Two weeks ago, dozens of cars were set alight in the French city of Clermont-Ferrand after a 30-year-old truck driver, Wissam El-Yamni, was roughed up and then died while in police custody. The uproar underscored the hostility of young minority men toward authority across communities in Europe, an antipathy that has at times led to deadly violence.

The failure of Islamic integration in Europe is often attributed — especially by right-wing parties — to an excess of tolerance toward the large-scale Muslim immigration that began in the mid-1970s. By recognizing Muslim religious requirements, the argument goes, countries like France, Britain and the Netherlands have unwittingly hindered assimilation and even, in some cases, fostered radicalism. But the unrest in gritty European suburbs stems not from religious difference, but from anomie.

Europeans should not be afraid to allow Muslim students to take classes on Islam in state-financed schools and universities. The recognition and accommodation of Islamic religious practices, from clothing to language to education, does not mean capitulation to fundamentalism. On the contrary, only by strengthening the democratic rights of Muslim citizens to form associations, join political parties and engage in other aspects of civic life can Europe integrate immigrants and give full meaning to the abstract promise of religious liberty.

The rise of right-wing, anti-immigrant parties has led several European countries to impose restrictions on Islamic dress, mosque-building and reunification of families through immigration law. These policies are counterproductive. Paradoxically, people for whom religion is otherwise not all that important become more attached to their faith’s clothing, symbols and traditions when they feel they are being singled out and denied basic rights.

Take, for example, the French debate over whether to recognize the Jewish Day of Atonement, Yom Kippur, and the Muslim festival of Eid al-Adha as official holidays. Yes, the French state clings to the principle of “laïcité,” or secularism — but the state’s recognition of Easter and Christmas as official holidays feels, to some Jews and Muslims, like hypocrisy. It is Islam’s absence in the institutions young European Muslims encounter, starting with the school’s calendar, classroom and canteen, that contributes to anger and alienation.

In the last few months, there have been some signs that the right-wing momentum has slowed. A French bill to ban headscarves from day care centers was killed in committee. The Dutch Parliament voted down a bill to outlaw Islamic animal slaughter. And Germany’s most populous state helped offset a judicial ban on school prayer by announcing equal access to religion courses for Muslim students.

European countries could use a period of benign neglect of the Islam issue — but only after they finish incorporating religion into the national fabric. For too long, they have instead masked an absence of coherent integration policy under the cloak of “multiculturalism.” The state outsourced the hard work of integration to foreign diplomats and Islamist institutions — for example, some students in Germany read Saudi-supplied textbooks in Saudi-run institutions.

This neglect of integration helped an unregulated “underground Islam” to take hold in storefronts, basements and courtyards. It reflected wishful thinking about how long guest workers would stay and perpetuated a myth of eventual departure and repatriation.

In Britain, for example, race-based equality laws protected Sikhs and Jews as minorities, but not Hindus and Muslims, since they were still considered “foreign.”

Institutional exclusion fueled a demand for religious recognition, and did much to unite and segregate Muslims. Islamist organizations became the most visible defenders of the faith. It is crucial now to provide the right mix of institutional incentives for religious and political moderation, and the most promising strategy for doing that is for governments to consult with the full range of law-abiding religious institutions that Muslims have themselves established.

The French Council for the Muslim Faith, the German Islam Conference, the Committee for Italian Islam and the Mosques and Imams National Advisory Board in Britain — all state-sanctioned Islamic organizations set up in the past decade — represent a broad cross-section of mosque administrators in every country. They have quietly begun reconciling many practical issues, from issuing mosque permits to establishing Islamic theology departments at public universities to appointing chaplains in the military and in prisons.

Ultimately, however, elected democratic institutions are the place where the desires of individual Muslims should be expressed. Ever since 1789, when a French legislator argued that “the Jews should be denied everything as a nation, but granted everything as individuals,” Europeans have struggled to resolve the tension between rights derived from universal citizenship versus group membership.

Over the next 20 years, Europe’s Muslim population is projected to grow to nearly 30 million — 7 to 8 percent of all Europeans — from around 17 million. Granting Muslims full religious freedom wouldn’t remove obstacles to political participation or create jobs. But it would at least allow tensions over Muslims’ religious practices to fade. This would avoid needless sectarian strife and clear the way for politicians to address the more vexing and urgent challenges of socioeconomic integration.

La inmigración ocupa un lugar destacado en la agenda política de muchos de los estados de la Unión Europea debido, en gran medida, al creciente apoyo que movimientos populistas y partidos de extrema derecha están consiguiendo en la UE. Las opiniones contrarias a los inmigrantes han aumentado en los últimos años, alentadas por acusaciones de que quitan empleos a los trabajadores nacionales y son una carga para los sistemas nacionales de protección social.

Pero ¿qué hay de cierto en esto? ¿Podemos permitirnos ignorar el papel que desempeña la inmigración en nuestras sociedades europeas y el que puede desempeñar en la Europa de mañana?

No hay duda de que Europa se enfrenta a un desafío demográfico: la población en edad activa disminuye y el número de personas mayores dependientes aumenta. La mano de obra de la UE se reducirá en unos 50 millones de aquí al 2060. En el 2010 había 3,5 personas en edad de trabajar por cada persona de 65 años o más; en el 2060 se estima que esta proporción será de 1,7 a 1. Estas tendencias demográficas plantean un desafío a nuestras sociedades y, si queremos seguir siendo competitivos y mantener nuestros sistemas europeos de bienestar, hemos de considerar varias opciones, entre las que se encuentra el papel que podría desempeñar la inmigración.

La inmigración por razones laborales se está convirtiendo en un asunto delicado y hay algunas ideas erróneas que se han generalizado. Los responsables políticos tenemos el deber de abordar la materia con toda la información necesaria, con datos y con una visión a largo plazo. Contrariamente a lo que defienden las opiniones erróneas existentes, los inmigrantes no perjudican a los mercados laborales nacionales en lo que se refiere a la reducción de los salarios o al aumento del desempleo entre los trabajadores nacionales. Al contrario, la competencia directa de los inmigrantes con los trabajadores nacionales es relativamente escasa, ya que los aquellos ocupan puestos de trabajo que requieren poca cualificación o trabajan en sectores en los que los nacionales no quieren trabajar. Los inmigrantes contribuyen también al crecimiento de la productividad: en España, un 30% del crecimiento del PIB en los últimos 15 años se ha debido a los inmigrantes.

En cuanto a los mercados de trabajo, tenemos que mejorar la formación y la empleabilidad de nuestros ciudadanos, pero esto no será suficiente dada la gravedad del desafío demográfico que afronta Europa. Algunos sectores se verán afectados por una grave escasez de mano de obra. Por poner un ejemplo muy ilustrativo, relativo a la demanda futura de cuidadores de ancianos: según nuestras estimaciones, en el 2020 habrá un déficit de un millón de profesionales en el sector de la salud, déficit que ascenderá a los dos millones si se tienen en cuenta las profesiones auxiliares de este sector. ¿Quién ocupará esos puestos de trabajo?

La respuesta es, al menos en parte, que necesitamos trabajadores de fuera de Europa. El aumento de la inmigración laboral es uno de los instrumentos que podemos utilizar para prevenir la escasez de mano de obra a corto y largo plazo. Pero ¿cómo podemos saber a quiénes vamos a necesitar y cómo pueden estos trabajadores desarrollar todo su potencial? Está claro que tenemos que mirar más al futuro para prever mejor dónde se producirá falta de mano de obra. Por ejemplo, será un problema darnos cuenta, de repente, de que en una región faltan ingenieros, puesto que para formar profesionales locales se necesitan años y la contratación fuera de la UE de trabajadores con el perfil adecuado también puede llevar tiempo.

Todo ello suponiendo que la región en cuestión pueda atraer a personal cualificado en número suficiente, ya que en otras zonas del mundo han de hacer frente también a problemas demográficos y tendrán, como nosotros, que buscar talentos. No podemos dar por hecho que la gente quiere venir a Europa: necesitamos que sea un destino atractivo. Una de nuestras bazas es el nuevo sistema europeo de tarjeta azul, que facilita la contratación y movilidad de trabajadores altamente cualificados. Debemos también mejorar nuestro sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales obtenidas fuera de la UE. Es un desperdicio de talento y de recursos que alguien con un título de médico obtenido en Indonesia, por ejemplo, trabaje en un servicio de limpieza porque no puede obtener el reconocimiento de su diploma en la UE.

Por todo ello, esta es una materia en la que la UE y sus estados deben avanzar. A una necesidad común hemos de dar una respuesta común: la de una política de inmigración aplicable en toda la UE. La Comisión tiene previsto el año próximo abrir un amplio debate sobre la escasez de mano de obra y la migración, para escuchar las opiniones de todos los interesados. Es un paso fundamental para promover el desarrollo de un sistema común e inteligente de inmigración, que responda a los desafíos que Europa afronta hoy y seguirá afrontando en el futuro.

Las políticas populistas de gobiernos locales hacia los inmigrantes están causando rupturas en el sistema federal estadounidense, en algunos estados de la Unión Europea y enfrentando a gobiernos locales con centrales. En los últimos meses, una serie de leyes han sido aprobadas en los estados de Arizona, Georgia, Alabama y Carolina del Sur orientadas a expulsar a los inmigrantes en situación ilegal. Entre tanto, en Europa se cuestiona el acuerdo de Schengen.

El presidente Barack Obama considera inadecuadas esas leyes porque podrían violar derechos civiles. Según un estudio del Pew Hispanic Centre, en Estados Unidos hay 11,2 millones de inmigrantes en situación ilegal, de los que trabajan 8 millones. Esto representa el 5% de la mano de obra y el 4% de la población del país. La mayor parte de los inmigrantes son mexicanos, seguidos de latinoamericanos de diversos países, asiáticos y europeos. Las leyes para expulsar a los ilegales dan poder a las policías locales para requerir la documentación a sospechosos; prohíbe transportarlos y obliga a los empleadores a verificar que tienen la documentación en orden. En el caso de Alabama se exige a las escuelas que no admitan estudiantes ilegales o a los hijos de estos, aunque eso contraviene un dictamen del Tribunal Supremo sobre el libre acceso a la educación.

The New York Times editorializó el 3 de julio que Estados Unidos carece de un sistema de inmigración eficaz que proteja a los trabajadores y sus familias, regule el funcionamiento de las fronteras y asegure un régimen legal para millones de personas que, de hecho, tienen ofertas de trabajo en diversos sectores laborales. La falta de acción del Congreso deja que políticos populistas y legisladores locales promuevan leyes destructivas. Según el Times, la idea de querer expulsar a más de 11 millones de personas es lunática.

El caso de Estados Unidos es particularmente relevante. Se trata de una sociedad formada por diversas olas migratorias y su modelo de integración ha sido un ejemplo positivo frente a los problemas del multi-culturalismo europeo. Teóricamente, la sociedad estadounidense incluye e integra a sus inmigrantes mientras que la europea, pese a sus diferentes modelos, tendería a crear guetos.

El presidente Obama llegó a la presidencia en parte gracias al voto de los latinos. Pero en julio del 2010 había perdido parte de su apoyo debido a que durante su primer año de gobierno no impulsó ninguna medida para regularizar a los ilegales. En cambio, el Partido Republicano tomó la iniciativa agitando la cuestión migratoria, vinculando la crisis, el desempleo, un presidente negro y los inmigrantes. Al menos diez estados han promovido legislaciones de corte racista alegando que es necesario “recuperar América” y “ponerse de pie para salvar nuestra cultura”. Casi todos los representantes del Congreso que apoyan esas legislaciones apoyaron la campaña gal.

Miembros del Congreso escribieron el año pasado al presidente denunciando que la violencia ha crecido en la zona fronteriza y que los inmigrantes son un problema de seguridad nacional. Pero los datos oficiales indican que hay menos violencia, que la inmigración ha decrecido y que la demanda de trabajo inmigrante continúa aumentando. Otros estudios muestran que legalizarlos representaría un inmenso beneficio económico para el Estado y la economía del país. Una serie de empresas apoyan que el Congreso haga una reforma para su regulación. Por otro lado, el peso electoral de los latinos empieza a ser crucial; es la comunidad que aumenta con más rapidez en Estados Unidos y representa el 7% del electorado.

En Europa, especialmente desde que las revueltas en el mundo árabe provocaron un flujo mayor, o más visible, de inmigrantes y refugiados, un número creciente de partidos políticos y gobiernos están promoviendo el restablecimiento de fronteras para limitar el acuerdo de Schengen de libre circulación de personas (Italia, Francia y Dinamarca), redistribución de inmigrantes entre ciudades (como propuso recientemente el alcalde de Salt), ilegalización del burka, restricción de permisos para la construcción de mezquitas y limitación del cupo de refugiados. Los llamamientos a preservar la identidad europea o la italiana, la británica o la española, especialmente frente a los practicantes del islam, son cada vez más numerosos.

Aunque se continuarán precisando trabajadores inmigrantes en Europa, la agitación populista unida a la crisis económica produce rechazo social hacia ellos. La movilización racista reemplaza el debate público y políticas democráticas, lo que conlleva rupturas sociales y pasos atrás institucionales en la Unión Europea y Estados Unidos que afectan a toda la sociedad y van más allá de la inmigración.

La Comisión Europea recientemente difundió medidas largamente esperadas para acercar a los países vecinos del Mediterráneo y la ex Unión Soviética a Europa. El mismo día, otro departamento de la misma Comisión presentó propuestas destinadas a poner fin a los programas de exención de visado para algunos ciudadanos no europeos. A pocos se les pasó por alto la ironía de formular dos planes que apuntaban en direcciones opuestas.

Atraer a los vecinos ha sido durante mucho tiempo una aspiración noble -y una suerte de especialidad europea-. El abrazo de la Unión Europea a las repúblicas post-comunistas en Europa central representó un símbolo muy contundente del alcance de la democracia liberal occidental.

En el vecindario de hoy, donde la expansión de la UE no es una posibilidad, Europa espera apuntalar su presencia abriendo su enorme mercado interno y aumentando la asistencia. De manera crucial, las recientes propuestas de la Comisión incluyen la creación de “sociedades de movilidad” con Túnez, Marruecos y Egipto, destinadas a facilitarle los viajes a la gente de negocios y a los estudiantes locales.

Por el contrario, las restricciones propuestas para el programa de exención de visado incluyen “cláusulas de salvaguarda” que suspenderían temporariamente el acceso al área Schengen de Europa, muy probablemente para quienes provienen de los países de los Balcanes. Se trata de algo bastante polémico: la decisión está motivada por un importante ingreso de buscadores de asilo provenientes de Serbia, que muchas veces esgrimen razones frívolas. Pero la liberalización de la visa ha sido la principal señal concreta de la buena voluntad de Europa hacia este patio trasero abandonado, que sueña con incorporarse a la UE. Más allá de cuál sea el impacto de este plan en la práctica, el mensaje político es claro: ante la duda, Europa está mejor si cierra sus fronteras.

La misma estrategia de dos caras resulta evidente en la respuesta de Europa a la Primavera Árabe. Después de una reacción tibia ante los levantamientos, Europa estaba ansiosa por demostrar su apoyo a los movimientos democráticos en la región. Al mismo tiempo, frente a los barcos llenos de inmigrantes que llegan desde Túnez, se adoptaron algunas medidas bastante drásticas. Una reciente disputa entre Italia (el principal puerto de arribo) y Francia (el principal destino final) derivó en la reimplementación de los controles fronterizos por parte de los franceses.

En una medida no vinculada, Dinamarca hizo lo mismo, con el objetivo ostensible de prevenir el delito transfronterizo. Hay que reconocer que la Comisión Europea también pronunció fuertes llamados para que los estados miembro implementaran mejores prácticas y leyes en el terreno de la migración. Pero existe una clara correlación entre el malestar en el umbral de la UE y el instinto irresistible de Europa de mantener el problema a distancia.

Por una vez, la estupidez no proviene de Bruselas, sino de un creciente número de capitales europeas. El caso de Italia es aleccionador: “tsunami humano” es la frase desafortunada utilizada por funcionarios de altos puestos jerárquicos para advertir sobre la posible inundación de inmigrantes. Pero, ya transcurridos casi seis meses de los levantamientos en el norte de África, la cantidad de arribos a la isla de Lampedusa, al sur de Italia, llegó aproximadamente a 30.000. En comparación, Suecia, con una sexta parte de la población de Italia, aceptó la misma cantidad de buscadores de asilo en 2009. Las autoridades italianas confirman en privado que las cifras actuales no son incontrolables.

El problema para las autoridades italianas, como para los otros gobiernos preocupados por los recientes flujos migratorios, es la presión de los partidos populistas de derecha, que ya no necesitan estar a la defensiva. La defensa de la apertura, la inclusión y la diversidad en las sociedades europeas se ha vuelto mucho más difícil de sostener. No por casualidad, los líderes dominantes, desde la canciller alemana, Angela Merkel, hasta el primer ministro británico, David Cameron, se pusieron a tono con el ánimo actual al definir al multiculturalismo europeo como un fracaso.

Este giro de los acontecimientos tiene un precio. El don de la Europa moderna consistió en vincular la estabilidad a largo plazo con la búsqueda de una integración económica y política cada vez más profunda. Durante el último medio siglo, esto representó la receta revolucionaria de Europa para la paz, y funcionó como una especie de microcosmos de globalización. El flujo cada vez más libre y más rápido de capital, mano de obra, productos e ideas encontró en la UE un modelo y un precursor. El movimiento libre de gente dentro de Europa constituye la característica más tangible de este proyecto visionario.

