémentaires, prélevés sur notre budget commun et répartis sur dix ans, ce programme pourrait être étendu de manière à permettre à l’OTAN d’assurer la défense des populations et du territoire de l’Europe.

En période de restrictions budgétaires, il s’agit de moyens de défense importants à un coût abordable. A partir d’un investissement relativement peu élevé, tous les alliés pourraient ainsi se connecter au système à plusieurs milliards de dollars des Etats-Unis, partager les avantages que procure une sécurité renforcée, et témoigner d’un engagement commun envers notre défense mutuelle.

Quels sont les avantages ?

En termes militaires, un système intégré de défense antimissile offrirait une capacité globale bien plus importante que celle des systèmes nationaux individuels. En partageant des données dans l’ensemble du système, nous disposerions d’une image globale de notre situation aérienne. En raccordant les systèmes, nous aurions de multiples possibilités coordonnées d’arrêter un missile entrant dans notre espace aérien, bien davantage que si les pays eux-mêmes assumaient cette responsabilité.

Les avantages politiques sont tout aussi importants. La mise en place de ce système montrerait clairement la solidarité et le partage des charges entre les alliés face à une menace commune, et offrirait des possibilités de coopération véritable avec la Russie. La coopération OTAN-Russie en matière de défense antimissile permettrait, une fois pour toutes, d’ouvrir véritablement la porte d’une nouvelle ère de coopération sous la protection d’un dispositif euro-atlantique commun de sécurité. Nous devons protéger nos populations et notre territoire contre la menace posée par la prolifération des missiles. L’OTAN est en mesure de le faire, à un coût abordable.

Le sommet de Lisbonne devrait nous donner l’occasion de prendre la décision de nous doter des capacités qui nous permettront de protéger nos populations et notre territoire – et, dans le même temps, d’inviter la Russie à coopérer avec nous et à partager les avantages de ce système.

Me refiero a la amenaza terrorista sobre cuya existencia se han pronunciado durante las últimas semanas cualificados responsables de la seguridad nacional e incluso algún dirigente político de tres países europeos: Alemania, Reino Unido y Francia. Una amenaza común en lo fundamental a todos ellos y que se refiere al terrorismo internacional relacionado directa o indirectamente con Al Qaeda. Primero fue Joerg Ziercke, jefe de la oficina federal alemana de investigación criminal, conocida por las siglas BKA, quien el pasado 6 de septiembre admitió públicamente que la amenaza de atentados terroristas en Alemania estaba creciendo. Pocos días después se supo que un extremista alemán de ascendencia surasiática, detenido en julio en Afganistán por militares estadounidenses, había declarado durante el interrogatorio al que fue sometido que sus correligionarios de la misma nacionalidad, establecidos en las zonas tribales de Pakistán, preparaban actos de terrorismo en Alemania y algún país limítrofe.

Por su parte, Jonathan Evans, director general del servicio de inteligencia británico, el MI5, dijo el 16 de septiembre que la posibilidad de que ocurra un atentado en el Reino Unido es seria, sin que nada indique que esta situación vaya a variar en breve. De hecho, el nivel oficial de amenaza terrorista en dicho país había sido elevado el 22 de enero de sustancial a grave, lo que técnicamente significa que la ejecución de un atentado dentro de sus fronteras es altamente probable. Al fin, la ministra francesa del Interior, Brice Hortefeux, declaraba el 19 de septiembre que «la amenaza es real», al comentar la posibilidad de que a corto plazo ocurriese un atentado yihadista en Francia y confirmar el reforzamiento de los dispositivos institucionales de vigilancia para tratar de impedirlo. Unos días antes, Bernard Squarcini, máximo responsable de la agencia francesa de seguridad interior (DCRI), se había aventurado a afirmar que Francia nunca antes se había enfrentado a una amenaza terrorista mayor que en la actualidad.

A ello debe añadirse que, a lo largo del mismo mes de septiembre, se ha registrado un extraordinario incremento en el lanzamiento de misiles desde aeronaves estadounidenses no tripuladas contra blancos localizados al noroeste de Pakistán. Por lo común dirigidos contra mandos o miembros de grupos y organizaciones terroristas que tienen en esa área sus bases, la finalidad adicional de esta ofensiva sería la de dificultar si no desbaratar preparativos, como los conocidos ayer, para la comisión de atentados terroristas en uno o varios de los aludidos países europeos, que al igual que en numerosos otros casos habrían sido ideados y planificados desde esa conflictiva zona. Aunque buena parte de los objetivos atacados por la CIA corresponde a elementos de Al Qaeda y de la llamada red Haqqani, conectada con los talibanes, otros se sitúan en el enclave de Waziristán del Norte, donde precisamente se asientan los extremistas reclutados en Alemania.

Cierto es que, en varias ocasiones durante los últimos dos años, las autoridades políticas o los altos cargos de la seguridad interior de algunos países europeos han expresado su inquietud por amenazas terroristas que no se han materializado. Pero no lo es menos que las atrocidades de Madrid y Londres ocurrieron sin previo aviso y tras haber sido mal valorada la situación. Ni tampoco que las policías y los servicios de inteligencia europeos han conseguido, en ese periodo de tiempo, impedir la preparación o ejecución de varios serios atentados de terrorismo internacional. Así, en julio de 2010 fue desarticulada en Noruega una célula yihadista multinacional cuyos planes estaban relacionados con otros, como el de llevar a cabo actos de terrorismo en Manchester, malogrado en abril de 2009. En octubre de este mismo año incluso se produjo un atentado yihadista, afortunadamente menor, en un acuartelamiento de Milán. Y podrían relatarse otros incidentes significativos.

Las noticias que ahora llegan acerca del Reino Unido, Francia y Alemania ponen de manifiesto que, si bien la amenaza del terrorismo internacional afecta al conjunto de la Unión Europea, en realidad no se distribuye de manera uniforme a lo largo y ancho del territorio comunitario ni del europeo en general. Ello obedece a un conjunto de factores cuya significación varía de unos países a otros. Entre ellos cabe aludir a antecedentes históricos de relevancia, la mayor o menor proximidad geográfica a zonas que son foco de yihadismo, el tamaño de las comunidades islámicas y en particular las dinámicas de radicalización observables en su seno, así como circunstancias propias de la política nacional o exterior, sin olvidar otros asuntos temáticos igualmente susceptibles de ser manipulados en la propaganda terrorista para señalar a determinados países. En todo caso, se encuentran especial pero no exclusivamente afectados los del centro, el oeste y el sur del subcontinente.

Por otra parte, de la información deparada por las principales operaciones contraterroristas desarrolladas recientemente en el ámbito europeo y de lo dicho por las autoridades que se han manifestado al respecto, se deduce que la amenaza del terrorismo internacional es de naturaleza compuesta y se corresponde con el carácter polimorfo de dicho fenómeno. Es posible la acción de individuos y células independientes, pero la eventualidad de atentados mayores, complejos e innovadores está asociada a la implicación, combinada o no, de grupos y organizaciones con estructura, liderazgo y estrategia. Entre ellos la propia Al Qaeda, si bien, debido a que sus capacidades operativas serían limitadas, sobre todo entidades afines como el Movimiento Islámico de Uzbekistán, Laskhar e Toiba, Therik e Taliban Pakistan o Al Shabaab, al igual que extensiones territoriales de la misma, casos de Al Qaeda en la Península Arábiga o Al Qaeda en el Magreb Islámico.

El hecho de que estos actores colectivos del terrorismo internacional estén asentados en Pakistán, Afganistán, Yemen, Somalia o Argelia, entre otros países, no significa que la amenaza que suponen para Europa sea solo de origen exógeno. Tras esta amenaza hay, sí, extremistas que son extranjeros y con frecuencia residentes legales entre nosotros. Pero los hay también que son ciudadanos de países europeos, a menudo descendientes de inmigrantes o nacionalizados tras una estancia más o menos prolongada en ellos. Más allá de afirmar que normalmente son varones entre veinte y cuarenta años, no es fácil elaborar una caracterización sociodemográfica de estos individuos, dada su diversidad, ni tampoco es siempre fácil saber si hicieron suyo el ideario terrorista dentro o fuera de las sociedades europeas. Pero, una vez radicalizados, tienden más a buscar ligámenes con algún grupo u organización yihadista en el exterior que a desenvolverse por su propia cuenta.

Con todo, Europa, pese a la retórica antioccidental de Al Qaeda, es un escenario secundario del terrorismo yihadista, que incide sobre todo, incluso cotidianamente, en regiones del mundo con poblaciones mayoritariamente musulmanas. Además, los europeos comparten problemas públicos más graves y apremiantes que la amenaza inherente a ese fenómeno, ante cuyos embates nuestras sociedades se han revelado hasta ahora muy resilientes. Pero expresiones de atención al mismo como las hechas en septiembre por algunos ministros y altos cargos europeos competentes en materia de seguridad no deberían entenderse como ejercicios de manipulación política. Sin alarmar con concreciones innecesarias, es razonable informar a los ciudadanos, en sus justos términos, de una amenaza que a corto plazo no puede ser anulada por completo, pero sí contenida y aminorada mediante adecuadas políticas gubernamentales y una óptima cooperación intergubernamental.

No other initiative has more near-term potential to ease the NATO-Russian relationship out of its petulant, impacted state, while giving a positive jolt to the revived but tentative and unfocused interest in an improved and more inclusive European security system, than missile-defense cooperation.

Were North America, Europe and Russia to make defense of the entire Euro-Atlantic region against potential ballistic missile attack a joint priority, they would — apart from addressing a concrete problem — in a single stroke undermine much of the threat analysis that sets Russia against NATO, and prove that trilateral cooperation on a key security issue is possible.

After decades of failed efforts to find common ground on missile defense, leaders in Washington, Moscow and Brussels have returned to the task. Both U.S. and Russian presidents have underscored the importance of finding a mutually acceptable approach to missile defense, and the U.S. side, in the run-up to the June 24 Washington summit, proposed a series of steps to start the process.

NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen last March moved three-way cooperation on missile defense to the very center of his proposed agenda, stressing the importance of creating “a missile-defense system that not only defends the Euro-Atlantic community, but one that also brings it together.”

No one thinks it will be easy. Years of thickening mistrust, differing threat analyses, and a deficit of political will still weigh on the prospects for cooperation — notwithstanding the recent improvement in U.S.-Russian relations.

Nor are the technical obstacles trivial. For both practical and political reasons a fully integrated system with joint command and control may be a reach too far. Even separate but coordinated systems, the model experts think more likely, pose formidable challenges.

But, significant as these hurdles are, the more fundamental point lies elsewhere. Political will, not technical obstacles, will determine whether missile defense becomes a pillar of a more inclusive and better-defended Euro-Atlantic community, or persists, even grows, as a source of tension and discord within what national leaders in their moment of hope at the Cold War’s close spoke of as a “Europe from the Atlantic to the Urals whole and free for the first time in 300 years.”

The necessary political will, however, will almost certainly not emerge where it must — among all three parties, North America, Europe and Russia — unless the process, the system and its implementation are of, by and for all three.

It will not come if a missile-defense system is essentially the creation of a single country with invited participation, or the work of two countries, or the project of an alliance. From the start, Europe, North America and Russia should assess jointly the common threat, and then undertake as equal parties to design from the ground up a common architecture to deal with the threat.

Elements of the Obama administration’s new U.S. four-stage territorial defense system may well provide a critical core for the effort, but the ultimate architecture and the division of labor sustaining it should be an equally balanced three-legged stool.

The reasons for treating missile-defense cooperation as an imminent and serious objective go much beyond narrow concerns. More than a potential game changer in U.S.-Russian and NATO-Russian relations, more than a crucial step in search of a sounder European security order, and more than an essential factor in creating an optimally effective defense against ballistic missile threats, genuine trilateral cooperation in this instance promises to aid progress in bolstering the nuclear nonproliferation regime.

It should add momentum to the already impressive achievements in securing nuclear weapons and materials. It would help Washington and Moscow address the role of strategic offense and defense as they contemplate new steps to render their nuclear relationship safer and more stable.

And, not least, it will also create a basis by which strategically key states, including China, can explore cooperation on the role and place of missile defense in a multipolar nuclear world.

Progress on all these fronts requires U.S., European and Russian leadership, and their success will either be enhanced or impaired by what happens in the realm of missile defense.

Because the stakes are this high, we, voices from not one or two countries but from all parts of the Euro-Atlantic region, are concerned that this moment of opportunity not slip by, or be sabotaged by narrow-minded concerns, or take a back seat to things easier done.

Esta semana me reuniré con los embajadores de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para impulsar el diálogo en curso entre Estados Unidos y sus aliados más estrechos sobre el futuro de la seguridad europea. Lo hago porque Estados Unidos está firmemente comprometido con la idea de que cualquier decisión sobre la seguridad de Europa se tiene que tomar en estrecha coordinación con nuestros aliados y socios europeos. No decidiremos nada sobre nuestros aliados y socios europeos sin ellos. Estados Unidos y Europa pueden sentirse muy orgullosos de lo que han logrado juntos: han forjado la alianza que más éxito ha tenido en la historia, una que ha seguido el ritmo de la región euroatlántica durante más de 60 años y que ha contribuido a transformar Europa en un referente de democracia y prosperidad. Estos logros han sido sostenidos por las instituciones que velan por la seguridad, principalmente la OTAN y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), construidas mediante la cooperación entre estadounidenses y europeos durante décadas. Pero ahora es crucial que nos preguntemos de qué manera debemos adaptar estas instituciones, que tan útiles nos han sido, a los cambios -y a las oportunidades- de una nueva era.

La OTAN está revisando su «concepto estratégico», que contiene los principios rectores de la estrategia de la OTAN para abordar las amenazas a la seguridad, a fin de preparar a la alianza para los retos del siglo XXI. Rusia también ha presentado nuevas ideas sobre la seguridad europea. Estos temas merecen una reflexión y un debate meditados. La secretaria de Estado Hillary Clinton describió en líneas generales nuestro planteamiento respecto a la seguridad europea en un discurso que pronunció en París en enero. Como señaló, Estados Unidos no cree que Europa necesite más tratados ni instituciones, sino que intentará crear una Europa más segura que tenga en cuenta la naturaleza cambiante de las amenazas a las que nos enfrentamos y que respete los principios básicos de las instituciones actuales, como la OTAN y la OSCE. Trataremos de mantener estos principios avanzando por los siguientes caminos paralelos. En primer lugar, tenemos que trabajar juntos para ampliar nuestros compromisos con la transparencia recíproca de todas nuestras fuerzas militares, tanto las convencionales como las nucleares, y otros activos de defensa en Europa, entre ellos los escudos antimisiles. Esperamos hacer esto con Rusia. Ya no vemos a Europa como una suma de resultado cero como en la Guerra Fría.

Para fomentar la confianza dentro de Europa necesitamos comprender cómo entienden los vecinos los retos relacionados con la seguridad y cómo tienen pensado enfrentarse a ellos. Y el nuevo tratado START demuestra que la mejor manera de construir confianza y certeza es incrementar el intercambio de información sobre nuestra doctrina, nuestras fuerzas y nuestras intenciones. Presentaremos propuestas para mejorar la transparencia militar a través de una serie de pasos, entre ellos la mejora de los intercambios de datos militares y visitas a instalaciones. Esta misma semana, Estados Unidos dio a conocer información sobre el tamaño de su arsenal nuclear. Creemos que el ser lo más transparentes posible sobre el programa nuclear estadounidense redunda en beneficio de nuestra seguridad nacional e instamos a otros Estados a hacer lo mismo.

En segundo lugar, exploraremos las limitaciones recíprocas en cuanto al tamaño y la ubicación de las fuerzas convencionales. Estas deberían ser relevantes para el mundo de hoy y el de mañana, no el de ayer. También deberíamos desaconsejar a nuestros ejércitos que basen sus maniobras en supuestos que guardan poco parecido con la realidad y dedicarnos en cambio a planificar juntos la manera de enfrentarnos a amenazas reales, sobre todo las que provienen de fuera de Europa.

En tercer lugar, tenemos que dedicar más atención y más recursos a impedir y combatir las amenazas a la seguridad de Europa que proceden del exterior. La amenaza de una guerra entre las principales superpotencias que ha obsesionado a Europa durante siglos ha desaparecido, aunque queden algunas zonas de conflicto regionales. Esto constituye un gran logro, pero actualmente el continente europeo se enfrenta a nuevas y perniciosas amenazas: la propagación de las armas de destrucción masiva a regímenes díscolos con acceso a la tecnología de misiles balísticos; la amenaza constante de atentados terroristas posibilitados por los refugios en las regiones fronterizas de Afganistán y Pakistán; la perspectiva de un ciberatentado llevado a cabo por redes criminales y otros actores y los importantes problemas que plantea la seguridad energética. Ningún país de Europa es inmune a estas amenazas: afectan a todos los países del continente por igual. Nuestros esfuerzos comunes, como los que realizamos a través de la Fuerza Internacional de Apoyo a la Seguridad en Afganistán, perteneciente a la OTAN, y nuestras iniciativas para combatir el terrorismo mundial ponen esto de relieve. Debemos centrar nuestros esfuerzos en abordar estos retos externos y actualizar nuestros acuerdos de seguridad para estar a la altura de los verdaderos riesgos a los que nos enfrentamos en la actualidad.

En cuarto lugar, necesitamos un mecanismo más eficaz para la prevención y gestión de los conflictos y la resolución de crisis, a fin de frenarlas antes de que adquieran mayor intensidad. La crisis entre Rusia y Georgia en agosto de 2008 nos recordó a todos que no podemos dar por sentada la seguridad en Europa ni volvernos displicentes. Para evitar que vuelvan a producirse incidentes como este, apoyamos la creación de un Mecanismo de Prevención de Crisis de la OSCE que, en situaciones de tensión entre Estados de la Organización, trate de evitar las crisis antes de que empiecen. Y en caso de que lo hagan, capacitará a la organización para ofrecer una ayuda humanitaria inmediata, contribuir a negociar un alto el fuego y proporcionar una supervisión imparcial. También consideramos que la OSCE debería facilitar la celebración de consultas si se produce algún trastorno grave relacionado con la energía o el medio ambiente y enviar representantes especiales para investigar los informes de violaciones atroces de los derechos humanos.
Por último, debemos reafirmar el carácter indivisible de la seguridad de Europa, la importancia de la integridad territorial para todos los países del continente y el derecho de los Estados a elegir sus propias alianzas de seguridad. Para que la seguridad en Europa sea sostenible se requieren paz y estabilidad en todo el continente, no sólo en la vieja o la nueva Europa, la Europa del Este o la Europa occidental, la Europa de la OTAN o la Europa que no pertenece a la OTAN. Incluye a los socios y amigos que aspiran a alcanzar la estabilidad y la prosperidad que conllevan los criterios democráticos de la UE y la OTAN. Perseguimos una Europa abierta y cada vez más unida en la que todos los países, incluida Rusia, desempeñen sus funciones plenas. La indivisibilidad de la seguridad también supone que todos los países europeos deben acatar ciertas normas comunes: por encima de todo, un compromiso con la soberanía y la integridad territorial de los Estados y el derecho de todos los países a elegir libremente sus propias alianzas. La amenaza o el uso de la fuerza no tienen cabida en las relaciones entre las potencias europeas. Ni tampoco podemos permitir que los países grandes veten las decisiones de los más pequeños. Y lo que es más importante, no podemos permitir que vuelvan a establecerse esferas de influencia en Europa.

Estados Unidos cruzó dos veces el Atlántico en el siglo pasado para defender Europa y permaneció hombro con hombro con sus aliados a lo largo de la Guerra Fría. Lo hicimos por nuestros valores comunes y nuestra seguridad común, porque nos dimos cuenta de que la paz y la estabilidad de Europa son esenciales para la seguridad de Estados Unidos. Esto es tan válido hoy como lo era en el siglo XX y es la razón por la cual participamos activamente en el debate sobre el futuro de la seguridad europea. Todavía queda mucho por hacer en el camino hacia una Europa plenamente democrática, segura, pacífica y próspera. Con estos principios podemos revigorizar y garantizar la seguridad europea para una nueva era.

This week I will sit down with NATO ambassadors to advance the ongoing dialogue among the United States and its closest allies on the future of European security. I do so because the United States is firmly committed to the view that any decisions about Europe’s security must be made in close coordination with our European allies and partners. We will decide nothing about our European allies and partners without them.

The United States and Europe can take much pride in what we have achieved together: We have built the most successful alliance in history, one that has kept the peace in the Euro-Atlantic region for more than 60 years and helped transform Europe into a beacon of democracy and prosperity. These achievements have been sustained by security institutions, principally NATO and the Organization for Security and Cooperation in Europe, built through the cooperation of Americans and Europeans over decades. But now it is vital that we ask how these institutions, which have served us so well, should adapt to the challenges — and opportunities — of a new era.

NATO is revising its “strategic concept,” which contains the guiding principles for NATO’s strategy to deal with security threats, to prepare the alliance for the challenges of the 21st century. Russia also has come forward with new ideas about European security. These issues deserve thoughtful consideration and discussion. Secretary of State Hillary Clinton outlined our approach to European security in a speech in Paris in January. As she pointed out, the United States does not believe Europe needs new treaties or institutions, but will instead seek to create a more secure Europe that takes into account the changing nature of the threats we face, and respects the core principles of existing institutions such as NATO and the O.S.C.E.

We will seek to uphold these principles by moving forward along the following, parallel tracks. First, we need to work together to broaden our commitments to reciprocal transparency about all our military forces, including both conventional and nuclear forces, and other defensive assets in Europe, including missile defenses. Our hope is to do this with Russia. We no longer see Europe in zero-sum, Cold War terms.

Promoting trust within Europe requires understanding how neighbors understand their security challenges and how they intend to confront those challenges. And the new START treaty demonstrates that trust and certainty are best built by increasing the exchange of information about our doctrine, forces and intentions.

We will come forward with proposals to improve military transparency through a variety of steps, including enhanced exchanges of military data and site visits. Just this week, the United States released information about the size of its nuclear weapons stockpile. We think it is in our national security interest to be as transparent as we can about the U.S. nuclear program. We call on other states to do the same.

Second, we will explore reciprocal limitations on the size and location of conventional forces. These should be relevant to the world of today and tomorrow, not yesterday’s world. We should also be steering our militaries away from basing their exercises on scenarios that bear little resemblance to reality, instead working together to plan for real threats, especially those that come from outside of Europe.

Third, we have to devote more attention and resources to deterring and combating security threats to Europe that come from outside Europe. The threat of war among major powers that haunted Europe for centuries has receded, even if regional flashpoints remain. This is a great achievement, but today the Continent faces new and pernicious threats: the spread of weapons of mass destruction to rogue regimes with access to ballistic missile technology, the ongoing threat of terrorist attack enabled by havens in the border regions of Afghanistan and Pakistan, the prospect of cyber-attack by criminal networks and other actors, and significant energy security challenges. No nation in Europe is immune from such threats; they affect all countries on the Continent equally. Our common efforts, including through NATO’s International Security Assistance Force in Afghanistan and our efforts to combat global terrorism, underscore this. We must focus our efforts to address these external challenges and update our security arrangements to meet the true risks we face today.

Fourth, we need a more effective conflict-prevention, conflict-management, and crisis-resolution mechanism to defuse crises before they escalate. The Russia-Georgia crisis in August 2008 reminded all of us that we cannot take security in Europe for granted or become complacent. To prevent such events from recurring, we support the creation of an O.S.C.E. Crisis Prevention Mechanism that, in situations of tensions between O.S.C.E. states, would seek to prevent crises before they start. And in the case that they do, it would empower the organization to offer rapid humanitarian relief, help negotiate a cease-fire, and provide impartial monitoring. We also believe that the O.S.C.E. should facilitate consultations in the case of serious energy or environmental disruption and dispatch special representatives to investigate reports of egregious human rights violations.

Finally, we must affirm that security in Europe is indivisible, the importance of territorial integrity for all countries in Europe, and the right of states to choose their own security alliances. Sustainable security in Europe requires peace and stability for all of Europe — not old or new Europe, East or West Europe, NATO or non-NATO Europe. It includes the partners and friends who seek the stability and prosperity that comes with the democratic standards of the E.U. and NATO.

We seek an open and increasingly united Europe in which all countries, including Russia, play their full roles. The indivisibility of security also means that all European countries must abide by certain shared rules: above all, a commitment to the sovereignty and territorial integrity of states and the right of all countries to choose their own alliances freely. The threat or use of force has no place in relations among European powers. Nor can we allow large countries to have vetoes over the decisions of smaller ones. And most importantly, we cannot permit the re-establishment of spheres of influence in Europe.

The United States crossed the Atlantic twice in the last century in the defense of Europe and stood shoulder to shoulder with our allies through the Cold War. We did so because of our shared values and because of our shared security — the recognition that the peace and stability of Europe is essential to U.S. security. That is just as true today as it was in the 20th century and that is why we are engaging vigorously in the debate over the future of European security.

There is still much to do as we seek a fully democratic, secure, peaceful and prosperous Europe. With these principles, we can reinvigorate and guarantee European security for a new era.

En los tiempos que nos toca vivir las amenazas son cambiantes y peor definidas que en el mundo dividido en bloques de la guerra fría. Y éstas se aprovechan de la permeabilidad de las fronteras y de la capacidad de las nuevas tecnologías de la comunicación. Hoy ningún país puede garantizar por sí mismo la protección total de sus ciudadanos y de sus intereses estratégicos.

Razón de más para justificar una Europa unida a la que el Tratado de Lisboa da nuevos instrumentos para desarrollar su política exterior. Pero hemos tardado mucho tiempo en conseguirlo. Y han emergido nuevos actores que hace poco eran desconocidos o inexistentes, cuya influencia geopolítica es mucho más grande de lo que imaginamos.

Además, tenemos sobradas muestras de cómo la inestabilidad de un país causada por el terrorismo o por los conflictos civiles repercute en los vecinos de su región. Sobre todo en zonas en las que las agresiones a la paz se retroalimentan con argumentos religiosos o étnicos.

Por ello, para prevenir las amenazas a la seguridad colectiva, es imprescindible la cooperación entre distintas organizaciones internacionales que cubren áreas geográficas más amplias.

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) es una de ellas. La integran 56 países, “desde Vancouver a Vladivostok”, y es una de las más importantes organizaciones internacionales regionales, especialmente en lo que respecta a las políticas de mantenimiento de la paz y defensa de las libertades. Tuve oportunidad de conocerla por dentro cuando España ejerció su presidencia en el 2007 y el ministro Moratinos me hizo el honor de nombrarme su enviado especial.

Entonces tuvo lugar el llamado “compromiso de Madrid”, por el cual la presidencia de la OSCE la ostentaría ahora un país como Kazajistán, el primer Estado de Asia Central y la primera república ex soviética en alcanzar este rango dentro de la organización.

La responsabilidad asumida por Kazajistán acredita la necesidad de extender el planteamiento sobre seguridad colectiva más allá de los límites a los que Europa estaba acostumbraba. Ahora hemos de integrar a nuevos actores que se sitúan en lo que cabría llamar “fronteras exteriores”, pero que están en la “primera línea” de la presión del terrorismo. Juegan un papel fundamental para evitar la proliferación de “Estados fallidos” que se conviertan en plataformas del terrorismo internacional o de otras actividades delictivas, como la piratería o el narcotráfico.

Kazajistán, un Estado multicultural y multiétnico, en el que conviven 140 etnias y más de 40 confesiones religiosas, es uno de estos países que asumirán un protagonismo creciente en la estabilización política y en la consolidación de procesos democráticos. La importancia que le da la diplomacia norteamericana lo demuestra y una visita al país lo constata. Y por si fuera poco, sus estepas, que vieron cabalgar a Gengis Khan, esconden enormes reservas de petróleo y gas, que refuerzan su importancia geoestratégica.

Que ese país surgido del desmembramiento del imperio soviético y con poca tradición democrática pretendiera ejercer la presidencia de la OSCE fue en su día motivo de sorpresa y reticencias. La presidencia española actuó entonces con la visión política necesaria para vencer prejuicios dando tiempo al tiempo. Hoy la presidencia kazaja propone celebrar una Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la OSCE en su capital, Astana, para dar un nuevo impulso a esta Organización e incorporar proyectos concretos a la agenda que quedó incompleta en la cumbre de 1999, celebrada en Estambul. Sería una buena ocasión de transmitir apoyo y confianza a los nuevos actores que se han incorporado a la preocupación común por la seguridad colectiva.

La Europa de Lisboa no puede ignorar las nuevas realidades y su nueva diplomacia debe entender que la fortaleza de organizaciones, como la OSCE, es una condición indispensable para que los esfuerzos multilaterales no se pierdan en el limbo de las buenas palabras.

El mayor error que pueden cometer las democracias occidentales es confiar su seguridad sólo a sus propias capacidades de prevención de los conflictos. Afganistán es un buen ejemplo y en la lejana Asia Central se van a jugar importantes desafíos para nuestra seguridad. La presidencia de Kazajistán de la OSCE muestra que es posible que los europeos cooperemos eficazmente con algunos de esos nuevos actores que han emergido sin que nos diésemos cuenta durante nuestra larga introspección.

Tema: El Consejo de Justicia e Interior de la UE aprobó el 25 de febrero de 2010 una Estrategia de Seguridad Interior.

Resumen: El Consejo de Justicia e Interior aprobó el 25 de febrero de 2010 una Estrategia de Seguridad Interior de la UE. La aprobación del documento era una de las prioridades de la Presidencia española dentro del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y tenía como objetivos presentar los instrumentos disponibles para garantizar la seguridad y libertad de los ciudadanos europeos, desarrollar nuevos instrumentos y políticas y reforzar la cooperación policial, judicial, la gestión de fronteras y la protección civil.

Del análisis del documento se desprenden dos posibles interpretaciones de la estrategia: una finalista, por la que el efecto de la estrategia se agota en su propia aprobación, y otra instrumental, por la que la estrategia sirve para transformar la seguridad interior europea. Este ARI revisa los antecedentes de la Estrategia de Seguridad Interior, los contenidos aprobados y las omisiones que, en conjunto, hacen que el documento se parezca más a una declaración de intenciones que a una guía de transformación.

Análisis: Durante casi cuatro décadas, los Estados miembros de la UE han estado cooperando en Justicia y Asuntos de Interior (JAI). Siendo la seguridad interior una responsabilidad nacional (art. 72 TFUE), cada Estado potencia sus capacidades individuales recurriendo a marcos bilaterales, multilaterales, regionales o internacionales según sus intereses y prioridades de seguridad. La cooperación europea es uno de los marcos disponibles que ofrece a los Estados miembros mayor valor añadido, preservando siempre un carácter subsidiario porque son los gobiernos –y no la UE– quienes responden ante sus electores de la que seguridad que les prestan.

Durante mucho tiempo, esta cooperación JAI ha servido de laboratorio de ensayo para encontrar instrumentos y métodos de cooperación intergubernamental en marcos –al margen de la UE– como los de Trevi, Schengen y Prüm, cuyos logros se han comunitarizado después de mostrar su eficacia. Por su parte, la Comisión ha ido asumiendo el ejercicio de esas nuevas competencias comunitarias relacionadas con el control en las fronteras, el asilo, la inmigración y la cooperación judicial y, tras Lisboa, cuenta con dos comisarios, uno de asuntos de interior y otro de justicia, derechos fundamentales y ciudadanía y controla las agencias comunes. Un tercer grupo de instrumentos que coadyuvan a la seguridad interior se ha ido gestando dentro de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), donde la cooperación intergubernamental se ha ocupado de la dimensión externa de materias como el terrorismo, la proliferación y las crisis internacionales incluidas dentro de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003.

La cooperación intergubernamental en materias JAI se remonta a la década de los años 70 y es tan antigua como la cooperación política europea –antecedente de la PESC–, aunque la existencia del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia no se reconoció hasta el Tratado de la UE aprobado en Ámsterdam, al mismo tiempo que la Política Europea de Seguridad y Defensa. Pese a ser una cooperación pionera en la UE y a que la creación de ese Espacio ha sido el gran objetivo del proceso de integración tras la unión económica y monetaria, la cooperación JAI no ha tenido la misma relevancia y protagonismo que el resto de la cooperación intergubernamental y se ha percibido como una política menor de la UE en comparación con las de asuntos exteriores, seguridad y defensa a las que alegremente se las considera como “políticas”, “comunes” y “europeas”, cuando no tienen mayores merecimientos ni logros que la anterior.

La cooperación JAI ha crecido en las áreas de intercambio de información y análisis de riesgos, en la armonización legislativa, en la cooperación transfronteriza y en la proyección internacional, entre otras, aunque su desarrollo sigue limitado por el predominio de la cooperación frente al de la integración, la limitada capacidad operativa de las instituciones europeas y por los déficit de ejecución de sus programas y planes de acción respecto a lo acordado (Jörg Monar, ARI nº 112/2009). La cooperación JAI ha ido perdiendo protagonismo y en el vigente Tratado de Lisboa figura en la parte correspondiente al Funcionamiento de la UE (TFUE) –antiguo Tratado de la Comunidad Europea– dentro de las políticas y acciones internas de la Unión y compartiendo sus competencias con la Comisión. En sentido contrario, la cooperación en asuntos de exterior y seguridad disponen de escaparate propio en el Tratado de la UE (TUE), tienen visibilidad en el entramado orgánico y político de Bruselas, disponen de un interlocutor –el alto representante para la PESC (Sr PESC)– y de órganos y personal para desarrollar unas políticas cada vez más intergubernamentales.

¿Cómo hacer para revertir esta situación de postergación de la seguridad interior, delimitar un espacio propio, reivindicar un reconocimiento a la altura del acervo acumulado y racionalizar los instrumentos disponibles? Al igual que en su día hicieron los responsables de la seguridad exterior, elaborando una Estrategia Europea de Seguridad para reivindicar a la UE como un actor global de seguridad en el entorno post 11-S, los responsables de la cooperación JAI decidieron en 2009 aprovechar el lanzamiento del Programa de Estocolmo para elaborar una Estrategia de Seguridad Interior (ESI).

Los contenidos presentes de la Estrategia de Seguridad Interior[1]

Las estrategias comienzan exponiendo la visión del problema al que pretenden dar respuesta y la forma de hacerlo. La ESI presenta los esfuerzos realizados hasta el presente para mejorar la seguridad de los ciudadanos y de la UE, así como la persistencia de riesgos que la siguen poniendo en peligro. La ESI se presenta como una propuesta integradora de las estrategias actuales y de los enfoques conceptuales vigentes para que siga avanzando el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, ofreciendo principios y directrices para la acción futura. Para ello, analiza las amenazas y desafíos actuales, describe la respuesta a estos desafíos y enumera los principios y líneas estratégicas necesarias para elaborar un modelo de seguridad europeo.

Entre las amenazas comunes incluye el terrorismo, en cualquiera de sus formas, la delincuencia organizada y grave, la ciberdelincuencia, la delincuencia transfronteriza, la violencia y los desastres naturales o causados por el hombre y otros fenómenos. Entre los instrumentos desarrollados para facilitar la cooperación JAI se mencionan: los análisis de situación y de escenarios de riesgo; los mecanismos de respuesta, la creación de órganos como Europol, Eurojust, Frontex y el coordinador de la lucha contra el Terrorismo; normas como la orden europea de detención; bases de datos como los del Sistema de Información de Schengen y mecanismos de evaluación.

La ESI detalla exhaustivamente los principios y valores en los que se sustenta: respeto y protección de los derechos fundamentales, Estado de Derecho, privacidad, transparencia y rendición de cuentas, diálogo como medio de resolver las diferencias, confianza mutua, solidaridad… Se trata de principios y valores comunes a todos los modos europeos de cooperación que no haría falta afirmar si no fuera porque la cooperación JAI está permanentemente bajo la sospecha de quienes creen que la seguridad y libertad son objetos de un juego suma cero por el que los avances en un campo se hacen inevitablemente a costa de retrocesos en el otro. Finalmente, se proponen como líneas estratégicas de acción un enfoque amplio e integral de la seguridad interior, el control judicial y democrático de las acciones, el enfoque proactivo basado en la información, el desarrollo de un modelo integral de intercambio de información, la cooperación operativa y la judicial en asuntos penales, la gestión integrada de las fronteras, apuesta por la innovación y la información, la cooperación con terceros países (dimensión externa) y la flexibilidad para adaptarse a los desafíos futuros.

Junto a estos grandes contenidos, aparecen también algunas aproximaciones al concepto de seguridad interior: “como un concepto amplio y completo que se extiende a múltiples sectores con el fin de hacer frente a amenazas graves y a aquellas otras que tienen una repercusión directa en la vida, la seguridad y el bienestar de los ciudadanos incluidos los desastres naturales y los producidos por el hombre” y otra aproximación conceptual al modelo europeo de seguridad en el que intervienen elementos como los instrumentos comunes, junto con la voluntad, cooperación y solidaridad de los Estados miembros, la actuación sobre las causas de la inseguridad, la prevención y la interdependencia entre la seguridad interna y externa.

Los contenidos recogidos en la ESI no son novedosos porque se han ido elaborando dentro de los diversos programas y planes de acción que han acompañado a la cooperación en materias JAI. Incluso en sus aspectos de futuro, se encuentran más detallados en el Programa de Estocolmo que se pone ahora en marcha. Lo verdaderamente novedoso en la ESI es la presentación de los riesgos, instrumentos y principios de actuación en un documento único que tiene la finalidad política de servir de referencia para la visibilidad, legitimación y protagonismo del sector, poniendo en valor la contribución JAI al bienestar de los ciudadanos.

Los contenidos pendientes

Pese a tratarse de un documento destinado a la comunicación, la ESI no define suficientemente la atribución del ámbito de responsabilidad en el conjunto del sector. La Comisión, en su Comunicación al Consejo de junio de 2009 había pedido que la ESI clarificara qué ámbitos corresponden a las autoridades nacionales y cuáles a la Unión.[2] Sin embargo, la ESI elude hacerlo e incluso elude referirse a la “cooperación policial y judicial en asuntos penales”, que es la terminología acuñada en el TFUE para definir el ámbito de la nueva cooperación intergubernamental una vez comunitarizadas las demás materias. Por el contrario, la ESI emplea términos ambiguos que parecen atribuir a los ministros de Justicia e Interior la representación de toda la seguridad interior europea, y aunque la importancia de las autoridades nacionales JAI es palmaria, no son los únicos actores y existen dimensiones de la seguridad interior en las que pueden influir pero no controlar.

Tampoco se define con claridad de qué política se va a ocupar. Los ministros no dudan en afirmar que la ESI “establece la política común de seguridad interior de la UE”, una afirmación desmesurada porque no existe una política así definida en ninguno de los Tratados de la UE. El Tratado aprobado en Lisboa reconoce la existencia de “políticas” sectoriales sobre control de fronteras, asilo e inmigración e incluso las adjetiva como comunes en materia de visados, asilo e inmigración pero no menciona ninguna “política común de seguridad interior”, ni siquiera una “política de seguridad interior”, un término que también aparece en la ESI. La necesidad de emplear el término “política” para referirse a la cooperación policial y judicial está presente en el subconsciente colectivo del sector, pero hasta ahora ni los Tratados, ni los Consejos ni el mismo Programa de Estocolmo avalan la existencia de una “política común” (ese Programa habla de “políticas” de libertad, seguridad y justicia a las que las diferencia de las políticas generales de la Unión). Es cierto que la seguridad europea se divide en un entramado complejo de políticas y subpolíticas pero, a veces, el remedio de la simplificación es peor que la enfermedad de la complejidad.

La ESI no puede crear un modelo europeo de seguridad, aunque lo pretende, porque la seguridad europea está fragmentada y compartimentada en numerosos actores y dimensiones que no cesan de crecer. Frente a la expectativa de un “modelo europeo de seguridad”, la ESI presenta, en realidad, un modelo de cooperación intergubernamental en algunas materias de seguridad interior: un submodelo. Éste está bien recogido en la ESI pero no así, cómo va a relacionarse con el resto con el resto de actores y políticas, sean exteriores o comunitarias, que forman el verdadero “modelo” de seguridad interior, lo que genera dudas sobre su sentido estratégico. La ESI reconoce la interdependencia de la seguridad interior con otros sectores y se autodefine como complementaria de lo existente; sin embargo, no define, siquiera esquemáticamente, cómo se deben articular sus objetivos e instrumentos de cooperación con los del resto de actores implicados en la seguridad en cualquiera de sus dimensiones externas o internas. El Consejo Europeo, en el Programa de Estocolmo consideró que las políticas de libertad, seguridad y justicia deberían integrarse mejor en las políticas generales de la Unión, así como que debería existir un marco político único en materia de relaciones exteriores y que el nuevo alto representante y el nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior garantizan mejor la coherencia entre los instrumentos tradicionales de la política exterior y los de las dimensiones exteriores de la justicia, libertad y seguridad. Sin embargo, la ESI no menciona para nada al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad ni a la Secretaría General del Consejo ni a la Comisión –salvo en las disposiciones finales para pedirle que financie la estrategia–, ni mecanismos de coordinación existentes como el Grupo ad hoc de Apoyo (JAIEX) entre el Consejo JAI y la Comisión (RELEX).

Aunque las omisiones y la indefinición obedezcan a razones pragmáticas, como cumplir la agenda de la Presidencia o simplificar los mensajes, la ESI tendrá que definir en algún momento sus relaciones con el contexto externo si no quiere crecer sólo hacia adentro. Por un lado, agencias como Europol ya suscriben acuerdos operativos o estratégicos con terceros o coordinan su participación en las misiones civiles de la UE relacionadas con la reforma del sector de la seguridad (la formación y asistencia técnica en materias JAI a terceros). Por otro, aparecen nuevas misiones como la seguridad marítima (otra de las prioridades de la Presidencia, donde se trata de articular la participación de las marinas europeas a la Política Marítima Integrada de la UE) que se van añadiendo a la larga lista de asuntos de inmigración, terrorismo, crimen organizado y tráficos ilícitos, donde la interdependencia obliga a integrar todos los planeamientos, culturas y capacidades de la UE. Del mismo modo, destaca la omisión del Servicio de Acción Exterior en un momento crítico donde se están perfilando sus competencias, roles y personal tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y donde la Comisión y Estados miembros están luchando por ganar posiciones.

Por otra parte, los ministros JAI delegan el desarrollo, supervisión e implementación de la ESI a un Comité Permanente creado en Lisboa (art. 71 TFUE) para la coordinación operativa de la seguridad interior –conocido como COSI–, lo que podía en su momento dar respuesta a las cuestiones pendientes. Sin embargo, es dudoso que la delegación funcione porque este órgano no tiene el nivel necesario para elaborar políticas o diseñar estrategias[3] ni por el rango y procedencia de sus miembros (directores generales de policía) ni por su diseño pensado para el día a día de la coordinación operativa entre los Estados miembros (de hecho, la Decisión 16515/09 del Consejo de 27 de noviembre sobre el COSI que le excluye de funciones legislativas y de ejecución, sólo prevé la asistencia de representantes de Eurojust, Europol, Frontex u otros como observadores bajo invitación, con lo que también está pendiente de definir la relación operativa entre el COSI y las agencias de la Comisión). Durante la anterior Presidencia española del Consejo de la UE en 2002, fracasó la propuesta de dotar a la seguridad interior de un órgano que tuviera un nivel de atribuciones similar al del Comité de Política y Seguridad de la PESC/PCSD, el Consejo lo desestimó y las diferencias dejaron al COSI como está: creado y pendiente de definir sus propias funciones, otra de las prioridades de la Presidencia española. Como resultado, la definición de las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el ELSJ que corresponde al Consejo Europeo (art. 68 TFUE) se va a delegar a un órgano de nivel inferior, lo que pone de manifiesto la confusión entre los niveles estratégico y operativo del planeamiento en el ámbito JAI, una confusión alimentada por la práctica vigente en la mayoría de Ministerios de Interior y Justicia europeos, donde las contribuciones técnicas de los grandes Cuerpos operativos acaban imponiéndose a las de los responsables políticos debido a su mayor capacidad y medios de planeamiento. Que un órgano tenga que definir, supervisar y ejecutar sus funciones tras su creación no es un caso aislado porque hay una larga lista de instituciones JAI creadas a la espera de unos resultados prácticos que justifiquen su creación; y si el órgano precede a la función, es que la táctica prima sobre la estrategia.

Planeamiento y estrategias, entre el pragmatismo y la transformación

Las estrategias son viables cuando sus autores saben articular fines y medios y pueden definirlos con autonomía. Los Estados miembros sí que tienen autonomía para fijar sus estrategias individuales –de interior o nacionales como recoge la ESI– y en ellas deciden qué esperan y qué aportan a la Unión de forma que ésta complemente sus capacidades y fines. También puede hacerlo la Comisión, que cuenta con agencias, recursos y objetivos propios y una estrategia para relacionarlos con terceros.[4] Pero el Consejo JAI, en la medida que los objetivos y las contribuciones se deciden por cada Estado miembro, no puede garantizar que la ESI tenga un nivel de ambición elevado ni que funcione. Más que una estrategia en sentido estricto, sólo puede elaborar una guía de conducta para la cooperación entre Estados miembros que fije directrices morales y políticas –no vinculantes– sobre la forma en la que están dispuestos a trabajar juntos para afrontar los problemas de seguridad que se contemplan, pero no puede imponer objetivos no compartidos ni solicitar otros recursos que los voluntarios.

Las estrategias, en sentido estricto, sirven para liderar y transformar las políticas. La cooperación JAI se estrenó en el Consejo Europeo de Tampere con buen pié, identificando, primero, los problemas estratégicos a largo plazo: elaborando luego las medidas políticas para desarrollarlos y, finalmente, negociando los compromisos necesarios para hacerlos posibles. Una estrategia de arriba hacia abajo –transformacional– que puso en marcha los instrumentos y mecanismos que forman el acervo JAI. Pero, posteriormente, el método de planeamiento se ha ido invirtiendo y los objetivos estratégicos se fijan de abajo hacia arriba en función de los compromisos posibles, con lo que el planeamiento pierde su capacidad trasformadora, como señala Roderick Parkes,[5] o los instrumentos y capacidades disponibles se presentan como fruto de estrategias que no son tales –estrategias “furtivas” según Schroeder[6]– para mantener la sensación de que la cooperación progresa. Cualquier método de planeamiento tiene ventajas e inconvenientes y el Consejo JAI puede elegir un método u otro de elaborar estrategias en función de las circunstancias, pero tratándose la ESI de un documento de comunicación debería precisarse si se avanza hacia donde se quiere o se avanza desde donde se puede.

La ESI ofrece una aproximación al concepto de seguridad interior pero no puede suplir la falta de un concepto de seguridad en la UE que integre sus dimensiones interior y exterior. Pese a la reiterada afirmación de que la separación entre ambas dimensiones está desapareciendo, ni la UE ni sus Estados miembros han sabido traducir la convergencia en cambios conceptuales, orgánicos o políticos significativos. No es un problema atribuible exclusivamente a la cooperación JAI pero la ESI habla indistintamente de seguridad y de seguridad interior, como si ambos conceptos fueran similares, y no diferencia sus contenidos de los establecidos previamente por la Estrategia Europea de Seguridad ni contrasta sus responsabilidades con las del ámbito de la seguridad exterior.

La ESI apuesta por un enfoque amplio e integral de la seguridad interior pero se limita a describir lo que es una coordinación horizontal de sus múltiples dimensiones y otra vertical de los distintos niveles de decisión, algo menos sofisticado y rupturista que el comprehensive approach adoptado para integrar las políticas de seguridad y defensa. En todos los casos es más fácil afirmarlo que llevarlo a cabo, porque un enfoque verdaderamente integrador sólo es posible a partir de una clarificación de competencias y éstas se encuentran “centrifugadas” por las distintas políticas de exterior y de seguridad común, de seguridad y defensa y las del espacio de libertad, seguridad y justicia.

Finalmente, una estrategia en sentido estricto tiene que definir claramente los medios con los que cuenta y la forma en la que se emplearán para conseguir los objetivos propuestos. La ESI hace un inventario de sus recursos políticos y técnicos pero, por un lado, no reconoce las limitaciones que esos instrumentos han evidenciado hasta la fecha y, por otro, no precisa los recursos materiales, tecnológicos y presupuestarios necesarios para una verdadera integración y racionalización de la seguridad interior de la UE, su prorrateo o su finalidad. Y una gran parte de las líneas estratégicas de acción como el control democrático y judicial, el enfoque amplio e integrador, el modelo de intercambio de información o la cooperación judicial en asuntos penales, sirven para detallar los objetivos más que para precisar cómo se conseguirán.

Conclusiones: La ESI tiene dos interpretaciones, una restringida y otra amplia. En la primera, la elaboración de la estrategia es un fin en sí mismo que se agota con su aprobación. Es una estrategia elaborada en clave de cooperación intergubernamental, dirigida a reforzar y mejorar el proceso de cooperación interno, a reivindicar un espacio de autonomía propio y el reconocimiento de los demás actores de seguridad. La mera existencia de la ESI, independientemente de sus contenidos, dará cobertura a cualquier próxima iniciativa que los Estados miembros deseen poner en marcha, sin tener que estar incluida en la programación quinquenal en curso y exista o no una política de seguridad interior. Tal y como se proponía su primer objetivo, la ESI cumple esa función de autoafirmación y reivindicación entre sus responsables y de comunicación con el resto de actores y ciudadanos de la UE.

En su segunda interpretación, la de la ESI como medio para llegar al fin de dinamizar, racionalizar e integrar el sector de la seguridad interior de la Unión, la ESI sólo ofrece aportaciones parciales. Centrada en el compartimento intergubernamental de la cooperación policial y judicial en asuntos penales, y aunque pueda influir en el resto de actores y competencias implicadas, la ESI no puede aportar soluciones globales ni crear un modelo de seguridad europeo. Difícilmente puede liderar la integración de un modelo si tiene dificultades para explicar cómo funcionará “su” parte del modelo y qué relaciones tendrá con el resto de actores y políticas que afectan a la seguridad interior, dentro y fuera de la Unión. Tampoco establece prioridades de riesgo o de actuación ni cuantifica los recursos necesarios para aplicarla. Interpretada de esta forma, la ESI no aporta mucho más de lo que venían haciendo sus Programas y Planes de Acción anteriores y su lanzamiento habría malogrado la oportunidad de racionalizar el sector utilizando la estrategia como una palanca de transformación.

La seguridad interior ya existe, y ahora sólo queda integrar la Estrategia de Seguridad Interior con la Estrategia Europea de Seguridad y con las numerosas estrategias sectoriales que han ido apareciendo. La cooperación policial y judicial en asuntos penales quiere convertirse en política pero está por ver si lo será, si será otra política más y cuáles de ellas quedarán bajo el control de los Estados miembros, de la Comisión o del alto representante para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad. La respuesta a estos retos pasa por que el Consejo Europeo lidere de una vez por todas una reestructuración del sistema europeo de seguridad, racionalizando la redistribución de competencias y responsabilidades, una reestructuración similar a la que han puesto en marcha algunos países de la UE elaborando estrategias de seguridad nacional para lograr resolver a escala individual los mismos problemas a los que se enfrenta la Unión.

Notas:

[1] Doc. 5842/10 de 23 de febrero de 2010.

[2] COM(2009) 262 final de 10 de junio de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, apdo4.

[3] Hugo Brady (2009), “Intelligence, Emergencies and Foreign Policy”, Centre for European Reform, p. 27.

[4] Doc. 15446/05 aprobado por el Consejo JAI de 1 de diciembre sobre Estrategia para la dimensión exterior de justicia e interior.

[5] Para una crítica a la metodología de planeamiento del Programa de Estocolmo, ver Roderick Parkes (SWP), The Stockholm Programme: More than just a five year itch?

[6] “Strategy by Stealth? The Development of EU Internal and External Security Strategies”, Ursula Schroeder, Perspectives on European Politics and Society vol. 10, nº 4, 486-5005, diciembre 2009.

Les affaires de défense, la défense européenne, la défense des pays d’Europe, ne peuvent être traitées à la légère ni laissées à des instances non directement en prise avec les décisions.

Désormais, dans la plupart des 27 pays de l’Union européenne, les parlements nationaux ont un droit de regard, voire un droit de veto, sur les engagements extérieurs des forces armées. Les parlements nationaux votent et contrôlent les dépenses en matière de budget militaire, ils débattent des lois de programmation, et soutiennent ou sanctionnent les gouvernements en matière de politique de défense. C’est ensuite devant leurs électeurs directs qu’ils rendent compte de leur engagement en matière de sécurité intérieure et d’intervention extérieure de leurs forces nationales.

Cela n’exclut évidemment pas qu’il soit nécessaire d’arriver, dans les meilleurs délais, à une véritable Europe de la défense qui garantirait d’une part l’assistance de tous à tout pays membre qui serait agressé, mais qui définirait aussi les règles d’engagement commun à l’extérieur des frontières de l’Europe dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune. C’est le chemin qui est tracé par le traité de Lisbonne. Mais la route est encore longue pour arriver à un minimum de crédibilité dans ce domaine, quand on voit les désaccords entre le Conseil, la Commission et le Parlement, quand on voit les difficultés de l’Europe à défendre ses intérêts économiques, comme dans l’affaire EADS-Boeing, ou à parler d’une seule voix en matière de politique étrangère commune.

Par ailleurs, pour un certain nombre d’Etats membres et notamment pour un pays comme la France, muni de l’arme nucléaire, il n’est pas question de renoncer à leur propre politique de défense ; particulièrement en matière de politique d’armement, même si des programmes en coopération dans le cadre de l’interopérabilité sont indispensables. Dans ces conditions, tout en considérant la volonté du Parlement européen de s’engager dans le débat sur la politique de sécurité et de défense commune européenne, il est indispensable de maintenir une structure de suivi parlementaire, de débat et de propositions telle que l’Assemblée européenne de sécurité et de défense (AESD). Trop méconnue sans doute, cette assemblée, qui rassemble plus de 400 parlementaires nationaux des 27 pays de l’Union européenne, auxquels s’ajoutent ceux de 15 autres pays du continent tels que, par exemple, la Turquie et la Russie, est un forum unique en son genre, qui permet la confrontation des politiques nationales en matière de défense, depuis la stratégie jusqu’aux capacités.

Créée par le traité de Bruxelles modifié de 1954 qui succède au traité de Bruxelles de 1948 de défense collective, cette assemblée doit sans aucun doute s’adapter à la nouvelle situation créée par l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et de ses dispositions en matière de politique de sécurité et de défense commune.

Déjà, au niveau de l’Union européenne, les chefs d’Etat, les ministres des affaires étrangères et de la défense et les états-majors militaires ont pris l’habitude de travailler ensemble ; des théâtres comme celui du Tchad (Eufor), de l’Afghanistan (Eupol et FIAS), de la lutte contre la piraterie (Atalanta), de Bosnie (Althéa) sont la preuve de cette volonté de coopération qui doit devenir la norme. C’est pourquoi il est indispensable que les parlementaires nationaux restent associés à cette nouvelle dimension de coopération militaire et diplomatique.

L’AESD/AUEO (Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale) produit régulièrement des rapports dont la qualité et l’expertise sont reconnues et appréciées. Les travaux de cette assemblée permettent aux parlementaires de participer à des colloques, conférences et autres réunions de travail où ils peuvent recevoir des informations en matière de défense et de stratégie, en débattre, partager les positions de leurs pays, de leurs partis politiques, et faire remonter ces informations dans leurs pays réciproques. Par exemple, nous avons eu récemment un débat autour du rapport que j’ai présenté sur la situation régionale de l’Afghanistan, il y en a eu un également sur la piraterie au large de la Somalie, j’ai participé récemment à une journée d’information à Séville sur l’avion A400M, etc.

Cependant, il me semble indispensable de repenser le fonctionnement de cette assemblée et de renforcer son utilité. Je propose que cette assemblée soit constituée de parlementaires appartenant aux commissions de défense et affaires étrangères de leur pays, que l’AESD remette chaque année un rapport d’activité qui soit l’objet d’un débat au niveau de chaque Parlement, qu’une coopération efficace soit établie entre le Parlement européen et l’AESD pour, par exemple, permettre de mener des missions communes.

Faire avancer l’Europe de la défense, c’est partager des expériences, des savoir-faire, des contraintes, des exigences, des cultures, et en tirer le meilleur. La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ne sont pas, pour le moment, des politiques supranationales pouvant être décidées directement au niveau européen, mais ce sont des politiques intergouvernementales, qui doivent donc être décidées par les chefs d’Etat après débat et soutien au niveau des parlements nationaux.

Pour toutes ces raisons, il faut être réaliste et surtout efficace, et maintenir le principe de l’AESD tout en accélérant la réforme de son organisation.

Next week in Prague, Russian president Dmitry Medvedev and US president Barack Obama will sign a new strategic arms reduction treaty (Start). That agreement is an historic achievement, and an inspiration for further progress in global arms control. But at the same time, here and now, we must also prepare to defend against another, less encouraging trend.

The proliferation of weapons of mass destruction and their means of delivery is a threat to both the Nato allies and Russia. A look at current trends shows that more than 30 countries have or are developing missile capabilities. In many cases, these missiles could eventually threaten Europe’s populations and territories.

Iran is a case in point. It has signed the nuclear non-proliferation treaty, and is developing a nuclear programme that it claims is for civilian purposes only. But Iran has gone far beyond what is necessary for a purely civilian programme. It has concealed several nuclear facilities from the International Atomic Energy Agency, played hide-and-seek with the international community, and rejected all offers of co-operation from the US, the EU, and others. Most recently, Iran’s government has announced plans to enrich its uranium to levels that appear incompatible with civilian use and that defy several UN security council resolutions.

Iran also has an extensive missile development programme. Iranian officials declare that the range of their modified Shahab-3 missiles is 2,000km, putting allied countries such as Turkey, Greece, Romania, and Bulgaria within reach.

In February 2009, Iran introduced the SAFIR 2 space launch vehicle. This is a key stage in the development of intermediate- and intercontinental-range missiles. If Iran completes this development, the whole of Europe, as well as all of Russia, would be within its range.

Proliferators must know that the Nato allies are unwavering in their commitment to collective defence, including nuclear deterrence. Confronted with the spread of missile technology and unpredictable regimes and leaders, we owe it to our populations to complement our deterrence capabilities with an effective missile-defence capability.

We are not starting from scratch. Nato allies have been looking at various missile-defence options for some time. Nato itself is developing protections for our deployed troops. But with the new US approach to missile defence, there are now much better opportunities for an effective Nato-wide system that would enhance the territorial defence of our populations and nations.

A true joint Euro-Atlantic missile defence would demonstrate Nato’s collective will, not only to defend against the new threats of today and tomorrow, but also to send a clear message that there is nothing to be gained from missile proliferation. It can also provide an opportunity for Europeans to demonstrate again to the US their willingness to invest in self-defence capabilities, and to play an active role in a process that, until now, has been conducted largely over their heads, by the US and Russia.

But there is another reason for developing missile defence: to create a new dynamic in European and Euro-Atlantic security. There is much talk these days about the Euro-Atlantic security architecture. Russia, in particular, has focused on treaties, conferences, and political arrangements.

Clearly, these things can be useful and important. We should talk. We should look for common political approaches, many of which on we have already agreed, and could easily endorse again. But, to my mind, a joint security architecture must move beyond blueprints. It needs to be built. And missile defence is a concrete way to do that.

In this respect, the news that the US and Russia have agreed on a follow-up treaty to Start that will substantially cut both countries’ nuclear arsenals provides a good backdrop. This new agreement makes the world safer, and it will give impetus to co-operation with Russia in other fields, particularly Nato-Russia relations.

Since taking office last summer, I have invested considerable time and effort in revitalising the Nato-Russia relationship, with progress made in several areas, including a joint review of common threats and challenges. But it is time to look at missile defence as another opportunity to bring us together.

We need a missile-defence system that includes not just all Nato countries, but Russia, too. The more that missile defence is seen as a shared security roof – built, supported, and operated together – that protects us all, the more people from Vancouver to Vladivostok will know that they are part of one community. Such a security roof would be a strong political symbol that Russia is fully part of the Euro-Atlantic family, sharing the costs and benefits.

Of course, there are practical challenges. We would have to make our systems interoperable, share intelligence assessments, and link sensitive technologies. But such co-operation is a concrete way to build mutual trust and confidence.

We need a decision, by Natos next summit in November, that missile defence is an alliance mission, and that we will explore every opportunity to co-operate with Russia.

But Russia also must decide to view missile defence as an opportunity, rather than a threat. If that happens, we can move forward to create a missile-defence system that not only defends the Euro-Atlantic community, but that also brings it together.

The end of the cold war has given us an enormous opportunity to achieve our goal of a Europe whole, free, and at peace. We are not quite there, but we are getting there. Missile defence can be part of that positive trend.

Tema: La cooperación entre la OTAN y la UE en materia de seguridad y defensa es uno de los asuntos fundamentales a revisar dentro del proceso para la elaboración de un nuevo concepto estratégico de la Alianza Atlántica previsto para 2010.

Resumen: Las relaciones entre la OTAN y la UE son uno de los asuntos esenciales que se están debatiendo dentro del proceso de revisión del concepto estratégico de la Alianza Atlántica que los Estados miembros de la OTAN están llevando a cabo. La cooperación militar entre ambos lados del Atlántico se ha ido dificultando a medida que la UE ha ido desarrollando criterios y capacidades autónomos en materia de seguridad y defensa. Hasta ahora, los intentos de adaptar la OTAN a la nueva realidad no han tenido el éxito esperado y el vínculo transatlántico se ha resentido, afectado por los desencuentros y las dificultades para cooperar.

El presente ARI, enmarcado en el Grupo de Trabajo del Real Instituto Elcano para la revisión del Concepto Estratégico de la Alianza Atlántica, pretende analizar cuál es el camino recorrido en las relaciones OTAN-UE en el ámbito de la seguridad y defensa, en el que los acuerdos “Berlín Plus” constituyen un hito importante. Asimismo, se analizan las dificultades existentes en la actualidad que impiden una mayor colaboración entre ambas organizaciones. Finalmente, se realizan algunas propuestas para una cooperación más constructiva que sirvan para alimentar las discusiones que sobre el desarrollo del nuevo Concepto Estratégico de la Alianza están teniendo lugar en la actualidad.

Análisis: Tal y como los jefes de Estado y de Gobierno decidieron el pasado mes de abril en la Cumbre de Estrasburgo-Kehl, la OTAN se encuentra en estos momentos redactando un nuevo Concepto Estratégico. En un proceso que se antoja complejo, la Alianza deberá reformar el actual Concepto en vigor desde 1999 y por consiguiente anterior, por ejemplo, a los ataques terroristas del 11 de septiembre en EEUU y al inicio de las operaciones militares en Afganistán e Irak. La trascendencia de este ejercicio de revisión viene determinada por la importancia del documento en cuestión. Efectivamente, el Concepto Estratégico de la Alianza es la expresión de la determinación de la política de seguridad y defensa de la misma, sus conceptos operativos, su estructura de fuerzas y sus disposiciones acerca de la seguridad compartida y la defensa colectiva.