Un efecto no buscado de las revoluciones árabes es que el vínculo entre seguridad e integración que conforma los cimientos de Europa se está desacoplando. Las ventajas de asociar soberanía y recursos les suenan cada vez más huecas a los europeos corrientes. Desde un punto de vista político, a los gobiernos les resulta más provechoso buscar la seguridad erigiendo barreras administrativas o físicas.

Como indican las campañas electorales en algunos de los países que hoy están debatiendo los controles inmigratorios, esta tendencia probablemente no se revierta en el corto plazo. Pero los europeos no deberían confundirse respecto de las consecuencias. Oponerse a Europa ahora implica no sólo plantarse frente a un gigante no electo en Bruselas, como dirían los euro-escépticos. Tampoco tiene que ver simplemente con cuestionar las fuentes de influencia de Europa en un mundo que cambia rápidamente. Desanudar el nexo entre seguridad e integración significa nada menos que rechazar la fórmula de paz de Europa.

Alongside Greek debt and the Libyan intervention, European Union countries are bickering over another issue, one that could well determine the future of their would-be megastate: immigration and internal borders. A growing number, including Italy, France and Denmark, want to carve out exceptions to the agreements under which member states open their borders to one another.

The issue has been simmering for years, but unrest in the Middle East and North Africa and fears of a new wave of migrants have brought it to a boil. Of course, closing off Europe to newcomers violates the cosmopolitan vision on which the European Union was built, and doing so could kill the project altogether. But as the continent’s leaders are now learning, it’s also possible to kill Europe by opening its doors wider than its citizens will tolerate.

The present crisis started when refugees began fleeing Tunisia by boat in the wake of January’s revolution. Italy was a natural destination: its island of Lampedusa lies south of Tunis and just 70 miles off the African coast. These refugees were joined by others from Libya, and by late May almost 40,000 had arrived.

Under ordinary circumstances, if you make it to Lampedusa, you can get to Paris or Berlin with few questions asked. The Schengen agreements, signed in 1985 and 1990, permit passport-free travel within 22 continental countries of the European Union (Britain and Ireland are among the exceptions), as well as non-Union signatories.

Along with the euro, Schengen is Europe’s symbol, a milestone in its integration — on a continent long hemmed in by nationalism and bureaucracy, an Italian can travel to Paris without showing papers or changing money. And it’s growing: the European Parliament this week voted overwhelmingly to recommend extending Schengen to the European Union’s two newest members, Bulgaria and Romania.

The union’s treaties assume that whatever country receives migrants will also process their asylum applications and look after the migrants during the adjudication of their status. But Italian bureaucrats are overwhelmed by the tens of thousands of applicants, and the Italian public, like most of the rest of Europe, does not like mass migration.

With the slyness that is his political calling card, Silvio Berlusconi, the Italian prime minister, issued six-month residency permits to 8,000 of the newcomers this spring, allowing them free movement within the European Union. The Tunisians, who are largely Francophone, then headed for France, turning Mr. Berlusconi’s political problem into that of the French president, Nicolas Sarkozy.

In April Mr. Sarkozy shocked European leaders by re-establishing Franco-Italian border controls for several hours. Under Schengen, countries may re-man their borders only if there is a “grave threat to public order or internal security” — say, soccer hooligans. But Mr. Sarkozy and Mr. Berlusconi recently wrote a joint letter that called for putting the agreements on hold in case of a big refugee influx.

Any time Europe’s external borders look porous, individual countries get nervous. Denmark’s prime minister, Lars Lokke Rasmussen, has called for refortifying the country’s borders with Germany and Sweden, prompting accusations that he means to undo Schengen. It’s not all that surprising; Denmark is the Arizona of Europe — the European country most hostile to mass immigration — and Mr. Rasmussen is behaving as Arizona Gov. Jan Brewer did last spring, taking federal enforcement responsibilities into local hands.

Such steps are signs of an even broader movement. Populist parties, anti-immigrant and anti-elite, are rising in many European countries. The National Front in France, the Freedom Party in the Netherlands and the True Finns have all polled at 20 percent or more in recent elections. After years on the fringe, they have become mass parties, putting the heat on center-right governments like those of Mr. Berlusconi and Mr. Sarkozy.

Establishment politicians look askance at the public’s concerns about Schengen; Germany’s foreign minister, Guido Westerwelle, has called it “such a success that it should not be renegotiated.”

Things look different from the populist point of view. Under the current system, individual countries are responsible for policing their share of the continent’s external borders, which is great for, say, Luxembourg but unfair to countries on the union’s southern edge. It is also an incentive to abuse: migrants can enter through the most lenient port of entry and then, thanks to Schengen, move toward the country most welcoming to immigrants or most generous with welfare benefits.

What to do about it is a harder question. Since Schengen is about convenience for Europeans, stopping travelers at the old national borders would defeat its purpose altogether. Limiting enforcement to those who “look foreign” may not survive contact with human-rights litigators, as the experience with Arizona state law and airport security has shown.

The only alternative, if Europe wants to keep Schengen intact, is to beef up the woefully underfunded European border patrol, Frontex. With a budget of only 88 million euros (about $128 million), it is cobbled together out of various nations’ unneeded naval vessels and military personnel.

The European Commission received the Berlusconi-Sarkozy complaint in a bureaucratic spirit, expressing a desire to “replace the unilateral re-introduction of border controls by a community mechanism.” This is the commission’s response to everything: to urge that the union’s prerogatives be further consolidated. As the euro has faltered, for instance, the commission has urged more European control of countries’ fiscal policies. In an American context, this would be like responding to the Tea Party’s complaints about big government by promising to create a vast, deficit-funded federal bureaucracy to deal with them. It is a dangerous heaping up of political tinder.

“We want Schengen to live,” Mr. Sarkozy said recently, “but for Schengen to live, it must be reformed.” He has the right idea of what is at stake. Until recently, “building Europe” was easy. European citizens, after grumbling a bit, would reconcile themselves to the plans of pan-European visionaries. They are getting less easygoing by the day. Building Europe now depends on taking an occasional step back, even if that means reassuring member states of their right, in an emergency, to keep watch over their own borders.

Ebo got nervous when, in the middle of one night in 2003, he was taken to the beach in Zuwarah by the Libyan smugglers and saw the challenge he had taken on. He and two other fishermen from Ghana had agreed to be captains of a boat filled with migrant workers from sub-Saharan Africa across the Mediterranean Sea to Italy. In exchange, they were to get free passage. They were told that they could refuse to go if the boat was not seaworthy or if the smugglers had overloaded it.

When they arrived at the beach the boat was already crammed with people waiting to push off. It lay so deep in the water that Ebo couldn’t even see the boat, only the passengers covering every inch of the deck. “Oh, my God,” he thought. “What have I done?”

Despite their reservations, Ebo and his fellow fishermen, whom I met in Naples, Italy, while conducting anthropological fieldwork among Ghanaian immigrants, made the journey and lived to tell about it. Many others didn’t.

For years, European countries paid Col. Muammar el-Qaddafi to control the flow of African migrants like Ebo across the Mediterranean — even if the methods were inhumane. Now, armed Qaddafi loyalists are forcing migrants onto the high seas to protest the NATO airstrikes in support of Libya’s rebels. African and Asian migrants are the pawns in this brutal geopolitical faceoff.

The corrupt participation of the Libyan authorities in human smuggling to southern Europe is an open secret. Ebo told me his journey had been arranged by a group of young Libyan policemen. The Qaddafi regime itself has used migration, or the threat of it, for political leverage. Tellingly, when the protests broke out, Colonel Qaddafi warned Europe not of an oil embargo or new terrorist attacks but that “millions of blacks” could be on the way if he were overthrown.

On May 6, more than 600 asylum seekers and refugees were feared dead off Tripoli when their overcrowded boat capsized (or, in some accounts, broke in half). They are among the thousands of Africans who have died in the past decade trying to reach Europe.

The smugglers themselves never accompany the boats they send off. Rather, they look for migrants with seafaring experience and offer them a free ride if they agree to take a boat to Italy — not because the traffickers are worried about the safety of their cargo but because they know that too many missing people is bad for business. Now, the problem has expanded from human smuggling to expulsion at gunpoint, as migrants are forced to board ramshackle vessels.

European leaders, confronted by anti-immigrant fervor at home, have tried to buy Colonel Qaddafi’s cooperation. In 2008, Italy’s prime minister, Silvio Berlusconi, signed a so-called friendship pact with Libya (since repudiated) worth $5 billion. The deal involves access to Libya’s oil and gas riches as well as a crackdown on undocumented migration. Last October, the European Union offered the Qaddafi regime around $70 million to stem the flow of illegal migrants.

The Italian money has been used to finance Libyan detention camps in which migrants from sub-Saharan Africa are held for indeterminate periods. In 2009, the Jesuit Refugee Service in Malta found that detainees had been sexually harassed, beaten and punished with stun guns. One migrant explained that her uncle was left for dead in a pile of garbage after being beaten and tortured with electric shocks; two days later, somebody realized he was still alive.

The willingness of European leaders to strike deals with Colonel Qaddafi demonstrates that high-risk, undocumented migration to Europe is no longer seen primarily as a humanitarian concern, but as a security threat that justifies harsh preventive measures. It also shows how close to betraying European ideals some leaders are willing to go.

As Colonel Qaddafi plays his migration card anew, Europe must ensure that the Mediterranean does not again become a mass grave for African asylum seekers.

In the short run, doubts have been raised about the willingness of European ships to provide assistance to people in distress as they are required to do under maritime law. Given the recent deadly accidents, and the fact that Europe has received less than 2 percent of the people fleeing Libya since the uprising began there, hesitation is unacceptable.

In the long run, Europe should learn from the situation in Libya that paying dictators to make “problems” disappear is not only morally bankrupt but also short-sighted. European leaders must seek commitments from any post-Qaddafi government to handle the challenges of international migration in an orderly and humane fashion. Instead of banishing asylum-seekers to detention camps in the desert, Europe should offer support to Tunisia and Egypt, which are struggling to assist refugees from Libya, and to southern European countries.

When Ebo and his fellow captains reached the high seas, the waves washed over the boat and the passengers panicked and moved to the other side and almost capsized the vessel. The captains got them back into position by shouting, whipping and begging, and eventually the Italian Navy picked them up. Two boats leaving on the same night disappeared, with 200 people never accounted for, Ebo told me.

After entering Italy, he stayed in Europe for five years, working in the construction and fast-food industries, but was then caught and deported in 2008. Today he is back in Ghana.

Tema: La agrupación familiar constituye una importante vía de entrada de inmigración en todos los países europeos. Los debates que se plantean en torno a su integración suelen estar poco fundados en información fiable.

Resumen: En este documento se hace un breve repaso de lo que se sabe sobre los orígenes, desarrollo y consecuencias de los procesos de reagrupación familiar en Europa. En un documento posterior, que complementará a éste, se expondrá lo que se ha conocido más recientemente sobre este fenómeno en España, con la esperanza de que ello aporte alguna luz sobre los caminos a elegir para el futuro o, al menos, sobre los que se deberían evitar.

Análisis

Introducción

Las políticas de inmigración seleccionan familias, no individuos. Pese a ello, son muy pocas las ocasiones en que los Estados y sus gobiernos han demostrado ser conscientes de ello. Las intervenciones más habituales en esta área han reflejado una obsesión enfermiza por la cantidad, descuidando a menudo una visión más a largo plazo que contemple algún interés por la “calidad”. El miedo a la reagrupación familiar como vía de entrada y su potencial efecto multiplicador ha sido, y sigue siendo, una constante en la gestión contemporánea de las migraciones internacionales (Jasso y Rosenszweig, 1986 y 1989). Los Estados receptores aluden con frecuencia a la imposibilidad de controlar adecuadamente los flujos de entrada debido al derecho que asiste a los ya residentes para reunir con ellos a ciertos miembros de su familia más cercana (Freeman, 1994; Sassen, 1998) y achacan a la reagrupación familiar el crecimiento incesante de las poblaciones de origen inmigrante, que continúa incluso en períodos de supuesta “inmigración cero”.

De hecho, los intentos por restringir las entradas que se producen cada año por vía de reagrupación familiar no han dejado de sucederse en las últimas décadas en la mayoría de los países europeos (pero no en EEUU). Estos intentos pocas veces han ido acompañados de una exposición clara y convincente del vínculo entre la política de reagrupación familiar y el posterior proceso de integración globalmente considerado. Y es que lo más trascendente de la reagrupación familiar es, precisamente, aquello de lo que menos sabemos: cómo afecta el proceso de reagrupación familiar al perfil de la población inmigrante, al comportamiento de reagrupados y reagrupantes en el país de destino y, por tanto, a su integración en las sociedades receptoras. Observando las variaciones en el tamaño de los flujos de entrada por motivo de admisión, podemos intuir los efectos numéricos de los cambios en los requisitos y procedimientos para reagrupar, pero somos incapaces de averiguar si los pocos (o muchos) que siguen entrando después de las reformas por esta vía son “mejores” o “peores” que los que entraban con anterioridad: si están más dispuestos a trabajar, si encuentran empleo, si rinden mejor en la escuela o si están más dispuestos que sus predecesores a regresar a sus países de origen.

Y en dicho desconocimiento se amparan con frecuencia las posturas que “culpabilizan” a los reagrupados y las dinámicas familiares ligadas a la reagrupación de los “problemas de integración” y el fracaso de los modelos observados en los últimos años. Y para muestra, un botón. En medio de los altercados en Francia en noviembre de 2005, el ministro de Empleo, Gérard Larcher, y el presidente de la UMP en la Asamblea Nacional, Bernard Accoyer, sugirieron que las familias africanas extensas y polígamas eran una de las principales causas de las tres semanas de revueltas en los suburbios más pobres y las zonas de viviendas sociales de pueblos y ciudades francesas. Justo una semana más tarde, Villepin anunció planes para restringir la reagrupación de familias inmigrantes y ejercer una mayor dureza en la aplicación de las leyes francesas, ya existentes, contra la poligamia (El País, 30/XI/2005).

Pese a la magnitud de las cifras barajadas y la trascendencia política, social y económica de la cuestión, los datos e investigaciones con que contábamos hasta hace poco para ilustrar el debate eran bien escasos. En este documento se hace un breve repaso de lo que se sabe sobre los orígenes, desarrollo y consecuencias de los procesos de reagrupación familiar en Europa. En un documento posterior, que complementará a éste, se expondrá lo que se ha conocido más recientemente sobre este fenómeno en España, con la esperanza de que ello aporte alguna luz sobre los caminos a elegir para el futuro o, al menos, sobre los que se deberían evitar.

Volumen de la Reagrupación Familiar: cambios en el tiempo y en el espacio

Cuando se leen las cifras de permisos iniciales de residencia expedidos por razones familiares (véase la Figura 1), que Eurostat facilita desde 2008 en aplicación del Reglamento CE 862/2007 sobre Estadísticas sobre Migración y Protección Internacional, y que suelen equipararse con el volumen de los flujos anuales por reagrupación familiar, se deben tener muy presentes las siguientes advertencias:

• En primer lugar, como es obvio, estas cifras se refieren única y exclusivamente a las entradas por reagrupación que se producen por vía legal, pero omiten por completo cualquier información sobre la cantidad de inmigrantes que anualmente entran en los países receptores para (entre otras cosas) reunirse con sus familiares, sin someterse al procedimiento legalmente establecido de “reagrupación familiar”. Por tanto, estas cifras sólo cubren una parte de la inmigración ligada a la reagrupación familiar.
• En segundo lugar, estos permisos incluyen a todas las personas admitidas por esta vía de entrada legal, con independencia del vínculo familiar que les una con el reagrupante. En general, en estas cifras se incluye siempre a los cónyuges, en la mayoría de los casos también a los hijos menores –pero no siempre, pues en algunos países los menores no tienen permiso de residencia propio sino que van adscritos al de sus progenitores–, y cualquier otro familiar que de acuerdo a la legislación del Estado receptor cumpla los requisitos legales para ser admitido por esta vía.
• Por último, la reagrupación familiar vinculada a los demandantes de asilo o personas bajo protección internacional, no está incluida como tal sino que forma parte del conjunto de los flujos clasificados como solicitudes de asilo resultas positivamente.
• En resumen, la agregación estadística de la que resultan las cifras representadas en la Figura 1 esconde una enorme heterogeneidad, lo que dificulta su lectura y unas conclusiones claras sobre su significado.

En cualquier caso, y más allá de estas limitaciones que, seguramente, irán reduciéndose a medida que el Reglamento despliegue todos sus efectos y se proporcionen desagregaciones por sexo, edad y vínculo familiar, como está previsto, algunas reflexiones se imponen como necesarias. Por una parte, en 2008, el conjunto de las entradas por reagrupación familiar estaba en torno al 40% del total en países con historias migratorias tan diferentes como Portugal, Noruega, Austria y España.[1] En el resto, el peso relativo de las entradas por esta vía legal fue menor. Pese a ello, podemos observar tremendos cambios en la importancia relativa de la reagrupación familiar como vía de entrada entre 2001 y 2008 en países como Francia, Suecia, los Países Bajos, Dinamarca y España. Sólo en el caso de España las cifras muestran un aumento de dicha importancia relativa, de prácticamente nada hasta casi el 40% de las entradas legales anuales entre 2001 y 2008; en el resto se trata de sustanciales reducciones en el peso relativo de la reagrupación como vía de entrada. Las razones detrás de tan bruscos cambios pueden, obviamente, ser de muy distinta índole pero no se puede descartar que las políticas de inmigración aplicadas en este ámbito por los gobiernos receptores hayan tenido algo que ver. A continuación se analizarán más detalle los casos de los Países Bajos y, sobre todo, Dinamarca y España, a fin de determinar las dinámicas y políticas que se esconden tras las cifras.

Secuencia histórico-temporal: de la migración de parejas a la formación de familias

En teoría, las entradas por “reagrupación familiar” en sentido estricto, esto es, derivadas de la reconstitución de familias de inmigrantes (o más exactamente, de parte de ellas) en el país donde se han instalado algunos de sus miembros, habrían de agotarse poco tiempo después de iniciarse los flujos. De hecho, parece difícil imaginar que, de modo general, cónyuges e hijos –que son los familiares generalmente beneficiarios de la reagrupación familiar legal– soporten separaciones continuadas de sus parejas y padres de más de 7, 8 ó 10 años.  En efecto, todos los estudios de los que se dispone –que no son muchos, en cualquier caso– sobre la experiencia de reagrupación en otros países suelen coincidir en señalar la brevedad del tiempo transcurrido entre la llegada del pionero (sponsor en la terminología anglosajona y “reagrupante” en la española) y la de sus familiares. Jasso y Rosenszweig (1989), por ejemplo, afirmaban que los inmigrantes que habían reagrupado a sus familiares durante la década de los 80 en EEUU, en general, tendían a solicitar su reagrupación tan pronto como la ley se lo permitía. Es más, los escasos trabajos que han tratado de cuantificar de modo sistemático el denominado “efecto multiplicador” en este país, indican que el tamaño real del multiplicador asociado con la reagrupación familiar es sustancialmente inferior a su valor potencial del mismo, y también inferior a lo que se suele asumir (Jasso y Rosenszweig, 1986; Yu, 2008).

En Europa, los trabajos sobre la experiencia de los “trabajadores invitados” en Alemania refuerza esta idea de que una gran parte de los inmigrantes que estaban ya casados cuando emigraron –hombres en la mayoría de los casos– tardaron muy poco en reagrupar a sus esposas con ellos: aproximadamente dos terceras partes necesitaron tres años o menos para reunirse con sus esposas en Alemania; es más, casi un tercio migraron a Alemania durante el mismo año (González-Ferrer, 2008). La Figura 2 muestra cómo el 70% de los hombres inmigrantes que habían dejado inicialmente a su esposa en el país de origen, ya la habían reagrupado con ellos en Alemania para cuando se puso fin a los programas de reclutamiento en el año 1974; este porcentaje se incrementa hasta el 80% si se incluye en el cómputo de esposas reagrupadas las que llegaron a Alemania el mismo año que sus maridos. Es evidente que estas cifras casan mal con la “historia oficial” de que el cierre de fronteras a finales de 1974 desató las entradas por reagrupación familiar, al menos en lo que concierne a los cónyuges.

Si esto es así, y la experiencia norteamericana y alemana, tan distintas en muchos otros aspectos, puede generalizarse a otros casos en relación con el proceso de reagrupación, ¿cómo se explica que la preocupación por la presunta “pérdida de control” fronteriza que deriva de la reagrupación familiar se prolongue en el tiempo mucho más allá de los años inmediatamente posteriores al inicio de la inmigración económica-laboral? Existen, previsiblemente, tres motivos fundamentales:

• La reagrupación de los hijos y el cambio que ello pueda implicar desde un proyecto migratorio temporal a otro permanente.
• El potencial efecto de la migración ligada a la formación de nuevas familias por parte de los inmigrantes solteros y los hijos de los que llegaron como trabajadores temporales.
• Las incertidumbres sobre los efectos que este proceso pueda tener sobre las características y comportamientos de la población inmigrante y, por tanto, sobre el proceso de integración.

A continuación se analizará con algo más de detenimiento la relevancia de estos tres elementos a la hora de entender los miedos en torno al fantasma de la reagrupación familiar y las políticas diseñadas e implementadas para “controlarla”.

La reagrupación de los hijos y el paso de una estancia temporal al asentamiento permanente

En primer lugar, parece justo señalar que el proceso de reagrupación de los hijos se dilata más en el tiempo (fundamentalmente porque “cónyuge sólo hay uno”, mientras que hijos suele haber más), lo que explicaría por qué los gobiernos, a pesar de que la reagrupación de cónyuges parecía casi completada para cuando se cerraron las fronteras a la migración de trabajadores, iniciaron una dura campaña contra las entradas por reagrupación familiar. Como muestra la Figura 2, en 1974 se habían reagrupado ya en Alemania en torno al 40% de todos los hijos menores de los trabajadores invitados procedentes de Italia, Grecia, España, Turquía y Yugoslavia; y para 1980, esa cifra alcanzaba ya el 70%.

Es más, podría deducirse de esta secuencia también que lo que realmente preocupa a los gobiernos de los Estados receptores no es tanto, o no sólo, la magnitud de las entradas por reagrupación familiar sino la medida en que la reagrupación “amenaza” con convertir la “visita” de trabajadores extranjeros en una presencia permanente de familias inmigrantes, con lo que ello supone de cara a la gestión de la diversidad como un eje permanente y transversal a todas las políticas públicas.

La migración para la formación de familias

En segundo lugar, se debe contar además con la posibilidad de que las entradas por reagrupación familiar aumenten como consecuencia no de la reconstitución de familias inicialmente separadas por la migración de alguno de sus miembros, sino por la formación de nuevas familias por parte de los migrantes que llegaron solteros o siendo niños con personas que aún residen en sus países de origen. Es evidente que debido a este tipo de migración ligada a la formación de familias las entradas por reagrupación familiar puede constituir una fuente inagotable de realimentación de los flujos, incluso bajo políticas de admisión fuertemente restrictivas.[2]

Como muestran las Figuras 2 y 3, tanto la experiencia alemana como la neerlandesa, confirman la importancia numérica de las entradas por “formación de familias” (también llamada de “cónyuges importados” o “migración por matrimonio”), en Alemania desde mediados de los 70 pero con mayor intensidad a partir de los 80, y en los Países Bajos, al menos desde mediados de los 90 y con mucha intensidad desde finales de esa década.[3]

Por tanto, una de las primeras cuestiones a dilucidar cuando se realizan estudios sobre reagrupación familiar es qué se entiende por tal. ¿Se refiere a la reagrupación en sentido estricto de familias que ya existían cuando se recibió al primero de sus miembros (y, por tanto, de las que se podía haber obtenido alguna información anticipadamente)? ¿o se incluyen también en el debate y las cifras sobre reagrupación familiar aquellas entradas de personas que no formaban parte de la familia de los inmigrantes que los reagrupan en el momento en que los Estados aceptaron las solicitudes de admisión de éstos (y sobre las que, por tanto, no se podía saber nada entonces)? Evidentemente, que se haga lo uno o lo otro determinará de modo fundamental tanto la magnitud de las cifras como las actuaciones que se debieran tomar ante ellas.

De hecho, los gobiernos de algunos países europeos, conscientes del cuantioso número de nuevas entradas de inmigrantes producidas cada año por esta vía (migración para la formación de familias), como Dinamarca, los Países Bajos y Alemania, distinguen en sus regulaciones ambos tipos de migración familiar y, generalmente, han introducido reformas legislativas orientadas a establecer requisitos más exigentes para quienes practican la “importación de cónyuges/migración para la formación de familias”/”migración por matrimonio”; en otros casos, la reforma no ha establecido requisitos diferentes para ambos tipos de flujos sino que han reformulado las condiciones genéricas de la reagrupación familiar en atención a las características de estos nuevos flujos de ‘reagrupación’ sobrevenidos. Por ejemplo, en los Países Bajos a quienes practican la reagrupación de cónyuges con los que no estaban casados al emigrar se les exige un requisito de ingresos mayor que a los que reagrupan (120% del salario mínimo frente al 100%) y necesitan tener, ambos cónyuges, más de 21 años al momento de la solicitud, mientras que para el resto se exige sólo la mayoría de edad legal (18 años).

La reforma legal más llamativa y controvertida en este sentido ha sido, sin duda, la danesa. Desde el año 2002, la legislación danesa exige para poder practicar la reagrupación de cónyuges con los que no se estaba casado al momento de llegar a Dinamarca que ambos cónyuges sean mayores de 24 años. En el año 2001, un sociólogo de nombre Eyvind Vesselbo, hoy diputado del Partido Liberal Danés (centro-derecha), publicó los resultados de un estudio basado en 145 hombre turcos que habían llegado a Dinamarca como “trabajadores invitados” en 1969-1970 y las familias fundadas por ellos, que constaban hacia el año 2000 de unos 2.813 miembros. El estudio, además, señalaba como uno de sus mayores hallazgos el hecho de que prácticamente todos acabaron “importando” una cónyuge de Turquía, y que esta tendencia parecía ser más fuerte entre la tercera generación que entre la segunda. El estudio desató un agitado debate en torno a la cuestión del multiplicador de la reagrupación familiar, en especial la ligada a la formación de familias con cónyuges del país de origen.

Pues bien, en 2001 el gobierno danés introdujo una reforma orientada a reducir el número de inmigrantes que entraban en Dinamarca, a la vez que se comprometía a destinar más recursos a integrar a los inmigrantes ya residentes. Entre las medidas contempladas, una de las más polémicas fue la que estrechaba las posibilidades de migración para la formación de familias. La ley establecía que:

• Debía estar claro que la unión no era forzada.
• Que ambos miembros de la pareja hubiesen alcanzado los 24 años de edad.
• Que la suma de los vínculos de ambos miembros con Dinamarca superase sus vínculos con otro país (salvo que alguno hubiese vivido legal e ininterrumpidamente en Dinamarca 28 años o más, o que fuese nacional danés por el mismo período de tiempo).
• Que para probar su “relación permanente” demostraran haber compartido un hogar durante al menos 18 meses.
• La pareja debía acreditar los requisitos de vivienda e ingresos.
• El primer permiso de residencia sería válido sólo por un año y podrá renovarse anualmente.
• La residencia permanente se obtendría sólo una vez que la pareja haya vivido en Dinamarca durante más de siete años.

¿Cuáles han sido las consecuencias de una reforma de semejante calado? En primer lugar, con respecto a su efecto sobre el control de flujos, en los seis meses que siguieron a la reforma, el número de solicitudes de reagrupación familiar en Dinamarca había caído un 27% con respecto a los seis meses iniciales de aquel año 2002. Además, la caída fue aún más dramática con respecto al número de solicitudes concedidas (véase la Figura 1). En segundo lugar, y quizá más importante, sea su efecto sobre el comportamiento de reagrupantes y reagrupados (en este caso importadores e importados), que se analizan en el siguiente apartado, dedicado íntegramente a los efectos que tienen sobre el proceso de integración los procesos y políticas de reagrupación familiar y que constituyen el tercer motivo que se mencionaba al comienzo para explicar por qué la preocupación de los gobiernos por controlar la reagrupación familiar: el miedo a los posibles efectos de la migración de origen familiar y la instalación permanente de familias de origen inmigrante sobre el proceso de integración.

Efectos sobre las características y comportamientos de la población inmigrante y sobre el proceso de integración

Durante mucho tiempo se asumió que los inmigrantes admitidos por reagrupación (fundamentalmente esposas e hijos) no trabajarían en el país de destino y, por tanto, incrementarían la tasa de dependencia entre la población de origen inmigrante y la carga potencial que podrían representar para el Estado del bienestar de las sociedades receptoras. En ello se ha fundamentado siempre el miedo a la reagrupación familiar del que se viene hablando y los intentos por restringirla.

Lamentablemente son poquísimos los trabajos tanto en Europa como en EEUU sobre los resultados en términos de empleo, ocupación y salarios, pero la mayoría de ellos indican que los que fueron admitidos en sus países de residencia sobre la base de sus vínculos familiares con otros obtienen peores resultados en términos de empleo y salarios, que los que fueron admitidos como trabajadores (Duleep y Regets, 1996; Jasso y Rosenzweig, 1997; Constant y Zimmermann, 2006; Akresh 2006; González-Ferrer, 2011). En algunos casos, se señala que los resultados de ambos grupos acaban siendo muy similares transcurridos entre 10 y 15 años desde la llegada, aunque otros no encuentran semejante convergencia. Ahora bien, todos estos trabajos comparan únicamente inmigrantes que llegaron de modo legal al país. Por tanto, los análisis están restringidos como se viene señalando desde el principio a una parte que puede ser relativamente pequeña y cualitativamente distinta del conjunto de la inmigración por motivos familiares. En segundo lugar, generalmente se refieren a los hombres, a pesar de que son las mujeres las que dominan las entradas legales por reagrupación familiar de adultos. Y, finalmente, ignoran por completo tanto a los que llegaron irregularmente pero regularizan su situación durante su estancia en el país y a los que llegaron legales pero cayeron en la irregularidad a lo largo del tiempo. Todo esto hace que las conclusiones sobre el impacto económico-laboral de la admisión por motivos familiares de estos estudios son, cuando menos, parciales y, en cualquier caso, reflejan más los efectos de las propias políticas de admisión del país en cuestión que la existencia real de un vínculo entre el hecho de emigrar y reunirse con la familia y obtener mejores o peores resultados en el mercado de trabajo.

Por otra parte, los estudios realizados en otros países han demostrado cómo el perfil de quienes “importan” a sus parejas difiere en aspectos importantes de quienes, en sentido estricto, las reagrupan; es más, todos estos estudios coinciden además en señalar importantes diferencias entre quienes importan, según el sexo (Lievens, 1999; Hooghiemstra, 2001; Celikaksoy, 2006; González-Ferrer, 2006; González-Ferrer 2011). En primer lugar, los hombres que importan a sus esposas suelen tener menor nivel educativo que quienes se casan con autóctonas o con otras inmigrantes ya en el país de destino y, por supuesto, también que quienes reagrupan esposas con las que ya estaban casados antes de emigrar. En cambio, las mujeres que importan a sus esposos o no difieren en su nivel educativo de las que eligen otras parejas o, incluso, tienen mayor nivel educativo. Además, parece ser que las parejas en las que el hombre importó a su esposa tienen una probabilidad mucho mayor de vivir en hogares multigeneracionales y tener mayor número de hijos. Mientras que las parejas en las que la que importó al cónyuge fue la mujer esto no es así.

Es más, lo que resulta crucial a la hora de valorar la conveniencia o no de distinguir estos dos tipos de migración de cónyuges es que las mujeres que importan no difieren en absoluto de las reagrupadas en cuando a nivel educativo o tasa de participación laboral, pero ambos tipos de mujeres (importadoras y reagrupadas) revelan sistemáticamente mayores niveles de participación y empleo que las que fueron importadas. Quizá algunos de estos resultados inspiraron también la reforma danesa que se ha comentado, aunque la primera finalidad de esta norma era, evidentemente, tratar de restringir el número de nuevas entradas que cada año genera este tipo de práctica matrimonial. De hecho, así trató de justificarse una reforma tan restrictiva y polémica por el elevado grado de intromisión que supone para el derecho a la intimidad familiar que diversos instrumentos internacionales consagran como derecho humano fundamental, también de los migrantes. Por una parte, el Ministerio danés afirmó haber recibido reacciones muy positivas de mujeres inmigrantes jóvenes a la imposición de una edad mínima para que los cónyuges pudieran reagruparse en Dinamarca. Por otra, se insistió una y otra vez en la conveniencia de esta medida para asegurar una mayor permanencia de los inmigrantes en la educación secundaria que será clave para su integración laboral futura. De hecho, un estudio realizado a los pocos años de ponerse en marcha la reforma legal, concluyó que si los efectos de la reforma a medio plazo replicaban los observados en el año inmediatamente posterior a la misma, una parte sustancial del diferencial abandono en la educación secundaria entre nativos e inmigrantes se reduciría gracias a la transformación del comportamiento matrimonial de estos últimos forzado por la reforma (Nielsen, Smith y Celikaksoy, 2009).

Conclusión: Como ilustra la diversa evidencia revisada, el proceso de reagrupación familiar comienza en el momento mismo de iniciarse el flujo migratorio de trabajadores y no, como se ha venido asumiendo habitualmente, algunos años más tarde con la transformación del proyecto migratorio de temporal a permanente. Por ello, lo fundamental no es tanto cuantificar el efecto numérico de la reagrupación sobre el tamaño de las entradas sino, más bien, conocer el ritmo y características de las mismas, de modo que sea posible anticipar el diseño de políticas de integración adecuadas a la progresiva diversificación y asentamiento de la población inmigrante. Sobre todo, una precisa distinción entre la reagrupación familiar stricto sensu y la migración para la formación de nuevas familias permitiría identificar una heterogeneidad de situaciones que, a menudo, ha sido ignorada con una innegable pérdida de eficacia de las políticas migratorias y de integración de los países receptores.

Bibliografía

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[1] Obviamente, si se calculase el peso relativo de la reagrupación familiar sólo sobre las entradas legales no vinculadas al asilo (la otra gran puerta de entrada legal en la mayor parte de los países “tradicionales” de inmigración en Europa), estos porcentajes aumentarían considerablemente en países como Francia, Suecia, el Reino Unido o incluso Dinamarca; no tanto en otros como España, donde las entradas vinculadas al asilo representan una fracción ridícula de los flujos legales totales.