Muchos son los asuntos que el nuevo Concepto Estratégico debe abordar con el fin de proporcionar un impulso transformador a la organización atlántica que evite su progresivo declive de la escena internacional. Entre otros, debe revisar sus relaciones con Rusia, el porvenir de los actuales partenariados y asociaciones, así como su posible ampliación. Pero, sobre todo, debe dirimir el modo en que quiere definir sus relaciones con la UE y valorar cuál es el futuro del vínculo transatlántico. Éste constituye el fundamento invariable de la Alianza Atlántica ya que une los intereses de EEUU con sus socios europeos, intereses representados por los valores tradicionales de democracia y libertad de los que participan las naciones de ambos lados del Atlántico que son parte del Tratado de Washington.

La importancia de las relaciones transatlánticas quedó refrendada en la Declaración sobre la Seguridad de la Alianza que los jefes de Estado y de Gobierno aprobaron en la Cumbre de Estrasburgo-Kehl de 2009. Esta sucinta declaración, altamente política por su contenido y bastante diferente a los comunicados oficiales a los que nos tiene acostumbrados la Alianza, recuerda que la OTAN continúa siendo el foro transatlántico esencial para las consultas que sobre seguridad lleven a cabo los aliados. Asimismo, la OTAN reconoce la importancia de una defensa europea más fuerte y capaz y da la bienvenida a los esfuerzos de la UE para consolidar sus capacidades y su potencial para tratar desafíos comunes a la seguridad. Los jefes de Estado y Gobierno afirmaron que estaban resueltos a que la relación OTAN-UE fuese una verdadera asociación estratégica y que los esfuerzos de ambas organizaciones deben reforzarse mutuamente y ser complementarios. Por ello, las relaciones OTAN-UE constituyen uno de los elementos críticos, si no el fundamental, a la hora de afrontar la revisión del actual Concepto Estratégico de la Alianza Atlántica.

Las relaciones de EEUU con algunos de los aliados europeos clave se vieron dañadas por la invasión norteamericana de Irak, lo que tuvo un lógico reflejo tanto en la cohesión interna de la OTAN como en las relaciones de ésta con la UE. Sin embargo, el actual momento político internacional, con un nuevo presidente estadounidense en la Casa Blanca muy popular en el viejo continente y con Francia recién reincorporada a la estructura de Mando Militar Integrado de la OTAN, parece la ocasión oportuna para llevar a cabo una redefinición de las relaciones OTAN-UE. En este marco, aunar los intereses de ambas orillas del Atlántico puede ser el elemento vital para el porvenir de la Alianza. En la actualidad, 21 naciones de la UE son miembros de pleno derecho de la Alianza Atlántica, y el resto, con la única excepción de Chipre, participan en las diversas formas de asociación (partnership) de la organización atlántica. Por esta razón, las organizaciones y los Estados miembros deberían fortalecer la asociación que las une para evitar inútiles duplicaciones y lograr, por el contrario, sinergias de actuación.

El camino recorrido: de la identidad europea de seguridad y defensa a los acuerdos Berlín Plus

Tras la finalización de la Guerra Fría, la UE no contaba con una dimensión estratégica ni con capacidades militares a la altura de su potencial económico y político. Esta situación quedó patente durante los conflictos en los Balcanes de los años 90, donde la UE intentó –sin éxito– utilizar sus instrumentos diplomáticos para aportar una solución política a las crisis yugoslavas y en la que los europeos tampoco pudieron emprender ninguna acción militar independiente de EEUU debido a sus limitadas capacidades militares, por lo que los Estados miembros de la UE sólo pudieron intervenir como parte de las fuerzas de la OTAN. Como consecuencia de esta experiencia, así como de las lecciones obtenidas de los conflictos armados en África en la pasada década de los 90, la UE reactivó su Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en el marco global de la Política Exterior y Seguridad Común (PESC). La PESD pretendía desarrollar una dimensión de seguridad y defensa propiamente europea, independiente de la OTAN, que le permitiese actuar en el plano de las relaciones internacionales y de seguridad en aquellos escenarios en los cuales sus intereses así lo demandasen.

El proceso para desarrollar una capacidad de defensa europea, independiente de la OTAN, fue seguido con inquietud por EEUU y por los socios atlánticos que no formaban parte de la UE, especialmente por Turquía. Hasta entonces, el mecanismo elegido por la Alianza para admitir el desarrollo de capacidades militares de la UE fue la construcción de una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) dentro de la Alianza para facilitar una contribución europea más coherente y efectiva a las misiones de la OTAN. Sin embargo, la IESD, que no tenía una definición política ni jurídica concreta, no debía ser identificada con la seguridad europea, ni coincidía tampoco exactamente con el pilar europeo de la OTAN. La IESD citaba a la Unión Europea Occidental (UEO) en lugar de la UE como la organización europea de referencia para colaborar en materia de defensa. Las relaciones entre la UEO y la OTAN se afianzaron como mutuamente complementarias a través de la Declaración del Consejo del Atlántico Norte acordada en Berlín el 3 de junio de 1996, en el que se acordó un conjunto de medidas para la realización de operaciones militares, bajo el control de la UEO, en las que la Alianza no se encontrase implicada militarmente.

Todos estos elementos quedaron oficializados en el Concepto Estratégico de la Alianza de 1999 actualmente en vigor. Sin embargo, la IESD quedó desfasada casi desde el principio, debido al nacimiento de la PESD, también en 1999, que trasladó a la UE las funciones de la UEO. La Declaración OTAN-UE sobre la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), acordada el 16 de diciembre de 2002 significó el apoyo explícito de la Alianza a la PESD y supuso una declaración conjunta sobre su nueva asociación estratégica. Con el fin de materializar la mencionada cooperación fueron firmados los Acuerdos de “Berlín Plus” entre las dos organizaciones. Estos acuerdos engloban un amplio paquete de compromisos en los que se establece una asociación estratégica OTAN-UE articulada mediante el denominado “Acuerdo Marco” que consiste esencialmente en un intercambio de cartas entre el alto representante de la UE y el secretario general de la OTAN, fechadas el 17 de marzo de 2003. Desde ese día, “Berlín Plus” ha servido como base sobre la que fundamentar las relaciones entre la OTAN y la UE y, en particular, el modo en que la UE puede hacer uso de los medios de la OTAN de planeamiento o, de ciertas capacidades, para la ejecución de las operaciones militares de gestión de crisis, en aquellos escenarios en las que la Alianza no se encuentre directamente involucrada. Estos acuerdos presentan cuatro elementos centrales: (1) el acceso de la UE a los sistemas de planeamiento aliado; (2) las “Opciones de Mando” europeas dentro de la Alianza (papel y responsabilidad del Deputy Supreme Allied Command Europe, DSACEUR, como comandante europeo de una operación UE); (3) el uso de recursos y capacidades aliados por parte de la UE; y (4) el desarrollo de las capacidades militares, específicamente, acerca de cómo la UE y la OTAN y sus Estados miembros deben reforzarse mutuamente, de manera coherente, cuando ambas tengan los mismos requerimientos.

Las implicaciones de los acuerdos Berlín Plus son significativas, ya que tanto OTAN como la UE pueden beneficiarse de este acuerdo. El más obvio –y a la vez el más importante de estos beneficios– es la posibilidad de la UE de llevar a cabo acciones con recurso a las capacidades de planeamiento, mando y control de la OTAN, lo que al menos en teoría evita que Europa desarrolle estas capacidades de forma independiente. Esta capacidad de intervención, en cualquier punto del mundo en que la UE lo considere necesario, supuso, por entonces, para Europa un paso adelante, tanto desde el punto de vista político como estratégico. Es importante indicar que hasta la fecha, únicamente en dos ocasiones la UE ha utilizado las capacidades y recursos establecidos en Berlín Plus: las operaciones CONCORDIA (Macedonia), ya finalizada, y ALTHEA (BiH), todavía en ejecución. El hecho que la UE está llevando a cabo actualmente la mayoría de sus operaciones de gestión de crisis de forma independiente de la OTAN vendría a demostrar que Berlín Plus, pese a las buenas intenciones, no ha pasado de conseguir unos resultados moderados.

El acuerdo Berlín Plus debería haber cerrado todas las cuestiones relacionadas con el planeamiento y ejecución de las operaciones de la UE y su relación con la OTAN. Sin embargo, dada la oposición a la intervención militar de EEUU en Irak por parte de algunas naciones europeas, especialmente Francia, Alemania, Luxemburgo y Bélgica, se reabrió el debate poniéndose en duda la viabilidad de Berlín Plus. Estos países pedían el establecimiento de un Cuartel General de la UE en Tervuren (Bélgica) que proporcionase capacidades de planeamiento permanentes a la UE, lo que hubiese significado desde el punto de vista político una disminución de la importancia del papel que EEUU desempeña en Europa y un debilitamiento del vínculo trasatlántico. Esto se pudo evitar gracias a una intensa negociación diplomática en la que fue determinante el papel desempeñado por el Reino Unido para que se descartara la iniciativa sobre Tervuren. Las relaciones OTAN-UE recibieron un nuevo impulso a través de la Guía Política General de 2006, aprobada en la cumbre de la Alianza de Riga, la cual reconoce que “la Unión Europea, que es capaz de movilizar a una amplia gama de instrumentos civiles y militares, está asumiendo un papel creciente en apoyo de la estabilidad internacional”. Además, la Guía afirma que la participación de la UE en operaciones actuales, así como la de otras organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, estimulará una mayor cooperación y coordinación práctica con la OTAN.

En este contexto, la actual cooperación y coordinación entre la OTAN y la UE se ve materializada a través de varios mecanismos tanto formales como informales. En primer lugar, y bajo los acuerdos Berlín Plus, se creó el Grupo de Capacidades UE-OTAN que trata de asegurar la coherencia del desarrollo de capacidades en el ámbito europeo con la OTAN. El grupo, cuyas reuniones no tienen carácter periódico, acoge las diferentes iniciativas que ambas organizaciones tienen en el ámbito de desarrollo de capacidades. Sin embargo, la cooperación en este ámbito presenta una deficiencia importante porque la OTAN y la UE tienen distintos planeamientos de fuerzas, y prevén escenarios de actuación diferentes y niveles de ambición también diferentes. El Grupo de Capacidades OTAN-UE ha tratado de coordinar con poca fortuna ciertas iniciativas afines tales como las de los Battle Groups de la UE, desarrollados dentro del objetivo general de fuerzas (Headline Goal 2010) de la UE y de la Fuerza de Respuesta (NATO Response Force) de la OTAN o los esfuerzos de ambas organizaciones para mejorar la disponibilidad de helicópteros para operaciones. En este aspecto del desarrollo de capacidades, el diálogo entre la Agencia Europea de Defensa y la Conferencia de Directores de Armamento de la OTAN ha venido paliando, en cierta medida, las deficiencias existentes y, según lo afirmado por los jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN y de la UE tanto en el Consejo de Europa del mes de diciembre de 2008 como en la cumbre de la OTAN del pasado mes de marzo de 2009, el desarrollo de capacidades es un área dominante para el diálogo entre las dos organizaciones.

Por otro lado, ambas organizaciones mantienen distintas formas de relaciones institucionales entre sus ministros de Asuntos Exteriores, embajadores y representantes. Asimismo, existen contactos regulares entre el personal del Estado Mayor Internacional y del Estado Mayor Militar Internacional de la OTAN con sus homólogos del Secretariado General del Consejo y del Estado Mayor de la UE. Es, quizá, de interés señalar que los representantes militares en la OTAN de algunas naciones europeas, como España, actúan a la vez como representantes militares ante el Comité Militar de la UE, lo que facilita la relación entre la OTAN y la UE. Además, el Consejo Europeo de diciembre de 2008, bajo Presidencia francesa, apoyó la creación de un Grupo Informal de Alto Nivel UE-OTAN para mejorar de forma pragmática la cooperación sobre el terreno entre ambas organizaciones. Una iniciativa que ha sido apoyada por el Parlamento Europeo pero que hasta el momento no ha tenido efectos prácticos. Otro modo de colaboración lo constituyen los ejercicios conjuntos de gestión de crisis. El primero de estos ejercicios CMX/CME tuvo lugar en noviembre de 2003 y a comienzos de 2009 se acordó realizar otro ejercicio en 2010. También a comienzos de 2009 se llegó a un acuerdo para situar de forma permanente un Equipo de Enlace de la OTAN en el Estado Mayor de la UE (EUMS) y una Célula de la UE en el Cuartel General del Mando Supremo Aliado en Europa (SHAPE).

Dificultades y retos a superar

Pese a que los mecanismos de cooperación descritos están dando algunos frutos, es claro que ya que la asociación estratégica entre la OTAN y la UE se enfrenta aún a graves dificultades y que todavía queda mucho margen de mejora para conseguir una autentica asociación. Las dificultades tienen distinta naturaleza. Por un lado, los obstáculos para la cooperación surgen de la diferencia de objetivos y recursos disponibles. Aunque la OTAN ha asumido un concepto amplio de seguridad que ha trascendido lo puramente militar para incluir otros riesgos y amenazas, su raison d´être sustancial sigue siendo la defensa colectiva de los Aliados. Por otro lado, la UE es una enorme y compleja organización orientada a conseguir la integración de las distintas políticas de los Estados miembros y en los que la PESD, convertida en PCSD desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, es sólo una más de las facetas disponibles. En la actualidad, el más visible y principal atributo de la PCSD es su capacidad única de desplegar en operaciones el amplio espectro de instrumentos civiles y militares necesarios para una adecuada gestión de crisis y la posibilidad de coordinar los mismos de acuerdo a los objetivos políticos señalados por la propia UE.

Por otro lado, las dificultades de cooperación provienen también de la disparidad de participación de Estados miembros en las dos organizaciones, con sus propios intereses y estrategias. En este aspecto, es importante recalcar el obstáculo que presentan las relaciones de Turquía con la UE en general y con Grecia y Chipre en particular. Turquía no reconoce al gobierno chipriota y su continua negativa a abrir los puertos y aeropuertos a compañías chipriotas puede conducir incluso a una congelación de las relaciones con la UE. Turquía reclama desde tiempo atrás, la finalización del bloqueo por parte de griegos y chipriotas a su participación en la planificación militar de la UE, y sobre su posible pertenencia a la Agencia Europea de Defensa. Turquía, aliado clave de EEUU en la OTAN, era un miembro asociado de la UEO, pero perdió este estatus preferencial cuando las misiones de la UEO fueron absorbidas por la UE. El propio nuevo secretario general de la OTAN, Fogh Rasmussen, ha admitido que, a menos que se resuelva el contencioso de Chipre, hay pocas posibilidades de que se produzca una gran mejoría en las relaciones de la OTAN con la UE.

Las dificultades de cooperación OTAN-UE nacen, también, de las distintas ópticas y sensibilidades de otros países miembros no comunes a ambas organizaciones. Los socios europeos que no son miembros de la OTAN –como Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia– hacen muestra pública de una distinta cultura estratégica más proclive al habitual soft power del que la UE ha hecho bandera tradicionalmente. Estos países entienden que para conseguir su seguridad nacional deben utilizarse de manera concentrada medios no militares, fundamentalmente económicos y diplomáticos, con el poder militar como únicamente un elemento residual que sirve esencialmente para salvaguardar otros medios de interacción internacional. Obviamente, esta visión les aleja de los parámetros manejados por la OTAN.

Tampoco hay que subestimar entre las dificultades, la desconfianza y reservas de EEUU respecto al auge y autonomía de la UE. Superados en parte los recelos que la PESD plantea para la fortaleza de la Alianza, todavía persisten claras diferencias a ambos lados del Atlántico a la hora de entender las amenazas y riesgos a la seguridad, respecto al modo de conducir la gestión de crisis y el uso de los instrumentos no militares. Conceptos como multilateralismo y acción preventiva adquieren distintas interpretaciones que afectan a la cooperación práctica entre los EEUU y algunos de sus aliados europeos.

Además de las dificultades estructurales enumeradas, existen también otras de carácter operativo. Aunque Berlín Plus es un arreglo muy conveniente y efectivo, sí parece inadecuado para tratar con los problemas existentes en aquellos teatros de operaciones, como en Afganistán, en donde ambas organizaciones se encuentran presentes y en las que la coordinación práctica de las misiones que las dos llevan a cabo en aquella zona es prácticamente inexistente. Esta situación se ve agravada por el hecho de que la OTAN no puede cooperar con todos los miembros de la UE de la misma forma, ya que, por ejemplo, Chipre no forma parte de la Asociación para la Paz, condición indispensable para permitir el intercambio de información y documentación clasificada entre la Alianza y el mencionado país del Mediterráneo. Si a esta situación se le suma el grado de control que mantiene la Alianza sobre las misiones de la UE cuando se aplica Berlín Plus, podría entenderse la razón por la que este acuerdo sólo ha sido utilizado en las dos operaciones mencionadas.

Algunas propuestas para una cooperación más constructiva dentro del nuevo concepto estratégico de la OTAN

En este marco y bajo las premisas señaladas por la Declaración en Estrasburgo-Kehl, la elaboración de un nuevo Concepto Estratégico de la Alianza proporciona una oportunidad para lograr el necesario fortalecimiento en las relaciones euro-atlánticas. Así, se presentan a continuación algunas propuestas que, aunque no todos pueden ser incorporados al Concepto de la Alianza por su propio carácter estratégico, podrían servir como referencia durante las discusiones que ya están teniendo lugar y que desembocarán en el nuevo documento.

Indicado el carácter fundamental que tiene el vínculo transatlántico para el destino de la Alianza, es preciso establecer una cláusula específica que señale, sin ambages, el carácter esencial de las relaciones de seguridad y defensa OTAN-UE y que determine la necesidad de establecer una autentica asociación estratégica entre ambas. Para que estas relaciones sean equilibradas deben asegurarse dos factores: la redistribución de cargas y responsabilidades y la complementariedad entre la OTAN y la UE. Los europeos deben asumir una mayor responsabilidad en la toma de decisiones dentro de la Alianza y, en este sentido, se ha dado un importante paso al ocupar un general francés la Jefatura del Mando Aliado de Transformación, puesto hasta el pasado mes de julio era ocupado por un estadounidense. Pero este incremento en las responsabilidades debe conllevar un reparto más ponderado de las cargas presupuestarias, sustancialmente soportadas en la actualidad por EEUU. En segundo lugar, la UE está realizando un importante esfuerzo en el campo del desarrollo y la cooperación en terceros países, lo que le ha otorgado una importante legitimidad de actuación y, sin embargo, su principal debilidad sigue siendo la carencia de capacidades militares. Por su parte, EEUU ha recurrido tradicionalmente a su abrumador poder militar para gestionar las crisis, descartando casi por completo la utilización de instrumentos civiles. Mediante el “intercambio” de recursos civiles y militares podría alcanzarse, en cierta medida, el pretendido equilibrio estratégico entre Europa y EEUU.

Por lo demás, sería preciso armonizar los catálogos fuerzas de la OTAN y de la UE para desarrollar de manera coherente las capacidades militares de ambas organizaciones, evitando la competición por las mismas capacidades. También sería aconsejable conciliar tanto sus niveles de ambición como sus conceptos operativos (tales como el enfoque integral o las fuerzas de reacción rápida entre otros). Para ello, sería aconsejable que el papel que realiza el Grupo de Capacidades UE-OTAN fuese optimizado a través de métodos de trabajo efectivos, tratando de mejorar la interacción y transparencia entre ambas organizaciones.

Por otro lado, es esencial conseguir una mayor y más profunda colaboración estratégica en la gestión de crisis, con el fin de asegurar una práctica y efectiva coordinación en los escenarios donde ambas organizaciones participan. Parece lógico que si la OTAN tiende a implantar el “enfoque integral” (comprehensive approach) como el remedio o solución general en la gestión de crisis, la definición de seguridad que adopte la OTAN debe ir en consonancia. Este concepto amplio de seguridad por supuesto conllevará la necesidad de actuar a través de capacidades civiles y no únicamente con fuerzas militares. Pero la OTAN no debe crear este tipo de capacidades nuevas, lo que llevaría sin lugar a dudas a la duplicación o a la competencia con la UE, y para operaciones de gestión de crisis en donde sean necesarias capacidades civiles, la OTAN debería acudir a la UE. Esta posibilidad, de utilizar por parte de la Alianza las capacidades civiles de la UE, es denominada por algunos analistas como “Berlin Plus en reverso”.

Por ello, existe un amplio consenso acerca de la idea de que Berlín Plus ya no es adecuada. Además de que la PESD ha evolucionado extraordinariamente desde 2003, se da la circunstancia de que la OTAN y la UE operan simultáneamente, pero en diferentes misiones, dentro de un mismo teatro. Sin embargo, Berlín Plus no cubre ni la cooperación/coordinación a nivel operacional ni táctico en caso de actuación en una misma zona de operaciones. En estos teatros no existen mecanismos, como podrían ser acuerdos técnicos ad hoc, que aseguren la coherencia de actuación de ambas organizaciones. En consecuencia, es necesario profundizar en Berlín Plus para que se pueda conseguir la necesaria sinergia de actuación. Las cuestiones acerca del arriba citado “Berlín Plus en reverso” pertenecen a este argumento. No obstante, es condición ineludible encontrar una rápida solución a la cuestión de la participación de Chipre en los instrumentos de consulta de la OTAN.

Igualmente, si además de los elementos civiles de gestión de crisis, la OTAN pudiera utilizar otras capacidades de la UE, como el Centro Satélite de la UE, una mayor cooperación a través de la Agencia Europea de Defensa o la implementación de iniciativas reales comunes (algunos han propuesto un centro de inteligencia), se mejoraría el necesario equilibrio entre ambos lados del Atlántico. Finalmente, como ya ha sido mencionado, será difícil lograr una mejoría en las relaciones OTAN-UE hasta que se resuelva la disputa permanente entre Turquía, Grecia y Chipre. Para resolver esta situación, y aunque la potencial pertenencia de Turquía a la UE debe dejarse de lado en las discusiones del Concepto Estratégico, es preciso lograr una mayor implicación turca en asuntos europeos a través, quizá, de la Agencia Europea de Defensa, así como de distintos instrumentos de consulta.

Conclusiones: La OTAN es definida en la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU como un pilar básico de la política exterior norteamericana, ya que constituye el nexo de unión con las democracias europeas. Por su parte, la mayoría de los Estados europeos miembros continúan viendo a la OTAN como la piedra angular de las relaciones bilaterales con EEUU. De hecho la propia Estrategia de Seguridad Europea afirma que la relación transatlántica es irremplazable. También el Tratado de Lisboa que recientemente ha entrado en vigor, constata su relevancia.

Por ello, dados los aspectos comunes que comparten, y pese a las diferencias existentes, la OTAN y la UE son dos organizaciones que están obligadas a asistirse solidariamente en materia de seguridad y defensa. La búsqueda de la sinergia y el refuerzo mutuo son esenciales a la hora de evitar duplicidades siempre inaceptables, y más en épocas de crisis como la actual. Este refuerzo debe ser coherente y transparente, aunque respetando siempre la autonomía política de las respectivas organizaciones.

Por último, hay que señalar que España, que va ocupar por turno a comienzos del próximo año 2010 la Presidencia del Consejo de la UE, puede desempeñar un papel trascendente de cara a la redefinición de las relaciones transatlánticas. La aproximación política entre la UE y EEUU que figura entre las prioridades de la Presidencia rotatoria puede fomentar el clima de entendimiento necesario para resolver los problemas latentes entre la OTAN y la UE en el nuevo Concepto Estratégico. Hay que recordar en este punto que la Directiva de Defensa Nacional 1/2008 establece que “la Alianza continua siendo fundamento de la defensa colectiva de sus miembros. Así pues, el objetivo final de una defensa europea, desarrollada por la propia Unión Europea, ha de configurarse como un refuerzo de las relaciones trasatlánticas. En este contexto, España apoya una OTAN con adecuadas capacidades de actuación para encarar con eficacia los nuevos retos globales en el campo de la seguridad y la defensa”. Ahora se presenta el momento oportuno para impulsar esta posición.

Los viajes en avión son símbolo de libertad y prosperidad. Muchas personas viajan por todo el mundo para reunirse por razones personales, por sus actividades o por razón de sus negocios. Los grupos terroristas han adoptado este símbolo como blanco y a veces han cosechado siniestros éxitos: la fecha del 11 de septiembre del 2001 nos recuerda lo que puede suceder si la protección del transporte aéreo civil frente a tales atentados es insuficiente. Por ello, los gobiernos y los ciudadanos están dispuestos a aceptar las incomodidades derivadas del refuerzo de estos controles.
En el 2006, siete aviones que se dirigían a EEUU desde el aeropuerto londinense de Heathrow sufrieron la amenaza de un atentado terrorista que podría haber resultado en la pérdida de un gran número de vidas humanas inocentes. Los medios de detección tradicionales permitían que los terroristas introdujeran con relativa facilidad líquidos explosivos a bordo de los aviones. Se hizo necesario actuar rápidamente para garantizar la seguridad de los pasajeros y mantener la confianza en la protección y seguridad del transporte aéreo.

Esta fue la razón de las normas impuestas en toda la Unión Europea en cuanto a los líquidos contenidos en el equipaje de mano de los pasajeros. Desde entonces, los líquidos solo se admiten en pequeñas cantidades, depositados en bolsas especiales transparentes. Deben presentarse separadamente a los inspectores encargados de la seguridad. Esta fue considerada, y lo sigue siendo, una medida provisional necesaria hasta que surja una tecnología avanzada de detección que permita unos métodos de control más ágiles y menos engorrosos.
Las citadas normas expirarán en abril del 2010. Esta fecha se fijó con la esperanza de que, para entonces, se hayan descubierto nuevas tecnologías de control de los pasajeros. Desgraciadamente, está claro que será necesario más tiempo para encontrar una solución alternativa susceptible de ser aplicada en los aeropuertos.

Cabe preguntarse: ¿podemos suprimir esta normativa sin contar con una solución alternativa? Mi respuesta es que, desgraciadamente, no podemos. La amenaza continúa, como sostienen todos los expertos en seguridad. Poner fin a estos controles sería animar a los terroristas a que recurran a estas técnicas para sus atentados.
La siguiente pregunta sería la siguiente: ¿prolongamos indefinidamente las normas actualmente vigentes? A mi juicio, esta no sería una respuesta adecuada al problema. Los pasajeros tienen todo el derecho a esperar que sus autoridades hagan lo posible para instaurar unos procedimientos de control más ágiles y menos engorrosos. Se han realizado ya grandes progresos para poner a punto un equipamiento capaz de detectar líquidos peligrosos de forma segura, fiable y sin provocar retrasos en los aeropuertos ni causar molestias a los viajeros. Es necesario mantener esta presión si queremos llevar a la práctica estos progresos.
Por todas estas razones, tengo la intención de insistir en la fijación de una fecha límite para acabar con las actuales restricciones que se aplican a los líquidos en todos los aeropuertos de la UE, sustituyéndolas por un procedimiento de control tecnológico de los líquidos. Ahora bien, para sustituir las prohibiciones por soluciones tecnológicas, lo mejor es proceder mediante un método progresivo, dividido en fases.

Tengo la confianza de que nuestras instituciones, y en primer lugar el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo, comparten mi convencimiento de que un alto nivel de seguridad, unas operaciones más ágiles en los aeropuertos y una mayor comodidad en los viajes son factores conciliables si luchamos todos conjuntamente y con empeño por conseguir una implantación rápida de las nuevas tecnologías de detección.
Como comisario encargado del transporte, pero también como pasajero, observo con detenimiento lo que sucede en los controles de seguridad de los aeropuertos. No cabe duda de que los pasajeros preferirían acabar con la confiscación de los líquidos y los controles rigurosos. Los inspectores encargados de la seguridad desempeñan una tarea difícil que, a veces, desemboca en situaciones de enfado, estrés y, esporádicamente, en episodios de falta de respeto.

Es necesario encontrar un equilibrio entre seguridad y libre circulación de viajeros. Esto solo podrá lograrse si los ciudadanos se dan cuenta de que se hace todo lo posible para facilitar los controles sin mermar la seguridad. No es posible prolongar estas prohibiciones indefinidamente.

El año 2009 representa un hito para el papel de la Unión Europea en el mundo. Señala los 10 años de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), durante los que la UE ha contribuido a la seguridad en el ámbito internacional y ha influido de forma real en las vidas de la gente en todo el mundo. Al mismo tiempo, nos encontramos en el umbral de una nueva era en la que el Tratado de Lisboa entrará en vigor y proporcionará un nuevo ímpetu para nuestra acción exterior.

En 10 años, hemos desplegado 20 operaciones en tres continentes para ayudar a prevenir la violencia, restaurar la paz e impulsar la reconstrucción después de un conflicto. Desde Kabul hasta Pristina, desde Ramala hasta Kinshasha, la UE vigila fronteras, supervisa acuerdos de paz, entrena a fuerzas de policía, construye sistemas de justicia penal y protege barcos de los ataques piratas. Gracias a nuestros logros, cada vez recibimos más peticiones de ayuda en una crisis o después de una guerra. Tenemos la credibilidad, los valores y la voluntad necesarios para hacerlo.

La Unión Europea fue una adelantada en 1999. El carácter integral y polifacético de nuestra estrategia era nuevo. Y la UE sigue siendo la única organización que puede utilizar toda una panoplia de instrumentos y recursos que complementan las herramientas tradicionales de política exterior de sus Estados miembros, tanto para impedir o prevenir una crisis como para restaurar la paz y reconstruir las instituciones después de un conflicto.

Ahí se encuentra el valor añadido extraordinario de la Unión. Combinamos la ayuda humanitaria y el apoyo a la construcción institucional y el buen gobierno con la capacidad de gestión de crisis, ayuda técnica y económica y diálogo político y mediación. El enfoque conjunto civil y militar de la UE hace que seamos flexibles y capaces de ofrecer soluciones a medida a problemas complejos. Los conflictos actuales demuestran con más claridad que nunca que una solución militar no es ni la única opción ni la mejor, sobre todo durante la estabilización de una crisis; una verdad que también ha subrayado el presidente Barack Obama.

La PESD dio sus primeros pasos en los Balcanes. Cuando estallaron las guerras yugoslavas en los años noventa, tuvimos que limitarnos a contemplar cómo se quemaba nuestro vecino porque no teníamos medios para reaccionar ante la crisis. Aprendimos nuestra lección y nos organizamos, y nos dotamos de una serie de capacidades y procedimientos de toma de decisiones y de una doctrina de seguridad. En 2003 impedimos mediante nuestros esfuerzos diplomáticos un brote de hostilidades en la antigua República Yugoslava de Macedonia y después desplegamos la Operación Concordia. En 2004, la Ope

-ración Althea tomó el relevo de las fuerzas de paz de la OTAN en Bosnia y Herzegovina. Hoy seguimos teniendo una enorme presencia en los Balcanes, luchando contra el crimen organizado y construyendo las instituciones legales y de mantenimiento del orden. Por ejemplo, EULEX Kosovo es la mayor misión de la UE hasta la fecha, con unos 2.000 miembros que trabajan con la policía y el sistema judicial y en equipos móviles de aduanas.

Las actividades de gestión de crisis y construcción de paz de la UE no se limitan a los países vecinos. Hemos tenido intervenciones importantes en África, por ejemplo, cuando hemos contribuido a proporcionar un ambiente seguro para las elecciones en la República Democrática del Congo y a proteger a los refugiados y los cooperantes de las consecuencias de la crisis de Darfur. El año pasado organizamos EUNAVFOR, nuestra primera operación naval, para luchar contra la piratería en las aguas de Somalia.

¿Quién podía imaginar hace 10 años que la Unión Europea dirigiría un día una fuerza de 13 fragatas en el océano Índico que iba a reducir el éxito de los ataques piratas a la mitad?