[2] Bien es cierto que, recientemente, los estudios sobre familias transnacionales vienen señalando la posibilidad de la separación como un “arreglo estable”, que puede resultar social y económicamente funcional en determinadas circunstancias. Sin embargo, resulta difícil determinar la medida en que estas prácticas transnacionales son algo muy extendido o, por el contrario, más bien característico de ciertos colectivos. Es más, generalmente, la escasa información que se tiene sobre la reagrupación de familias separadas por la migración suele restringirse a la reagrupación que se produce en los países de destino, ignorando todas las reagrupaciones que pueden estar produciéndose en origen mediante el retorno (temporal o definitivo) de los miembros de la familia que emigraron. Aunque no se entra a analizar esta cuestión en detalle, una evaluación comprehensiva de la reagrupación familiar en destino y los mecanismos de selección que operan en ella debería, sin duda, examinar quién decide reagrupar en origen y por qué.

[3] Lamentablemente las estadísticas sobre inmigración en los Países Bajos no permiten distinguir estos dos tipos de migración de raíz familiar con anterioridad a estas fechas. Además, la comparación obviamente no es del todo “justa” puesto que la migración por formación de familias incluye sólo cónyuges, mientras que la reagrupación incluye también y mayoritariamente hijos.

Tema: La gestión italiana de la llegada de inmigrantes irregulares a sus costas puede acabar costando a todos los europeos un retroceso en su libertad de movimientos.

Resumen: Por primera vez desde su creación en 1985, varios Estados miembros del espacio de Schengen proponen modificar las normas que permiten a uno de los Estados restaurar el control fronterizo y reciben el apoyo de la Comisión a esta propuesta. Esta es la reacción a la gestión italiana de la llegada a su territorio de algo más de 20.000 inmigrantes irregulares tunecinos, una cifra que ha causado en Italia una alarma excesiva y ante la que ha actuado favoreciendo su salida hacia Francia. El espacio de Schengen, el mayor del mundo sin controles fronterizos, no es sostenible sin un acercamiento entre las políticas nacionales de inmigración.

Análisis: El acuerdo de Schengen ha creado el mayor territorio internacional del mundo en el que se permite el libre movimiento de ciudadanos sin controles fronterizos. Desde su inicio en 1985, cuando se firmó entre cinco países (Francia, Alemania, Luxemburgo, Bélgica y los Países Bajos), su tamaño no ha cesado de crecer con la incorporación de viejos y nuevos Estados de la UE y vecinos a ella, como Suiza y Noruega, hasta convertirse en una de las principales señas identificativas de Europa para sus ciudadanos, junto con el euro, y cubrir 25 Estados. Desde su comienzo, la existencia de este espacio hizo patente la necesidad de homogeneizar las políticas migratorias nacionales de los Estados miembros ya que la desaparición de los controles fronterizos permite a los inmigrantes que entran en cualquier país del grupo trasladarse a cualquier otro.

Sin la existencia del acuerdo de Schengen las políticas de inmigración habrían continuado siendo competencia exclusiva de los Estados porque los incentivos para comunitarizar estas políticas son más débiles que las presiones locales para mantener incólume la soberanía estatal sobre ellas. Lo que se ha avanzado desde 1985 está mucho más en el campo de las políticas de evitación de la inmigración no deseada que en el de las de atracción activa de la inmigración deseada. Los progresos en la lucha contra la inmigración irregular han sido además reacciones frente a sucesivas crisis que han ido afectando a diferentes partes de la Unión, primero en Europa Central (Alemania y Austria) tras la primera gran oleada migratoria que partió del Este de Europa a partir de 1990, y después en Europa del Sur, donde se ha incrementado notablemente en esta década.

Sin embargo, y pese a los avances en el control de las fronteras, la política de visados, el intercambio de información, la firma de acuerdos con los países de origen o de paso, y la organización de vuelos de repatriación conjuntos, todavía en esencia la política de gestión de flujos migratorios sigue siendo nacional. Son normas nacionales las que definen los requisitos y los procedimientos para migrar legalmente a un país, las que establecen cuotas o sistemas de puntos, las que definen el acceso a la ciudadanía estatal (y por tanto a la europea) y las que regulan los derechos y las expectativas de los inmigrantes irregulares. Esta inconsistencia entre normas nacionales y un espacio sin fronteras ha causado hasta ahora algunas fricciones que han enfrentado básicamente al norte con el sur, a Estados con políticas más restrictivas, como Alemania y Francia, con otros de puertas más abiertas en el pasado inmediato, como Italia y España, los mayores receptores de la inmigración llegada a Europa desde el año 2000. Buena parte de esa inmigración que ha llegado al sur de Europa ha sido irregular y una parte desconocida de ésta se ha trasladado al norte, desde donde se ha acusado con frecuencia al sur de aplicar de forma demasiado laxa sus propias normas migratorias, o de no aplicarlas. Pero hasta ahora esas tensiones no habían puesto en duda la vigencia de Schengen como sí lo ha hecho la negativa de Francia de permitir la entrada a su territorio a los inmigrantes tunecinos llegados a Italia en los primeros meses de este año y a los que el gobierno italiano ha concedido un permiso de residencia provisional.

En definitiva, a pesar de las tensiones que ha causado la defensa de la soberanía estatal en este terreno, hasta ahora la existencia de un espacio europeo de libertad de movimientos, el espacio Schengen, ha podido coexistir con diferentes políticas de inmigración porque los efectos secundarios de las políticas nacionales han sido débiles en terceros Estados. Nunca antes se había producido un efecto tan notorio en un Estado por la llegada de inmigrantes irregulares a otro como el que ahora ha afectado a Francia e Italia.

Los antecedentes

La reunión del Consejo de Ministros de Interior de la UE rechazó el 11 de abril la propuesta del gobierno italiano de repartir entre los Estados miembros a los alrededor de 20.000 inmigrantes irregulares procedentes en su mayor parte de Túnez y llegados a sus costas antes del 5 de abril, fecha a partir de la cual, según el acuerdo italiano con el nuevo gobierno tunecino, éste acepta la devolución de sus nacionales llegados irregularmente a Italia. En la misma reunión el Consejo de Ministros de Interior decidió aceptar el reparto del millar de demandantes de asilo llegados a Malta desde Libia. La respuesta europea ha causado gran malestar en el gobierno italiano, cuyo primer ministro, Silvio Berlusconi, en la víspera de la reunión, declaró que “L’Europa o è qualcosa di vero e concreto o non è. Ed allora è meglio dividerci e tornare ciascuno a fare le proprie politiche nazionali e i propri egoismi” (“Europa o es algo de verdad y concreto o no existe. Y entonces es mejor dividirse y volver a dedicarse cada uno las propias políticas nacionales y los propios egoísmos”). Tras el resultado de la reunión, el ministro del Interior, Roberto Maroni, afirmó “A Italia se la ha dejado sola. Me pregunto si tiene sentido seguir formando parte de la Unión Europea”.

Las conclusiones del Consejo de Ministros de Interior no incluyeron nada sobre el futuro de los inmigrantes económicos tunecinos que se encuentran en Italia. En cambio, animaban a los Estados miembros a “reasentar” a los demandantes de asilo, en su mayoría llegados a Malta procedentes de Libia y muchos de ellos originarios de países sumidos en largos conflictos a los que resulta difícil volver, como Somalia, Eritrea y Palestina. España, Alemania, Bélgica, Italia, Suecia, Eslovaquia, Noruega y Portugal ya han anunciado su disposición a acoger refugiados, en lo que supone un importante avance hacia un mejor reparto de la carga que implica para los países europeos la acogida de refugiados y asilados.

A la vez, las conclusiones del Consejo piden a los Estados que contribuyan con mayores fondos a las labores de Frontex (Agencia Europa de Fronteras), urgen la reforma del reglamento de esta Agencia para darle mayor autonomía y operatividad y anuncian la celebración de una reunión del Consejo el 12 de mayo para volver a examinar la situación. Por último, las conclusiones no mencionan la Directiva de Permisos Temporales del 2001, diseñada para acoger de forma provisional a un gran número de migrantes en caso de una grave crisis en un país vecino (se redactó con el conflicto de Kosovo en mente) y que Italia pretendía activar en este caso para otorgar esos permisos a los inmigrantes tunecinos de modo que pudieran dirigirse a otros países. Francia es el destino “natural” para la mayor parte de ellos por la existencia allí de redes de familiares ya asentadas. Previamente, la comisaria de Interior, Cecilia Malmström, ya había negado que el número de inmigrantes llegados a Italia y Malta pudiera justificar la activación de esa Directiva, pensada para la llegada de cientos de miles de refugiados. Y Francia ya había anunciado que no aceptaría la llegada de esos inmigrantes tunecinos.

El mensaje implícito del Consejo de Ministros de Interior a Italia ha sido éste: un país de 60 millones de habitantes con la riqueza de Italia tiene que ser capaz de atender por sí mismo a 20.000 inmigrantes irregulares sin “exportar” el problema a los demás. La UE se esforzará para mejorar la gestión de la inmigración llegada desde el Norte de África, reforzando Frontex y negociando con los países del Magreb (Durão Barroso visitó Túnez el 12 de abril para urgir a este país a repatriar a sus emigrantes), pero, de forma inmediata, Italia debe poder gestionar por sí misma esta “crisis” cuya gravedad está exagerando. Como comparación ilustrativa, conviene recordar el verano del 2006, cuando llegaron a las Islas Canarias 25.000 inmigrantes irregulares subsaharianos. El gobierno español pidió la ayuda europea pero en definitiva gestionó por sí solo esta oleada y no promovió la salida de los inmigrantes hacia otros países europeos, como sí ha hecho Italia en este caso.

Es indudable que en esta respuesta a Italia pesan algunos elementos de su pasada gestión migratoria, la reciente y la más antigua. En cuanto a la reciente, el gobierno italiano contestó con un “no, gracias” a la oferta de ayuda de Frontex que le llegó en el mes de enero, para solicitarla un mes después, cuando el número de llegadas había aumentado considerablemente. La actitud de permitir que la situación se deteriorase en Lampedusa, sin trasladar fuera de la isla a los inmigrantes ni ofrecer medios para su atención básica, tampoco ha jugado a favor de la imagen italiana en Europa. Respecto al pasado, Italia es conocida por su gestión ambigua de la inmigración, combinando un discurso restriccionista y en algunos casos xenófobo con la tolerancia de hecho frente a la presencia de un alto número de inmigrantes irregulares. A la vez, Italia es uno de los países europeos que menos refugiados y asilados políticos acoge. Tampoco esto ha contribuido a despertar la solidaridad de los europeos. Por último, el descrédito de la clase política italiana encabezada por un primer ministro sospechoso de una amplia gama de delitos no promueve la simpatía de sus socios europeos. ¿Habría sido la misma la respuesta del Consejo de Ministros de Interior de la UE si la avalancha migratoria se hubiera producido en un país más respetuoso con las normas propias y europeas? Probablemente no.

Pero, con su proverbial creatividad, Italia encontró el método para solventar esta negativa del Consejo de Ministros al reparto de los inmigrantes: decidió realizar una interpretación original de sus propias normas migratorias y conceder un permiso de residencia temporal por razones humanitarias a los inmigrantes tunecinos (claramente migrantes económicos) y a la vez documentarlos con un “documento de viaje de extranjeros” para, de esta forma facilitarles el paso por el espacio Schengen.

Su decisión fue inmediatamente criticada por Francia y Alemania, que se apresuraron a declarar que no aceptarían esos documentos, pero la comisaria de Interior, Cecilia Malmström, declaró que tanto los permisos de residencia temporal “por razones humanitarias” como los “documentos de viaje de extranjeros” son válidos dentro del espacio Schengen. Con ello, la Comisión dejó la pelota en el campo de juego de Francia e Italia, enfrentados por este asunto. El gobierno francés reiteró en la semana del 11 al 17 de abril que no admitiría en su suelo a esos inmigrantes, argumentando sobre la base del Tratado de Schengen que permite a un Estado exigir a los inmigrantes extracomunitarios que demuestren tener medios de vida en el país. Puesto que la estrategia italiana ya ha convertido a los inmigrantes en regulares al otorgarles un permiso temporal “por razones humanitarias” y les ha entregado un título de viaje que la comisaria ha aceptado como válido, sólo queda que los propios inmigrantes, con familiares y amigos al otro lado de la frontera francesa, consigan demostrar medios de vida en Francia. Los primeros 20 tunecinos de este grupo llegado a Italia entre finales de diciembre y el 4 de abril entraron legalmente en Francia el 15 de abril y otros tantos lo hicieron el día 16. Pero el día 17, domingo, Francia decidió impedir la entrada de trenes procedentes de Ventimiglia (Italia) con el argumento de que existían riesgos de orden público (activistas pro-inmigrantes se disponían a acompañar en el tren a un grupo de 60 tunecinos). A continuación, en un intento de disminuir la gravedad de los hechos, la comisaria respaldó el bloqueo de Francia a los trenes italianos, aceptando sus argumentos respecto al peligro para el orden público. La propia Italia se apresuró a quitar hierro al asunto en cuanto el tráfico ferroviario se restableció al día siguiente.

Pocos días después, en la cumbre del presidente Sarkozy y el primer ministro Berlusconi celebrada en Roma el 26 de abril, ambos acordaron solicitar una reforma del Tratado de Schengen de forma que se modifiquen las condiciones para el restablecimiento temporal de los controles fronterizos (las propuestas concretas no han trascendido) a la vez que se refuerza el papel de Frontex y la solidaridad entre los 27 en este campo. La sorprendente sintonía mostrada por los gobiernos francés e italiano en esta cumbre parece relacionada por una parte con asuntos ajenos a la inmigración, que también se debatieron allí, y por otra con la necesidad de Francia de cooperar en este tema con Italia porque, como se ha dicho, Francia constituye el destino preferido de los inmigrantes tunecinos. En la misma cumbre, Italia anunció que participaría en los ataques a las fuerzas de Gadafi en Libia, a lo que hasta el momento se había negado por sus importantes relaciones con el dictador.

También el gobierno alemán se ha manifestado a favor de modificar las normas de Schengen para hacer más fáciles los controles fronterizos, a la vez que ha criticado a Italia por conceder permisos de residencia a inmigrantes irregulares económicos, en violación del espíritu del Tratado. La reacción alemana contra la gestión italiana de esta migración ha sido dura. El parlamentario de la CDU, Günter Krings, ha declarado que “Roma utiliza métodos de chantaje que conocemos únicamente de la mafia” y el ministro del Interior de Baja Sajonia, Uwe Schünemann, ha propuesto que la UE no conceda a Italia la ayuda económica que ésta ha solicitado para atender a los inmigrantes.

Finalmente, el 4 de mayo, la Comisión emitió una comunicación sobre inmigración en la que indica que está analizando la viabilidad de introducir un mecanismo “que permita decidir a nivel europeo cuales serán los Estados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en la frontera interior y por cuánto tiempo. Este mecanismo se utilizaría como último recurso en situaciones verdaderamente críticas hasta que se tomasen otras medidas (de emergencia) para estabilizar la situación en la frontera exterior afectada ya sea a nivel europeo, dentro de un espíritu de solidaridad, o a nivel nacional, para cumplir mejor las normas comunes” (COM(2011) 248 final). Como puede verse, la Comisión indica una puerta cuya apertura dependerá de la voluntad de los Estados, expresada en el próximo Consejo de Ministros de Interior del 12 de mayo.

Conclusión

La debilidad europea

Más allá de la interpretación en clave nacional de estos acontecimientos (la presión tanto en Francia como en Italia de los grupos anti-inmigrantes, como la Liga Norte y el Frente Nacional, y la proximidad en ambos casos de elecciones, municipales en mayo en Italia y presidenciales en 2012 en Francia), puede extraerse de ellos alguna conclusión sobre la política europea de inmigración o sobre la política europea a secas. La debilidad de la Comisión ante los Estados, en este caso Italia, dando por válido lo que no debería haber aceptado y renunciando a imponer como criterio la fidelidad al espíritu de Schengen, que exige que la inmigración irregular sea gestionada en el primer Estado de llegada, es una muestra de inconsistencia.

Desde la perspectiva de la política europea de evitación de la inmigración irregular, la gran fragilidad en la que descansaban los acuerdos firmados con regímenes autoritarios del Magreb (Túnez y Libia) obliga ahora a la UE a dedicar más medios e idear nuevas fórmulas para incentivar a regímenes democráticos a aceptar acuerdos de repatriación, en un contexto turbulento –el de cualquier transición democrática– en el que este asunto no es en absoluto prioritario en sus agendas. Pasar de una dictadura a una democracia liberal es, a pesar de todas sus dificultades, más sencillo que crear puestos de trabajo suficientes para esa buena parte de la numerosa población joven que se encuentra en paro o en situaciones de infra-empleo. Por tanto, las motivaciones que provocan la emigración económica hacia Europa se mantendrán, al menos durante un largo período, mientras que la democratización y el respeto a los principios de un Estado de Derecho harán más complicada y costosa la prevención de las salidas irregulares desde sus costas.

Es un reto difícil en el que Europa, maniatada como está por sus propias normas, tiene pocas probabilidades de lograr un éxito rápido. Lo que Europa puede ofrecer al Norte de África (mayores cuotas de inmigración legal, más ayuda al fortalecimiento institucional, reconocimiento de los títulos académicos, más contactos de todo tipo…) simplemente no es suficiente para que gobiernos que deben responder electoralmente ante sus ciudadanos se impliquen de forma decidida en una política impopular, la de impedir que emigren hacia Europa.

Por otra parte, el doble y contradictorio mensaje de la UE a Italia, el “duro” del Consejo de Ministros de Interior (no es aceptable el reparto de los irregulares, Italia tiene medios suficientes para encargarse por sí sola) y el “débil” de la Comisión (permitan que salgan hacia otros países Schengen y arréglenlo en disputas bilaterales), no dice nada bueno sobre la posibilidad de avanzar hacia responsabilidades compartidas y políticas comunes. Es el propio espacio Schengen, la desaparición de las fronteras internas, lo que se pone en peligro, y éste es, junto con el euro, uno de los principales activos y símbolos de la UE ante sus ciudadanos. En definitiva, ambivalencias y debilidades como ésta profundizan una crisis del europeísmo que ya es grave.

Finalmente es muy probable que las normas que regulan el espacio Schengen no se alteren sustancialmente ya que el número de inmigrantes llegados no justifica cambios que perjudicarían a todos los europeos haciendo más lento y pesado el cruce de fronteras. El Parlamento Europeo se opondría y algunos Estados, como España, ya han anunciado también su oposición. Pero el mero hecho de que la Comisión haya cedido de esta forma a la presión italiana, originando una bola de nieve de conflictos, supone un descrédito para la institución europea más visible y por tanto para la UE. Por último, las llamadas a aumentar la solidaridad entre los 27 Estados miembros ante “crisis migratorias” como ésta sólo tendrán eco si las normas que regulan el tratamiento dado a la inmigración irregular en los diferentes Estados –y su aplicación efectiva– se homogenizan. Si los posibles donantes, los Estados que más contribuyen a los fondos comunitarios, que son a la vez, por su posición geográfica, los menos sometidos a la presión de la llegada de inmigración irregular, albergan dudas sobre la buena fe y la seriedad de los esfuerzos de los Estados más afectados por esa presión, todos ellos en el sur de Europa, en lugar de solidaridad y apoyo financiero se producirá un retroceso hacia el control de las fronteras.

I recall vividly the intoxicating feeling of freedom and promise brought about by the “Carnation Revolution” in my native Portugal in 1974. I was 25 years old. Five decades of dictatorship had led us into economic stultification and costly, indefensible colonial wars. Suddenly there was democracy, or at least a plausible possibility of it, together with the stabilizing and enriching prospect of greater integration into Europe.

The success of Portugal’s revolution was not inevitable. There was a significant period of political instability, social unrest and economic dislocation, and there were even efforts to hijack the revolution and take the country down an anti-democratic path.

The enormous political and financial support extended to Portugal by Western countries, especially in Europe, and mobilized by leaders such as Chancellor Helmut Schmidt of West Germany and Prime Minister Olof Palme of Sweden, was essential to Portugal overcoming these challenges and succeeding in building a modern democracy.

Like Portugal in the 1970s and Eastern Europe following the fall of the Berlin Wall in 1989, North Africa is today experiencing epochal change. The revolutionaries of Tunisia and Egypt have been lauded for the transformative potential they represent. But this time the response from Europe has been grudging and meager. Most of the debate has not been about how to support democracy, but how to keep out those who risk their lives crossing the Mediterranean by boat.

The democratic transitions in Tunisia and Egypt are critical to the fulfillment of democratic ideals and long-term prosperity in the region, and to global peace and security. These are reasons enough to extend to Tunisia and Egypt the same kind of support Portugal benefited from after its revolution, but there are more.

Tunisia and Egypt have received the overwhelming majority of the nearly 740,000 people who have left Libya since the crisis began in that country in February. They have done so in a very generous way — opening their borders, homes and hearts. At the Tunisian border, I was moved to see local poor families sharing what little they had with the newcomers.

Most of those leaving Libya were migrant workers — and most have now been repatriated to their countries of origin by their own governments, or through the massive humanitarian evacuation undertaken jointly by my organization, UNHCR, and the International Organization for Migration.

A significant proportion of those leaving Libya, however, cannot return to their home countries. These are true refugees and include, obviously, many Libyans, but also Somalis, Eritreans and others residing in Libya. Tunisia and Egypt need Europe’s support as they deal with the crucial international protection needs of these people.

In light of the Qaddafi regime’s reliance on mercenaries from sub-Saharan Africa, we have been particularly concerned for the safety of refugees from this region who are vilified by association. Imagine how traumatic it is for a Somali refugee already displaced by war and now forced to flee again, with no realistic prospect of returning home.

To their credit, European countries have respected their obligations not to return refugees from Libya to their home countries against their will. Indeed, Italy, in two cases, has gone beyond its legal duties and carried out rescues of Eritrean refugees trapped in Tripoli. But only about one percent of all those leaving Libya have actually come to Europe. In part this is because it is an extremely hazardous voyage. In a single incident south of the Italian island of Lampedusa on April 6, at least 220 Somali, Eritrean and Ivorian refugees lost their lives. Hundreds of others are believed to have boarded boats in Libya bound for Europe and may have perished.

Refugees fleeing conflict and persecution have so far been only a small proportion of the people crossing the Mediterranean to Europe, and to Italy and Malta in particular. The vast majority have been young Tunisian migrants. Overwhelmingly male, single and in their 20s, they have sought to take advantage of their sudden liberty to pursue brighter prospects in Europe.

This is understandable. And it can be argued that Europeans’ self-interest is best served by allowing them to remain, given the need for migrant workers in Europe and migrants’ remittances to families bolstering the economies back home.

But in the end, European states have the right to define migration policies and manage their borders in a responsible manner, provided they do so consistent with their international obligations, namely in regard to refugees. It is my hope that they will be guided by their enlightened self-interest and not by narrow, short-term interests driven by fear or populism.

If the situation in Libya deteriorates further, there will be more refugees. Most will continue to go by land to Tunisia and Egypt and the other countries neighboring Libya. There is no reason to believe the receptivity and generosity of these countries will diminish. The protection of people in need is a central element of Arab and Islamic traditions.

For those fleeing by sea to European states, the European Union possesses specific legal and financial tools to ensure that people seeking refuge are received with dignity and humanity, in full respect of their rights.

Countries in Europe and elsewhere can go beyond their legal obligations to protect those fleeing Libya by supporting the U.N. refugee agency’s global resettlement initiative. This provides refugees, primarily from sub-Saharan Africa, with the opportunity to relocate from Tunisia and Egypt to third countries in the developed world.

Europe’s commitment to the success of North Africa’s democratic transformation will be measured first and foremost by its willingness to meaningfully invest in the economies and institutions of the countries of the Arab Spring. But also by the humanity it displays toward those whose struggle has brought about such dramatic change. As a European, I believe that the protection of people in need remains a core value of the Continent’s history and traditions.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de Luxembourg vient de rendre un arrêt fondamental concernant le séjour et l’accès au travail de ressortissants non communautaires dans les Etats de l’Union.

Cette jurisprudence n’a pourtant quasiment pas été commentée par les médias français.

L’affaire concerne un couple colombien qui avait fui son pays pour la Belgique. Cet Etat ne leur avait pas accordé le statut de réfugié ni n’avait régularisé leur séjour. Pendant qu’ils résidaient en Belgique en attendant l’issue de leur demande de régularisation, deux enfants étaient nés et avaient acquis la nationalité belge.

Bien que ne possédant pas de permis de travail, le père a conclu un contrat de travail à durée indéterminée, à plein-temps, avec une entreprise établie en Belgique.

Cette activité professionnelle donnait lieu au paiement des cotisations de sécurité sociale. Du fait de l’absence de permis de travail, il a perdu son emploi et s’est vu refuser les allocations-chômage.

D’UNE CONCISION INHABITUELLE

Le tribunal belge du travail, qui avait à trancher la question des allocations-chômage, a saisi la CJUE afin que celle-ci se prononce sur la question de savoir si le droit communautaire ne donnait pas droit au séjour et à un permis de travail.

La réponse de la CJUE, dans un arrêt en date du 8 mars 2011, est d’une concision inhabituelle.

La citoyenneté européenne, inscrite dans le traité de l’Union européenne, “s’oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyens de l’Union”.

La Cour en déduit d’abord que “le refus de séjour opposé à une personne, ressortissant d’un Etat tiers, dans l’Etat membre où résident ses enfants en bas âge, ressortissants dudit Etat membre, dont elle assume la charge, ainsi que le refus d’octroyer à cette personne un permis de travail auront un tel effet”, mais aussi que “de la même manière, si un permis de travail n’est pas octroyé à une telle personne, celle-ci risque de ne pas disposer de ressources nécessaires pour subvenir à ses propres besoins et à ceux de sa famille, ce qui aurait également pour conséquence que ses enfants, citoyens de l’Union, se verraient obligés de quitter le territoire de celle-ci. Dans de telles conditions, lesdits citoyens de l’Union seront, de fait, dans l’impossibilité d’exercer l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyens de l’Union”.

La notion de citoyen européen, déjà utilisée comme fondement de l’acquisition de prestations sociales, mais uniquement dans des hypothèses de migration intracommunautaire, est ici appliquée alors qu’il n’y a pas eu de circulation entre Etats membres.

Les esprits retors ergoteront sur la rédaction retenue qui ne vise, quant au droit au séjour, que des “enfants en bas âge” et tenteront de limiter la portée de cette jurisprudence.

Il n’empêche : les parents ressortissant d’un Etat tiers disposent d’un droit au séjour, au travail et le cas échéant aux prestations sociales, dérivé de la citoyenneté européenne des enfants dont ils assument la charge dans le pays de leur résidence.

Cet arrêt rend aussi compte, et c’est heureux, du droit fondamental à la vie familiale et des droits de l’enfant, tous deux inscrits dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Même si les conditions d’acquisition de la nationalité d’un Etat membre, et donc du statut de citoyenneté européenne, ont été durcies, ces dernières années, dans de nombreux Etats membres de l’Union européenne, les partisans, de plus en plus nombreux, de la “préférence nationale” quant au séjour et au travail de ressortissants d’Etats tiers devront réviser leurs discours ou leurs programmes.

Tema: Los procesos de cambio político que se suceden en el Norte de África tienen un impacto inmediato en la inmigración irregular hacia Europa. Una visión desde Frontex.

Resumen: Este análisis se realiza desde la perspectiva del impacto que la crisis en el Norte de África puede tener en los flujos de inmigración ilegal hacia la UE a corto y medio plazo y, de forma particular, desde la perspectiva de la gestión fronteriza, planteando diferentes escenarios posibles. No se abordan, por tanto, las consecuencias políticas o económicas de la misma, ni tampoco la capacidad de los Estados Miembros de la UE para acoger a los inmigrantes desplazados ni su eventual impacto en el actual sistema europeo de asilo. Desde el punto de vista geográfico el análisis se circunscribe al Norte de África, sin tener en cuenta otros conflictos existentes o emergentes en el continente africano y en Oriente Medio (Bahréin, Yemen, Siria y Costa de Marfil).

En cuanto al marco temporal, los posibles escenarios analizados en este estudio se circunscriben al corto y medio plazo, es decir, considerando la situación actual y lo que podría ocurrir de aquí a finales de 2012. Esta es el plazo que aplica la Agencia Frontex en cuanto al marco temporal de sus análisis de riesgos. Teniendo esto en cuenta, no debe sorprender al lector que no se contemplen escenarios brillantes en los que las actuales revueltas tuvieran como consecuencia la instauración de regímenes democráticos en los países del Norte de África y estos, a su vez, llevasen al fin de la inmigración ilegal hacia la UE, pues en el plazo considerado tal eventualidad no sería en absoluto realista.

Análisis

La situación de la inmigración irregular en la UE: principales rutas

Al objeto de poner este análisis en perspectiva, se efectúa en primer lugar un somero análisis de la situación de la inmigración ilegal en la UE (presión de la inmigración irregular en las fronteras exteriores) en los meses precedentes al estallido de la crisis.

Aunque los analistas de Frontex [1] utilizan diversos indicadores para medir la presión de la inmigración ilegal en las fronteras exteriores de la UE, el que mejor refleja dicha presión es el número de personas detectadas cruzando o intentando cruzar irregularmente dichas fronteras.

En este sentido, la tendencia decreciente apreciada en los años 2008 y 2009, respecto de los años precedentes, se ha detenido, estabilizándose en 2010. El número de cruces irregulares de la frontera detectados en el año 2010 se ha mantenido al mismo nivel que en el año 2009 (104.000). Aunque se ha apreciado un descenso en el número de entradas ilegales en la práctica totalidad de los Estados Miembros, el drástico incremento en Grecia (+15%) ha compensado los descensos en las demás países.

Los demás indicadores (denegaciones de entrada en los puestos fronterizos, facilitadores arrestados, solicitudes de asilo, etc.) muestran todos ellos una tendencia decreciente, salvo el uso de documentos falsos, que se incrementó en un 20% en comparación con los detectados en 2009.

Mapa 1. Principales áreas de cruce irregular

El mapa muestra los sectores de la frontera exterior de la UE donde se ha detectado el mayor número de entradas irregulares. El tamaño de las esferas indica el volumen (en número) de entradas ilegales en cada sector fronterizo y con los colores se destacan, de una parte, el tipo de frontera (azul para las marítimas, marrón para las terrestres) así como las nacionalidades predominantes de los inmigrantes detectados cruzando en dichos lugares (según la intensidad del color).

Con algunas precisiones (como el traslado de flujos desde las islas a la frontera terrestre en el caso de Grecia) este mismo mapa reflejaría también la situación correspondiente al año 2009.

Grecia, con más de 89.000 entradas ilegales, acumula el 86% del total de cruces ilegales de la UE. Su frontera con Turquía es la más vulnerable, con 47.700 cruces ilegales (46% del total UE) a través de la frontera terrestre, y 6.000 por vía marítima. La segunda frontera más vulnerable es la terrestre entre Grecia y Albania, en la que se han producido en 2010 aproximadamente 35.300 cruces ilegales, lo que equivale al 34,5% del total de la UE.

España ocupa el segundo lugar en número de entradas ilegales, a gran distancia de Grecia, con un 5% del total. Alrededor de 1.500 se produjeron en las fronteras de Ceuta y Melilla y unas 3.500 en las costas peninsulares. En Canarias se produjeron únicamente 196 llegadas en 2010, mientras que en 2009 se contabilizaron 2.244. En tercer lugar se encuentra Italia, con 4.400 entradas irregulares (4% del total de la UE).

Mapa 2. Rutas de inmigración ilegal (sur)

Las tres rutas tradicionales de inmigración ilegal en el Sur de la UE tienen su origen en África y como último escalón el cruce marítimo. Sólo la denominada ruta del Mediterráneo Occidental finaliza (en una de sus variantes) en la frontera terrestre de Ceuta y Melilla.

La ruta de África Occidental ha sido tradicionalmente utilizada por ciudadanos de Mali, Mauritania y Guinea Bissau, mientras que la del Mediterráneo Occidental es la elegida por la mayoría de marroquíes y argelinos. La ruta del Mediterráneo Central tiene su origen en el Golfo de Guinea y en el Cuerno de África y como destino final Malta y las islas Pelágicas, principalmente Lampedusa. La ruta del Mediterráneo Oriental sigue siendo la más importante en cuanto al volumen de inmigrantes irregulares a través de las fronteras terrestres y marítimas (Grecia), utilizada tradicionalmente por ciudadanos de Afganistán, Pakistán, Iraq y Somalia, pero desde 2009 también por ciudadanos magrebíes, sobre todo argelinos que utilizan vuelos de bajo coste desde Casablanca a Estambul.

Mapa 3. Rutas de inmigración ilegal (este)

Análisis de escenarios: consecuencias migratorias para la UE

Se puede establecer la siguiente breve cronología:

• 14/I/2011: después de más de dos meses de revueltas, Ben Ali abandona Túnez. Comienza la ola de revueltas en el Norte de África.
• 11/II/2011: Hosni Mubarak dimite tras importantes manifestaciones de protesta en El Cairo y otras ciudades del país.
• 11-14/II/2011: más de 5.000 inmigrantes irregulares llegan a Lampedusa durante el fin de semana. Se trata principalmente de nacionales tunecinos que huyen de la pobreza y de las malas perspectivas económicas para el país (40% de pérdida de turismo en el mes de enero). La mayoría busca viajar a Francia donde hay importantes colonias de tunecinos.
• 15/II/2011: comienzan las revueltas en Libia. Italia solicita a Frontex una operación conjunta para hacer frente a la llegada masiva de inmigrantes.
• 20/II/2011: Frontex lanza la operación Hermes (extendida) inicialmente planeada para comenzar en junio.
• 10/III/2011: desde el comienzo del conflicto en Libia, más de 200.000 personas han huido del país (parte a Egipto y parte a Túnez), la mayoría trabajadores que desean retornar a sus países. A los tunecinos y egipcios se unen otros extranjeros residentes en Libia (Bangladesíes, vietnamitas, etc.).
• 15/III/2011: Frontex amplia el área operativa de la operación Hermes al sur de Cerdeña.
• 17/III/2011: el Consejo de seguridad de Naciones Unidas adopta la Resolución 1973 por la que se autoriza la intervención armada en Libia para asegurar la restricción del espacio aéreo. Desde entonces se han producido más desplazamientos desde la zona oriental de Libia hacia Egipto.

Libia, con o sin Gadafi ostentando el poder.