Este año, la Unión tiene 12 operaciones en marcha al mismo tiempo, más que nunca. Desde 2003, se ha desplegado a unos 70.000 hombres y mujeres en 23 operaciones de gestión de crisis. Proceden de Estados miembros de la UE y de países que no son miembros pero participan también en nuestras operaciones, como Noruega, Suiza, Ucrania, Turquía y Estados Unidos. De estas 23 misiones, seis han sido militares y las otras 17 civiles. Desplegamos personal del Ejército o la Marina cuando es necesario, pero nuestro objetivo no es librar guerras, sino construir la paz.

La Unión Europea no es una alianza militar. La solución a cualquier crisis, emergencia o conflicto debe ser siempre política, y nuestras acciones de PESD están siempre firmemente enraizadas en estrategias políticas elaboradas mediante consenso.

Nuestras misiones de PESD nos han llevado a lugares tan lejanos como Aceh, Indonesia, donde vigilamos el acuerdo de paz firmado tras el tsunami de 2004, después de decenios de guerra civil. En estrecha colaboración con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN), hicimos de intermediarios entre los rebeldes y el gobierno y supervisamos la entrega de las armas.

A medida que adquirimos experiencia y conocimientos, organizamos operaciones cada vez más ambiciosas. Nuestro éxito con la Operación Artemis, en la República Democrática del Congo, donde la UE intervino en 2003 después de choques violentos y una crisis humanitaria en Bunia, nos ayudó a preparar las operaciones EUFOR en Chad y la República Centroafricana y EUNAVFOR en Somalia, a la que Suráfrica ha mostrado interés en incorporarse.

El año pasado, demostramos con qué rapidez podíamos movilizarnos cuando desplegamos una misión de observación al Cáucaso en menos de tres semanas para ayudar a apaciguar la crisis entre Rusia y Georgia, tras el acuerdo de paz logrado con la mediación de la UE. Como miembro del Cuarteto Internacional, la UE está profundamente involucrada, desde el punto de vista diplomático, en el Proceso de Paz de Oriente Próximo, y, en el momento en que se alcance un acuerdo entre israelíes y palestinos, estaremos listos para ayudar a llevarlo a la práctica sobre el terreno. Ya contamos con una misión en Cisjordania para ayudar a crear la policía civil y el sistema de justicia penal en Palestina. Y en Somalia, estamos pensando en tomar medidas para reformar el sector de la seguridad como complemento a EUNAVFOR Somalia y la ayuda humanitaria y el apoyo político que ya proporcionamos.

Para responder a las peticiones de ayuda, cada vez más numerosas, con el fin de abordar los retos de seguridad regionales y mundiales, la Unión Europea debe mejorar todavía más la eficacia y coherencia de su acción exterior. En la actualidad existe una gran distancia entre nuestras ambiciones y nuestros recursos, y debemos acortarla. Son necesarias prioridades más claras y decisiones presupuestarias sensatas. Y debemos reforzar nuestra capacidad civil y militar y aumentar sus fondos para poder respaldar nuestras decisiones políticas.

Debemos desarrollar aún más la estrategia conjunta civil y militar de la UE, que es única, con el fin de poder ser más flexibles. También debemos fortalecer nuestra capacidad de desplegar fuerzas de reacción rápida. En la segunda década de la PESD, el Tratado de Lisboa pondrá todo esto a disposición de la UE.

Tema: Este ARI estudia el papel de Suiza en las relaciones exteriores de la UE desde el punto de vista de la complementariedad y el apoyo mutuo.

Resumen: Suiza, sin perjuicio de su singular status como país neutral, ha establecido una serie de acuerdos bilaterales con la UE para colaborar en diversos ámbitos de la Política Exterior y de Seguridad Común, aprovechando que a partir de 2000 las misiones PESC se abrieron a la participación de Estados no miembros. Este ARI estudia el alcance jurídico y político de los siete acuerdos celebrados hasta la fecha (seis por invitación de la UE y uno a petición de Suiza) y avanza un posible fortalecimiento del apoyo mutuo a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Análisis

Introducción

Durante los últimos 10 años la Confederación Helvética ha encajado algunos planos de su poliédrica acción exterior con varias dimensiones de la UE.

La cooperación en el ámbito de la defensa, que sigue una línea de estrechamiento mutuo, ha pasado quizá más inadvertida que las relativas a la cooperación económica o a la seguridad interior. Sin embargo, resulta incuestionable su extraordinaria relevancia.

Esta contribución pretende subrayar un elemento muy concreto de dicha cooperación, la participación de Suiza en alguna de las Misiones PESC de la UE. Dado su estatuto de país neutral, el análisis del régimen de celebración de los acuerdos relevantes con la UE requiere calibrar previamente el alcance jurídico y político de esta situación internacional y su impacto real en los mismos.

A la luz de tales circunstancias se aprecia mejor el verdadero margen de maniobra de que disfruta el Gobierno suizo para plasmar su firma en unos compromisos internacionales que, a la postre, satisfacen de forma razonablemente equitativa las expectativas de las Partes.

Muestra de ello es la reiteración de los acuerdos en un corto plazo de tiempo: un total de siete en menos de 10 años, 2002-2009.

La mayor singularidad de estos acuerdos quizá se encuentre en el contexto de su celebración ya que, independientemente de las aportaciones y compromisos concretos adquiridos por las Partes en cada uno de ellos, su contenido es una fiel transposición de la tipología de los acuerdos UE-terceros Estados en el ámbito de la PESC.

El lógico interés jurídico internacional que suscita un acuerdo de cooperación militar entre un Estado neutral y terceros Estados u Organizaciones Internacionales, viene acompañado además aquí de un interés político. Se trata de evaluar el alcance estratégico de esta opción pro-europea de Suiza, como un área prioritaria, si no la principal, entre las diversas zonas geográficas de relevancia para el interés nacional suizo

El valor estratégico del (no) principio de neutralidad suizo

Como es sabido, Suiza fue el primer Estado que optó por la neutralidad desde la génesis de la Sociedad Internacional[1] durante las Edades Moderna y Contemporánea. La permanencia en esta situación específica internacional -el primer y más claro ejemplo de una situación jurídica internacional singular de un Estado que, consolidada consuetudinariamente, ha logrado su reconocimiento en diferentes instrumentos colectivos internacionales- es la consecuencia de una decisión independiente cuya finalidad no viene fijada estrictamente por las normas internas e internacionales que la regulan, sino que sigue prioritariamente una estrategia político-instrumental.[2]

El hecho de que la neutralidad suiza deba adecuarse a ciertas obligaciones jurídicas internacionales[3] en nada altera la razón de ser de sus componentes fundamentales –la permanencia y la unilateralidad– que responde exclusivamente a la libre determinación política de los poderes competentes de la Confederación.[4]

Diversos avatares acaecidos durante la segunda posguerra mundial hicieron que Suiza se escorase, no obstante, hacia “babor”, desviándose progresivamente de la posición de “radical neutralidad”. La opción pro-occidental durante los años de la Guerra Fría quedó patente, entre otras decisiones, con el seguimiento de las directrices del COCOM, su integración en la AELC y su ingreso como miembro de pleno derecho en el Consejo de Europa en 1963.[5]

Empero, la reorientación política de la neutralidad suiza excluyó en todo caso su participación en Tratados o Alianzas militares.[6] Esta circunstancia no le ha impedido adoptar recientemente un conjunto de acciones coherentes y complementarias de carácter cooperativo para responder a los crecientes retos de la seguridad internacional, que terminan resultando a la postre graves amenazas para la propia seguridad nacional suiza.[7]

Cabe citar, por ejemplo, la autorización para sobrevolar el espacio aéreo suizo a los aviones de UNPROFOR, que participaron en 1993 en las operaciones de la antigua Yugoslavia, y a la misión de la OSCE en Kosovo en 1998. Asimismo, se autorizó el tránsito por territorio suizo del personal militar y del material de la fuerza de estabilización IFOR/SFOR durante el conflicto de Bosnia en 1995, y a las fuerzas KFOR destinadas a Kosovo después de 1999.[8]

Ello sin menoscabo de la clara toma de postura frente a la amenaza global del terrorismo, que cobró un énfasis especial tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York.[9]

Dada la existencia de numerosos intereses en común, estas actuaciones estratégicas tienen claras consecuencias en el ámbito de las relaciones UE-Suiza, y adquieren una proyección específica en la PESC.

El Informe del Consejo Federal Suizo de 3 de febrero de 1999 deja constancia de la trascendencia de dichos intereses al afirmar, inter alia, que, si se logra establecer un sólido mecanismo de seguridad en la UE capaz de ofrecer a Suiza el mismo nivel de protección que la neutralidad, este país abandonaría su situación neutralizada.[10]

Cabe afirmar, consiguientemente, que la actual política exterior y la estrategia de seguridad nacional suizas están cada vez más condicionadas, si no directamente influidas, por las líneas maestras de la acción exterior de la UE.[11]

Diversos elementos juegan además a favor de la participación de Suiza en misiones PESC. Primero, la fórmula elegida hasta la fecha para implementarla es claramente coherente con la opción por los acuerdos bilaterales que rigen en los últimos años las relaciones UE-Suiza.[12]

Segundo, los mecanismos que configuran la PESC se ajustan como anillo al dedo con la situación de neutralización de Suiza. Por un lado, las actuaciones en el ámbito de la defensa de la UE, y de la propia PESD, no suponen, de iure o de facto, la existencia de una alianza militar entre los Estados participantes. Por otro lado, el hecho de que la adopción de las decisiones con implicaciones en el ámbito militar o de la defensa requiera la regla de la unanimidad (último párrafo del artículo 23 (2) UE), preserva en todo caso la posibilidad de que los Estados en situación de neutralización no incumplan las obligaciones internacionales derivadas de la misma.

Como señaló en su momento el Consejo Federal Suizo, tomando como ejemplo a Finlandia, Irlanda, Austria y Suecia: “ni la UE, ni ninguno de sus Estados miembros obligan a los Estados neutrales a participar, contra su voluntad, en cualesquiera operaciones militares, o a que renuncien a su estatuto de neutralidad; (…) mediante la colaboración en el ámbito de la PESC, Suiza no viola sus obligaciones jurídicas derivadas del estatuto de neutralidad, ni se ve forzada a suscribir compromisos internacionales contrarios a su interés nacional”.[13]

Tercero, esta estrategia suiza de pick and choose le permite disponer de un amplio nicho de autonomía a la hora de involucrarse unilateralmente como mediadora en otros conflictos internacionales, un papel claramente coherente con su estatuto de Estado neutralizado, y con el mayoritario apoyo de su opinión pública para las misiones civiles de estabilización frente a las contribuciones de carácter militar.[14]

Los acuerdos UE-Suiza en el ámbito de la PESC

A falta de un acuerdo marco que regule la participación de la Confederación Helvética en la PESC, se sigue el régimen establecido por acuerdos ad hoc de carácter bilateral, régimen que completa una fluida cooperación con la UE en éste ámbito relativa, principalmente, al intercambio de información.[15]

Ciertamente, dicha participación ha sido posible gracias a la apertura –desde el año 2000– de las misiones de mantenimiento de la Paz de la UE a terceros Estados, si bien, al no ser Suiza un “socio estratégico” dentro de la PESC,[16] sólo cabe que sea invitada por la UE, o que lo solicite expresamente.

La celebración hasta la fecha de siete acuerdos con dicha finalidad ha estado sujeta al cumplimiento de diversas condiciones que conciernen principalmente a Suiza y que son coherentes con su estatuto de país neutral. A saber: (1) debe mediar un mandato de las Naciones Unidas o de la OSCE para el caso de que participen tropas suizas, y, si se trata sólo de personal civil, se exige el consentimiento del Estado concernido; (2) Suiza no participa en misiones de restablecimiento de la Paz que requieran el uso de la fuerza; y (3) los componentes de las tropas suizas que acudan al campo de operaciones lo hacen a título voluntario y solo con capacidad de autodefensa.[17]

Suiza preserva su discrecionalidad para otorgar el consentimiento en cada acuerdo a tenor del contexto, de forma que, tras ponderar el valor añadido de su presencia en una misión o las dificultades materiales del caso, ha rechazado en varias ocasiones cooperar con la UE en misiones de mantenimiento de la Paz (por ejemplo, AMIS (Drafur), EUFOR (Chad) y EUPOL (Afganistán).

En realidad, una vez salvados los condicionantes citados, la Confederación Helvética suscribe un acuerdo de adhesión dado que el régimen de actuación de las Partes en cada misión ya ha sido previamente fijado por la UE, y atiende a unos estándares que son fruto de las misiones desarrolladas previamente.

Tan sólo en una ocasión se ha celebrado un acuerdo a petición de Suiza;[18] en el resto de los casos ha sido invitada a participar por la UE.[19]

La celebración de estos acuerdos sigue unas pautas que se reiteran desde el año 2002 y que dejan bien a resguardo tres elementos esenciales para la libre prestación del consentimiento suizo: (1) la plena conformidad de la misión u operación de que se trate con la legalidad internacional; (2) el desempeño con éxito de su implementación que es debidamente contrastado por los órganos competentes antes de que se manifieste la intención de participar en las mismas; y (3) la estricta limitación de la vigencia de los acuerdos a la duración de la contribución suiza en cada caso.

Todos estos elementos quedan claramente de manifiesto a la luz de la referida práctica internacional. Elegiré aquí como botón de muestra el último acuerdo celebrado relativo a la participación en la Misión de la UE por el Estado de Derecho en Kosovo (EULEX, KOSOVO): la Acción Común del Consejo que la establece[20] se fundamenta, en última instancia, en la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones, de 10 de junio de 1999, sobre la situación de Kosovo; la evaluación positiva del proceso de generación de la fuerza por el comandante civil de la operación y por el jefe de Misión, ratificadas, respectivamente, por el Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis y por el Comité Político y de Seguridad; y, la concreción mediante una cláusula estándar (en este caso el apartado tercero del Artículo nueve del Acuerdo de 29 de julio de 2008) de que su vigencia depende, inter alia, de la duración de la contribución suiza a la operación.

Conviene reseñar, por otro lado, los dos aspectos principales que son objeto de regulación en los referidos acuerdos, las cuestiones operativas y las que crean un régimen específico de responsabilidad internacional para las Partes contratantes.

Generalmente, el alcance de la contribución suiza a los aspectos operativos tiene un carácter limitado tanto en lo concerniente a los contingentes de personal puestos a disposición de la UE como al soporte material y financiero de cada operación. Queda patente, en este sentido, el hecho de que, aún tratándose de actuaciones de un alto calado en las relaciones exteriores de la Confederación Helvética, existen sin embargo muchas cortapisas internas que frenan la progresiva tendencia a la “europeización” de su situación neutralizada.

En términos generales el balance de dichas contribuciones hasta la fecha es el siguiente:[21] (a) cuatro agentes de policía enviados en 2003 a la Misión de Policía de la UE en Bosnia y Herzegovina, garantizando su rotación al cabo de un año como mínimo, más la aportación de 25.000 euros anuales a los gastos corrientes de la Misión, con la posibilidad de realizar contribuciones adicionales voluntarias, además del pago de los gastos totales que suponen el envío de los agentes nacionales;[22] (b) 25 soldados y dos helicópteros Super Puma enviados a la operación ALTHEA en la misma región; (c) un experto enviado a la Misión EUPOL en la RD del Congo en 2008; y (d) 20 expertos enviados a la Misión EULEX Kosovo en 2008.[23]

La articulación de los mecanismos de la cadena de mando sigue también el diseño del acto adoptado por la UE, establecido con carácter previo a la celebración de los acuerdos bilaterales. En el caso ya reseñado de la Misión EULEX Kosovo, queda clara la aceptación suiza de la estructura operativa,[24] así como de los deberes de informar, en función de las circunstancias, al comandante civil de la operación y al jefe de Misión designados por la UE.[25] En el bien entendido que los lógicos beneficios de las actuaciones concertadas para el desarrollo de las operaciones, no suponen la subordinación absoluta de Suiza a la UE, ya que quedan abiertos diversos cauces para preservar una cierta autonomía mientras dure su participación en las mismas.[26]

Por otro lado, los acuerdos regulan con bastante exhaustividad los diferentes aspectos del régimen relativo a la responsabilidad internacional de las Partes contratantes, creando un marco específico al respecto. Pueden subrayarse al respecto tres dimensiones diferentes: (1) el estatuto de las misiones u operaciones de la UE y del personal enviado al lugar de su ejecución, que incluye los privilegios e inmunidades y demás garantías necesarias para el buen funcionamiento de las mismas –los terceros Estados que participen se adhieren a este régimen sin posibilidad de alterarlo, una vez que se ha fijado mediante una decisión o un acuerdo de la UE–;[27] (2) la jurisdicción sobre cualquier hecho jurídicamente relevante del personal dependiente del tercer Estado participante, que es una competencia propia de éste;[28] y (3) la renuncia, si es compatible con los ordenamientos internos, a presentar reclamaciones contra los otros Estados participantes, salvo en los casos de negligencias graves o de conductas dolosas del personal implicado.[29]

En todo caso, los litigios que puedan surgir entre las Partes se resolverán por cauces diplomáticos.[30]

Conclusiones: La previsible entrada en vigor del Tratado de Lisboa favorecerá la cooperación entre la Confederación Helvética y la UE en el ámbito de la Defensa. Diversas disposiciones abren nuevas perspectivas para que la situación actual avance, mediante la consolidación y la creación de nuevos vínculos.

Así, por ejemplo, los Artículos 42 (1) y 43 (1) UE se refieren específicamente a misiones que no figuran en el vigente Artículo 17 (2) UE: actuaciones conjuntas en materia de desarme, misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, misiones de prevención de conflictos y operaciones de estabilización al término de los conflictos.

Todas ellas parecen adecuadas a los criterios seguidos hasta la fecha por la Confederación Helvética para celebrar Acuerdos de participación en misiones PESC.

Sin embargo, no será quizá el caso del último inciso del Artículo 43 (1) UE, que establece la posibilidad de que las misiones previstas en el Artículo 42 (1) UE contribuyan a la lucha contra el terrorismo, “entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio”.

Junto con estas nuevas bases de los Tratados, cabe reseñar también otras posibilidades de cooperación, como la proyección del Artículo 45 UE, un marco idóneo para desarrollar el Acuerdo de Suiza con la Agencia Europea de Defensa. Y, asimismo, la más que probable apertura de las Cooperaciones estructuradas permanentes (Artículo 46 UE) a la participación de terceros Estados que, como en el caso de Suiza, se beneficiarían de las sinergias creadas a nivel tecnológico y financiero en lo concerniente al desarrollo de sus actuales capacidades militares.

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Notas:
[1] Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar alguna discrepancia doctrinal acerca del momento histórico exacto en que Suiza opta por la neutralidad (el siglo XVI para E. Bonjour, Geschichte der schweizerischen Neutralität: vier Jahrhunderte eidgenössischer Aussenpolitik, 9 vols., Basilea, 1965; el siglo XIX, para P. Widmer, Schweizer Aussenpolitik und Diplomatie. Von Charles Pictet de Rochemont bis Edouard Brunner, Zúrich, 2003). No obstante, es unánime su configuración como un rasgo específico de la posición de este país en el seno de la Sociedad Internacional tras la celebración del Congreso de Viena en 1815; véase, por todos, J.M. Gabriel, Sackgasse Neutralität, Zúrich, 1997.

[2] Independientemente de la referencia que se realiza en sendos artículos de la Constitución de 1848 (los artículos 74.6 y 90), cuyo contenido se ha mantenido y completado con otras dos disposiciones en la Constitución de 1999 (artículos 173.1 (a), y, artículo 185.1), no se define como un principio constitucional en sí. Se trata de un mandato o línea de actuación que los poderes del Estado deben de preservar pero con la flexibilidad necesaria para lograr su efecto útil en los escenarios cambiantes de la Sociedad Internacional. Véase A. Auer, G. Malinverni y M. Hottelier, Droit Constitutionnel Suisse, vol. I., 2ª ed., Berna, 2006, pp. 52, ss. Por otro lado, el carácter instrumental de la neutralidad Suiza es generalmente reseñado por la doctrina. Así, entre otros, A. Itten, Foreign Policy Cooperation between the EU and Switzerland, Berna, 2008, pp. 22, ss.; J.M. Gabriel et al., Swiss Foreign Policy in a Changing World: 1975-2002, Palgrave, 2003; L. Goetschel et al., Swiss Foreign Policy: Foundations and Possibilities, Londres, 2004; etc.

[3] Como Estado neutralizado, Suiza debe respetar ciertas reglas internacionales que limitan el pleno ejercicio de sus poderes soberanos. A saber, no participar en ningún conflicto armado internacional, no constituirse en Parte en convenios de alianza militar con terceros Estados y no admitir la instalación de bases militares extranjeras en su territorio.

[4] Véase H. Kriesi y A.H. Trechsel, The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy, Cambridge, 2008, pp. 20 y ss.

[5] Íbid. p. 22. Asimismo, J.M. Gabriel y J.A. Fanzun, Swiss Foreign Policy: An Overview, Zúrich, 2003, pp. 3-6.

[6] FA.: “Sicherheit durch Kooperation. Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Sicherheitspolitik der Schweiz (SIPOL B 2000), Berne, 7/VI/1999.

[7] Durante los años 1999 y 2000, Suiza creó dos órganos federales consultivos sobre cuestiones de Seguridad Nacional (el Lenkungsgruppe Sicherheit y el Nachrichtenkoordinator) cuyos análisis vinculan algunos escenarios de crisis y conflictos internacionales con la Seguridad interior del país. El Informe sobre Política Exterior del Consejo Federal del 15 de noviembre de 2000 apunta también en esa dirección y algunos estudios doctrinales abogaron posteriormente por una implementación contextualizada de la neutralidad con un impacto relevante en la política de defensa. Véase J.A. Fanzun y A. Wenger, “Schweizerische Sicherheitspolitik im Umbruch: Der Bericht 2000 vor dem Hintergrund des Kosovo-Konflikts”, Bull Zur schw. Sicherheitspolitk, 2000, pp. 9 y ss.; M. Mantovani, “Der sicherheitspolistische Bericht 2000: Konzeptionelle Grundlagen für eine tiefgreifende vertidigungspolitische Kurskorrektur”, en H. Eberhart y A.A. Stahel, Schweizerische Militärpolitik der Zukunft. Sicherheitsgewinn durch stärkeres internationales Engagement, Zúrich, 2000, pp. 71 y ss. Véase igualmente el Informe del Consejo Federal Suizo que, ya en 1999, utilizaba la noción de “Seguridad existencial” (supervivencia): “Swiss Security Policy in Times of Change”, 1/X/1990.

[8] De hecho, Suiza participó en KFOR con el destacamento SWISSCOY (formado por 200 voluntarios), que proporcionó apoyo logístico al batallón austriaco AUCON.

[9] P.Y Barthelmess, “Der 11, September und Seine Auswinkunger auf die innere Sicherheit…”, en A. Wenger et al., Bulletin 2003 zur schweizerischen Sicherheitspolitik, Zúrich, 2003, pp. 129 y ss.

[10] “Suisse- Union européenne: rapport sur l’intégration 1999”, Berna, p. 383.

[11] A. Itten, Foreign Policy Cooperation…, op. cit., p. 4 y 69.

[12] Estas relaciones se han desarrollado en cuatro etapas, las tres primeras, poco exitosas, de carácter multilateral. La primera, de 1955 a 1972, se vio marcada por el inicio de las negociaciones para la celebración conjunta de un acuerdo de asociación que incluiría también a Suecia y Austria (Estados neutrales y miembros de la AELC), fracasadas por el veto francés a la adhesión del Reino Unido a las CCEE en 1963 y por la creación, en 1973, de la zona de libre cambio de Europa occidental entre la CEE y los Estados miembros de la AELC. La segunda etapa, de 1973 a 1986, se caracterizó por el estancamiento y la mera aplicación del mencionado acuerdo de libre cambio. La tercera, de 1986 a 1992, vio la celebración del Acuerdo para la creación del EEE, en 1992, y su posterior rechazo mediante referéndum el 6 de diciembre de 1992 (con un 50,3% de los votos emitidos y 18 sobre 26 cantones, con una masiva participación del 78,8% de los electores). La cuarta y última etapa, desde 1993 hasta la actualidad, viene marcada por la celebración de numerosos instrumentos bilaterales: los siete acuerdos de Luxemburgo el 21 de junio de 1999 (relativos al transporte por carretera, la libre circulación de personas, investigación, transporte aéreo, contratación pública, agricultura y obstáculos técnicos al comercio), ratificados mediante referéndum el 21 de mayo de 2000 (con el 67,2% de los votos emitidos), y la segunda ronda de acuerdos bilaterales abarcando 10 ámbitos, algunos de gran complejidad técnica (seguridad interior –Schengen–; asilo –Dublín–; fiscalidad del ahorro; lucha contra el fraude en los impuestos indirectos; productos agrícolas transformados; medio ambiente; intercambio de datos estadísticos; prestaciones sociales-pensiones; medios de comunicación; y, servicios). Los acuerdos se celebraron en Luxemburgo en octubre de 2004 y fueron ratificados mediante referéndum el 5 de junio de 2005 (con el 54,6% de los votos emitidos). Un análisis del contenido de los acuerdos se encuentra en A. Alfonso y M. Maggetti, “Bilaterals II, Reaching the Limits of the Swiss Third Way?”, en VVAA, Switzerland and the European Union, Londres, 2007, pp. 215 y ss. Igualmente, sobre las rondas negociadoras y el contenido de los dos “paquetes” bilaterales, véase F.A., “Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23.Juni.1999”, Berna;y F.A., “Botschaft zur Genehmigung der bilaterales Abkommen zwischen der Schweiz und der EU, einschliesslich der Erlasse zur Umsetzung der Abkommen vom 1.Oktober.2004”, Berna.

[13] F.A., Europabericht, Berna, 2006, p. 6977-6978. Un análisis de la compatibilidad de la participación de Suiza en la PESC con su estatuto de neutralidad en F. Kernic, Die Aussenbeziehungen der Europäischen Union, Frankfurt am Main, 2007.

[14] D. Möckli, “Swiss Foreign Policy: Strategies of a Niche Player”, CSS Analyses in Security Policy, 3, 44, 2008, pp. 1-3; y D. Möckli, “Switzerland and the EU: The Prospects of Bilateralism”, CSS Analyses in Security Policy, 3, 37, 2008, pp. 2-3.

[15] No existe un modelo como el que rige el ámbito de la seguridad interior, dado lo cual se requiere la celebración de un acuerdo para cada tipo de misión. Han comenzado, no obstante, las negociaciones para celebrar un acuerdo marco que incluya las reglas de participación del personal suizo en dichas misiones, las aportaciones financieras de Suiza y el intercambio de información clasificada con la UE; véase Integration Office, “Friedensförderung Informationsblatt”, http://www.europa.admin.ch; igualmente, CSS, 3, 37, 2008, op. cit.

[16] En principio, responden a ésta clasificación los Estados europeos candidatos a la adhesión a la UE, los Estados europeos miembros de la OTAN (Islandia, Noruega y Turquía) y otros Estados como Canadá, EEUU, Rusia y Ucrania.

[17] A. Itten, Foreign Policy Cooperation…, op. cit., p. 47.

[18] La operación militar de la UE en apoyo a la misión de Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC) durante el proceso electoral (Operación EUFOR RD Congo); véase el párrafo primero del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la UE y Suiza de 10/VIII/2006, DO nº L 276 de 7/X/2006, p. 111.

[19] Por ejemplo, la misión de la UE por el Estado de Derecho en Kosovo, EULEX KOSOVO, Segundo inciso del Preámbulo del Acuerdo entre la UE y Suiza de 29/VII/2008, DO nº L 217 de 13/VIII/2008, p. 24; la Misión de Observación de la UE en Aceh (Indonesia), MOA, tercer inciso del Acuerdo entre la UE y Suiza de 22/XII/2005, DO nº L 349 de 31/XII/2005, p. 31; la operación militar de gestión de crisis de la UE en Bosnia y Herzegovina (ALTHEA), cuarto inciso del Preámbulo del Acuerdo entre la UE y Suiza de 22/XII/2004, DO nº L 20 de 22/I/2005, p. 42; la Misión de Policía de la UE (EUPOL “Próxima”) en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, segundo inciso del Preámbulo del Acuerdo entre la UE y Suiza de 14/VII/2004, DO nº L 354 de 30/XI/2004, p. 78; y, la Misión de Policía de la UE (MPUE) en Bosnia y Herzegovina, tercer inciso del Preámbulo del Acuerdo entre la UE y Suiza de 11/XII/2002, DO nº L 239 de 25/IX/2003, p. 14.

[20] Acción Común 2008/124/PESC del Consejo de 4 de febrero de 2008, DO nº L 42 de 16/II/2002, p. 92.

[21] No se ofrecen datos específicos sobre el particular en los acuerdos celebrados con la UE, a partir del Acuerdo relativo a la Misión EUPOL “Próxima” en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, de 14/VII/2004, op. cit.

[22] Véanse, respectivamente, los artículos 2 y 6 del Acuerdo de 11/XII/2002, op. cit.

[23] Datos ofrecidos por A. Itten, op. cit., p. 48. En todos los Acuerdos celebrados desde 2004 los aspectos financieros de la contribución suiza se regulan mediante una cláusula genérica en la que asume la totalidad de los costes ligados a su participación en cada operación, más la parte proporcional de los costes que sean objeto de financiación común de conformidad con el presupuesto operativo.

[24] Según el artículo 1(1) del Acuerdo de 29/VII/2008, op. cit., que reproduce una cláusula estándar sobre el particular, “la Confederación Suiza se asociará a la Acción Común 2008/124/PESC (…) y a cualquier acción común o decisión por las que el Consejo de la UE decida prorrogar EULEX KOSOVO…”; especificándose, en el artículo 1(a) que “la contribución de la Confederación Suiza a EULEX Kosovo se realizará sin perjuicio de la autonomía de decisión de la UE” y en el artículo 1(3) que “la Confederación Suiza velará por que el personal suyo que participe en EULEX Kosovo desempeñe su misión de conformidad con la Acción Común 2008/124/PESC, el Plan de Operación y las medidas de aplicación”. Asimismo, de conformidad con el artículo 6 de la Acción Común 2008/124/PESC del Consejo, se establece de modo unificado para todo Kosovo el cuartel general principal, y las oficinas de enlace necesarias.

[25] Por ejemplo, los artículos 1(5) y 4(7) del Acuerdo de 29/VII/2008.

[26] Por ejemplo, los artículos 3(2), 4(5), 4(8), 6 y 7 del mencionado Acuerdo de 29/VII/2008.

[27] Por ejemplo, el artículo 10 (1) de la Acción Común 2008/124/PESC del Consejo, op. cit., y el artículo 2(1) del Acuerdo de 29/VII/2008, op. cit.

[28] Por ejemplo, el artículo 2(3) y artículo 2(4) del Acuerdo de 29/VII/2008, op. cit.

[29] De conformidad con las previsiones de las disposiciones relevantes (por ejemplo, los artículos 2 (5) y 2(6) del Acuerdo de 29/VII/2008), tanto los Estados miembros de la UE como los terceros Estados que participen en una operación o en una misión, formulan una declaración tipo en el momento de su firma, que forman parte de los mismos como Anexo.

[30] Por ejemplo, el artículo 8 del Acuerdo de 29/VII/2008, op. cit.

Estrasburgo es un gran mirador del escenario europeo, así como el mando del Eurocuerpo es una singular atalaya de su dimensión militar. Desde ellos se constata con cierta pena el enorme déficit defensivo europeo, porque la ausencia de una capacidad defensiva propia, autónoma y suficiente margina a Europa en un futuro orden multipolar.