Mientras Gadafi se mantenga en el poder y el conflicto persista, continuará la evacuación de ciudadanos de otros países. La Guerra civil ha tenido ya consecuencias en este sentido, con más de 560.000 trabajadores desplazados a Egipto y Túnez y, en menor medida, a Argelia, Níger y Chad. La mayoría han sido o serán repatriados a sus países. Según la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), el 10 de marzo la mayoría de egipcios y tunecinos habían abandonado Libia. Sin embargo, desde que se inició la intervención militar se ha reproducido la huida masiva de personas desde la parte oriental de Libia hacia Egipto, a una media de 2.000-3.000 personas diarias, de las cuales aproximadamente el 12% son nacionales libios.

Desde el punto de vista migratorio se presentan dos factores de riesgo: (1) la ayuda financiera a la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) para las evacuaciones se ha agotado; y (2) el número de desplazados es superior al que las organizaciones internacionales son capaces de evacuar. Por otra parte, algunos países carecen de capacidad suficiente para retornar a sus nacionales (por ejemplo, Bangladesh), los cuales, como consecuencia, podrían permanecer en los países de la UE a los que han sido inicialmente evacuados.

Las probables acciones de represión contra los opositores tendrán como consecuencia la huida de éstos, en busca de protección, hacia los países vecinos (Túnez, Egipto y Argelia) pero también hacia la UE, en principio por vía marítima.

De acuerdo con las estimaciones de la OCHA, en el peor de los escenarios unos200.000 libios podrían huir a Egipto y Túnez y otros 600.000 podrían necesitar ayuda humanitaria dentro de Libia. Es aventurado predecir el número de libios que podrían emigrar a la UE.

En el caso de que el régimen de Gadafi recupere el control, la UE y sus Estados Miembros no podrán reanudar la cooperación con un régimen totalmente desacreditado. Se producirá el cese en la aplicación de acuerdos de cooperación policial que en el pasado (desde mayo de 2009) sirvieron para detener los flujos de inmigración irregular desde Libia hacia Italia y Malta. La posibilidad de que ciudadanos de otros países africanos bloqueados en Libia sean obligados o “ayudados” a emigrar a la UE no debe descartarse. De hecho, Gadafi ha amenazado con “abrir la puerta” de la inmigración ilegal hacia Europa.

La OIM estima la cifra de extranjeros presentes en Libia entre 0,5 y 1,5 millones. No obstante, no todos serian candidatos a la inmigración ilegal. Se trata fundamentalmente de trabajadores empleados por empresas extranjeras asentadas en el país, por lo que su intención primaria no sería la emigración a la UE y por otra parte una buena parte de ellos ya han abandonado Libia.

En el peor de los casos, la consecuencia de ese “abrir la puerta” sería la reactivación de los flujos por vía marítima hacia Lampedusa y Malta (eventualmente también Creta, que se encuentra a 200 km de distancia de la costa libia) en un escenario similar al de 2008 (40.000 inmigrantes llegaron a Italia y Malta, con origen en las costas libias) agravado por el efecto adicional de la inestabilidad en el país. Su destino principal serían los países con presencia importante de ciudadanos norteafricanos (Italia, Francia, España, Bélgica y el Reino Unido). El destino de los nacionales de países subsaharianos se encontraría más repartido por toda la UE.

Si Gadafi es derrocado resultará clave la capacidad y rapidez de la oposición para reorganizarse. La oposición se encuentra, por el momento, bastante desorganizada y es probable que se produzcan luchas internas por el poder, especialmente por el control de los campos petrolíferos. Ello podría conducir a un estado persistente de disturbios y a una ausencia de control por un largo periodo de tiempo.

La eventual reactivación de las rutas migratorias hacia la UE dependerá de la capacidad del nuevo régimen para imponer la ley y el orden en el país así como el control efectivo sobre los 2.000 km de costas y 4.000 km de fronteras terrestres libias. En el peor de los escenarios podría darse una situación similar a la de Somalia.

En este escenario, la economía libia puede deteriorarse y elevarse los niveles de desempleo. Actualmente se desconoce la tasa de desempleo en Libia, pero se presume baja. Previsiblemente, la mayoría de los trabajadores desempleados intentará regresar a sus países, pero parte de ellos (sobre todo los nacionales de países inseguros) buscaran otras oportunidades, entre ellas la emigración clandestina a la UE.

La ausencia de ley y orden, especialmente la ausencia de control sobre las fronteras marítimas, llevará rápidamente a las mafias al tráfico de inmigrantes hacia la UE. Los candidatos serían primariamente trabajadores desempleados no deseosos de volver a sus países (mayormente de África Occidental y Oriental, pero eventualmente también libios, egipcios, argelinos y tunecinos). Esta situación impediría, por otra parte, el retorno de quienes fuesen detectados cruzando ilegalmente las fronteras exteriores de la UE.

En tales circunstancias se puede prever un flujo constante de inmigración ilegal durante meses, mayoritariamente por vía marítima, pero también por vía aérea a través de Turquía. La duración en el tiempo de este escenario dependerá de la rapidez con la que la UE o los Estados Miembros y las nuevas autoridades sean capaces de restablecer la cooperación. En este sentido, serán determinantes los acuerdos de readmisión efectivos.

Por último, ha de tenerse también en cuenta el riesgo marginal de que los vencedores realicen acciones de persecución sobre los partidarios de Gadafi, lo que provocaría la huida de éstos del país en busca de refugio.

Túnez y Egipto: dificultades para restablecer la ley y el orden

Se asume que las nuevas autoridades tunecinas no serán igual de firmes y represoras como lo fue el régimen de Ben Ali en su tratamiento de la emigración irregular. Ello ha conducido ya a una disminución del control y a una mayor libertad de movimientos para las mafias tunecinas. Una buena prueba ha sido la salida masiva de inmigrantes hacia Lampedusa desde enero.

En este escenario, es previsible la aparición de flujos migratorios de media o baja intensidad pero constantes hacia Italia, y también por vía aérea a través de Estambul y posteriormente a través de la frontera greco-turca. La persistencia exitosa de estos flujos podría también animar a ciudadanos subsaharianos a la utilización de estas rutas.

En Egipto se han producido recientemente conflictos interreligiosos que dificultan la tarea del nuevo gobierno. Los ataques a los cristianos coptos ya han producido un incremento en las solicitudes de asilo en la UE por ciudadanos de esta minoría.

La ausencia de control sobre las zonas costeras podría dar lugar a la aparición de rutas migratorias hacia Chipre y Grecia, donde existen importantes comunidades egipcias, por vía marítima, pero también por vía aérea a otros Estados de la UE, especialmente en vuelos de bajo coste a través de Estambul.

En el caso de que las dificultades en el establecimiento de regímenes democráticos en Túnez y Egipto se prolongasen por largo tiempo se podría producir, además de un flujo de emigración económica, una crisis humanitaria.

La población de ambos países espera que sus respectivos gobiernos cumplan sus expectativas de creación de empleo y de establecimiento de sistemas democráticos. Si la evolución económica no crea suficientes puestos de trabajo, muchos desempleados buscarán sus oportunidades en la UE. Si la ausencia de ley y orden perdura en el tiempo ambos países se convertirán en puntos de salida para inmigrantes ilegales de países del África Occidental y del Magreb. Los países de destino serian fundamentalmente Italia, Malta y Grecia.

Los procesos democráticos en ambos países aun pueden descarrilar, conduciendo a gobiernos represivos. En tal caso, las protestas podrían multiplicarse con riesgo de producir una crisis humanitaria o un escenario de opositores huyendo del país. Potenciales países de destino serían los ya citados Italia, Malta y Grecia. En este sentido, puede ser determinante el resultado de las elecciones a la Asamblea Constitucional en Túnez en junio, la evolución de las protestas callejeras en ambos países y la evolución de las tasas de desempleo.

Marruecos y Argelia

Por el momento, las autoridades de Argelia y Marruecos han ido cediendo gradualmente a las demandas de reforma política y no se ha producido una situación de enfrentamiento.

Sin embargo, si las protestas persisten y los países vecinos van accediendo progresivamente a sistemas democráticos, esta situación podría llevar a una radicalización de las protestas en ambos países, con amenaza a la estabilidad actual y posible uso de la fuerza, provocando ausencia de control sobre el territorio.

En Argelia, por el momento, las autoridades vienen impidiendo las salidas de inmigrantes desde sus costas hacia la UE. El fenómeno de los haragas (jóvenes que se embarcan en pequeñas naves para cruzar el Mediterráneo) es percibido como el resultado del fracaso de las autoridades en la creación de empleo. Muchos jóvenes argelinos esperan la oportunidad de emigrar a la UE.

En el hipotético escenario antes descrito de ausencia de control, los traficantes intensificarían el uso de la ruta marítima desde las costas occidentales argelinas hacia el sur de España, así como la ruta aérea vía Estambul y posteriormente la vía terrestre a través de Grecia.

Durante el año 2010 gran numero de argelinos han sido detectados cruzando ilegalmente la frontera greco-turca, después de haber viajado por vía área a Estambul, en vuelos de bajo coste, beneficiándose de la política turca de exención de visados para ciudadanos magrebíes.

En Marruecos, en el hipotético escenario descrito de ausencia de orden, los traficantes de inmigrantes reabrirían los antiguos canales de inmigración ilegal hacia la UE, principalmente la vía marítima hacia el sur peninsular español, así como el cruce de las fronteras terrestres con Ceuta y Melilla, sin descartar la vía aérea a través de Estambul. En un escenario de ausencia de control y de puestos de trabajo por largo tiempo, al flujo de los inmigrantes locales, marroquíes y argelinos, se unirían ciudadanos subsaharianos.

Es conocida la presencia de ciudadanos subsaharianos en pequeños campamentos distribuidos por el norte de Marruecos y en zonas próximas a Ceuta y Melilla. Por el momento, las autoridades marroquíes les han mantenido bajo cierto control, pero en un escenario de inestabilidad se reproducirían los ataques masivos a las vallas fronterizas como los acaecidos en 2005.

Asimismo, es conocida la presencia de ciudadanos subsaharianos en Argelia,que si bien ocupan empleos (infra-remunerados) en el país, aprovecharían la situación para unirse a los nuevos flujos de inmigración ilegal hacia la UE. Paralelamente, se reactivarían las conexiones (rutas terrestres) desde África Occidental hacia ambos países.

Conclusión

La intervención de Frontex

Existe una correlación directa entre la amplitud geográfica de la crisis y el tipo de flujo que la misma produciría: Una crisis local conlleva flujos de inmigración de tipo económico (inmigrantes motivados por razones económicas que aprovechan la oportunidad para entrar en la UE) y de personas en busca de protección internacional. Por su parte, una crisis regional (por ejemplo Túnez-Libia-Egipto) produciría fundamentalmente flujos mixtos, compuestos por solicitantes de asilo y emigrantes económicos.

Una crisis a nivel de toda la región (de Marruecos a Egipto) produciría una crisis humanitaria, que conllevaría una evacuación masiva de personas o huidas masivas de las zonas de conflicto, con o sin intención de permanecer en la UE, pero cruzando irregularmente o presentándose en las fronteras exteriores.

Paradójicamente, teniendo en cuenta la naturaleza de los flujos y el ámbito del mandato de Frontex, el grado de involucración de la Agencia sería inversamente proporcional a la magnitud geográfica de la crisis. Cuanto más localizada sea ésta y mayor naturaleza económica tengan los flujos migratorios, más activo será el papel de Frontex.

En cuanto a la respuesta operativa de Frontex, esta se centraría fundamentalmente en:

• Refuerzo de la vigilancia aérea y marítima con fines de detección temprana de embarcaciones al objeto de incrementar la capacidad de reacción para interceptación y salvamento.
• Asistencia a las autoridades relevantes en las operaciones de salvamento.
• Apoyo a las autoridades nacionales competentes en tareas de identificación efectiva de inmigrantes y de las personas necesitadas de protección internacional.
• Asistencia a las autoridades nacionales competentes en la detección y arresto de traficantes de personas.

Actualmente Frontex está ya apoyando a los Estados Miembros de la frontera Sur, mediante la coordinación de varias operaciones conjuntas focalizadas en las áreas más sensibles, las cuales deben contribuir a reducir la actual crisis migratoria. Sin embargo, sus limitados recursos (en personal y presupuesto) no son actualmente los adecuados para hacer frente a una crisis de tal magnitud por largo tiempo. Por ello se ha solicitado a la UE la adjudicación de medios presupuestarios adicionales que permitan al menos mantener dichas operaciones con el adecuado nivel de recursos materiales y humanos hasta finales del presente año.

La asunción de que la modificación del Reglamento de Frontex, que está siendo actualmente objeto de negociaciones entre el Consejo y el Parlamento Europeo, supondrá un reforzamiento de las capacidades operativas de la Agencia y la situará en una mejor posición para hacer frente a la crisis del Mediterráneo, ha hecho que el Consejo Europeo haya recomendado recientemente a las instituciones europeas y a los Estados Miembros acelerar las negociaciones de manera que el Reglamento pueda estar aprobado en Junio de 2011. Ello supondría la posibilidad para la Agencia de gestionar fondos europeos para desarrollar proyectos en terceros países, adquirir sus propios medios técnicos, etc., lo cual, sin duda, ayudaría a mejorar la situación. No obstante, la gran incógnita es en qué medida la UE estará dispuesta a flexibilizar su política de austeridad económica y liberar los fondos necesarios para hacer realidad dichos proyectos.

La diversidad cultural ha sido una característica constante de la historia europea. Ha sido la fuente de muchos de los mayores logros de nuestro continente, sin embargo, cuando se ha gestionado de forma inapropiada, también ha desempeñado un papel en algunas de sus mayores tragedias.

La diversidad ha aumentado en las últimas décadas, debido a las nuevas olas de inmigración, y seguirá haciéndolo, al menos por dos motivos.

En primer lugar, la mayoría de aquellos que han llegado a Europa en las últimas décadas, y sus descendientes, tienen la intención de quedarse. Muchos siguen apegados a la herencia cultural de sus países de origen. ¿Qué tiene esto de malo? Siempre y cuando cumplan la ley, no debería esperarse que las personas que se establecen en un nuevo país dejen tras de sí su fe, su cultura o su identidad. Esta diversidad puede contribuir a la creatividad que Europa tanto necesita, ahora más que nunca.

En segundo lugar, Europa está envejeciendo, lo que significa que se necesitan más inmigrantes. Sin ellos, la Comisión Europea estima que solo en la UE, en los próximos 50 años, la fuerza de trabajo se reducirá prácticamente en 100 millones de personas aun cuando la población en su conjunto siga aumentando. Se trata de una fórmula que lleva a la decadencia.

Por lo tanto, la diversidad es el destino de Europa. Está forjando nuestro futuro en un mundo que evoluciona rápidamente, y seguirá haciéndolo. Así pues, es de vital importancia que los europeos encaren sus desafíos con más eficacia y determinación -y, para ser francos-, mucho mejor de lo que lo están haciendo en la actualidad. Esta vez no pueden permitirse equivocarse en cómo hacer frente a la situación. Por desgracia, hay indicios de que corren el peligro de estar haciendo precisamente esto.

Estos indicios son evidentes: una intolerancia creciente, un mayor apoyo a los partidos xenófobos y populistas, la discriminación, la presencia de una población de migrantes no documentados que prácticamente no tienen derechos, comunidades “paralelas” cuyos miembros apenas interactúan con la sociedad que les rodea, el extremismo islámico, la pérdida de libertades democráticas, e intentos de restringir la libertad de expresión con el presunto interés de defender la libertad de religión.

Bajo estos indicios subyacen una inseguridad profundamente arraigada (consecuencia de las dificultades económicas de Europa y de un sentido de decadencia relativa); el fenómeno de la inmigración a gran escala (tanto como la experimentada realmente como la percibida); imágenes deformadas y estereotipos nocivos de las minorías en los medios de comunicación y laopinión pública, y la escasez de dirigentes que puedan inspirar confianza articulando una visión clara del destino de Europa.

Nuestro informe -que será publicado el 11 de mayo- Living Together: Combining Diversity and Freedom in 21st Century Europe (La convivencia: combinar la diversidad y la libertad en la Europa del siglo XXI) ofrece una respuesta asentada en los valores fundamentales de Europa: un programa para una Europa con mayor confianza en sí misma, que acogerá la diversidad en lugar de rechazarla, y aceptará asimismo que la existencia de identidades múltiples no es en absoluto negativa. Si se puede ser afroamericano o italoamericano, ¿por qué no un europeo “con guiones” turco-alemán, norafricano-francés o asiático-británico?

Estamos convencidos de que podemos ser esa Europa, pero solo si todos los residentes a largo plazo de los países europeos son aceptados como ciudadanos de pleno derecho, y si todos, con independencia de su credo, cultura o etnicidad, son tratados por igual por la legislación, las autoridades y sus conciudadanos. Al igual que todos los demás ciudadanos de una democracia, deberían participar en la elaboración de las leyes, pero ni la religión ni la cultura pueden ser una excusa para vulnerarlas.

Proponemos 17 principios rectores, y confiamos en que los legisladores, los formadores de opinión y los activistas de la sociedad civil puedan utilizarlos como un manual para la diversidad.

Como mínimo, es necesario que exista un acuerdo de que la ley debe acatarse, y alcanzar un entendimiento común de lo que es la ley y de cómo puede cambiarse. Siempre que respeten la ley, no se debería esperar que los inmigrantes renuncien a su credo, cultura o identidad. Es preciso adoptar medidas especiales para que los miembros de los grupos desfavorecidos o marginados gocen de una verdadera igualdad de oportunidades, y también deben desplegarse esfuerzos para que los miembros de diferentes grupos religiones, culturales o étnicos se conozcan entre sí y aúnen esfuerzos como miembros de asociaciones voluntarias. Por último, defendemos firmemente el derecho a la libertad de expresión, que no debe restringirse, ni en la legislación ni en la práctica, para aplacar la intimidación violenta. Al mismo tiempo, creemos que no se puede dejar de responder a las declaraciones públicas que tienden a construir o a reforzar los prejuicios públicos contra los miembros de cualquier grupo, en particular miembros de minorías, inmigrantes o personas de origen migrante reciente. Un mensaje central de nuestro informe es “reducir al mínimo las exigencias establecidas legalmente y potenciar al máximo la persuasión”.

Con objeto de aplicar estos principios en la práctica, instamos a los Estados a extender estos derechos y obligaciones de la ciudadanía, incluido el derecho de voto, al mayor número posible de miembros de la población residente y -como medida provisional- a conceder a todos los residentes extranjeros el derecho a votar en las elecciones locales. También les instamos a corregir toda información que pudiera malinterpretarse y los estereotipos sobre la migración, y a ofrecer a sus ciudadanos una imagen más realista de la situación de los migrantes y de las necesidades actuales y futuras de Europa. Reconocemos su derecho y su deber de controlar la inmigración, pero también instamos a todos los europeos a tratar a los solicitantes de asilo y a los migrantes que llegan a Europa de una manera justa y humana, mostrando la solidaridad apropiada y repartiéndose la carga entre los Estados miembros. Pedimos al Consejo de Europa y a la UE que trabajen juntos para formular una política de inmigración de gran alcance, coherente y transparente para toda Europa y, al mismo tiempo, que tiendan una mano a nuestros vecinos de Oriente Próximo y África del Norte, brindándoles la oportunidad de participar, con un estatus apropiado, en las instituciones y convenios europeos.

Si se sigue este camino, estamos plenamente convencidos de que Europa puede ser un lugar mejor y más esperanzador de lo que es en la actualidad.

When Nicolas Sarkozy and Silvio Berlusconi announced plans to weaken passport-free travel in Europe this week, many onlookers concluded that the EU’s most tangible achievement, the Schengen zone, was going the way of the single currency.

This is unlikely. Like the euro, the Schengen area, where passport checks were abolished in 1995,, and which created a freedom to travel not seen since before the first world war – depends on each country managing its own affairs well and behaving sensibly during testing times. That is where the analogy ends. Under Schengen, countries have been able to reintroduce border controls for up to a month in an emergency. The euro has no such safety valve.

What the French and Italian leaders want is the right to define an “emergency” in looser terms. Schengen’s border code should be changed, they say, to allow checkpoints to go back up when large numbers of destitute migrants overrun a neighbouring state. The danger is that Schengen-area governments might claim emergency situations all the time, breaking the notion that one can travel from Faro in Portugal to Narvi in Estonia without hindrance. But those pronouncing on the strange death of liberal Europe should consider a few realities first.

For starters, both leaders will have to jump through several hoops to get the rules changed. Only the European commission can propose them. Next, a majority of the other 23 Schengen members would have to agree to them. At least 11 are countries whose people regard the freedom to travel unhindered as the final laying to rest of a fascist or a communist past. Finally, the European parliament needs to approve. But MEPs spoke out against France’s arbitrary deportations of Roma in 2010 and lamented Italy’s morally bankrupt deal on immigration with Muammar Gaddafi.

And what does rewriting the Schengen rules do to alleviate the crisis Italy claims it faces from Tunisian immigration? The “reform”, which would take a long time to become law anyway, would presumably make life harder for the Italians as France, and perhaps others, would be free to close the border more often. Berlusconi has been too taken in by the emotional rhetoric of Roberto Maroni, his interior minister. Maroni, a politician with Berlusconi’s coalition partner, Lega Nord, believes fewer migrants would come if they thought Italy could no longer be counted on to be Europe’s gateway. This assumption is almost certainly wrong.

The Sarkozy-Berlusconi summit was more about political theatre than serious policy reform. Both are fighting for their careers: Sarkozy faces what looks like an increasingly serious challenge from Marine Le Pen of the hard-right Front National; Berlusconi relies on the virulently anti-immigrant Lega Nord to stay in power. For them, the chief aim of the meeting was to shock and, in the process, steal the clothes of anti-Schengen politicians at home.

None of this is to say that the Schengen area has a clean bill of health. Some members cannot, or will not, control their border to the required standard. : Greece, for example, joined in 2000 but has remained subject to passport checks in other member states due to its hugely challenging border, bad public administration and poor system of refugee protection. And there are no sanctions for countries which act erratically – hence Italy’s cynical move to nudge Tunisian migrants onwards to France with residency permits issued contrary to Schengen rules.

For now though the story is that two Mediterranean leaders had a spat over immigration; they made up by agreeing it was someone else’s fault. They announced initiatives that made them feel better but ignored the difficult issue at hand. The end.

La reacción de Europa ante las históricas revoluciones en el norte de África ha vacilado entre la euforia y el miedo. El instinto natural de celebrar y apoyar la democratización en todo el Mediterráneo se ha visto atemperado por la preocupación de que la crisis se derrame sobre las costas europeas.

Algunos gobernantes han sacado a relucir el Plan Marshall, aplicado tras la Segunda Guerra Mundial, como modelo para la ayuda europea al desarrollo a gran escala en la región, con el fin de garantizar la sostenibilidad de una transformación democrática y generar beneficios políticos y económicos de largo plazo para Europa. Pero la reacción general ha sido mucho más temerosa: en toda la Unión Europea, los medios de comunicación y los políticos se muestran obsesionados por la amenaza de olas de migrantes llegando a sus fronteras.

Esta amenaza no debe tomarse a la ligera. La controversia sobre los inmigrantes tunecinos en Italia ya ha comenzado a debilitar los fundamentos políticos que permiten la libre circulación en el espacio Schengen. La guerra en Libia, por su parte, podría provocar que muchos más miles de civiles huyan de la violencia y necesiten protección internacional.

Hasta el momento, cerca de 400.000 personas han repletado los campos de refugiados en Túnez y Egipto, y se estima que 20.000 han llegado a las costas de Italia. Para hacer frente a un aumento de los solicitantes de asilo se requerirá que la UE refuerce su capacidad de ofrecer protección temporal y posiblemente reconsidere el modo como funciona su sistema general de asilo. En este respecto será de ayuda el hecho de que la Unión ha estado dando pasos hacia un enfoque común para la seguridad fronteriza, cuya expresión más visible es la ampliación de la agencia de fronteras, Frontex.

Sin embargo, si Europa se deja consumir por la crisis inmediata corre el riesgo de desperdiciar una extraordinaria oportunidad en el largo plazo. Si aprovecha este momento de manera estratégica y con prudencia, la UE tendría la oportunidad de replantear su relación con los países del sur del Mediterráneo (como se los está comenzando a denominar) para promover el crecimiento y desarrollo generacional también en dirección de los intereses europeos.

La mejor manera de disipar los temores europeos y evitar una migración descontrolada es establecer incentivos positivos, y los medios prácticos, para que los migrantes potenciales se queden en casa; de manera más importante, mediante la creación de puestos de trabajo en el sur del Mediterráneo. Después de todo, la gran mayoría de los migrantes abandonan sus hogares con reticencias.

Sin embargo, al mismo tiempo, a medida que los “baby boomers” jubilen en masa en la próxima década, Europa necesitará trabajadores en todos los niveles de habilidades. El Mediterráneo meridional puede ser el origen de esta mano de obra, dada su enorme población juvenil. El truco consistirá en garantizar que los migrantes reciban la oportunidad de adquirir las habilidades que los empleadores europeos necesitan, y tengan la oportunidad de desplazarse de manera segura, legal y ordenada.

Establecer políticas que ayuden a formar la próxima generación de norafricanos y les permitan circular más libremente entre Europa y sus países de origen es una solución mucho más inteligente que el enfoque actual, que da pie a la inmigración ilegal sin satisfacer las necesidades laborales de Europa. Se trata de un argumento no a favor de más migración, sino de mejor migración, bien pensada y planeada.

Por supuesto, si Europa ayuda a África del Norte a desarrollar democracias sostenibles y prósperas, este sería el mayor factor de disuasión a largo plazo contra la migración ilegal. Vale la pena recordar que,hace 50 años las mayores poblaciones de inmigrantes en el norte de Europa procedían de Italia, Grecia, Portugal y España. A medida que prosperaron esos países, los emigrados regresaron a casa: con el tiempo se convirtieron en motores del crecimiento europeo y en importantes mercados para las exportaciones de Alemania, Francia y otros estados miembros de la UE. El mismo arco de desarrollo se puede y debe desarrollar en el caso del sur del Mediterráneo meridional.

Afortunadamente, los estudios sobre migración y desarrollo realizados en los últimos años han ayudado a fomentar una serie de instrumentos de políticas que Europa debería considerar. Los expertos y las autoridades han elaborado muchos programas innovadores, como remesas a bajo costo de los migrantes hacia sus países de origen, iniciativas para fortalecer los lazos entre los emigrados y sus naciones, e iniciativas que ayuden a los migrantes calificados encontrar un empleo adecuado, de manera que los cirujanos con buena formación no acaben manejando taxis .

Al pensar en cómo replantear la relación de la UE con los países del Mediterráneo meridional, debemos recurrir a estas ideas tanto como sea posible. A fin de conectar nuestras sociedades de manera positiva, deberíamos considerar seriamente liberalizar los regímenes de comercio, abrir nuevas vías de inmigración legal, y ampliar mucho más el número de estudiantes de la región que vienen a Europa para recibir educación y formación profesional. Después de todo, las ideas de libertad de la juventud norafricana, tanto en casa como en el extranjero, fueron un importante factor para derrocar a los dictadores en Egipto y Túnez. Ahora es necesario cultivar y aprovechar sus talentos y energía para ayudar a reconstruir sus sociedades.

Para dar respuesta a los retos y oportunidades de este momento es necesaria la creación de sólidas relaciones de colaboración entre los Estados, las instituciones internacionales y los actores no gubernamentales. Desde su creación en 2006, el Foro Global sobre Migración y Desarrollo (FGMD) ha proporcionado una plataforma muy necesaria para el diálogo entre los Estados y otras partes interesadas sobre asuntos relacionados con la migración y el desarrollo. Sus sesiones plenarias anuales facilitan el intercambio de experiencias y buenas prácticas de una manera que trasciende los conflictos tradicionales entre “Norte y Sur” .

Entre otros cambios que ha impulsado, el FGMD ha estimulado a los gobiernos a entender la migración de forma más integral, y a desarrollar un enfoque de “gobierno como un todo” para abordar las oportunidades y los desafíos que plantea. También ha destacado la importancia que implican para el desarrollo el proteger los derechos de los migrantes y combatir la migración ilegal.

El Foro Global ha hecho su trabajo mediante la generación y el fomento de ideas que puedan hacer que la migración beneficie el desarrollo de los países de origen y de destino. Ya es hora de que se pongan en práctica. No podría haber mayor oportunidad para hacerlo que esta ventana estratégicamente crucial en la historia de Europa y el sur del Mediterráneo. Si no aprovechamos este momento para actuar, bien puede ocurrir que la historia nos pase por encima.

The European Union, at long last, is taking a significant step to improve the lives of Europe’s millions of Roma. Rather than proposing a grand plan for EU-level action, the European Commission’s recently released “EU framework for national Roma integration strategies up to 2020” calls on each member state to write its own plan.

This approach recognizes that the most pressing needs of the Roma – improvements in education, housing, health care, and employment opportunities – are in the hands of member states, not the Commission. But putting the onus on national governments also reflects the caution with which EU institutions approach the deep social problems faced by the Roma.

The EU has woken up to these problems in the past two or three years, thanks, most recently, to the crisis in France last summer, which followed an influx of thousands of Roma migrants. Politicians have understood that the social exclusion and stigma suffered by Roma are a pan-European problem requiring an EU-level framework. But the general view is that Roma exclusion has proved intractable for many centuries, and that concerted action will not make much difference now.

In fact, few countries have ever really tried – and not owing only to a lack of resources. To be sure, ending Roma exclusion would require public spending on Roma communities to be orders of magnitude higher than it is now. But, even in an age of austerity, the amount required is small relative to EU spending on social inclusion or cohesion. Rather, the biggest need is to raise national leaders’ political will to combine policies and practices proven to work.

Imagine what life is like if you are a Roma today. You are four times more likely to live below the poverty line than someone from another ethnic background. Your sub-standard housing will probably be in a slum without a sewage system or any transport to the nearest town. You probably went to a poor-quality, segregated, Roma-only school, at which very few of your classmates completed primary education.

Indeed, you may have no birth certificate or other identity papers, or any legal claim to your home. If you are the victim of a crime, you don’t want to go to the police, because they might abuse rather than protect you. In other words, you live in the Third World, even if geographically you are in the middle of Europe.

Poverty and prejudice are mutually reinforcing. When a baby cannot be registered because Roma parents face discrimination and live in an isolated settlement, she will inevitably lack the documents needed to set up a legal business when she grows up. If a Roma girl has no contact with children from other ethnic groups in a decent school, she is unlikely to be able to persuade an employer to give her a decent job, and her family is likely to see early marriage as her only means of survival.

Tackling one problem in isolation is unlikely to yield significant results. Even if bias and discrimination disappeared overnight, it would take years to break the vicious cycle of Roma exclusion. Public policies need to address the multiple deprivations that Roma face, and they need to survive changes in government. That’s where an EU-level framework can help, by encouraging sustained efforts and evidence-based policy-making.

The good news is that there is plenty of experience that shows which development policies work. Integrated schooling is proven to improve academic results for all of the children involved. Early childhood programs and neo-natal intervention – aimed at improving expectant mothers’ health and teaching parenting skills – plus two years of pre-school give Roma children a much greater chance of going on to secondary education, which is essential to getting a decent job. And adult job training yields the triple benefit of raising household incomes, increasing tax revenues, and giving Roma the chance to work with people from other ethnic backgrounds.

The EU member states’ own experience also needs to be systematically assessed, so that countries can see what works and what is a waste of money. For example, other countries can learn from Spain’s progress in improving housing for Roma, or from Hungary’s microfinance program for Roma entrepreneurs.

All governments face a major impediment to better policies, however: lack of data on the Roma. It is impossible to devote the right resources and design better policies if officials have no information about those who need help.

Many Roma do not feature in official statistics, and governments have little information on whether policies aimed at improving their welfare have had any effect. Even worse, governments typically do not even try to assess the impact of their programs, though evaluation is standard practice in development projects.

It is possible to collect data on the Roma without stigmatizing them. The United Nations Development Program and the Open Society Foundations are collaborating with the World Bank on a major household survey this year that will provide valuable information on the living conditions of Roma in the EU and the Western Balkans. The aim is to enable governments to design more effective policies based on hard evidence, and we hope that national governments will then conduct this kind of official survey regularly.

The European Commission has established a framework. National officials now need to use better data to develop policies with explicit targets, appropriate funding, and provisions for monitoring, accountability, and evaluation.

Achieving greater social inclusion for the Roma is not impossible. It requires, above all, that European governments move beyond the scattershot policies and bureaucratic inertia that have left generations of Roma on Europe’s margins.

French President Nicolas Sarkozy has joined the chorus. The other day, he said, “My answer is clearly yes, it is a failure.” The “it” was multiculturalism, and he was on French national television. In pronouncing multiculturalism defunct, the French president joins German Chancellor Angela Merkel, former Australian Prime Minister John Howard, Spain’s former Premier Jose Maria Aznar and, most recently, British Prime Minister David Cameron in heaving a failed policy into history’s dustbin. The question is: What will replace it? Or actually, another question arises: How did multiculturalism ever become a policy of these European countries anyway?

“If you come to France, you accept to melt into a single community, which is the national community, and if you do not want to accept that, you cannot be welcome in France,” Mr. Sarkozy explained. “Of course,” he added, “we must all respect differences, but we do not want … a society where communities coexist side by side.” Actually they have not existed side by side in recent years. The Europeans deferred to certain cultures, namely Islam, but not to others. If your culture entertained cannibalism, you could not sit down to a nice leg of neighbor. Yet if your culture was Muslim and you wanted to arrange a marriage for your daughter, authorities looked the other way. If you were the village atheist, you could not say God is a monstrosity and Allah is an impossibility. That would be a “hate crime,” and you would be in hot water. On the other hand, you could say “Allah Akbar,” and no one would be offended, other than the village atheist.

Now European leaders are giving this sort of tolerance of intolerance a second look. Mr. Cameron has called for a “more active, more muscular liberalism,” one that requires the active promotion of democratic values, the rule of law, freedom of speech and equal rights. In a recent speech in Munich, he argued that “under the doctrine of state multiculturalism, we have encouraged different cultures to live separate lives, apart from each other and the mainstream.” The result is alienation and occasionally jihadism.

So how did the Europeans end up with multiculturalism, a multiculturalism that seems to favor Islam over other cultures? The Germans have outlawed Nazi culture. The Italians are not particularly hospitable to fascism, and as I have already pointed out, the French are appalled at cannibalism and do not even have a good word for McDonald’s or KFC. I think it started with the way they teach their history. Militarism, colonialism and racism are all prominent ingredients of European history, particularly British history. For that matter, American history also stresses these ingredients. I have been reading American college history texts, and they present an alarmingly ugly view of the Western past.