Jean Monet decía que Europa se unifica alrededor de grandes proyectos concretos. Pero en la seguridad y la defensa no se ha lanzado todavía un proyecto serio de vertebración. Y sin una sólida Europa de la defensa no habrá Europa política. Porque, más allá de declaraciones de tono europeísta y ansia mediática, los hechos muchas veces muestran desinterés (cuando no incompetencia) y agendas nacionales prioritarias. Falta liderazgo y voluntad política para comprometerse definitivamente con la Europa de la defensa. Por eso necesitamos el Tratado de Lisboa que, entre otras cosas, deberá abrir el camino a una Política Común de Seguridad y Defensa (PESD). Con Tratado (mejor) o sin él, hay que seguir perfeccionando lo que ya existe como, por ejemplo, el sistema de los battle groups, aún poco creíbles por su gran déficit de interoperabilidad; la formalización del Consejo de Ministros de Defensa, que vendrá cuando exista política común, o la Agencia Europea de Defensa, de tan enormes implicaciones industriales. Pero estos objetivos, reconozcámoslo, no son muy frescos.

La estructuración militar europea es un gran proyecto que demanda urgente actuación si se quiere realmente dar un impulso creíble a la PESD. Los cuarteles generales y unidades de fundamento genuinamente europeo no tienen una relación estructurada y formal con los órganos militares superiores de la Unión Europea (Comité Militar o Estado Mayor). Las relaciones entre unos y otros son casi “clandestinas”, exceptuando la que existe entre el Eurocuerpo y la Brigada franco-alemana, que, aunque más formalizada, es perfectible. Y esa indefinición hay que resolverla abordando una estructura que dé sentido a la Europa de la defensa, la cual, como objetivo político, hay que construirla con y no contra los americanos. Y podemos hacerlo; al fin y al cabo, ellos también necesitan una Europa fuerte y unida.

De la misma manera, no es legítimo apuntalar la OTAN a base de pisotear las aspiraciones europeas. Habría que redimensionar a la baja las estructuras de la OTAN, abordar una estructura militar genuinamente europea (aunque fuera inicialmente sencilla para “echar a andar”) y acordar a dos, Unión Europea y Estados Unidos, el mantenimiento de los necesarios niveles de seguridad continental durante ese proceso de transformación.

El primer gran paso de este gran proyecto sería el establecimiento de una vez por todas de un cuartel general europeo de operaciones, capaz de realizar el planeamiento y la conducción (éste es el aspecto clave) de las operaciones auspiciadas por la UE, así como de integrar las diversas capacidades de gestión de crisis (militares, civiles, policiales, etcétera) de la Unión. De ese cuartel general habrían de “colgar” luego, directa o indirectamente, los cuarteles generales, las unidades multinacionales y otras organizaciones como, por ejemplo, la eurogendarmería, todos ellos ya existentes.

Ante esta idea los otanistas, los de siempre y los conversos, saltan enseguida con el vetusto argumento de la duplicación. Les diría que la racionalización militar es un vacío vital, una necesidad urgente a satisfacer, naturalmente si se tiene la convicción de que los europeos no tenemos mejor destino común que Europa. Les añadiría que mejor sería que no fundamentaran su pánico en Europa, sino en un concreto teatro asiático donde paulatinamente se acrecienta el riesgo de dar al traste con la propia Alianza en poco tiempo. Por el contrario, duplicación es eso que el ministro francés Morin señalaba en el diario La Croix en marzo de 2008: “La OTAN debe someterse a una profunda racionalización: coste global, efectivos, número de estados mayores. Recordemos que la OTAN tiene un presupuesto de 2.000 millones de euros, más de 22.000 personas empleadas a jornada completa (para 66.000 personas en operaciones) y cerca de 300 comités diversos”.

La nueva plantilla OTAN (en la que, por cierto, España ha salido regular) no disminuye precisamente el número de estrellas de generales y alimenta algunas estructuras ya superfluas, cambiando sus nombres y atribuyéndolas capacidades que ni tienen ni, previsiblemente, tendrán. ¿Y qué decir de la pléyade de grupos de trabajo y mentores de “generación espontánea” que, a lomos de los presupuestos de la OTAN (y nacionales), cabalgan alegremente de aquí para allá no se sabe bien para qué? Verdaderamente, todo esto sí que es una tremenda duplicación.

España presidirá la UE en el primer semestre de 2010. Puede ser una etapa de desarrollo unitario si, felizmente, el Tratado de Lisboa entra en vigor. Uno, al despedirse del mirador y de la atalaya de Estrasburgo, piensa que lanzar y abrir seriamente el camino para el vital proyecto de estructuración militar europea podría ser un gran objetivo de nuestra presidencia. Es una cuestión de voluntad, coherencia y competencia. ¿Las hay?

Introducción

El 20 de marzo de 2009 concluyó el 52 o período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas (CDE) en Viena. Los expertos participantes acordaron los futuros pilares de la política internacional de control de drogas para la próxima década. Al mismo tiempo, evaluaron los resultados y la implementación de los acuerdos adoptados en la XX Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el problema global de drogas (UNGASS) en 1998. La declaración de 1998 preveía reducir visiblemente el cultivo mundial de opio y coca en 10 años. Esta meta no se cumplió. Hoy en día, el narcotráfico es la rama más lucrativa del crimen organizado, y dentro de ella la cocaína genera las mayores ganancias. En 2007, según estimaciones de Naciones Unidas, en la región andina se cultivaron aproximadamente 180.000 hectáreas de coca y se produjeron cerca de 1.000 toneladas de cocaína pura. Casi 250 toneladas se exportaron ese mismo año a Europa. En 2006, tan sólo en España las autoridades incautaron 50 toneladas de este estupefaciente. Doce millones de europeos han consumido cocaína al menos una vez en su vida. En 2007, en Europa había 3.500.000 consumidores adolescentes y jóvenes. En España, el 3% de la sociedad consume regularmente cocaína, lo que supone cerca del 20% de los consumidores europeos.

Hay una nueva dimensión del tráfico de cocaína a Europa, que requiere más atención. Después de un fuerte auge en los años pasados, se estima que en la actualidad cerca de 50 toneladas de cocaína transitan anualmente por África Occidental antes de llegar a suelo europeo, es decir, una quinta parte de lo que ingresa a la UE. Los Estados frágiles de África Occidental no están en posición de enfrentarse a las redes latinoamericanas del crimen organizado, mucho más potentes en recursos. El establecimiento del mercado ilegal de drogas en estos Estados frágiles va de la mano del aumento de la inestabilidad, crecientes niveles de corrupción, el posible financiamiento de grupos armados no-estatales y unos mayores índices de consumo.

El consumo de drogas funciona con una lógica de mercado: el aumento del precio del narcótico reduce la demanda y disminuye el consumo. El alto precio de la cocaína no se debe a sus ínfimos costes de producción. La penalización del tráfico y del consumo de drogas y el control de la oferta mantienen el precio de la droga en niveles elevados. Este régimen impone altos riesgos a los participantes en el mercado ilegal, que recobran a través del precio. A la vez, el régimen de control implica frecuentes incautaciones, haciendo más escasa la droga, lo que también contribuye al alza del precio. Por ende, cualquier intervención en la cadena de creación de valor añadido en el narcotráfico se debería evaluar según el impacto que tiene en el precio. Reconocer esta lógica tiene implicaciones inminentes en la política de control del narcotráfico: todas las medidas de control de oferta, sean de forma represiva, penal o de política de desarrollo, deben ser consideradas según su efecto sobre el precio final de la cocaína.

La cadena de producción y comercialización de la cocaína sigue una curva exponencial del precio: cuanto más lejos está la cocaína del país productor en la cadena comercial, más alto será su precio de mercado. Un kilo de cocaína de alta pureza vale en España, en la calle, cerca de 80.000 euros, en una estimación conservadora. El mismo kilo de cocaína en Colombia tiene un valor de alrededor de 1.200 euros. No obstante, un campesino cocalero no cobra más que 250 euros por las hojas de coca necesarias para producir un kilo del alcaloide. Debido a este incremento exponencial de valor, potenciales situaciones de escasez de hoja de coca o de cocaína en la región andina no tendrían efectos visibles sobre el precio final en Europa ni sobre su consumo. Desde un punto de vista de control de oferta, conviene intervenir en la cadena de creación de valor añadido de la cocaína tan sólo cuando el precio de la droga sea lo suficientemente alto como para que el efecto de escasez impacte en el precio –lejos de los países productores y cerca del consumidor final–.

Para los traficantes, el riesgo de caer en manos de agencias públicas se incrementa con la cantidad de instancias de control por superar. El aumento del riesgo se refleja en el precio de la droga. Internacionalmente se suele intervenir en cada punto de la cadena productiva, empleando tanto instrumentos penales y jurídicos como políticos y de desarrollo: control de precursores químicos, erradicación forzada de cultivos, medidas de desarrollo alternativo y control de tránsito. Este Documento de Trabajo busca analizar estas medidas de intervención, recientemente reafirmadas por la CDE. Partiendo del precio de la droga, se analiza el problema del narcotráfico y se evalúa la eficiencia de las políticas de control de oferta. Sin duda, cualquier política de control de drogas no puede estar fundada únicamente en el control de oferta, sino también en medidas de reducción de la demanda. Sin embargo, el interés de este trabajo se centra en la revisión de los instrumentos europeos de política exterior sobre el control de la oferta y deja de lado medidas de política interior de reducción de la demanda, cuya eficacia es generalmente reconocida en la mayoría de los países de la UE.

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Tema: Rusia ha propuesto que se revise en profundidad la denominada “arquitectura de seguridad europea”.

Resumen: El presidente ruso, Dimitri Medvédev, ha propuesto que se revise en profundidad la denominada “arquitectura de seguridad europea”. El objetivo, según el presidente ruso, es negociar un nuevo pacto de amplio espectro en forma de tratado para la zona euroatlántica. Ese pacto deberá establecer un nuevo sistema de seguridad colectiva que acabe con lo que Rusia considera líneas divisorias, consagrando algunos de los principios básicos del Derecho internacional y brindando una seguridad equitativa a todos los países de la zona.

Análisis: En un discurso pronunciado en Berlín el 5 de abril, el presidente ruso, Dimitri Medvédev, propuso que se revisara en profundidad la denominada “arquitectura de seguridad europea”. El objetivo, según el presidente ruso, es negociar un nuevo pacto de amplio espectro en forma de tratado (que Medvédev denominó “Helsinki II”) para la zona euroatlántica, “de Vancouver a Vladivostok”. En él se deberá establecer un nuevo sistema de seguridad colectiva que acabe con lo que Rusia considera líneas divisorias, consagrando algunos de los principios básicos del Derecho internacional y brindando una seguridad equitativa a todos los países de la zona. Moscú ha manifestado su deseo de abordar esta cuestión en el marco de distintas organizaciones como la OSCE y la OTAN, o incluso de forma bilateral con la UE. También ha propuesto celebrar una cumbre de todos los Estados miembros de la OSCE para debatir la iniciativa.

El punto de vista de Rusia

La propuesta responde a una serie de cuestiones que Rusia percibe de forma muy negativa:

1. El punto de vista de Moscú es que desde que terminó la Guerra Fría la OTAN ha asumido el papel protagonista en la seguridad europea, llenando el vacío dejado por la desaparición del Pacto de Varsovia. Otras organizaciones, fundamentalmente la OSCE e incluso la ONU, parecen haber perdido gran parte de su peso y Rusia se ha sentido excluida. Acciones como la intervención militar de la OTAN durante la crisis de Kosovo (sin autorización del Consejo de Seguridad de la ONU), la ampliación de la OTAN (en contra de lo que se había asegurado al presidente Gorbachov cuando la URSS aceptó la reunificación alemana) y los planes de EEUU de instalar elementos de su sistema de defensa antimisiles en Polonia y la República Checa han sido consideradas por Moscú una amenaza para su seguridad y sus intereses.
2. El Acta Fundacional de mayo de 1997 y el Consejo OTAN-Rusia de mayo de 2002 no han servido para que Moscú logre sus objetivos de obtener un estatus igualitario en el proceso de toma de decisiones y de transformar la Alianza en una organización político-militar destinada exclusivamente a llevar a cabo operaciones de mantenimiento de la paz bajo el mandato de la ONU y la OSCE (es decir, de que se renuncie al artículo 5 sobre la defensa colectiva y a toda acción no aprobada por las organizaciones internacionales pertinentes).
3. Moscú denuncia a Occidente por utilizar distinto rasero cuando por un lado critica la “desproporcionada” intervención militar de Rusia en Georgia y el reconocimiento ruso de la independencia de Abjasia y Osetia del Sur pero, por otro lado, no condena la intervención militar de Occidente en Irak y en la antigua Yugoslavia y reconoce la declaración unilateral de independencia de Kosovo sin una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que lo autorice.
4. En opinión de Moscú, la reticencia de los aliados a ratificar el Tratado FACE Adaptado demuestra la falta de voluntad de Occidente de revisar y actualizar las estructuras de seguridad existentes en la zona euroatlántica.
5. El apoyo de EEUU y algunos países de la UE a las denominadas “revoluciones de color” en Ucrania, Georgia y otras ex repúblicas soviéticas, la Declaración de la Cumbre de Bucarest de la OTAN sobre el ingreso de Georgia y Ucrania y el establecimiento por parte de EEUU de instalaciones militares semipermanentes en Asia Central (en relación con las operaciones militares en Afganistán) son percibidos por Moscú como un intento por parte de Occidente de invadir su “patio trasero”, su “área natural de influencia” en el espacio postsoviético.

En resumen, Moscú denuncia un sistema que, en su opinión, ha diseñado unilateralmente Occidente desde 1991. La actual Rusia que renace de sus cenizas quiere poner fin a esa estructura de seguridad “dominada por Occidente”. En palabras de Serguéi Lavrov, ministro de Asuntos Exteriores ruso, es necesario “limpiar” las estructuras europeas de seguridad del legado de la Guerra Fría y reconocer que Rusia ha recuperado gran parte de su poder. Al mismo tiempo, reivindica “sentarse a la mesa en calidad de potencia de primer orden”.

Occidente ha respondido con cautela a las propuestas rusas de concluir un nuevo tratado sobre seguridad europea, si bien es cierto que sí existe voluntad de entablar un debate sobre qué elementos del marco de seguridad de la zona euroatlántica podrían mejorarse para poder restablecer una relación de confianza con Rusia. Ese debate se inició durante la reunión ministerial de la OSCE celebrada en Helsinki el pasado diciembre. Pero tanto EEUU como Europa han dejado bien claro que deben mantenerse las estructuras, las organizaciones y los acuerdos existentes, establecidos en el proceso de Helsinki y durante el período posterior a la Guerra Fría. En ese sentido, se prefiere un “Helsinki +” a un “Helsinki II”.

Los socios occidentales de Rusia afirman que el vínculo trasatlántico Europa-EEUU se mantendrá como elemento esencial de la seguridad europea. Sostienen que la OTAN no representa una amenaza para Rusia y explican que las ampliaciones de la UE y la OTAN responden a la petición de Estados europeos independientes y democráticos de unirse a la comunidad de valores y a las estructuras económicas y de seguridad que esas organizaciones representan. En resumen, con esos procesos se pretende aumentar la estabilidad en Europa Central y del Este, pero no perjudicar los intereses de seguridad de Rusia.

Desde el punto de vista de Occidente, Rusia tiene pleno derecho a defender sus intereses en Europa y en el espacio postsoviético, pero no un “derecho de veto” que pueda interpretarse como una nueva “Doctrina Monroe” o como un reconocimiento de áreas exclusivas de influencia. Las ex repúblicas soviéticas son Estados plenamente soberanos con derecho a mantener relaciones independientes con todas las naciones. El alto representante Javier Solana expresó estas ideas con bastante claridad en su intervención con motivo de la Conferencia de Seguridad de Múnich el pasado mes de febrero: “Algunos de los principios en que se basa la seguridad europea no son negociables: nuestra colaboración con EEUU, la libertad de los países para elegir con quién desean aliarse y nuestro rechazo hacia conceptos como las áreas privilegiadas de influencia”.

El punto de vista de Europa

Desde el punto de vista europeo, se es consciente de que algunas de las principales decisiones adoptadas en los últimos años en el ámbito de la seguridad (como en el caso de Kosovo, por ejemplo) pueden haber causado irritación y resentimiento entre algunos de sus socios. Los europeos afirman, sin embargo, que esas decisiones no se tomaron para perjudicar los intereses de seguridad de Rusia ni para restablecer líneas divisorias en el continente, a la vez que reconocen que no puede haber seguridad sin una plena participación de Rusia, como socio y potencia de primer orden.

Sin embargo, Europa considera que la mejor forma de alcanzar una paz completa y duradera en el continente no es reinstaurar un sistema al estilo de la “Paz de Westfalia” basado en rivalidades y acuerdos entre grandes potencias, sino fomentar la interdependencia y la integración de las distintas naciones.

El proceso de integración europea fue consecuencia directa de la terrible destrucción y el gran sufrimiento provocados por las dos Guerras Mundiales. Como concibieron los “padres fundadores” (desde Aristide Briand, Salvador de Madariaga y Altiero Spinelli hasta Robert Schuman y Jean Monnet), el proceso se diseñó para hacer impensable una guerra en el continente europeo, especialmente entre Francia y Alemania, así como para promover los intercambios económicos sobre la base de la democracia y el Estado de Derecho, es decir, para estabilizar las relaciones entre los Estados y estabilizar las sociedades mediante la promoción del desarrollo económico y social. Esto se logró mediante un enfoque “paso a paso” (lo que se denominó “método Monnet”) para la creación de un área económica común que respetara las cuatro libertades (libre circulación de mercancías en un sistema de competencia justa y real, libre circulación de trabajadores y servicios, libertad de establecimiento y libre circulación de capitales) y que se basara en un sistema de normas[1] aceptado y respetado por todos. En la Unión, cada país defiende con firmeza sus intereses nacionales, pero debe respetar siempre las normas comunes y entender que, al final, para todas las cuestiones deberá llegarse a una solución de compromiso que exigirá concesiones por parte de todos.

Este proceso, aunque no es perfecto, ha tenido un enorme éxito y ha resultado decisivo en la promoción de una paz duradera en el continente europeo. De los seis miembros y el “Mercado Común” iniciales se ha pasado a una Unión de 27 países con una población aproximada de 500 millones de habitantes. Incluso el Reino Unido, en su día un imperio que durante siglos se mantuvo al margen de los acuerdos alcanzados en la Europa continental, ha ingresado en la UE. Muchos otros Estados de distintas partes de Europa, como Turquía y los Balcanes, aspiran también a ingresar algún día en esta Unión. Para ello están introduciendo reformas destinadas a fortalecer sus democracias y sus economías, renunciando a su vez al uso de la fuerza para resolver sus conflictos bilaterales.

Cuando la pertenencia a la UE no es posible, la Unión trata de extender su propio modelo, basado en el Estado de Derecho, en una economía social de mercado y en libertades fundamentales, a sus países vecinos. Ése es el principal objetivo de iniciativas como el denominado “Partenariado Oriental”, destinado a los países de Europa del Este, y de la “Unión para el Mediterráneo”, destinada a los vecinos meridionales de la UE.

Pero, ¿qué pasa con Rusia? La historia europea, desde el siglo IX hasta el XXI, no puede entenderse sin Rusia. Europa ha recibido mucho de Rusia y también le ha aportado mucho a este país. Sin embargo, Rusia no está muy segura de su identidad y muchos de sus ciudadanos no se consideran europeos desde un punto de vista político y cultural. Quizá uno de los mayores desafíos del siglo XXI, como escribió Stefan Schepers,[2] sea conseguir aprovechar la experiencia de la UE en la promoción de la paz y la prosperidad en Europa para lograr resultados similares con Rusia. Este objetivo debe perseguirse teniendo en cuenta que Rusia no va a ingresar en la UE en un futuro próximo. Un verdadero sistema de seguridad europea debería conseguir que fuera inconcebible una guerra entre Rusia y cualquier otro país europeo, igual que lo es actualmente entre Alemania y Francia.

La importancia de sus relaciones debería empujar a Rusia y a la UE a buscar una comprensión y una cooperación mutuas, sobre todo tras la última ampliación de la UE hacia Europa Central y del Este. Rusia es el vecino más grande de la UE (hace frontera con cinco de sus Estados miembros) y su tercer mayor socio comercial por detrás de EEUU y China (la cifra global de negocios alcanzó los 278.300 millones de euros en 2008 y el 74% de las exportaciones de la UE fueron productos manufacturados). En los últimos años, el 70% de la IED en Rusia provino de la UE y la mayor parte de las inversiones rusas en el extranjero tienen Europa como destino. Muchos ciudadanos rusos viajan a Europa y otros muchos tienen propiedades en suelo europeo. Además, Rusia es el principal proveedor de energía de Europa (en 2007 suministró el 33% del petróleo, el 42% del gas y el 25% del carbón de Europa) y es una alternativa crucial al inestable Oriente Próximo. Pero la dependencia es mutua, ya que la mayoría de las exportaciones de petróleo de Rusia tienen por destino el mercado europeo y vende la mayor parte de su gas a través de gasoductos con destino a Europa.

La UE y Rusia comparten posturas similares con respecto a desafíos mundiales como la proliferación de armas de destrucción masiva, el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional (incluida la piratería en alta mar), el cambio climático, los desastres naturales y las enfermedades, y ya existe una cooperación considerable en estas áreas. También mantienen posturas similares con respecto a algunos de los principales temas de la agenda internacional como Oriente Medio y la estabilización de Afganistán.

Sin embargo, no resulta fácil avanzar hacia un mayor entendimiento. Los distintos Estados miembros de la UE muestran profundas discrepancias en torno a la relación UE-Rusia. Tras las últimas ampliaciones, algunos de los nuevos miembros que en tiempos soviéticos estuvieron bajo el área de influencia rusa desconfían de la nueva “confianza en sí misma” exhibida por Moscú. La intervención militar rusa en Georgia en 2008 agravó la sensación de vulnerabilidad de algunos de los nuevos Estados miembros. La fiabilidad de Rusia como proveedor de gas también corrió peligro por las interrupciones del suministro que tuvieron lugar en enero de 2006 y enero de 2009 en el contexto de las disputas gasistas de Rusia con Ucrania. En Europa preocupan la presencia cada vez mayor del Estado en la actividad política y económica de Rusia, el sistema autocrático de gobierno del país y la política de fuerza aplicada en el ámbito de su política exterior. Todo ello parece alejar aún más a Rusia de la UE, en lugar de acercar posiciones.

Los Estados miembros de la UE no tienen un punto de vista común con respecto a Rusia. Rusia y algunos países de la UE (especialmente los de mayor tamaño) prefieren tratar algunas de las principales cuestiones bilateralmente, en particular las referentes a la energía. Esto ha impedido el desarrollo de una relación entre Rusia y Europa verdaderamente incluyente. Algunos Estados miembros prefieren tratar directamente con Moscú las cuestiones relativas a la economía y la energía y dejar al ámbito de la UE cuestiones más complejas como la democracia y los derechos humanos, las barreras al comercio y el acceso recíproco a las inversiones en determinados sectores sensibles. Algunos proyectos, como North Stream y South Stream, se han concebido sin tener en cuenta los intereses de todos los miembros de la UE, algo paradójico, ya que algunos de los Estados miembros más hostiles a Rusia son los que más dependen de sus suministros de gas y petróleo.

En el ámbito energético, a la UE le interesa especialmente garantizar unos suministros suficientes e ininterrumpidos por parte de Rusia y un acceso a inversiones en infraestructuras de exploración, producción y tránsito en ese país. Sin embargo, la preferencia de algunos Estados miembros por negociar bilateralmente con Rusia impide que se dé una respuesta común firme a la cuestión de la seguridad energética y debilita los esfuerzos de la Comisión por diversificar tanto las fuentes como las rutas de transporte (como en el proyecto Nabucco). Por otro lado, a Rusia le interesa obtener acceso al sector del almacenamiento y la distribución de gas en Europa, así como conseguir que se eliminen las restricciones a la inversión en determinados sectores (como el aeroespacial) y las barreras al intercambio de electricidad y material fisible. Mientras no consiga resultados concretos en estas áreas, no responderá al llamamiento de la UE de que cumpla los principios de la Carta de la Energía y su Protocolo sobre Tránsito.

Quizá sea por ello por lo que la UE no ha tenido demasiado éxito en sus intentos de atraer a Rusia hacia el proceso de integración europea e incorporarla a él. La realidad es, sin embargo, que Europa necesita a Rusia y que la UE es el socio que Rusia necesita para desarrollar una base económica que no dependa casi en su totalidad de la venta de crudo, gas y algunos otros productos minerales y metálicos.

El presidente Medvédev dio la impresión de compartir ese objetivo cuando afirmó en julio de 2008: “Otorgamos mucha importancia a la celebración de un gran acuerdo estratégico entre Rusia y la UE que constituya la base para la construcción de una ‘gran Europa’ sin líneas divisorias”. El presidente añadió que ese nuevo acuerdo debería basarse en una intensa cooperación económica, con normas y reglamentos convenidos, que incluyera los sectores de la energía y la alta tecnología.

Con arreglo a ese enfoque, el mandato de negociación de la UE, aprobado el 25 de mayo de 2008, incluyó un ambicioso objetivo: negociar un amplio acuerdo que abarcara todas las áreas de la cooperación UE-Rusia. En el área económica, el objetivo era una integración progresiva, con el establecimiento de un acuerdo de libre comercio mejorado que incluyera básicamente todos los intercambios económicos, para lo cual era necesario previamente que Rusia ingresara en la OMC.

Las negociaciones sobre un nuevo “Acuerdo Estratégico” se reanudaron tras una interrupción temporal a causa de la crisis de Georgia en diciembre de 2008. Ya se han completado cuatro rondas de negociaciones y pronto comenzará la quinta. Sin embargo, no está claro cuándo concluirán las negociaciones, ni cuál será su resultado final. No se sabe con certeza si Rusia ingresará en la OMC y, por tanto, el “acuerdo de libre comercio mejorado” tal vez tenga que esperar. Como consecuencia de la crisis económica, el gobierno ruso ha adoptado recientemente una serie de medidas para proteger ciertos sectores delicados. La UE considera que esas medidas suponen un incumplimiento de los compromisos asumidos por Rusia en virtud del actual Acuerdo de Colaboración y Cooperación (ACC) y de las obligaciones contraídas para su ingreso en la OMC. En cuanto al sector clave de la energía, las relaciones son tensas tras las interrupciones temporales del suministro ruso de gas a sus clientes europeos el pasado enero. La dura reacción rusa a la reciente Declaración de Bruselas sobre la modernización del sistema de transporte de gas de Ucrania pone de manifiesto lo espinoso de la cuestión.

La cuestión de la seguridad exterior brinda buenas oportunidades para intensificar la cooperación UE-Rusia, a pesar de que aún no se ha desarrollado totalmente la PESD. Puede que esto lleve algún tiempo, pero la UE ya ha adquirido una valiosa experiencia con la ejecución de las denominadas “misiones Petersberg”, con más de 20 misiones militares, policiales, civiles y mixtas en diversos escenarios de crisis. Un buen ejemplo es la Misión de Observación de la UE en Georgia, que ha resultado clave para facilitar la aplicación de los acuerdos alcanzados entre Sarkozy y Medvédev tras la crisis del verano pasado. Aquellos acuerdos ilustraron bien cómo Rusia y la UE pueden colaborar para combatir peligrosas crisis internacionales en el continente. Se deberían realizar esfuerzos conjuntos por encontrar soluciones a los conflictos latentes en el sur del Cáucaso (Nagorno-Karabaj) y Moldavia (Transdnistria), para lo cual resulta vital la participación de Rusia. Existen otros ejemplos de buena cooperación, como la participación de Rusia en la operación de paz de la EUFOR en el Chad y en la República Centroafricana o la coordinación entre la Operación Atalanta de la UE y las unidades navales rusas para combatir la piratería en las costas de Somalia. Estos ejemplos constituyen una buena base para consolidar una cooperación aún mayor.

Si se consigue aumentar la cooperación Rusia-UE en esta área, el nuevo acuerdo podría incluir algunos nuevos instrumentos y mecanismos, como un Consejo UE-Rusia similar al Consejo OTAN-Rusia. También constituiría un paso importante el establecimiento de una colaboración entre la UE y organizaciones pertinentes como la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) y la Organización de Cooperación de Shangai (OCS) en cuestiones como la lucha contra el tráfico de drogas y la delincuencia organizada.

La UE debería explicar a Rusia que la “Iniciativa del Partenariado Oriental”, aún en proceso de elaboración, no tiene por qué socavar los esfuerzos rusos por lograr una mayor integración económica en la CEI, al igual que el Acuerdo UE-México de 1997 no debilitó el TLCAN. En este sentido, debería entablarse un diálogo entre la UE y la Comunidad Económica de Eurasia como principal organización de promoción del proceso de integración económica del área postsoviética.

Al analizar las relaciones UE-Rusia y su importancia para la seguridad europea, no debería pasarse por alto la importancia fundamental de los valores. En el informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad que el alto representante Solana presentó al Consejo de la UE el 11 de diciembre de 2008 se afirmaba lo siguiente: “Nuestra asociación (con Rusia) debería basarse en el respeto de valores comunes, y en especial de los derechos humanos, la democracia, y el Estado de Derecho y los principios de la economía de mercado, así como en intereses y objetivos comunes”. En el mandato de negociación de un nuevo acuerdo se emplea un lenguaje similar, igual que en el ACC de 1997.

Sin embargo, desde el lado ruso se ha rechazado la idea de que el nuevo acuerdo deba basarse en valores comunes e insisten en que la UE y Rusia deberían más bien concentrarse en identificar los “intereses comunes”. Desde el punto de vista europeo, es evidente que un proceso destinado a reforzar la convergencia económica y política con Rusia no podrá prosperar si no existen unos valores comunes y unos acuerdos básicos en relación con una serie de “aspectos fundamentales”, como el Estado de Derecho y el respeto de las normas y las libertades fundamentales. A este respecto resultan positivos y alentadores el claro compromiso y las valiosas iniciativas del presidente Medvédev para la introducción de reformas y para garantizar el respeto de la ley en Rusia.

Conclusión: No será fácil conseguir una revisión profunda de la estructura de seguridad europea que no se limite a un mero ejercicio de retórica. Por lo que respecta a la UE, la idea de crear una alianza estratégica con Rusia no puede ocultar el hecho de que, en relación a determinadas cuestiones importantes, sigue sin existir una visión común. Es necesario intensificar el diálogo y las explicaciones para evitar sospechas y malentendidos y buscar una estrecha colaboración en muchas áreas para avanzar, como habría recomendado Jean Monnet, hacia un rapprochement (acercamiento) basado en realidades y logros concretos.

Notas:

[1] Los tratados, o derecho primario, y el derecho derivado, que incluye reglamentos, directivas, decisiones, etc.

[2] Véase “The Logic of European History. Rapprochement between Russia and the European Union”, Russia in Global Affairs, enero-marzo 2009, pp. 104-117.

Introducción:

Inteligencia estratégica en materia criminal

La Estrategia se define en términos generales como el proceso de interactuación de un Sistema Organizativo con su entorno para desarrollar su misión social. La Inteligencia, entendida como conocimiento basado en hechos, aporta a la Estrategia los elementos racionales necesarios para que dicha interactuación sea posible y útil; es decir, sirve para que la Estrategia contribuya eficazmente a que la Organización esté en capacidad de alcanzar sus objetivos. En estos términos, la Inteligencia Criminal Estratégica puede entenderse como “el proceso sistemático de elaboración y difusión del conocimiento útil para el diseño de estrategias contra el delito”.

Tradicionalmente, la orientación reactiva de los cuerpos de seguridad ha hecho que prevalezca un modelo de orientación estratégica basado en la capacidad de respuesta ante hechos consumados o que se encuentran en proceso de ejecución. En la actualidad, diversos factores están condicionando los esfuerzos policiales hacia un modelo de estrategia prospectiva, en la que se focaliza el esfuerzo no en la reacción ante ciertos sucesos producidos, sino en la anticipación y la toma de medidas dirigidas a impedir que dichos sucesos ocurran.

Los productos de inteligencia estratégica criminal son el resultado de procesos de elaboración de conocimiento sobre la delincuencia en sus diversas dimensiones y dentro de los contextos sociales en que se produce. Un buen producto de inteligencia criminal no solo establece cuál es la situación actual relativa al fenómeno o asunto de que trata, sino que aporta explicaciones sobre la existencia de dicho fenómeno y establece posibles evoluciones o tendencias, definiendo escenarios posibles y probables. Además, un buen producto de inteligencia define las alternativas viables para reorientar la situación en el sentido más favorable a la lucha contra el crimen, y establece los eventuales costes económicos y sociales resultantes de la aplicación de dichas medidas.

Los Informes de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado-OCTA, que elabora anualmente la Oficina Europea de Policía (EUROPOL), constituyen una clase de estos productos de inteligencia estratégica, cuya base distintiva con respecto a otros documentos se encuentra en su enfoque orientado a la totalidad de la UE y en su atención material exclusiva a las manifestaciones del crimen organizado. Por lo que se refiere al ámbito territorial, es evidente que un extensión geográfica tan amplia como la que abordan los informes OCTA ha supuesto enfrentarse a diferentes realidades no solo de orden criminal, sino también cultural, social y económico.

En lo que se refiere a la delimitación material, en sentido técnico el crimen organizado se entiende como el conjunto de ciertas manifestaciones delictivas que cometen agrupaciones de delincuentes que cumplen ciertos requisitos estructurales. Esta acepción no siempre se corresponde exactamente con el sentido atribuido al término por el lenguaje común, para el cual evoca las manifestaciones más graves o reprobables del delito y las que producen una considerable repercusión social.

Intelligence-led Policing y los informes OCTA

La primera edición del Informe de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado en Europa (Organised Crime Threat Assessment, OCTA), se presentó en junio de 2006 como producto básico del modelo de conocimiento y manejo de la delincuencia organizada denominado Intelligence-led Policing (ILP), cuya articulación se establece sobre la evaluación y gestión de la amenaza producida por el fenómeno.

El término Intelligence-led Policing es difícil de traducir con propiedad al español, no solo por las propias limitaciones de equiparación semántica de los términos, sino también y sobre todo por las discrepancias doctrinales sobre el contenido conceptual de la expresión y por las implicaciones teóricas y prácticas que pueden derivarse de ella. En el sentido que se atribuye por sus autores originales, británicos, en los años 90, la ILP se diseña como una estrategia de acción policial que pretende reducir el delito combinando técnicas de análisis e inteligencia criminal para establecer medidas de actuación directa y preventiva sobre el delito, centrándose en los delincuentes activos y reincidentes.

Independientemente de los problemas de definición del modelo ILP y de las interpretaciones que pueda suscitar un planteamiento estratégico basado en la amenaza, hay que tener en cuenta que los sistemas institucionales de actuación contra el delito se han fundamentado tradicionalmente en la reacción y no en la anticipación. Como consecuencia de este enfoque, el objetivo de la actuación policial ha sido siempre el conjunto de actividades delictivas efectivamente constatadas y no su potencial existencia.

El sistema institucional reactivo tiene como expresión jurídica el desarrollo de códigos penales cuyos ejes son, por un lado, la existencia de conductas con resultados y, por el otro, la identificación y castigo de los responsables de esos resultados. Puesto que los cuerpos de seguridad se diseñaron con el objetivo de garantizar la imposición de las leyes penales mediante la represión de sus infractores, esta premisa supone la existencia de dos elementos justificantes de la actuación policial: la propia infracción y el sujeto que la comete. En este contexto, es lógico que la eficacia policial se mida por la capacidad para detectar conductas penales, detener a sus responsables y aportar pruebas válidas para su condena judicial.

En calidad de elemento secundario, el poder preventivo de los cuerpos de seguridad está relacionado con su capacidad para transmitir a los potenciales infractores el miedo suficiente como para disuadirlos de cometer delitos ante la gran probabilidad de ser detenidos y castigados. En el modelo reactivo, la eficacia represiva y la disuasión quedan vinculadas funcionalmente: a mayor actividad represiva, mayor capacidad disuasoria. El modelo ILP supone, en este sentido, un cambio de visión sobre la lucha contra el delito, ya que se centra no sobre la comisión de conductas y la localización y apresamiento de sus autores, sino sobre la valoración y gestión de la “amenaza del delito”, la cual por sí misma constituye una conducta, factor o elemento que puede derivar en daño y responsabilidad penal, pero que, por su propia definición, todavía no ha constituido tal daño.

La aplicación del modelo ILP para el tratamiento de la delincuencia organizada en Europa crea tensiones en las estructuras y procedimientos policiales y judiciales porque tanto el sistema penal como el aparato policial fueron concebidos en su origen como instrumentos de actuación reactiva ante el daño criminal consumado. Como consecuencia, en el statu quo tradicional, la proactividad y la anticipación se conciben y se perciben como actividades secundarias, por no decir residuales, en el trabajo policial, y han sido simplemente inexistentes en la actuación judicial.

El cambio de un modelo reactivo de intervención ante hechos a otro anticipatorio frente a las amenazas encuentra un difícil acomodo en el sistema actual de protección de derechos, pensado para la represión y no para la prevención de los delitos, máxime cuando dicho cambio debe hacerse manteniendo o mejorando la capacidad de reacción frente a hechos consumados. En este sentido, los informes OCTA constituyen no solo un ejemplo de aproximación a este cambio de modelo de tratamiento de la criminalidad, sino el síntoma de un cambio de actitud institucional frente al delito.

Los informes OCTA: definición, objetivos, fuentes y metodología

A efectos prácticos, los Informes de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado en Europa (informes OCTA), son documentos en los que se recoge el estado del crimen organizado en Europa desde la perspectiva de tratamiento de la amenaza. Estos informes han sido elaborados por EUROPOL desde 2006 con periodicidad anual. Los OCTA se declaran a sí mismos como instrumentos cuya principal utilidad radica en aportar elementos de juicio fiables para la planificación estratégica contra el crimen organizado y grave en Europa. Hasta el momento, los OCTA han servido, según el director de EURPOL, para desarrollar el espacio común de libertad, seguridad y Justicia en la UE, y han tenido un significativo impacto en la comunidad de aplicación de la Ley en Europa, en cuanto a prácticas y prioridades.

El Informe OCTA 2006 sólo se publicó en versión abierta, mientras que los OCTA 2007 y 2008 se han dado a conocer en dos versiones cada uno: la abierta y la restringida.

Las versiones abiertas constituyen resúmenes de las versiones restringidas, de las que se no solo se reduce el contenido general, sino que se llega a omitir apartados completos.

El epígrafe introductorio del OCTA 2006 establece un doble objetivo para los informes de evaluación de la amenaza: por un lado se trata de desarrollar un análisis valorativo de la amenaza de las actuales y futuras tendencias de la delincuencia organizada en Europa, y, por otro, se trata de ofrecer a los dirigentes políticos y técnicos competentes un conjunto de elementos de juicio suficientes para que se tomen medidas de acción contra las citadas amenazas. En particular, el Informe OCTA 2006 se presenta como una “herramienta que ayudará a que los organismos encargados de tomar las decisiones identifiquen las áreas estratégicas prioritarias en la lucha contra la delincuencia organizada y grave, y a que promuevan procesos de Inteligencia para definir los objetivos operacionales”. En este documento se afirma igualmente que su visión supera el enfoque descriptivo que predominaba en los Informes de Situación del Crimen Organizado en Europa (OCR), pasando a focalizar el trabajo desde la descripción del OCR a la “… valoración cualitativa de este fenómeno complejo y multifacético.” (OCTA, 2006, p. 4).

Las versiones públicas de los informes OCTA no mencionan las fuentes más que de forma indirecta a través del prólogo del director de EUROPOL, quien siempre ha resaltado la importancia de las contribuciones de los Estados Miembros y de instituciones y organismos de la UE, de países externos y de ciertos organismos internacionales.

Las fuentes oficiales que nutren la información de los OCTA pueden clasificarse en cuatro grupos:

(1)   Los Estados Miembros (entendiendo como tales a los Cuerpos Policiales de dichos Estados y, eventualmente, a otras instituciones que ha reportado información sobre los grupos criminales organizados localizados durante el tiempo de recopilación de datos).

(2)   Cuerpos de Seguridad de Estados externos a la UE (EEUU, Canadá, Noruega, Colombia, Rusia y Suiza).

(3)   Instituciones multinacionales de ámbito europeo como EUROJUST, FRONTEX, OLAF, ECB, SITCEN, el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (EMCDDA), la propia EUROPOL, etc.

(4)   Instituciones multinacionales externas a la UE (Interpol, BCE y SECI),

Junto con estas fuentes oficiales, los informes OCTA reseñan la participación de numerosos socios del sector privado y el mundo académico, lo cual “… ha supuesto un valor añadido importante para OCTA”. En resumen, aunque los informes OCTA se nutren de diversas fuentes indirectas, la mayor cantidad de datos y la información más relevante procede de las aportaciones ad hoc de los Estados.

Como ya se ha indicado, el objeto fundamental de los informes OCTA es ofrecer a los responsables políticos los mejores elementos de decisión sobre la lucha contra el crimen organizado. Además, la orientación basada en la Intelligence-led Policing refuerza la focalización hacia los grupos criminales y sus integrantes, centrándose lógicamente en los estratos dirigentes de éstos. Los cuerpos de Seguridad y fuerzas policiales son los depositarios naturales de la información fiable y veraz de origen criminal para estos objetivos, por lo que los datos necesarios para desarrollar el OCTA se encuentran básicamente en las bases de datos de los departamentos especializados en análisis operativo dentro de estos cuerpos o fuerzas. Los organismos e instituciones multinacionales de la UE no disponen, por lo general, de información propia, y en ningún caso disponen de información propia operativa o estratégica sobre grupos y actividades criminales que no haya sido cedida previamente por las fuerzas y cuerpos estrictamente policiales o con funciones policiales de los países que las integran.

Por tanto, dentro de la UE no es posible encontrar ningún dato operativo fiable sobre lucha contra el delito fuera de las fuentes policiales; y la información analítica sobre delincuencia que se pueda encontrar en fuentes como Frontex, el Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías, o incluso en Eurojust, será siempre doblemente secundaria por dos motivos: estará filtrada por los cuerpos policiales y además habrá sido objeto de un segundo filtro por la propia fuente multinacional. Aunque en teoría pudiera ocurrir que algunos organismos multinacionales no europeos, como por ejemplo Interpol, dispusieran de algún tipo de información operativa que afectase a los miembros de la UE, el hecho es que dicha información sería puesta de inmediato por tales organismos en conocimiento de los países afectados, por lo que cabe valorar como muy poco probable que un dato exista en una fuente multinacional sin que sea conocido por las partes interesadas o afectadas.

De lo expresado en los párrafos anteriores puede afirmarse que la base de la información útil que recogen los informes OCTA se reducen en su origen a las contribuciones que realizan los cuerpos o instituciones con funciones sobre crimen organizado, mientras que gran parte del resto de las fuentes a las que se alude tienen un carácter básicamente ornamental. La alusión a todas las fuentes sin discriminar entre ellas genera la falsa sensación de que los mismos datos se obtienen por diversas fuentes, reforzando su fiabilidad, cuando en realidad se trata de una simple repetición. Lo paradójico es que esta misma circunstancia es la causante de que, en ocasiones, se produzca información o inteligencia diferente, e incluso contradictoria, a partir de los mismos datos.

Además, es llamativa la mención en los prólogos de los tres OCTA al “novedoso enfoque” adoptado en la producción de dichos trabajos, que han contado con numerosos colaboradores del sector privado y el mundo académico. Hubiera sido de mucho interés que se precisara en qué ha consistido la colaboración del sector privado y a qué sector privado en concreto se está haciendo referencia. De esta forma, si entendemos que parte de la colaboración ha procedido de los medios de comunicación, como parece ser que así ha sido en algunos casos, debe advertirse del peligro que supone tomar como fiables las informaciones obtenidas de reportajes e investigaciones periodísticas, que no son casi nunca extrapolables ni en el tiempo ni en el espacio al conjunto de la realidad social. Por tanto, extraer conclusiones generalizadoras de estas fuentes es, siempre, una actividad muy arriesgada cuando se pretende conocer un fenómeno complejo en profundidad. Los OCTA tampoco aportan ningún dato sobre la forma en la que el mundo académico ha colaborado en su elaboración. El hecho de que no se aporte la identidad de ningún colaborador académico, sea persona física o institución, ni que existan referencias a fuentes académicas en el desarrollo del texto impide conocer hasta qué punto las estas contribuciones han sido fructíferas.

En lo que se refiere a la metodología, las versiones públicas de los OCTA no incluyen un apartado específico en esta materia, si bien no es ningún secreto que el modelo conceptual utilizado deriva, en su mayor parte, del modelo expuesto en el documento CRIMORG 133-2001. Las versiones restringidas de los OCTA sí que desarrollan un apartado de metodología que incluye subapartados sobre recogida, recopilación y tratamiento de datos, proceso de análisis, y valoración de la información. El contenido de estos subapartados es inaccesible a las personas no habilitadas para acceder a estos documentos restringidos.

El conocimiento de los problemas metodológicos que se presentan y de qué forma se están afrontando queda limitado, por tanto, a los analistas de Europol y a los representantes de los Estados que participan en las reuniones sobre Metodología. Pero incluso para estos últimos resulta difícil conocer concreta y exhaustivamente cuáles son los criterios de valoración de los datos para priorizar las informaciones recibidas de las distintas fuentes, establecer su validez y fiabilidad, o conocer cómo se resolvería la información contradictoria que, eventualmente, pudieran recibir. Además, aunque en la introducción de los OCTA 2007 y 2008 se menciona la existencia de dificultades metodológicas con que se enfrentan los analistas de Europol y de los Estados miembros para mejorar los documentos, la realidad es que los informes abiertos no ofrecen ninguna valoración metodológica, salvo alusiones a una progresiva mejora del tratamiento y análisis de las contribuciones y al aumento permanente de la calidad de los OCTA.

En el contexto descrito, el análisis de los informes OCTA soportan una carga de dificultad añadida a la difícil valoración de la subcultura criminal, cuya tendencia a la clandestinidad es un factor que ha limitado históricamente el acceso a las fuentes directas, es decir, a las personas y grupos que cometen los delitos. Además, la gran diversidad de las características de los delincuentes y de sus actividades criminales dificulta el acceso a datos veraces de primera mano y suficientemente extrapolables como para constituir muestras fiables de las que sea posible realizar inferencias. Por otro lado, algunos autores no solo refieren una dificultad intrínseca de acceso a las fuentes directas, sino que advierten de las importantes limitaciones que soportan algunas técnicas de trabajo para este concreto ámbito de investigación (la entrevista en profundidad o la observación participante, por ejemplo). Otros autores añaden a estas dificultades un elemento autocrítico: la tendencia general de los investigadores a conformarse con las fuentes indirectas, particularmente las instituciones públicas y los medios de comunicación.

En todo caso, se ha constatado un escaso desarrollo del método científico en el estudio del crimen, lo cual se ve reflejado en el resultado de trabajos como OCTA. Las limitaciones metodológicas actuales para el estudio del crimen, y singularmente del crimen organizado, pueden deberse a varias circunstancias:

En primer lugar, ya se ha mencionado la reserva que puede establecerse sobre las técnicas más utilizadas en otras ramas del conocimiento, como la observación directa o la entrevista en profundidad.

En segundo lugar, deben considerarse los problemas de validez y fiabilidad de la información obtenida de los cuerpos de Seguridad y demás instituciones encargadas de hacer cumplir la Ley. En este sentido, la captación de datos está condicionada por factores como la misión, visión, estrategia, objetivos y metas de las instituciones, así como por sus propios elementos estructurales y de interrelación con otros departamentos públicos. Algunos de estos condicionantes podrían ser tan aparentemente lejanos como los mecanismos policiales de control de resultados.

También tiene su importancia la influencia de las relaciones políticas en el desarrollo de los informes de las instituciones multinacionales. La corrección política y la preocupación por no herir la sensibilidad de otros Estados pertenecientes a la UE puede constatarse de forma ejemplar en el propio OCTA 2006, donde se dice literalmente “… El principal problema del tráfico de drogas es que las regiones de origen de la mayoría de las drogas no están bajo el control de la UE, y a menudo tampoco bajo el control de sus respectivos gobiernos. La excepción son las drogas sintéticas, de las cuales Europa parece ser el mayor productor mundial…”. (OCTA, 2006, p. 8). Es decir, el principal problema del tráfico de drogas es que se producen fuera de la UE, salvo en el caso de las drogas cuyos mayores productores mundiales están en la UE.

Como resultado de los factores mencionados, se observa una tendencia a obtener y reflejar los datos más adecuados para construir indicadores preferentemente cuantitativos que repercutan positivamente en las propias instituciones que captan los datos y en sus responsables políticos.

Por ejemplo, el número de delitos resueltos, el número de detenciones practicadas, la clase y cantidad de efectos recuperados, la valoración económica de las drogas decomisadas etc. Por el contrario, no son contempladas otras variables interesantes para el conocimiento de los fenómenos criminales, como por ejemplo, las características específicas de los hechos, los perfiles de las víctimas, la biografía de los detenidos, la evaluaciones de “cifra negra” de crimen, el registro de los lugares de residencia o de los lugares de entrada y salida de España o de la UE de los delincuentes.

En relación con este mismo punto, también debe advertirse que las técnicas utilizadas para el esclarecimiento de los hechos pueden influir en la percepción final que se obtiene de los propios hechos y de las circunstancias que los afectan. Por ejemplo, la negociación del grado de responsabilidad penal en actividades criminales con autores, cómplices o encubridores supone, necesariamente, un rasgo tendencioso que modifica la realidad transmitida, y condiciona la percepción que se tiene del funcionamiento interno y la organización de los grupos.

En tercer lugar, las manifestaciones criminales suelen producir emociones y vivencias, que convenientemente tratadas y dramatizadas, ejercen un considerable atractivo sobre las personas y ofrecen un notable caudal de beneficios a industrias como el cine y las empresas editoriales, así como un filón de argumentos noticiables para profesionales de los medios de comunicación.

Lógicamente, tanto el contenido de los productos de ficción como las noticias relacionadas con el crimen, y singularmente con el crimen organizado, responden a motivaciones que no tienen que ver necesariamente con un deseo de conocimiento científico del fenómeno, sino con razones que pueden responder más a intereses comerciales y profesionales, y ser utilizadas como instrumento de influencia política o social. De esta forma, el interés comercial es el elemento básico de que se presente al delito y a los delincuentes de una cierta forma, y es ese modelo perceptivo el que acaba asentándose en la mente de los ciudadanos, convirtiéndose en una realidad construida a partir de la ficción.

Además, y en este mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la conveniente administración o racionamiento de la información que las fuentes indirectas pueden suministrar sobre actividades criminales y asociaciones de delincuentes, y su difusión en los momentos pertinentes y a las personas adecuadas, pueden estar conscientemente dirigidas a producir en el conjunto social o en la opinión pública efectos concretos, con fines rara vez relacionados con interés por el conocimiento científico del fenómeno.

Leer artículo completo (PDF). Disponible en el Real Instituto Elcano.

La sucesión de fastos internacionales celebrados entre el 31 de marzo y el 7 de abril ofrece una ocasión inmejorable para calibrar qué hay de nuevo en la agenda de seguridad desde una perspectiva europea. El advenimiento de Barack H. Obama es, con diferencia, el factor que más decisivamente ha dinamizado un panorama tan obsesiva como infructuosamente centrado en Afganistán y en Irán (con Corea del Norte empeñada en atraer la atención a última hora), lastrado por estrategias que ya han mostrado sobradamente sus limitaciones. A la espera de que el tiempo permita conocer con más detalle el alcance y, sobre todo, las consecuencias de lo que ahora sólo son indicios de cambio, ya es posible determinar con cierta precisión cuáles son sus perfiles principales.

No parece que los nuevos aires en la Casa Blanca auguren un renovado entusiasmo por convertir a la ONU en el principal gestor de la seguridad mundial. Nada indica que se vaya a realizar un esfuerzo real por reformar su Consejo de Seguridad ni por aumentar sus capacidades de alerta temprana y, más improbable aún, de acción temprana (con medios propios o asignados por los Estados miembros). Antes bien, lo más probable es que, además de su tradicional cometido como foro diplomático, sus funciones se limiten a labores asistenciales, como instancia humanitaria que, en el mejor de los casos, coordine a actores civiles dedicados a la reconstrucción postbélica. Si esto se confirma, deberemos interpretarlo como un rotundo fracaso, por falta de suficiente voluntad política de sus miembros para materializar la aspiración del nuevo orden internacional que Kofi Annan identificaba, en 2005, con “desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, con la ONU como protagonista central en un marco de multilateralismo eficaz.

A partir de esa constatación, y en mitad de una crisis económica global que estimula los resabios nacionalistas (también en el terreno de la seguridad y defensa), lo que se haga a escala nacional o regional será, por definición, incompleto, aunque siempre se pueda decir que la realidad se impone a la utopía. Así ocurre, en primer lugar, con Estados Unidos. Reconocida, como mínimo, como la nación imprescindible (“EE UU no puede arreglar todos los problemas mundiales, pero el mundo tampoco puede hacerlo sin EE UU”), conviene no olvidar que Obama se mueve, sobre todo, en defensa de sus intereses nacionales.

Aunque a los europeos nos cueste reconocerlo, Washington ya no se preocupa de esconder sus preferencias por otros actores. Por una parte, siempre podrá aducirse que esto se debe a que sigue contando con que, en lo esencial, aún estamos de acuerdo y compartimos el mismo barco. Pero también responde a nuestra propia inoperancia como Unión Europea y a una mezcla de preocupación (Rusia, Irán…) y oportunidad (China, India, Brasil, Turquía…), que le lleva a atender otros frentes.

En clave geoestratégica, las reuniones bilaterales que Obama ha mantenido estos días durante su gira europea con sus homólogos chino y ruso -más su visita a Ankara- son más determinantes que las celebradas con los dirigentes comunitarios. Esto no indica todavía un giro radical en las preferencias estadounidenses a la hora de buscar aliados sólidos para hacer frente a las amenazas globales que nos afectan a todos; pero sí debe verse como un aviso para navegantes que no pueden despistarse sobre el riesgo de irrelevancia al que se enfrentan si no consiguen hacer operativos sus sueños de grandeza (“la UE es un actor de envergadura mundial”, proclama con escasa convicción la vigente Estrategia Europea de Seguridad).

Al margen de la aprobación o rechazo suscitados por los recientes mensajes de Washington -desde la posible reconsideración del escudo antimisiles en suelo europeo a la invitación a Irán, pasando por la nueva estrategia para Afganistán/Pakistán o la oferta de resetear las relaciones con Moscú-, conviene recordar que todo ello responde a decisiones estrictamente nacionales. Washington es consciente de que Rusia vuelve a plantar cara y necesita prestarle más atención. Para ello tiene que desembarazarse de algunas hipotecas (Irak, primero, pero también el resto de las trampas en las que se ha metido en Oriente Medio) y aliviar la tensión en áreas no esenciales (reanudando así las conversaciones de desarme nuclear o dejando ver que Georgia y Ucrania no valen un disgusto mayor). Frente al mesianismo neocon de estos últimos años, parece abrirse paso un innegable pragmatismo que rebaja, por ejemplo, las pretensiones de vender la democracia occidental a escala planetaria (de ahí el cambio en Afganistán, para concentrarse en la estabilización y la reducción de la amenaza terrorista).

Por lo que respecta a la OTAN -forzosamente encantada de celebrar sus 60 años de existencia en mitad de una crisis en la que se ha metido huyendo hacia adelante, en su desesperada búsqueda de una nueva razón de ser-, las perspectivas tampoco son muy halagüeñas. La Cumbre de la Alianza ha terminado sin un nuevo concepto estratégico (ahora se anuncia para 2010) y las incorporaciones de Albania y Croacia no ocultan su insuficiente nivel de compromiso para cumplir con sus planes de capacidades militares, ni las divergencias internas sobre su orientación futura. La mayoría de los miembros del Este europeo siguen demandando una organización centrada en la defensa colectiva (territorial, por más señas). Otros apuestan por reconvertir a la OTAN en un omnipotente instrumento, encargado de tareas que vayan mucho más allá de la defensa, para abarcar -con evidente riesgo de que se diluya su valor añadido histórico- la ayuda económica, la acción humanitaria y hasta la construcción nacional. Y todavía algunos (¿EE UU?) parecen preferir que sea un mero cajón de sastre, del que echar mano si no hay más remedio. Para desgracia de unos y otros, Afganistán tiene gran parte de la respuesta sobre el futuro inmediato de una OTAN que se ha metido sola en un callejón de improbable salida exitosa.

Mientras tanto, la UE no logra consolidar un espacio y un papel significativo en este nuevo escenario. ¿Qué gobernante comunitario se atreve hoy a hacer de la PESC/PESD una prioridad de su agenda política? Incluso quien se ha animado a mover ficha, Francia, lo ha hecho, una vez más, por puros intereses nacionales. ¿Cree realmente la diplomacia francesa que convence a algún europeísta cuando insiste en que “si Francia asume todas sus responsabilidades (reentrada en la estructura militar de la OTAN), Europa será más influyente en una Alianza más equilibrada”? No deja de resultar chocante que se acepte con tanta parsimonia la iniciativa francesa, en contraste con la acritud con la que se acusaba a checos y polacos de negociar su seguridad directamente con Washington (escudo antimisiles), al margen de las instancias comunitarias. Una vez más, aceptamos nuestra incapacidad para construir una verdadera política exterior, de seguridad y defensa común, aun siendo conscientes de que por separado no tenemos opción alguna y de que la OTAN no puede ser nuestro futuro, en tanto que nos convierte en subordinados eternos. Ese futuro de mayor seguridad propia sólo llegará con un sistema de seguridad paneuropeo, que integre a Moscú y que establezca un vínculo multidimensional con Washington, al margen de la OTAN.

¿Y España? Atascada. Ni en el plano nacional se impulsa definitivamente la elaboración de la tan necesaria Estrategia Nacional de Seguridad; ni en el internacional se logra poner sobre la mesa ninguna iniciativa de peso (¿capacidades civiles al servicio de la prevención y gestión de crisis?). En lugar de eso, nos dedicamos a pedir disculpas por los errores (Kosovo) y a seguir con la política de parches (más implicación en Afganistán). Así no es.

La crisis de agosto pasado en Georgia puso a prueba el sistema de seguridad de Europa y el sistema no cumplió su tarea principal de garantizar la seguridad del continente en su conjunto. Como resultado, Europa debe reexaminar sus dispositivos de seguridad actuales, analizar lo que sucedió y tomar ese análisis en cuenta para reformar esos dispositivos. Ya antes de la crisis en Georgia, Rusia había percibido la necesidad de revisar los mecanismos de seguridad europea, incluidas sus instituciones internacionales y regionales. Nosotros sugerimos un nuevo sistema de tratados jurídicamente vinculantes de garantías de seguridad mutua para lograr un nivel de seguridad igual en toda Europa.

La UE estima que la iniciativa rusa tiene fundamentos sólidos y ha mostrado interés en poner en marcha ese proyecto.

Algunos líderes de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) también están dispuestos a participar. No obstante, la OTAN se ha mantenido al margen. En septiembre pasado, yo debía haber presentado al Consejo OTAN-Rusia (NRC, por sus siglas en inglés) las propuestas de mi país sobre el nuevo concepto de seguridad, pero la Alianza se negó a celebrar la reunión programada tras la crisis en Georgia.

Cuando se creó el NRC en el 2002, se concibió como un mecanismo para el diálogo, la cooperación y la adopción de decisiones conjuntas sobre temas de interés mutuo, incluyendo la no proliferación y el control de armamentos, la lucha contra el terrorismo, los planes para emergencias civiles y la cooperación militar. Desafortunadamente, la crisis en Georgia demostró que el diálogo de Rusia con la OTAN era menos sustancial de lo que debía ser. Con todo, la cooperación mutua es de la mayor importancia para la seguridad global. Necesitamos a la OTAN y la OTAN nos necesita para afrontar las amenazas y los desafíos comunes. Por otra parte, Rusia no hará súplicas a la OTAN. No estamos interesados en crear una apariencia de cooperación.

La meta más importante de política exterior de Rusia es una asociación estratégica real con Occidente en la que trabajemos juntos para resolver los múltiples problemas de la seguridad moderna.

No tengo una bola de cristal, pero estoy seguro de que dentro de unos años podremos considerar la crisis de Georgia un hito. Podemos señalar desde ahora tres “factores de crecimiento” que ayudarán a que el nuevo sistema de seguridad madure: el desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa, la transformación de la OTAN y el regreso de Rusia al lugar que le corresponde en la escena internacional. Rusia no se está volviendo enérgica, agresiva o imperialista, como afirman muchos observadores. Sólo pedimos lo que por derecho nos corresponde: un lugar en la primera fila de las relaciones internacionales. El mundo tendrá que acostumbrarse al hecho de que Rusia ya no es un país débil. ¿Tan incomprensible es que tengamos intereses estratégicos y preocupaciones de seguridad nacional?

Rusia ha intentado durante años alejarse del modo de pensar de la guerra fría y convencer a sus socios de que se deshagan de sus estereotipos. Pero se han establecido impetuosamente bases militares a lo largo del perímetro de Rusia. EE. UU. planea establecer parte de su sistema de defensa antimisiles en la República Checa y Polonia. El Pacto de Varsovia dejó de existir hace 20 años, pero la OTAN sigue avanzando hacia el Este, captando nuevos estados miembros por causas distintas al fortalecimiento de la seguridad y la democracia.

A Rusia no le interesa la confrontación; queremos concentrarnos en nuestro desarrollo, prosperidad y estabilidad. Pero el desarrollo exitoso sólo es posible en un contexto de relaciones internacionales transparentes e iguales, con estabilidad y seguridad en nuestra región. Ya es tiempo de que Europa deje de comportarse como un continente ocupado y comience a mostrar su propia voluntad política. Las acciones que emprendió la UE durante la crisis en Georgia demostraron que los europeos tienen esas aspiraciones y que están dispuestos a desempeñar su papel de actores globales, que será cada vez más claro en los próximos años.

Por lo que toca a la OTAN, en Rusia creemos que debe transformarse y adaptarse al nuevo entorno. Durante esta transformación, la OTAN debe tener en mente que la responsabilidad principal de la paz y la seguridad globales recae en la ONU. Ante la pregunta sobre qué rumbo hay que tomar ahora, por el momento la OTAN y sus líderes no tienen respuesta clara. El concepto estratégico de la Alianza es anticuado y, sin embargo, no puede tomar una decisión sobre cuándo debe empezar a formular uno nuevo. Sus fuerzas no dan abasto en Afganistán y sus miembros usan esa situación para promover sus propios objetivos.

Una verdadera relación operativa entre la OTAN y Rusia podría dar a la Alianza soluciones a los problemas que no puede abordar por sí sola. Europa necesita un sistema de seguridad integral, sólido e indivisible. No pedimos la abolición de nada ni que se empiece desde cero. Por el contrario, debemos aprovechar las instituciones existentes. En pocas palabras, debemos conservar el hardware y renovar el software. La iniciativa rusa sobre el tratado de seguridad paneuropeo debería ser el nuevo sistema operativo.

Estamos tan ocupados en contemplar lo que va a hacer la Administración Obama que nos olvidamos de nuestras propias tareas. En la Unión Europea, el Gobierno de la República Checa, que ostenta la Presidencia semestral de los Veintisiete, ha vuelto a aplazar la ratificación parlamentaria del Tratado de Lisboa.

Inicialmente, el motivo explícito era que la coalición de extraños compañeros de cama ODS (derecha eurofóbica-verdes-comunistas) subordina esta cuestión esencial para la UE a la votación previa del escudo antimisiles propuesto por el ya ex presidente George Bush en suelo checo y polaco. Sin embargo, el Gobierno checo ahora busca otros pretextos para dicho aplazamiento, a la vista del giro político en EEUU y de la crisis geopolítica del gas con Rusia, país al que pretende dejar fuera de su propuesta de ampliación de la UE hacia el Este.

El proyecto de instalación de un sistema antimisiles de la OTAN en la frontera Este de la Unión Europea es una decisión grave desde el punto de vista estratégico. El argumento avanzado es que se pretende evitar un posible ataque nuclear iraní. Pero esta explicación no es susceptible de convencer ni al más fanático neocon americano ni al menos imperialista ruso. Además, ¿dónde irían a caer esos hipotéticos misiles nucleares tras atravesar toda Rusia, entre otros países?

Una decisión de tal alcance no debería haberse planteado como una cuestión bilateral entre dos estados de la UE -la República Checa y Polonia- y EEUU, ya que afecta a todos los países aliados en ambas organizaciones. Así se comprende mejor que no se quiera ratificar el Tratado de Lisboa, ya que éste amplía la Política Exterior y de Seguridad de los Veintisiete a la Defensa, y establece mecanismos para su refuerzo.

Además, supone una ruptura total con la política que ha permitido estabilizar Europa y superar la Guerra Fría desde Helsinki en la década de los 70, uno de cuyos elementos fundamentales es un mundo libre de la amenaza nuclear. El arma más poderosa que transformó un continente dividido fue la cooperación y el diálogo pacífico, con firmeza. El Muro de Berlín, el telón de acero, no fueron derribados hace 20 años por divisiones de tanques sino por la fuerza de los valores. Un paciente y perseverante trabajo por la estabilidad con el método comunitario que, al reemplazar enfrentamientos nacionalistas y militaristas por valores compartidos de democracia y buena vecindad, nos ha permitido cambiar la faz de Europa. Su resultado está ahí: en la reunificación alemana, en el final del Pacto de Varsovia y en la ampliación de la Unión Europea hacia el Centro y Este del continente, precisamente su zona de mayor inestabilidad.

El ejemplo más visible de este éxito de cooperación es precisamente que Chequia, otrora sometido al yugo soviético, preside ahora la Unión Europea, mal que le pese al presidente Vaclav Klaus, que compara ambos bloques. Es irresponsable poner este activo en peligro; hoy no existe ni amenaza territorial soviética ni riesgo de guerra de las galaxias en el corazón de Europa. Por lo tanto, nuestros desafíos son frenar los descabellados proyectos bélicos nucleares de Corea del Norte o Irán, o contener la peligrosa diseminación a partir de Pakistán enfrentada a una India nuclear

Por ello, el llamamiento formulado en Estados Unidos en 2007 conjuntamente por los ex secretarios de Defensa Kissinger, Schulz, Perry y el ex presidente del Comité de Defensa del Senado Sam Nunn, merece consideración y apoyo. Recientemente, ha tenido una respuesta positiva en Alemania con un llamamiento suscrito por el ex presidente Von Weizsäcker, el ex canciller Schmidt y el ex ministro de Asuntos Exteriores Genscher. Alemania comparte con España la renuncia al uso de armas nucleares, biológicas y químicas, y tendría sentido que nuestro país elevara de modo claro su voz en un tema de un amplio consenso.

En esencia, el planteamiento consiste en una actualización de la visión formulada por los entonces presidentes de Estados Unidos y la URSS, Ronald Reagan y Mijaíl Gorbachov, de un mundo libre de la amenaza nuclear. Y ello requiere una ambiciosa agenda de negociaciones para reducir el arsenal existente de cabezas nucleares, el refuerzo del Tratado de no Proliferación (TPN), la ratificación por EEUU del Tratado de prohibición de Ensayos nucleares, la destrucción de todas las armas nucleares de corto alcance, la renovación del Tratado de reducción de armas Estratégicas (START) y la restauración del Tratado ABN, sobre la base de que el espacio debe ser utilizado para fines pacíficos.

Para la Unión Europea, la cuestión es decidir si queremos ser protagonistas en esta noble tarea. Para la Presidencia checa del Consejo, en particular, el desafío es ser consecuente con su lema una Europa sin barreras, al que ha añadido un oportuno subtítulo una Europa con reglas. Las reglas actuales son que la Presidencia del Consejo Europeo tiene una función moderadora y de impulso, como en una comunidad de vecinos, que es lo que somos, no en una Monarquía Absoluta temporal.

La actualización de estas reglas es lo que supone el Tratado de Lisboa, firmado por todos y ratificado ya por 25 estados miembros, y con una voluntad expresa de reconsideración por parte de Irlanda.Más aún cuando al mantenerse al margen del euro -mientras que su vecina Eslovaquia ha entrado el 1º de enero en la Moneda Unica-, la República checa se ha amputado de una función de dirección y liderzazo esencial frente a la crisis.

Por ello, no se comprende que el Gobierno de un país tan celoso de su soberanía como Chequia pueda decir que subordina su criterio a lo que haga otro estado como Irlanda, cuando éste se ha comprometido a volver a plantear el referéndum de ratificación del Tratado, con un cambio sustancial a favor de la opinión pública, después de ver lo que le ha ocurrido a su vecina Islandia. Ni se comprende que el presidente Klaus diga que, aunque el Parlamento checo ratifique el Tratado, él lo firmará cuando quiera.

En esta crítica no hay ningún tipo de animadversión. Tengo el orgullo de haberme dirigido como presidente del Parlamento Europeo en 1991 al entonces jefe de Estado checoslovaco para pedirle que se uniera a nuestra aventura, y tuve el honor de trabajar con el gran presidente checo Vaclav Havel para lograrlo. Como antecedente histórico que tanto les gusta citar a nuestros amigos checos, cabe recordar que, durante siglos, compartimos la empresa familiar europea de los Austrias.

De momento, los mensajes del vicepresidente de EEUU Joe Biden en Múnich y de la secretaria Estado, Hillary Clinton, en el Parlamento Europeo en Bruselas han sido claros en una línea de diálogo y negociación con Rusia. Es de esperar que los europeos de la UE no nos limitemos a ser espectadores pasivos y decidamos trabajar juntos con Obama en una política de cooperación y desarme, y no de confrontación y rearme.

Después de las masacres de Alemania y Alabama y del crimen de Murcia, podemos preguntarnos cuáles son las causas que están provocando una americanización de Europa en este sentido y no una europeización de América.
Hasta ahora, nadie cuestionaba que Europa disponía de un modelo contrapuesto al americano que nos ofrecía más seguridad y mucha menos violencia. Ello se explica porque en EEUU es un derecho constitucional que los ciudadanos posean un arma libremente, con lo cual, de 300 millones de habitantes, casi 100 millones disponen de armas, sobre todo cortas (revólveres y pistolas) o incluso las peligrosas armas de asalto (M16 o AK47), permitidas en la época de Bush. Sin embargo, en Europa, de 300 millones de habitantes solo disponen de armas alrededor de 15 millones, la mayoría de las cuales son largas (escopetas y carabinas).

AUNQUE PAREZCA que tenemos las mismas víctimas que en América a causa de los trágicos sucesos de estos días, y que nos estamos homologando al modelo americano, la diferencia es el goteo constante de muertos causados por arma de fuego que tienen al otro lado del Atlántico y que ya no es noticia por habitual: diez veces más homicidios y asesinatos que en Europa.
En EEUU, durante estos años, las administraciones locales y los estados han llevado a cabo políticas de reducción de la posesión libre de armas, con la oposición de los republicanos y de la NRA (Asociación Nacional del Rifle), que iban ofreciendo una reducción progresiva de la criminalidad violenta hasta ahora.
Ya el atentado fallido contra Ronald Reagan propició una tímida ley de control de armas, la ley Brady, que lleva el nombre del portavoz de la Casa Blanca que quedó paralítico en ese magnicidio. Esta ley obligaba a las tiendas a esperar cinco días antes de entregar un arma para comprobar los antecedentes penales y otros impedimentos del comprador. Solo esta medida ya propició una drástica bajada de la criminalidad. Sin embargo, en junio del 2008 el movimiento conservador proarmas ganó una gran batalla, ya que el Tribunal Supremo (conservador, en su mayoría) dictó la sentencia Heller, consolidando un derecho constitucional amplio a poseer armas en casa. Esta polémica sentencia, criticada incluso por el juez conservador Posner (padre de la Escuela de Derecho y Economía de Chicago), puede impedir las imperiosas medidas legales para restringir las armas, y ya se pronostica un incremento de la violencia. Pese a todo, Barack Obama no puede tomar medidas legales, pues debería reformar la segunda enmienda de una constitución muy rígida.
Este año, el Tribunal Supremo, con la Sentencia Hayes, ha corregido algo su anterior postura, ya que ha señalado que es delito la posesión de armas en manos de una persona que haya sido condenada años antes, incluso por leve falta de violencia doméstica. Nadie desea otra muerte anunciada de otro presidente de los EEUU, pero el riesgo de atentado contra Obama no es pura especulación, sino una realidad. La prensa norteamericana alerta de que, durante el pasado mes de noviembre, más de 100.000 personas compraron armas en EEUU, y ayer mismo el Washington Post anunciaba la detención de un sujeto con un rifle de gran potencia.
Lo que sí es una realidad es que el modelo europeo de seguridad –con más policía pública, más políticas de prevención, sociales y de sanidad– hace que aquí haya más seguridad y un número mucho menor de asesinatos y homicidios que en Estados Unidos. Pero cabe especular sobre qué es lo que nos está igualando a América cuando un joven de 17 años, de buena familia, asesina a 15 personas en Alemania, ayer, o en Finlandia, hace unos meses.

LA CONCLUSIÓN de los estudios es que hay una intoxicación mediática, tanto a través de películas como a través de videojuegos, en lo que se ha denominado ya “contaminación en violencia”. Ciertamente, se está banalizando la violencia, se están identificando los valores de masculinidad y valentía con las armas, así como aumenta la tendencia a la resolución de cualquier conflicto a través del recurso a éstas.
Europa, que está creando modelos alternativos a los de Hollywood, debería presentar un modelo mediático contrapuesto a este modelo de inseguridad americano. Del mismo modo que en el libre comercio mundial podemos impedir la entrada de productos tóxicos procedentes de otros países, Europa debería poner impedimentos a la entrada de todos estos productos nocivos y peligrosos que están condicionando las mentes de nuestros jóvenes.
Por mucho que la industria defienda que los niños y jóvenes saben identificar la realidad y la ficción de los contenidos de los videojuegos y las películas, lo cierto es que nos están ametrallando con imágenes que fomentan la agresividad y la violencia como forma de vida. El libro de los profesores Anderson, Gentile y Buckley Violent Video Game Effects on Children and Adolescents (Efectos violentos de los videojuegos en niños y adolescentes) alerta de ello y señala que “es una evidencia científica que la exposición a los videojuegos violentos tiene una relación causal con el comportamiento violento”.

EN LA ÉPOCA de Bill Clinton ya se emitió un informe sobre el fin de la autorregulación en temas de violencia. Esperemos que, con la nueva presidencia, el modelo mediático que se imponga ofrezca a nuestra sociedad una tendencia hacia formas alternativas a la resolución de conflictos. Y es que las soluciones legales, y mediáticas, para garantizar la seguridad basadas en la generalización de la cultura de la violencia se demuestran ineficaces y comportan trágicos resultados. Europa debe tenerlo en cuenta e intentar frenar tal contaminación.

Tema: La Estrategia Europea de Seguridad (EES) fue adoptada por el Consejo Europeo el 12 de diciembre de 2003. Mucho ha evolucionado la sociedad internacional desde entonces y era el momento de hacer balance de lo conseguido y de cómo lograr aquello que todavía no se ha materializado.

Resumen: La Presidencia francesa del Consejo de la UE citaba entre las prioridades de su mandato la aprobación de una nueva Estrategia Europa de Seguridad (EES). Además del balance de resultados, se imponía una valoración crítica de la adecuación de lo previsible a lo imprescindible. Las expectativas se han ido reduciendo y el documento presentado por el alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) al Consejo Europeo el 11 de diciembre es formalmente un informe sobre la aplicación de la EES.

Análisis: En diciembre de 2007 el Consejo Europeo solicitaba del alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) un examen de la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad (EES) de cara a realizar propuestas para mejorarla y, si fuera apropiado, elementos para complementarla, al objeto de aprobar el resultado por el Consejo Europeo de diciembre de 2008. La opción por esta fórmula en vez de la elaboración de una nueva Estrategia o claramente una más modesta puesta al día de la actual guarda relación con el impasse en el que se encuentra sumido el Tratado de Lisboa y, con él, la elección de nuevo alto representante a quien correspondería la promoción de una nueva EES.

Como ocurrió al elaborarse la EES de 2003, desde ese momento se ha desarrollado un amplio abanico de conversaciones y consultas entre las instituciones, principalmente con la Comisión, y con los Estados miembros. Igual que en aquella ocasión, el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE ha organizado una serie de seminarios sobre “los intereses europeos y las opciones estratégicas”, en Roma, Natolín, Helsinki y París. Como entonces se hizo, también ahora puede percibirse un cierto déficit democrático en su elaboración, si bien en esta ocasión los Estados miembros están estrechamente asociados al proceso y han formulado sus propias contribuciones.

A principios de septiembre, los servicios del Consejo proponían las principales áreas de acción y las pautas a seguir en la reunión informal de ministros de Asuntos Exteriores y el 11 de diciembre se presentaba al Consejo Europeo el “Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad – Ofrecer seguridad en un mundo en evolución”. [1] El Consejo Europeo comparte el análisis contenido en el Informe y apoya las resoluciones del Consejo, en las que se acuerdan nuevos objetivos para reforzar y optimizar las capacidades europeas con el objetivo de seguir contribuyendo a la paz y seguridad internacionales al tiempo que se fomenta la seguridad de los ciudadanos europeos.

La EES de 2003

La EES de 2003 supuso la culminación del proceso inicial de gestación de la Política Europea de Seguridad desde la cumbre franco-británica de Saint-Malo en 1998, el establecimiento del objetivo de capacidades militares para 2007, el desarrollo estructurado de capacidades civiles de policía, Estado de Derecho, protección civil y la institucionalización tras la creación del Comité Político y de Seguridad, del Comité Militar y del Estado Mayor de la UE a principios de 2001. Todos estos instrumentos requerían responder a una doctrina y estrategia de uso que debía ser aceptada por todos los Estados miembros.

La invasión de Irak por EEUU en 2003 en coalición con el Reino Unido y la división surgida a raíz de esta intervención entre los Estados miembros de la UE demostró la existencia de una superestructura para la PESD pero la ausencia de unos mimbres básicos de entendimiento en cuanto a su utilización. La Convención que en esos momentos elaboraba el Tratado que establecía una Constitución para Europa tomó buena nota de la situación e introdujo importantes novedades en política exterior de la UE, comenzando por el establecimiento de unos principios y objetivos a los que la misma debería atenerse. La Guerra de Irak de 2003 supuso, además, la quiebra más importante de la relación transatlántica, al no prestarse un apoyo europeo unánime y sin fisuras a la política norteamericana y al unilateralismo de la decisión de la superpotencia.

En este convulso escenario, la EES elaborada por el alto representante de la PESC de la UE, Javier Solana, supone un bálsamo en las relaciones con EEUU y en las propias relaciones intracomunitarias tan dañadas como las anteriores. Por ello, puede afirmarse su virtualidad en el contexto en el que se elabora y aprueba.

Es tradicional la comparación del documento europeo con la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU que le había precedido en 2002, si bien, al no ser la UE un actor nacional, su estrategia no puede compararse sin mas a las de los Estados, ni siquiera a las de los Estados miembros. En ambos documentos aparecen análogas amenazas a la seguridad, pero con una óptica diferente para enfrentarse a las mismas: acción unilateral si fuera necesario por parte de EEUU y multilateralismo eficaz por parte de la UE; e intereses planetarios o globales norteamericanos, frente a intereses preferentemente periféricos de la UE. Diferencias de intereses y de capacidades que no habían de impedir la existencia de una filosofía y unos principios transatlánticos comunes, aunque puestos en tela de juicio en algún momento. La EES lleva a primer plano de la actividad europea de seguridad la lucha contra el terrorismo internacional, aproximándose así a las preferencias securitarias de EEUU.

En estos cinco años, la EES ha permitido el uso de las capacidades al servicio de la UE para el desarrollo de más de una veintena de misiones militares, policiales, civiles o mixtas en los Balcanes, el Cáucaso, Palestina, Indonesia, Somalia y el Congo. El balance de las mismas puede considerarse positivo si tenemos en cuenta la situación de la que la UE venía y los objetivos importantes pero modestos asumidos por la Unión, dentro de sus posibilidades materiales y políticas. Debe recordarse aquí que la Unión está autorizada por el Tratado a desarrollar misiones Petersberg en el amplio sentido del término y que, en su actuación, manifiesta su inclinación hacia el uso de instrumentos de soft power por la línea de política exterior y de seguridad de algunos Estados miembros, entre los que se cuentan varios neutrales.

Con todas sus virtualidades en el contexto en el que se adoptó la EES, la experiencia y la situación estratégica actual recomendaban una reconsideración de la misma por parte de los Estados miembros y las instituciones.

Varias son las insuficiencias que en la actualidad plantea el enfoque de la EES de entre las cuales destacamos la preferencia por el entorno inmediato de la UE y por las medidas de soft power e instrumentos exclusivamente civiles. Ambas chocan con la pretensión de la Unión de convertirse en actor global con impacto real sobre los asuntos candentes de política internacional y que afectan a la seguridad mundial. Aunque, por otra parte, esta actitud es lógica si se tiene en cuenta que los Estados miembros no han abordado en su totalidad, como se habían comprometido, la modernización de sus Ejércitos. Una revitalización de la PESD partiría de una buena base con una EES adaptada a las amenazas globales a la seguridad europea y mundial.

¿Necesidad de una nueva Estrategia Europea de Seguridad?

Podría afirmarse que, aunque sin cambios estructurales en el sistema internacional, el contexto geopolítico ha evolucionado en determinados aspectos. Se mantienen conflictos de trascendencia mundial como el de Oriente próximo, al tiempo que la reciente guerra de Georgia ha demostrado que el riesgo de conflictos armados a las puertas del territorio europeo no ha desaparecido. Se ha incrementado el riesgo de proliferación de armas de destrucción masiva tanto entre Estados como entre actores no estatales, con particular empeño de algunos Estados por conseguir misiles balísticos, mientras surgen esfuerzos multilaterales de limitar el comercio de armas ligeras; y lo que quizá revista mayor trascendencia a medio y largo plazo es que se incrementan las tensiones y conflictos motivados por el acceso a los recursos naturales (energéticos, agua…) en un contexto donde se hace más patente el cambio climático.[2] La insuficiencia de recursos energéticos o el encarecimiento de los productos alimentarios básicos provocan a su vez una crisis económica mundial de la que, como es habitual, salen peor parados los países en desarrollo. A todo ello habría que añadir, como consecuencia del desigual reparto de la riqueza mundial y de los recursos y de los desastres naturales, un incremento de los flujos migratorios que pueden tener consecuencias desestabilizadoras según los países de destino y las dimensiones de tales flujos, así como incidir en el bienestar de la población en general.

A estos argumentos de contexto internacional en pro de una puesta al día de la EES, se suma la actualización de la estrategia norteamericana (NSS) en marzo de 2006 y la promulgación de una nueva Estrategia de Defensa Nacional (NDS) en junio de 2008. En ellas, aunque mantienen sus líneas esenciales, se hace un guiño a la alianza con Europa y se pone el énfasis en las soluciones multilaterales, aunque sin descartar las unilaterales si fueran necesarias para la seguridad del país. Sin embargo, y pese a lo que de positivo tenga esta evolución, en la NSS el excesivo énfasis sobre las amenazas externas y la seguridad en sentido estricto lleva a EEUU a ignorar otras amenazas a la seguridad humana y, en consecuencia, a centrarse casi exclusivamente en medios militares para hacer frente a las amenazas descritas. Puede así percibirse la distinta concepción de seguridad de la superpotencia y de la UE: la seguridad interior (Homeland Security), frente al más amplio concepto de seguridad humana (Human Security) esencialmente considerado por los socios europeos. Esta tendencia se matiza aun más en la NDS, donde se pone el énfasis en la insuficiencia de los medios militares y la necesidad de recurrir a todo tipo de recursos, incluido el soft power, para hacer frente a las amenazas a la seguridad que extiende a las derivadas de la mala gobernanza de ciertos Estados, de la escasez de recursos naturales incrementada por el cambio climático o de las pandemias o catástrofes naturales.

Por otra parte, si la situación en la que se aprobó la EES de 2003, como hemos descrito, era de ruptura y desacuerdo declarado entre EEUU y Europa y en el seno mismo de la UE, hoy estas diferencias se han amortiguado considerablemente manteniendo un clima de entendimiento entre ambos socios, con las habituales diferencias y tensiones en el ámbito comercial y ciertos desencuentros a la hora de coordinar acciones en el marco de la OTAN. En la actualidad, EEUU reclama una PESD con más músculo, descartando los temores pretéritos de que ello debilite la alianza atlántica. La prueba más evidente de este cambio de mentalidad ha sido la primera declaración explícita de la OTAN de apoyo a la defensa europea en la cumbre atlántica de Bucarest en 2008.

Finalmente, los principales gobiernos europeos que más se enfrentaron al unilateralismo de EEUU y con ello más lo provocaron, Alemania y Francia, han sido sustituidos por otros claramente favorables a un incremento de la cantidad y calidad de las relaciones transatlánticas. Por primera vez en la historia de las relaciones transatlánticas ningún gobierno europeo manifiesta abierta animadversión al gobierno estadounidense, máxime habida cuenta de su cambio. Francia incluso ha hecho de la política de defensa la prioridad de su semestre presidencial de la UE. El fin de la cuestionada Administración Bush ha de facilitar un acercamiento todavía mayor entre los aliados de ambos lados del Atlántico. En Europa es ya generalizada la constatación de que la UE no puede ser tan solo un demandante de seguridad cuyo proveedor en exclusiva es EEUU.

A todas estas razones para una actualización de la EES debiéramos añadir la preocupante paralización en los avances de la Política de Seguridad y Defensa (PCSD) que exigen su revitalización sobre la base de la voluntad soberana de los Estados europeos al respecto. Y es que esta política se ha resentido de la paralización del proceso constitucional europeo para el que de momento no se vislumbra salida rápida a falta de una vía de solución a la situación generada por el referéndum irlandés. Sin el Tratado de Lisboa se frena la potenciación de las cooperaciones estructuradas permanentes entre los Estados con mayor nivel de capacidades militares y otras fórmulas de flexibilidad imprescindibles en una Europa de 27 Estados miembros.

Además, asistimos a la frustración de las expectativas generadas por la Agencia Europea de Defensa (AED) que, en la práctica, se limita a verificar compromisos de capacidades nacionales y a obtener mejores precios del material militar pero desatendiendo su objetivo más ambicioso de fomentar proyectos de investigación comunes. Por otra parte, es permanente la crítica de la falta de planificación adecuada de las operaciones y evidente el contencioso sobre el órgano de planificación militar con la OTAN.

Elementos a considerar en la EES de 2009

Como toda Estrategia de Seguridad, la EES debiera comenzar por una clara definición de los intereses de la UE, ya que todo documento de este tipo ha de precisar como se coordinan todos los recursos disponibles para alcanzar el fin perseguido. La EES de 2003 se refiere a la defensa de la seguridad de la UE y a la promoción de sus valores. Siendo bastante evidente cuáles son estos últimos, no ocurre lo mismo con el concepto de seguridad que se acoge. Hoy, la evolución tanto doctrinal como práctica lleva esta respuesta hacia la concepción amplia de seguridad humana pero, si esto es así, existen más amenazas a la misma y hacen falta más medios que los previstos por el documento de 2003.

En segundo lugar, la identificación de las amenazas debe de cambiar, si no en sus líneas esenciales, sí para adaptarse a la situación estratégica actual. Aunque el terrorismo, la delincuencia organizada y los rogue states pueden considerarse como tales, no deben dejarse de lado los riesgos nucleares presentes o potenciales en países como Corea del Norte e Irán y la voluntad de enfrentarse a ellos de forma conjunta y por medios diplomáticos preferentemente, sin descartar la presión militar, económica u otra. Con respecto al primero, el Informe aceptado por el Consejo Europeo cita las pautas de acción de la UE, que han de girar en torno a la prevención de la radicalización y la captación, la protección de los objetivos potenciales, la persecución de los terroristas y la respuesta ante atentados. Como una sub-variedad de delincuencia organizada entendemos puede citarse la piratería, incluida en el citado Informe como amenaza a la seguridad, habida cuenta de la experiencia en el Océano Indico y en el Golfo de Adén que han dado lugar a la primera misión marítima de la Unión. Si bien el Informe mantiene la amenaza de las armas de destrucción masiva (WMD), respecto a la cual la UE debe trabajar en su prevención, en la financiación y en el sentido de la revisión del Tratado de No Proliferación en 2010, añade la amenaza cibernética a la seguridad, el peligro que representan las armas pequeñas y ligeras, la munición de racimo y las minas terrestres.

Junto a esto, y desde un punto de vista de seguridad humana, las pandemias y catástrofes naturales constituyen una amenaza a la misma, muchas veces con un claro vínculo con amenazas a la seguridad en sentido más clásico por cuanto generan conflictos o grandes desplazamientos de población. El cambio climático y la seguridad energética son igualmente problemas que impactan o pueden hacerlo en la seguridad en sentido amplio, pero también por cuanto pueden favorecer o catalizar conflictos armados en zonas inestables. Todo ello se contempla en el Informe de balance de la EES como nuevas amenazas a la seguridad europea, sobre la base de un consenso bastante generalizado al respecto tanto entre los Estados miembros y las instituciones europeas como en los foros científicos. Como se ha indicado, este tipo de amenazas se recogen ya en la NDS de EEUU de 2008. Al respecto, el Informe apuesta por un mercado energético más interconectado, con diversificación de suministro y de rutas de abastecimiento, fomentando acciones al respecto en Asia Central, en el Cáucaso, en África, en los territorios de la Asociación Occidental y en los de la Unión por el Mediterráneo, al tiempo que se fomentan las energías renovables.

Una cuestión más delicada es la relativa a la integridad territorial. En principio se asumía que no había amenazas a la integridad territorial, ni de los Estados miembros ni de otros Estados próximos. Con la ampliación al Este, la invasión de Georgia por parte de Rusia y los temores sobre otros países como Moldavia y Ucrania, ya no está tan claro que la defensa de la integridad territorial no debiera constituir un objetivo de la EES. Al menos, estos acontecimientos traen al primer plano político la vuelta a la política de poder por parte de Rusia. Sin embargo, a esta inclusión se oponen dos elementos. El primero es la falta de medios y de voluntad política de la UE para proceder a la defensa de territorios mediante cláusulas del tipo del artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte. Para eso precisamente está la OTAN, organización a la que los mencionados países han solicitado su adhesión. De hecho, se observa que las adhesiones más recientes a la UE han venido precedidas de la previa adhesión al Tratado de Washington, por lo que sería esta organización la encargada de este tipo de defensa territorial. Por otra parte, aunque expresada en términos genéricos, la inclusión de esta amenaza implicaría de facto la declaración de Rusia como amenaza a la seguridad europea. Considerando la importancia estratégica de esta potencia continental para la UE y los importantes vínculos con ella, una aproximación cooperativa y constructiva hacia la política rusa parece más adecuada a la naturaleza de la acción de la UE y sus intereses globales. Era conveniente un pronunciamiento expreso acerca de la política de la Unión frente a Rusia como elemento esencial de la seguridad europea. Consciente del deterioro de las relaciones con la potencia continental, el Informe determina las pautas que debieran regir las relaciones con Rusia, que han de basarse en el respeto de valores comunes e intereses y objetivos comunes; declaración excesivamente ambigua como para servir de criterio unificador de las distintas políticas nacionales respecto a Rusia, siendo como es absolutamente necesario un previo acuerdo político entre los Estados miembros todavía muy distanciados en este punto.

En tercer lugar, la Estrategia Europea de Seguridad debiera contener una más clara precisión de las modalidades y situaciones de uso de la fuerza por parte de la Unión. Si bien la preferencia europea se sitúa en la utilización prioritaria de instrumentos civiles de gestión de crisis, no es menos cierto que determinadas misiones PESD de las desarrolladas hasta el momento han requerido del uso de la fuerza militar y ésta no debe dejarse a la improvisación ni al criterio del jefe de la operación en un momento determinado. En este sentido, la EES, aunque no es una estrategia de defensa –que hoy por hoy es inexistente en Europa–, debería desarrollar estrategias explícitas para las intervenciones de la Unión en las que se equilibren todos los elementos al alcance de la organización. En suma, como se ha señalado acertadamente, la EES debe dejar de ser descriptiva para pasar a ser prescriptiva. A la hora de definir las implicaciones políticas para Europa de las amenazas a la seguridad y el papel de la UE en el mundo, el Informe presentado al Consejo Europeo propugna tres líneas de actuación referidas a un incremento de la eficacia y de las capacidades europeas, a un mayor compromiso con los vecinos y a la permanente potenciación del multilateralismo eficaz. Se trata de las mismas pautas de actuación ya recogidas en la EES, si bien allí el multilateralismo eficaz se contemplaba como un objetivo estratégico. Al desarrollar estos aspectos, el Informe incide en las principales debilidades de la política exterior y de seguridad europea y aboga por su mejora. Así, propugna una mejor coordinación institucional, la adopción de decisiones de inspiración más estratégica, la atención prioritaria a la prevención temprana con medidas de pacificación y de reducción de la pobreza, la utilización coherente de todos los instrumentos a disposición de la UE, la mejora de las capacidades de diálogo y de mediación o la flexibilidad en las respuestas a las crisis mediante las agrupaciones tácticas y los equipos civiles. Asimismo, se realza la importancia de las Naciones Unidas y el papel a jugar por la OTAN y por las organizaciones regionales. Sin embargo, sigue sin definirse esa estrategia explícita para las intervenciones de la UE.

Finalmente, la EES debe establecer una priorización de sus intereses y de sus objetivos estratégicos. En la actual Estrategia tales prioridades no aparecen claramente, aunque la apuesta por la seguridad en el entorno más próximo constituye uno de los elementos clave. Sin embargo, si analizamos la práctica de la PCSD, ésta se compadece mal con tales pretendidas preferencias. Así, de las 20 misiones PESD desarrolladas hasta ahora, cinco han tenido lugar en el Congo, una en Indonesia y dos en Palestina. Sin negar la virtualidad y necesidad de las mismas, sería necesario precisar con arreglo a qué estrategia o criterios se han decidido, a riesgo de llegar a la conclusión de que existe misión donde existe acuerdo de los Estados miembros aunque no entre dentro de las prioridades europeas. Aunque también podría llegarse a la conclusión de la superfluidad de seguir declarando esa preferencia por la periferia europea puesto que, si la UE aspira a ser actor global, no puede limitar sus intereses a esta zona territorial. Sin dejarla de lado, debiera centrarse en aquellos puntos de máximo interés para la seguridad europea. Y aquí se aprecia uno de los cambios del contexto estratégico internacional, porque el mundo al final de esta primera década de siglo no es igual que el de hace cinco años, momento en el que Europa todavía estaba sacudida por el impacto de las guerras balcánicas, ni la UE tiene los mismos medios ni las mismas aspiraciones que entonces. Tampoco entonces suscitaba las expectativas que hoy suscita. En esta línea, el Informe presentado al Consejo Europeo da un paso adelante al ampliar su meta de afianzar la estabilidad más allá de Europa y, si bien se insiste en las necesarias acciones en la periferia europea (Turquía, Balcanes, los países de la PEV –del Este y del Sur–, Ucrania, Belarús y Moldova) se recoge también la necesidad de estabilización de Oriente Próximo, Irak, Irán y Afganistán, con una referencia expresa al apoyo de los países vecinos de Asia Central y a la importancia de la mejora de las relaciones entre la India y Pakistán.

Por otra parte, aunque se continúa insistiendo en el reforzamiento de la seguridad en nuestro entorno inmediato, se introduce el matiz novedoso, ya apuntado en algunos planes de acción de la política de vecindad, de mayor implicación europea en la resolución de conflictos y la inestabilidad de muchos de estos territorios. Con ser positiva esta asunción de responsabilidad, la UE sigue sin hacer un análisis de las consecuencias negativas que genera esta política en relación a los países próximos a nuestro entorno pero excluidos de este círculo privilegiado. Convertirse en actor global exigiría de la Unión ampliar su foco de actuación, reconociendo sus intereses de seguridad humana más allá de su entorno inmediato, por ejemplo y claramente, a los países de Asia Central, evitando, al mismo tiempo, quedar relegada en estas zonas frente a los grandes actores internacionales.

Desde un punto de vista mucho más operativo y vistas las dificultades de las misiones de la UE, se estimaba necesario abordar la posible planificación conjunta de capacidades civiles y militares destinadas a las mismas. Y es que no sólo la planificación de ambas se realiza por separado, generando o pudiendo generar incoherencias, sino que, además, la planificación civil resulta mucho más caótica e ineficaz. El Informe de 2008 abre la puerta a esta planificación conjunta al declarar esenciales unas estructuras de mando y unas capacidades de cuartel general adecuadas y eficaces, que permitan “combinar la pericia técnica civil y militar desde la concepción de una misión, a través de la fase de planeamiento y durante la ejecución”, con lo que será posible la unificación en el planeamiento de los aspectos civiles y militares de una misión. Los esfuerzos del alto representante de crear una nueva estructura única civil-militar de planeamiento estratégico son expresamente apoyados por el Consejo Europeo en la Declaración sobre la potenciación de la PESD.[3]

El Informe continúa la senda actual de enfatizar la contribución a un sistema internacional multilateral, como corresponde a la naturaleza y esencia misma de la UE. Para ello es primordial reforzar la gobernanza global y, aquí, la NDS 2008 norteamericana y la Estrategia Europea se aproximan. Sin embargo, el Informe aceptado por el Consejo Europeo no incide tanto en la buena gobernanza de los países vecinos u otros como en la responsabilidad de proteger a las poblaciones contra los más odiosos crímenes internacionales, en la línea marcada por el documento final de la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005.

Finalmente, se mantiene la aproximación típicamente europea de atacar las amenazas en su fuente, antes de que se manifiesten, con lo que se alude a los marchamos securitarios europeos de vinculación entre seguridad y desarrollo y de seguridad humana, reafirmando la vigencia del modelo europeo de gestión de crisis.

Conclusiones: Tras cinco años de su aprobación, era el momento de hacer balance y aportar los complementos necesarios a la EES. Incluso hubiera sido oportuna la aprobación de una nueva Estrategia, por las razones expuestas; eventualidad que no se contempla por ahora.

Para esta nueva etapa y en el actual contexto internacional, la prioridad absoluta de la UE debe continuar siendo el reforzamiento de un sistema internacional multilateral eficaz que permita mejorar sustancialmente la gobernanza mundial y hacer frente a los nuevos desafíos de seguridad. Para ello, la propia UE ha de ser eficaz, capaz y flexible y, de este modo, contribuir a los cambios requeridos en el sistema internacional, tales como la reforma de las Naciones Unidas, la eficacia de la Corte Penal Internacional, la remodelación del Fondo Monetario Internacional y de las entidades financieras internacionales o la transformación del G8.

Una clara declaración de la relación existente entre seguridad y desarrollo puede asimismo constituir un factor distintivo de la concepción europea de seguridad y de su modo de abordar los problemas mundiales.

Al acoger un concepto amplio de seguridad, resulta coherente la ampliación de la enumeración de amenazas a la misma existentes en la actualidad.

También debieran de precisarse las condiciones y circunstancias del uso de todos y cada uno de los recursos y capacidades al alcance de la Unión, especialmente de las capacidades militares, y prever su disposición más adecuada y rápida y una planificación coherente y mejor aun conjunta con las capacidades civiles. Si este último aspecto es acogido por el Informe adoptado por el Consejo Europeo, no ocurre así con las condiciones de uso de los recursos de la Unión. En definitiva, y para poder ser calificada de estrategia, la EES debiera detallar más los objetivos políticos de la UE para garantizar sus intereses, dejando atrás en la medida de lo posible las ambigüedades diplomáticas que sólo son reflejo de los desencuentros políticos entre Estados miembros.

Pese a la denominación de “Informe”, el documento presentado encierra una auténtica actualización o puesta al día de la EES de 2003 por la que se va a regir la UE en los próximos años.

Como se ha señalado, puede afirmarse que, atendido el texto vigente y las actualizaciones o complementos propuestos en el Informe, nos encontramos más bien ante una Gran Estrategia que ante una Estrategia de Seguridad propiamente dicha, puesto que plasma la teoría acerca de los modos para conseguir seguridad pero, sin embargo, no define claramente cuáles son los intereses de la UE a cuya satisfacción se orienta la política de seguridad y defensa.

Si bien se corrobora la filosofía de la EES como seña de la identidad europea, los Estados miembros no parecen estar preparados para desembarazarse de sus prejuicios en torno a la seguridad europea y trabajar conjuntamente en pro de la misma con unas ideas homogéneas y una estrategia armónica y coherente con los medios y con las aspiraciones de la UE.

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Notas:

[1] “Discusión Paper for the Gymnich Meeting on 5/6 September 2008 (non paper)”; “Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad – Ofrecer seguridad en un mundo en evolución”, S407/08.

[2] Climate Change and International Security, Paper from the High Representative and the European Commission to the European Council, S113/08, 14/III/2008.

[3] “Declaration by the European Council on the Enhancement of the European Security and Defence Policy, Annex 2, Presidency Conclusions, 11 and 12 December 2008”, 17271/08.

Tema: El Consejo Europeo celebrado en Bruselas el pasado 11-12 de diciembre de 2008 ha cerrado la Presidencia francesa de la UE con un informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad aprobada en 2003.

Resumen: El Consejo Europeo de Bruselas de 11-12 de diciembre de 2008 ha aprobado un informe sobre el resultado de la Estrategia Europea de Seguridad aprobada cinco años antes. Lo que el Programa de la Presidencia francesa anunció inicialmente que iba a ser una revisión y figura en primer lugar de sus prioridades en materia de seguridad se ha quedado al final de la misma en un informe de situación que no añade ninguna novedad relevante a la dimensión de seguridad y defensa de la UE.

Mientras que los miembros más relevantes de la UE han elaborado en los últimos años unas estrategias de seguridad nacional que van a modificar profundamente sus conceptos, estructuras y procedimientos, el informe elaborado por la Secretaría General sólo sirve para cubrir el expediente del Consejo. Ni es la estrategia que se esperaba para actualizar la anterior, ni tampoco una memoria o, mucho menos, una autoevaluación de sus resultados. Viene a confirmar lo que ya se sabía antes del Consejo Europeo: que los avances que se producen en la Política Europea de Seguridad y Defensa se ven desbordados por los cambios estratégicos de la seguridad internacional. Este ARI revisa las diferencias conceptuales de la Estrategia Europea de Seguridad de la UE con respecto a las estrategias de seguridad nacional de algunos de sus Estados miembros, compara los contenidos de 2003 con los del Informe aprobado en diciembre de 2008 y estudia las dificultades de la Presidencia francesa para progresar en materia de seguridad y defensa como se esperaba.

Análisis: La UE aprobó su Estrategia Europea de Seguridad (EES) en diciembre de 2003[1] siguiendo la estela de la Estrategia estadounidense de Seguridad Nacional de 2002 y anticipándose en el tiempo a las estrategias de seguridad nacional que han ido adoptado algunos de sus Estados miembros como Holanda, el Reino Unido o Francia en los últimos años.[2] Aunque por su denominación parecen documentos similares, la EES se diferencia de las anteriores en muchos aspectos esenciales. En primer lugar, porque la UE es un actor multilateral, no único como los Estados, y le resulta muy difícil establecer estrategias y políticas comunes, dada la dispersión de intereses e instrumentos entre Comisión, Consejo y Estados miembros. En segundo lugar, la seguridad nacional es una competencia exclusiva de los Estados miembros, tal y como reconoce el art. 4.2 del Tratado de Lisboa, y son los gobiernos quienes rinden cuentas ante los ciudadanos y sus parlamentos nacionales. Por el contrario, la UE sólo dispone del ejercicio de la competencia que le deleguen sus Estados miembros y no responden de sus actos de seguridad ni ante el Parlamento Europeo ni ante los ciudadanos europeos. Finalmente, cualquier actor que aspire a ser global debe enmarcar su estrategia de seguridad en una estrategia de acción exterior, lo que se conoce como grand strategy, donde se recogen los grandes principios, valores y patrones de comportamiento en su actuación internacional. Esto no ocurre en la UE y se da la paradoja de que estando la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) subordinada a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la PESC no cuenta una estrategia de orientación y la PESD sí, una anomalía que sólo se explica porque la UE es un actor en formación.

Estas diferencias de fondo, unidas a un largo inventario de diferencias de forma, han llevado a numerosos expertos a cuestionar que la EES de 2003 sea una verdadera estrategia de seguridad. Entre otros de prestigio, François Heisbourg (2004, pp. 27-39) porque la decisión del uso de la fuerza depende de los Estados miembros; Lawrence Freedman (2004, p. 14) por las diferencias de cultura estratégica entre ellos [3] y Mary Kaldor y Andrew Salmon (2006, p. 19-20) porque no explica cómo y por qué se usará la fuerza militar).[4] Aunque no sea una estrategia en sentido estricto, la EES tiene algunos elementos de estrategia muy interesantes para explicar el comportamiento de la UE en materia de seguridad. La EES describe lo que el secretario general y alto representante para la PESC, Javier Solana, ha definido como “una especie de filosofía general de la acción de la UE en el mundo”, una visión donde se describen los riesgos a los que hacer frente: terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, conflictos regionales, Estados fallidos y crimen organizado y el modo genérico en que la UE debe afrontarlos. La EES rompió con la tradición de potencia civil que tuvo la UE en sus comienzos pero refleja la preferencia de la UE por los instrumentos blandos de seguridad (soft security), una preferencia crónica que desequilibra sus instrumentos militares respecto a los no militares. También refleja la apuesta por el multilateralismo como instrumento de acción, tanto por vocación, ya que la UE siempre ha apostado por un orden internacional basado en los acuerdos y el derecho, como por realismo, ya que la UE no puede afrontar por sí sola muchos de los riesgos a los que se enfrenta. Finalmente, la EES identifica unos principios de acción para la actuación internacional en materia de seguridad: ser más activos, capaces, coherentes y cooperativos que se traducen en actuar cuanto antes, con más recursos, mejor gestión y con nuestros aliados o socios.

La aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad según el Informe aprobado en el Consejo Europeo de diciembre de 2008
Las estrategias de seguridad nacionales se revisan de forma periódica, sistemática y obligatoria para ver si precisan o no una actualización. Por el contrario, la EES no estableció ningún mecanismo al respecto y la decisión de actualizarla vino de la mano –unilateral y sin consulta previa– de la Presidencia francesa del Consejo de la UE. Las circunstancias sobrevenidas a las que se ha enfrentado la Presidencia francesa y las dificultades inherentes a un proceso ya de por sí complicado, deberían haber aconsejado su postergación para un momento más oportuno, pero la Secretaría General presentó en el último momento un “Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad: ofrecer seguridad en un mundo en evolución” al que ni el Comité de Política y Seguridad ni el Coreper ni el Consejo Europeo encontraron reparos.

Resulta difícil identificar la naturaleza del Informe porque no se trata de una actualización de la anterior como se esperaba, ni de una evaluación crítica de los resultados de la EES tras cinco años ni de una declaración formal en la que se propongan nuevas líneas de acción al respecto. Por el contrario, la estructura y contenidos del Informe recuerdan el formato de las declaraciones y discursos institucionales sobre el estado de la PESD, donde se prodigan lugares comunes y buenos deseos sin mayor voluntad de transcendencia. Lo característico de las estrategias cuando se revisan o promulgan es su relevancia formal y solemne pero, al no promulgarse una nueva Estrategia, se entiende que la EES de 2003 sigue en vigor, salvo que se quiera sentar el precedente de que cualquier informe aprobado sirve para actualizarla. Como el Informe tampoco revela nada sobre su finalidad, su lógica o sus consecuencias para la EES, parece que su propósito real no es otro que el de engrosar el balance de la Presidencia aunque sea a costa de sumir a la PESD en un limbo estratégico.

En todo caso, merece la pena una aproximación al contenido del Informe sobre la aplicación de la EES porque confirma la trayectoria de la PESD: una sucesión de avances en casi todas las dimensiones de la seguridad europea acompañada de cambios en el contexto estratégico internacional que mantienen el desfase entre lo logrado y lo necesario. Al igual que la EES, el Informe empieza enumerando una serie de riesgos comunes ampliando la lista de 2003 con nuevos riesgos para la seguridad de los sistemas de información (cyber), la seguridad energética y el cambio climático; mientras que suprime los conflictos regionales y los Estados fallidos como riesgos individualizados. Y también al igual que la EES, el Informe no señala cómo se piensa afrontar esos riesgos en concreto.

Simultáneamente al señalamiento de la proliferación de las armas de destrucción masiva como un riesgo en la EES, la UE aprobó una Estrategia contra la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva en 2003 fundamentada principalmente en el apoyo a los acuerdos y marcos multilaterales de no proliferación, desarme y control de armamento. Aplicado al caso iraní durante estos cinco años, la estrategia ha generado iniciativas normativas, como las apoyadas por la UE en todos los foros internacionales; diplomáticas, como las lideradas por Francia, Alemania y el Reino Unido con las autoridades de Teherán; y el respaldo a las sanciones del Consejo de Seguridad. El Informe constata el saldo positivo de la actividad europea junto con el saldo negativo de sus resultados que, traducido en resultados prácticos significa que la UE no ha podido influenciar a Irán para que reconsidere su carrera hacia la proliferación nuclear a pesar de haber empleado todos sus instrumentos de presión.

A pesar de esta constatación, y de que la proliferación sigue siendo la amenaza más grave, el Informe no recomienda adoptar medidas alternativas de contraproliferación que protejan a la población civil o a las fuerzas de esas armas y sus vectores de lanzamiento (misiles). Tal y como quedó demostrado durante el debate sobre la instalación de misiles y radares interceptores en Polonia y la República Checa durante 2007, la UE no dispone de una estrategia de contraproliferación propia y los Estados miembros deberán buscar esa protección dentro de los programas de la OTAN (sí se alude al desarrollo de la protección civil europea para mitigar los efectos de atentados terroristas cuando se empleen esos medios).

El Informe agrupa el terrorismo y la delincuencia organizada, dos riesgos que la EES había diferenciado y aparecen ahora juntos sin ninguna justificación. Podría tener una explicación funcional debido a que la lucha contra ambos fenómenos tiene instrumentos similares pero si la lógica es funcional, los “ciberdelitos” no deberían figurar como un riesgo independiente porque las redes de información se protegen como infraestructuras críticas tanto para acciones delictivas como para acciones terroristas. Subjetivamente, parece que se rebaja el nivel de prioridad del terrorismo y se le sitúa al mismo nivel de preocupación que la delincuencia organizada. El terrorismo parece que ya no preocupa como preocupaba en 2003 ni parece asociado ya al “extremismo religioso violento” como se hacía entonces. El Informe sólo añade algunas de las medidas adoptadas, como la Estrategia de Lucha contra el Terrorismo y la Estrategia sobre la Dimensión Exterior de la Justicia y Asuntos de Interior, ambas de 2005, con una descripción muy aséptica que no hace justicia a las iniciativas europeas para complementar la responsabilidad de los Estados miembros en las funciones de prevención, protección, persecución y reacción frente a las acciones terroristas, ni pone de relieve las materias pendientes.

En la EES, y tras la enumeración de riesgos, se explicitaban tres objetivos estratégicos –hacer frente a las amenazas, crear seguridad en los países vecinos y un orden internacional basados en un multilateralismo eficaz– y a continuación se describían las implicaciones estratégicas para Europa: ser más activos, más coherentes, aumentar nuestras capacidades y cooperar con otros. En el Informe ya no se emplea el término de objetivos ni de implicaciones estratégicas, lo que recalca la discontinuidad respecto a la EES y, en su lugar, se describe cómo la UE contribuye a la estabilización internacional y al mundo en cambio. De esta forma se cambia el enfoque normativo de la EES –qué tenía que hacer la UE para ser un actor global– por otro descriptivo –que hace la UE como tal, más propio de una memoria contable que de una guía de orientación–.

A partir de aquí, el documento entra en una enumeración de actuaciones realizadas y por realizar en relación con ciertos problemas de seguridad. La enumeración es bastante fría y genérica en bastantes de sus apartados y da la sensación de que el éxito de la UE se mide más por la actividades emprendidas que por su resultado real. Por ejemplo, si de verdad los battlegroups han sido un avance, habría que explicar por qué no se han empleado hasta ahora. Del mismo modo, cuando se afirma que la UE sigue desempeñando un papel importante en Bosnia-Herzegovina, no se sabe si las cosas van bien y que pronto se pondrá fin a la operación militar Althea y a la tutela europea o, por el contrario, que la emancipación va para largo. También se menciona que la misión policial en Kosovo se encuentra en fase de despliegue y que la de Afganistán se está ampliando pero no se mencionan los retrasos acumulados ni las razones para ello.

El Informe tiene motivos para ser complaciente porque las políticas europeas de ampliación y de vecindad han producido resultados muy positivos en el ámbito de la prevención de conflictos, desde el Mediterráneo hasta el Cáucaso pasando por Oriente Medio, y en el normativo, apoyando todos los esfuerzos normativos multilaterales para prevenir y solucionar los problemas de seguridad que puedan afectar a la periferia europea. Sin embargo, para ser una Europa más eficaz y capaz dentro de un mundo en cambio no basta con acumular misiones sino que es necesario asegurar resultados. Y su nivel de influencia en escenarios de conflictos como Oriente Medio, Líbano o Afganistán no está a la altura de su contribución diplomática, económica o militar. Para un actor como la UE que pretende ser global, sorprende que de China sólo se mencione que se han ampliado las relaciones. De Rusia se dice algo más, pero se atribuye el deterioro de las relaciones al conflicto de Georgia, sin mencionar la división interna a propósito de esas relaciones, ni ofrecer orientaciones para superar las controversias a propósito de la energía o del distanciamiento ruso respecto a los valores como los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho que el Informe califica de “comunes” cuando la realidad apunta a lo contrario.

El Informe en el contexto de la Presidencia francesa de 2008
El desarrollo de las políticas de seguridad y defensa de la UE dependen de la iniciativa de pocos Estados miembros y, sobre todo, de Francia que sigue al mando de la locomotora desde la cumbre franco-británica de St. Malo en 1998. Por eso se habían depositado muchas esperanzas en que su Presidencia aprovecharía el impulso de la aprobación del tratado de Lisboa y la llegada de un presidente con voluntad de liderazgo europeo y capaz de acometer la normalización de las relaciones con la OTAN. Además, Francia disponía de un buen programa y acababa de definir su proyecto para Europa en su propio Libro Blanco sobre la seguridad nacional y la defensa.[5] Sin embargo, la aplicación del programa se comenzó a torcer con el bloqueo del referéndum irlandés al Tratado de Lisboa, se complicó con el enfrentamiento entre Rusia y Georgia de agosto y no pudo arreglarse al final del semestre debido a la generalización de la crisis financiera. Estas circunstancias sobrevenidas han restado posibilidades al programa de seguridad y defensa de la Presidencia, pero no son las únicas dificultades a las que se enfrentaba porque el desarrollo de la PESD está lastrado por problemas estructurales.

En primer lugar, las relaciones entre la OTAN y la UE presentan problemas políticos y militares de calado. No acaban de resolverse problemas estructurales como el encaje de Francia en la OTAN, las malas relaciones greco-turcas, las luchas por los cuarteles generales, la actualización de los acuerdos Berlín Plus y otros que mantienen “congeladas” las relaciones entre ambas organizaciones. A estos hay que unirle las diferencias coyunturales derivadas de las operaciones de ISAF en Afganistán por la renuencia de muchos Estados europeos a participar en las operaciones contra la insurgencia o a aumentar sus tropas mientras que, por su parte, EEUU dificultan la coordinación de las dos operaciones en marcha –Libertad Duradera e ISAF– y la subordinación de las operaciones militares a un control más político como se acordó en la estrategia político-militar aprobada para Afganistán en la cumbre de Bucarest de abril de 2008.

En segundo lugar se encuentra la desigualdad del reparto del esfuerzo de seguridad y defensa entre los Estados miembros. Aunque la EES reconocía la necesidad de contribuir para obtener capacidades militares que se pudieran aplicar en las operaciones de gestión militar de crisis que realiza la UE, todavía no se han establecido mecanismos que permitan redistribuir equilibradamente el esfuerzo militar. Aunque en cifras globales los 27 miembros de la UE presupuestan el 20% del gasto mundial anual de defensa (207 billones de euros), su estudio revela que la mayoría de esos fondos se pierde en gastos de personal (unos 2 millones) en lugar de hacerlo en inversión y tecnología para facilitar la proyección de las fuerzas europeas (unos 60.000). También revela que sólo unos pocos de los 27 realizan un esfuerzo para sostener la capacidad militar de la UE, mientras que el resto son neutrales, carecen de capacidad militar o, simplemente, son consumidores de seguridad. En este contexto de contribuciones desiguales, escasas e ineficientes resulta muy difícil sacar adelante estrategias colectivas, por lo que de haber entrado en vigor el Tratado de Lisboa, la Presidencia francesa habría impulsado las cooperaciones reforzadas o las cooperaciones estructuradas permanentes para dar cuerpo a la autonomía estratégica europea.

Otro problema más complejo para la UE es el de afrontar los nuevos cambios conceptuales en el ámbito de la seguridad. Si los Estados más avanzados tienen problemas para asimilar los nuevos conceptos en materia de seguridad como la integración entre la seguridad interior y exterior (continuum), la gestión integral de las crisis (comprehensive approach) o la coordinación entre agencias (whole-of-government) entre otros, para la UE será todavía más difícil porque no dispone de los recursos de aquellos. Así, ni la EES ni el Informe saben cómo conectarse con el Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, por el lado policial, judicial y aduanero de la UE y con la autodefensa colectiva de la OTAN por otro, y en ambos textos prodigan las alusiones a lo interior y lo exterior.

Para compensar la escasa aportación del Informe, el Consejo Europeo ha tratado de dar un impulso de última hora con una Declaración en la que se apuntan buenos propósitos de gasto, capacidades y un nivel de ambición que cuantifica y califica las misiones que deberá ser capaz de acometer simultáneamente la UE. El impulso hubiera sido creíble de no contar con una tradición previa de apelaciones genéricas a mayores esfuerzos presupuestarios, a generar economías de escala en materia industrial y tecnológica y a mejorar las relaciones con la OTAN que se han incumplido reiteradamente en el pasado. Por ejemplo, se fijan unos niveles de ambición, es decir, lo que la UE aspira a ser capaz de hacer en materia de operaciones, sin precisar calendarios ni contribuciones, dejando el cumplimiento del Objetivo General de Fuerzas de 2010 en las manos de quienes no fueron capaces de cumplir el Objetivo General de 2003. La Declaración refleja una sensación de déjà vu y falta de credibilidad que explica el escaso eco que han tenido el Informe y la Declaración en los medios de comunicación especializados tras su aprobación.

Conclusiones: La Presidencia francesa ha puesto de relieve que el desarrollo de la seguridad europea se enfrenta a obstáculos estructurales y coyunturales de entidad. La Estrategia Europea de Seguridad ha servido de referencia –más que de guía– para afrontarlos desde 2003 y ha contribuido a crear una cultura europea de seguridad. Su modificación debería haber sido el resultado de un estudio detallado de su evolución y resultados decididos colectivamente pero la Presidencia francesa no pudo sustraerse a la tentación unilateral –facilitada por la discrecionalidad de las rotaciones presidenciales– de escoger momento y modo de revisión para anotarse el tanto. No obstante, sea por circunstancias sobrevenidas o por dificultades estructurales, el programa no se ha cumplido como se esperaba y la tarea queda pendiente para las próximas Presidencias, incluida la española de 2010.

Puestos a sacar lecciones, la PESD no progresará con informes de circunstancias y declaraciones voluntaristas, sino que se construirá a partir de las capacidades y medios concretos con que se las dote. Las estrategias articulan objetivos e instrumentos y el fallo de unos u otros conlleva el fracaso de la estrategia, y tanto la gestión para ser integral como el multilateralismo para ser eficaz precisan instrumentos variados y objetivos claros. Para ser un actor global, la UE debe contar con todos los instrumentos necesarios y si los Estados miembros no pueden, quieren o piensan aportarlos, entonces sobran declaraciones, informes y estrategias. Mientras no varíen las circunstancias que han aguado la Presidencia francesa en materia de seguridad y defensa europeas, las siguientes Presidencias harían bien en apostar por lo seguro.

La Presidencia francesa, la Secretaría General y el Comité de Política y Seguridad de la UE no han hecho bien sus deberes en 2008 y la actualización de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 sigue pendiente en su forma y en su fondo. En su forma, porque un Informe sobre la aplicación de una Estrategia no tiene rango suficiente para actualizar el documento original, y en su fondo porque el contenido del Informe no proporciona la orientación necesaria para guiar las políticas de exterior, seguridad y defensa de la UE. Esperemos que todos se apliquen la próxima vez para sacar a la UE del “limbo” estratégico en el que la han dejado y elaborar una actualización de verdad cuanto antes. Quienes confiamos en el potencial de la Estrategia Europea de Seguridad para construir la PESD se lo agradeceremos.

NOTAS:

[1] La EES se aprobó el 12 de diciembre de 2003 (texto en español).

[2] Félix Arteaga (2008), “Hoja de ruta para una Estrategia de Seguridad Nacional española”, ARI nº 112, Real Instituto Elcano.

[3] François Heisbourg (2004), “The European Security Strategy is not a Security Strategy”, y Lawrence Freedman (2004), “Can the EU Develop an Effective Military Doctrine”, en Everts, Steven et al., A European Way of War, Centre for European Reform, Londres.

[4] Kaldor Mary y Salmon Andrew (2006), “Military Force and European Strategy”, Survival, vol. 48, nº 1, primavera.

[5] Félix Arteaga (2008), “El concepto de la seguridad nacional en el Libro Blanco de la Defensa y la Seguridad Nacional de Francia”, ARI nº 133, Real Instituto Elcano.

Among the foreign policy challenges facing President-elect Barack Obama is the need for a new strategy toward Russia. Moscow is a partner and competitor: We need to work with the Russians on issues such as Iran and counterterrorism, but Moscow today is also a nationalistic revisionist power bent on rolling back Western values and influence on its borders with Europe. Russia is seeking major changes to the ground rules of European security, a desire underscored recently when Moscow pressed the West to agree to a new European security charter proposed by President Dmitry Medvedev.

This initiative has hardly been noticed in Washington, but it is time to pay attention. The August war in Georgia shattered the assumption that the continent was somehow fixed in place or that war in wider Europe was no longer possible. How we and our allies respond to this initiative can help determine whether we retain the kind of European security order that expands peace and stability or whether we sow the seeds for further instability and conflict.

It is key to have clear goals before entering the kind of negotiation that is under discussion. Russia knows what it wants. When it comes to Moscow’s recent proposal, we don’t. Moscow sees the European security system as too NATO-centric and favorable to the United States. It believes the West exploited its weakness in the 1990s to impose an unfair set of rules. It wants out of commitments to democratic values and human rights that it signed in the early 1990s. It wants to emasculate the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and prevent it from holding Moscow-friendly autocracies to democratic norms. Russian leaders openly hope to divide the United States from Europe; to reduce the West’s ability to protect Western values in the domestic affairs of Russia and its allies; to prevent further NATO enlargement; and to relegitimize Russia’s sphere of influence over neighboring countries.

The gap between Western and Russian values and our readings of recent history is greater today than at any time since communism’s collapse. First, the United States never tried to humiliate Russia in the 1990s. To the contrary, the United States and its allies then put more time, money and effort into assisting Russia than had been provided since allied support for the Soviet Union during World War II. As to NATO enlargement, thank God we enlarged to Central and Eastern Europe when we did. Imagine the instability Europe would face today if that hadn’t happened. Russia’s western border is arguably its only stable border. And since the first new members entered a decade ago, NATO has not conducted a single military exercise directed against Moscow. So let’s not feel guilty about past policy or buy into legends that Russia is spinning about mythical Western threats.

But here lies the crux of the problem. What we view as a success story to be built on, Moscow views as a system tilted against it. What Moscow sees as Western interference reflects our commitment to the kind of values and norms we believe constitute the best foundation for peace and stability. Russia never fully opted into our efforts to create a new system of cooperative security that would abolish spheres of influence and expand security across Europe — including for Russia. It wants to dismantle those rules and return to spheres of influence — concepts we fear in part because we believe they helped cause so much war and destruction in the past.

It would nonetheless be a mistake to simply say nyet to Russia’s initiative. The best way to deal with this revisionist Russia is to engage it. Obama has rightly emphasized a return to diplomacy. We want to encourage Russia to open itself to the outside world. But we need to be clear on what we seek and what we want to avoid; otherwise, we will find ourselves mired in a marathon negotiation simply playing defense as Moscow seeks to water down past commitments it now finds inconvenient. As one of the U.S. negotiators the last time we went through such an exercise with Moscow, I can testify to Russian tenacity — and that was under Boris Yeltsin. Today’s Russia will be tougher sledding.

Instead, we should try to turn this Russian initiative around and use it to strengthen our commitment to the principles of a democratic peace and to refute any return to archaic spheres of influence. We should seek to strengthen the independence of institutions such as the OSCE and their ability to monitor a country’s behavior and to hold it to the norms it has accepted. We want the international community to have the ability to deal with conflicts earlier and more effectively to prevent them from exploding. This is one forum where an Obama administration can implement its commitment to reviving arms control. In short, let’s play offense as opposed to just trying to hold the line against Moscow. Under Obama, the United States could again enjoy the popularity and multilateral credentials to lead such an effort.

Peace and security in Europe are critical with the United States facing national security challenges on so many other fronts. What appears to be another boring Euro-marathon negotiation is quite important. The norms we set in Europe often serve as a model for other areas. This will test the Obama administration’s ability to reunite NATO and secure a common Western view on the role that democratic values and principles should play in a new Western strategy. It will also test our ability to resurrect U.S. leadership and soft power and bring the West back together — or watch its further decline.