By presenting the West as repugnant and other civilizations as our prey, particularly during colonial days but also in modern times, we encourage such social pathologies as jihadism. Mr. Sarkozy says he is not going to tolerate the kind of fundamentalism in France that leads ultimately to jihadism. How is he going to achieve this without calling for a fundamental reform in how French history is taught?

Then there is another matter. All the aforementioned statesmen and -women are democrats and espouse democratic values, but there are fashions of thought in the West that do not like democratic values. For want of a better term, they are fashions of thought that follow political correctness. The politically correct do not like free speech. For that matter, the adherents to political correctness do not like many of the values of the West. What are Mr. Sarkozy and Mr. Cameron going to do about them? They are going to be even trickier to deal with than the practitioners of jihad.

My classmates at Vanderbilt University in Tennessee, where I am a Fulbright fellow, are talking more about Gypsy/Roma issues than last year.

I wish I could claim credit for this, but it resulted from the recent expulsion of Gypsies from France. The Sarkozy government initiated a program to clear the camps inhabited by the Gypsies and to deport them back to Romania and Bulgaria.

I don’t even need to watch TV or read the papers to hear about this; I just have to open my e-mail to find a multitude of articles forwarded by friends worldwide. That’s because four years ago, I came out of the closet as a Gypsy.

I grew up in a small city in southern Romania knowing that I am Roma but not speaking the Romani language and living pretty much a normal Romanian life. I heard that Gypsies were dirty, ignorant and dishonest and I vowed that I would be the opposite: trustworthy, educated and accepted.

But years later, in the United States, a friend told me he was missing some money, and I immediately felt accused, even though he was just stating a fact to me. Even after he found the money, I couldn’t rest until I explained the reason for my reaction: I was not only Romanian, I admitted, I was also a Gypsy.

For years, my Roma/Gypsy identity had always been in the back of my mind, but I avoided thinking about it or revealing it to my friends. My dream as a child came true, and I succeeded at not being perceived as “one of them.” It took a “stealing incident” to compel me to acknowledge my Gypsy identity.

The recent actions in France showed me again that I had reason as a child to conceal my roots. Being labeled a Gypsy means that you can’t be trusted, that you have no education, and that your family is probably involved in some kind of illegal activities. It means fearing that you can be accused of stealing at any moment, regardless of who you are.

Gypsies have lived in Europe for centuries. They have been generally ignored, though there have been periodic calls to get rid of them because they were “not like us.” They have been killed, tortured, humiliated and forced to assimilate and deny their culture. Like the Jews, Gypsies were singled out by the Nazis for racial persecution and annihilation, and perhaps 250,000 were killed.

Even in a modern Europe and a globalized world, stigmatization and discrimination are not rare phenomena but a daily reality. Oppression of the Gypsies continues across Europe — in Italy, Hungary, Ireland, Romania, Bulgaria and elsewhere. Gypsy settlements have been burned, Gypsy children excluded from mainstream schools or isolated in segregated ones, adults denied employment.

Perhaps we, Europeans, needed the “French expulsion incident” to bring to light the fact that the European Union has a Gypsy side, and that we must explore this side of our new identity. With some 12 million Gypsies scattered across Europe, influencing and influenced by their various locales, the Gypsies form the largest ethnic minority on the Continent.

If there were a Gypsy state, it would be the 9th largest in the European Union. You cannot get rid of the Gypsies without destroying the foundation of the E.U.’s values and principles. The crisis in France is akin to an acute medical incident, where ignoring the ailment is not an option. The problem in France threatens the health of the entire Union; it is a medical emergency that has been neglected too long and now demands treatment.

It is hard to accept a part of oneself that one doesn’t know much about. And who wants to accept a stigmatized side that creates so many problems?

But exclusion, denial, expulsion and deportation are damaging for a very simple reason: This part of ourselves will not disappear only because we don’t like it. It will remain in ghettos and less developed communities, and it will create problems until we, as Europeans, stop playing ping-pong with Gypsies (a sport known as migration, often forced — or, for those fascinated by Gypsies, “the culture of traveling”) and assume full responsibility for our common challenge.

Let’s not pretend that the E.U.’s issues with the Gypsies are new; let’s just accept that our interest is new. We should not be over-dramatic about “the France expulsion incident,” but we should take it as a painful wake-up call, drawing into the light what has so far been confined to a dark closet. It is time to open ourselves to exploring and seeing the situation and looking beyond labels and stereotypes.

Since I accepted my ethnic identity, I have gone from seeing Gypsies as strangers and convincing myself that “I have nothing in common with those people” to affirming that I am “one of them.” This has been more empowering than I could have ever imagined.

I likewise envision, aided perhaps by my “fortune-telling genes,” the transformation of European identity from a configuration of borders and regulations to a wholehearted acceptance of its essence and strength — the meeting of its many peoples on common ground.

La reciente expulsión de Francia de los gitanos residentes en su territorio en situación ilegal, a los que se ha deportado a Rumanía, su país de origen, ha suscitado muchas protestas en toda Europa, en medios progresistas y también entre importantes políticos, y no solo de izquierdas. Sin embargo, las expulsiones no se han detenido, y constituyen además la punta de un enorme iceberg que se alza dentro de la política europea. Hace un mes, un libro de Thilo Sarrazin, un directivo de banca considerado políticamente cercano a los socialdemócratas, causó escándalo en Alemania al plantear la tesis de que la nación alemana estaba amenazada por la presencia de demasiados inmigrantes a los que se permitía mantener su identidad cultural. Aunque el libro fue unánimemente censurado, su tremendo impacto pone de relieve que al gran público le dio donde le duele. Incidentes como estos han de evaluarse en el marco de una reorganización a largo plazo del espacio político en Europa occidental y oriental.

Hasta hace poco, el espacio político de los países europeos estaba dominado por dos grandes formaciones que se dirigían al conjunto del cuerpo electoral, es decir, por un partido de centro-derecha (cristianodemócrata, liberal-conservador, popular…) y por otro de centro-izquierda (socialista o socialdemócrata), a los que se añadían pequeñas formaciones (ecologistas o comunistas). En el Oeste tanto como en el Este, los últimos resultados electorales apuntan a la paulatina aparición de otra polaridad. Hay un partido centrista predominante que defiende el capitalismo global, generalmente con un programa cultural liberal (tolerancia hacia el aborto, los derechos de los homosexuales, las minorías religiosas y étnicas, etcétera). A ese partido se opone cada vez con más fuerza alguna formación populista contraria a la inmigración que, en sus márgenes, va acompañada de grupos neofascistas abiertamente racistas. El caso más paradigmático es el de Polonia: tras la desaparición de los ex comunistas, las principales formaciones políticas son el partido liberal, centrista y “antiideológico” del primer ministro Donald Tusk y el partido cristiano conservador de los hermanos Kaczynski. Hay tendencias similares en Holanda, Noruega, Suecia, Hungría… ¿Cómo hemos llegado hasta aquí?

Tras décadas de Estado del bienestar -o de su promesa-, cuando los recortes financieros se limitaban a breves periodos y se aplicaban prometiendo que las cosas pronto volverían a la normalidad, entramos ahora en una nueva época en la que la crisis, o más bien cierto estado de emergencia económica que precisa de toda clase de medidas de austeridad, es permanente, se convierte en una constante, en pura y simplemente una forma de vida. Después de la desintegración de los regímenes comunistas en 1990, entramos en una nueva era en la que la forma predominante de ejercicio del poder estatal se ha convertido en una despolitizada administración técnica que se dedica a coordinar los intereses.

La única manera de introducir pasión en ese ámbito, de movilizar realmente a la gente, es mediante el miedo: a los inmigrantes, a la delincuencia, a la impía depravación sexual, al exceso de Estado (que abruma con unos impuestos y un control excesivos), a la catástrofe ecológica y, también, al acoso (la corrección política es el caso paradigmático de la política del miedo liberal). Esa forma de hacer política siempre se basa en la manipulación de un ochlos paranoico, en la aterradora concentración de hombres y mujeres atemorizados. Esta es la razón de que el gran acontecimiento de la primera década del nuevo milenio fuera la entrada en la ortodoxia política del discurso contra la inmigración, que cortó por fin el cordón umbilical que lo unía a partidos marginales de extrema derecha. Desde Austria hasta Holanda, pasando por Francia o Alemania, y en virtud del nuevo orgullo que suscita la propia identidad cultural e histórica, los principales partidos ahora descubren que es aceptable insistir en la condición de invitados de unos inmigrantes que deben adaptarse a los valores culturales que definen la sociedad de acogida: “Es nuestro país, si no lo quieres, te vas”. Es imprescindible señalar hasta qué punto la tolerancia progresista liberal comparte ciertas premisas fundamentales con esta actitud: su exigencia de respeto y de apertura hacia la otredad (étnica, religiosa o sexual), tiene su contrapunto en el miedo obsesivo al acoso. El Otro está bien siempre que su presencia no sea molesta, siempre que no sea realmente un Otro… En realidad, mi deber de tolerancia para con el otro significa que no debo acercarme demasiado a él, meterme en su espacio. En la sociedad capitalista tardía el derecho humano que va tornándose más esencial es el derecho a no ser acosado: a mantenerse a distancia prudencial de los demás.

No es extraño que el tema de los seres tóxicos haya ganado terreno últimamente. Aunque el concepto procede de la psicología de divulgación y nos previene contra los vampiros emocionales que andan por ahí al acecho, ahora está yendo mucho más allá de las relaciones interpersonales inmediatas: el calificativo tóxico alude a propiedades pertenecientes a niveles (naturales, culturales, psicológicos, políticos) totalmente distintos. Un ser tóxico puede ser un inmigrante con una enfermedad mortal al que hay que poner en cuarentena; un terrorista cuyos mortíferos planes deben evitarse y al que se debe encerrar en Guantánamo, esa zona vacía ajena al imperio de la ley; un ideólogo fundamentalista al que hay que silenciar porque difunde el odio; un padre, madre, profesor o sacerdote que abusa de los niños y los corrompe. Lo tóxico es el propio vecino extranjero, el abismo que hay, por ejemplo, en sus placeres o creencias. De manera que el objetivo final de cualquiera de las normas que rigen las relaciones personales es poner en cuarentena o por lo menos neutralizar y contener esa dimensión tóxica, reducir al vecino a la condición de prójimo.

En el mercado actual encontramos una amplia gama de productos carentes de su componente nocivo: café sin cafeína, nata sin grasa, cerveza sin alcohol… ¿Qué decir del sexo virtual, que es sexo sin sexo; de la doctrina de guerra sin víctimas (en nuestro bando, claro) de Colin Powell, que es una guerra sin guerra; de la redefinición actual de la política como arte de la administración técnica, que es una política sin política? Todo ello nos conduce al tolerante multiculturalismo liberal, que es una experiencia del Otro privado de su otredad: un Otro descafeinado que practica danzas fascinantes y que aborda la realidad desde un enfoque holístico ecológicamente sensato, mientras rasgos como el maltrato a la esposa quedan fuera de cámara.

Quien mejor planteó, allá por 1938, el mecanismo que activa esa neutralización fue Robert Brasillach, el intelectual fascista francés condenado y fusilado en 1945, que, considerándose un antisemita “moderado”, inventó la fórmula del “antisemitismo razonable”: “Nos permitimos aplaudir en el cine a Charlie Chaplin, un medio judío; admirar a Proust, un medio judío, y aplaudir a Yehudi Menuhin, un judío. Y la voz de Hitler viaja por las ondas radiofónicas a continuación del nombre del judío Hertz. (…) No queremos matar a nadie, no queremos organizar ningún pogromo. Pero también pensamos que la mejor manera de obstaculizar las siempre impredecibles acciones del antisemitismo instintivo es organizar un antisemitismo razonable”.

¿Acaso no está presente esta misma actitud en la forma que tienen nuestros Gobiernos de abordar la “amenaza de la inmigración”? Después de rechazar con superioridad moral el descarado racismo populista tachándolo de “poco razonable” y de inaceptable para nuestras normas democráticas, avalan “razonablemente” medidas de protección racistas… o, como brasillachs de hoy en día, algunos de ellos incluso socialdemócratas, nos dicen: “Nos permitimos aplaudir a deportistas africanos y de Europa del Este, a doctores asiáticos o a programadores informáticos indios. No queremos matar a nadie, no queremos organizar ningún pogromo, pero también pensamos que la mejor manera de obstaculizar las siempre impredecibles y violentas medidas defensivas que suscita la inmigración es organizar una protección razonable frente a los inmigrantes”.

Esta concepción de la desintoxicación del vecino supone un paso claro de la barbarie directa a la barbarie con rostro humano. Plasma un retroceso que va desde el amor cristiano al vecino a la práctica pagana de privilegiar a la propia tribu frente al Otro bárbaro. La idea, aunque se envuelva en la defensa de los valores cristianos, constituye en sí misma la principal amenaza para el legado cristiano.

Mais où sont donc passés les bons Européens, les sympathiques habitants des petits pays du nord du continent, qui aiment à se penser comme les champions de la liberté et de la tolérance?

Il reste bien sûr de nombreux Européens progressistes. Mais des partis populistes et réactionnaires attisant la peur des immigrés et des immigrés musulmans en particulier, sont parvenus – d’abord au Danemark, puis aux Pays-Bas et dernièrement en Suède – à obtenir suffisamment de pouvoir pour définir, ou du moins influencer, les ordres du jour politiques de leur pays. Ces partis ne sont pas une caractéristique des pays scandinaves et des Pays-Bas. Ils participent d’une vague de colère généralisée contre les élites politiques, rendues responsables de toutes les insécurités liées à la mondialisation de l’économie, à la crise financière et à la vie dans des sociétés ethniquement plus diverses. Les motifs psychologiques qui sous-tendent le mouvement du Tea Party aux Etats-Unis et les partis xénophobes en Europe sont similaires, même si leurs politiques diffèrent.

Les populistes européens modernes ne portent pas de chemise noire et ne préconisent pas les violences de rue. Les dirigeants de ces partis portent des complets chics et leurs discours ne comportent pas de termes racistes, mais parlent de liberté et de démocratie.

Le Parti pour la liberté néerlandais (qui à l’origine n’avait pour seul membre que son dirigeant, Geert Wilders), le Parti du peuple danois mené par Pia Kjaersgaard, et le parti des Démocrates de Suède dirigé par Jimmy Akesson se présentent comme les défenseurs de la civilisation occidentale contre son principal ennemi: l’islam. Ils évoquent les libertés occidentales, mais Wilders veut bannir le coran et la burqa et un parlementaire danois n’a pas hésité à qualifier l’islam de «plaie de l’Europe pour le XXIe siècle».

La Suède et les Pays-Bas risquent de suivre sous peu l’exemple danois, où le parti populiste apporte son soutien au gouvernement sans pour autant gouverner, détenant ainsi un certain pouvoir mais sans assumer de responsabilités. Le gouvernement conservateur danois a besoin du soutien du Parti du peuple danois pour légiférer. En Suède, le gouvernement de centre droit récemment reconduit aura besoin des Démocrates de Suède pour former un gouvernement viable. Et Wilders a déjà reçu des assurances de la part des partis conservateur et démocrate-chrétien néerlandais qu’en échange de son soutien, la burqa serait interdite aux Pays-Bas et les mesures contre l’immigration renforcées.

L’influence de ces nouveaux populistes retors, engagés dans une guerre contre l’islam, va bien au-delà de leurs frontières nationales.

Le courant nativiste rencontre un écho de plus en plus important dans tout le monde occidental et Wilders en particulier est un orateur populaire des rassemblements d’extrême droite anti-islamistes aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en Allemagne.

Bien que le populisme européen mette avant tout l’accent sur l’islam et l’immigration, il est possible qu’il mobilise un ressentiment plus large contre les élites, de la part de ceux qui ne se sentent pas représentés ou laissés pour compte au plan économique. Cette partie de la population a le sentiment d’avoir été dépossédée par les étrangers ou d’avoir perdu le sens de son identité nationale, sociale ou religieuse. Les élites politiques de l’Europe du Nord, pour l’essentiel des sociaux-démocrates ou chrétiens-démocrates, ont eu tendance à négliger ces angoisses, et leur attitude paternaliste et condescendante pourrait expliquer pourquoi la réaction a été tellement marquée dans des pays pourtant très progressistes.

La question qui se pose maintenant est de savoir ce qu’il convient de faire. Une solution serait d’accepter que les partis populistes participent aux gouvernements s’ils remportent un nombre suffisant de voix. Il est vrai que l’idée d’un président américain issu du mouvement Tea Party ne manque pas d’inquiéter, mais dans le cas de l’Europe, les politiciens populistes ne pourraient que faire partie d’un gouvernement de coalition.

Il est aussi vrai que le Parti national-socialiste de Hitler s’est emparé du pouvoir dès que ses résultats électoraux le lui permirent, mais la nouvelle extrême droite européenne n’est pas nazie. Elle n’a pas recours à la violence et ne viole pas les lois. Du moins, pas encore. Dans ce cas, pourquoi ne pas lui donner de véritables responsabilités politiques? Ses dirigeants devraient alors faire la preuve de leurs compétences et exercer une certaine retenue.

Pour cette raison, l’exemple danois est probablement la pire des solutions, parce qu’il n’exige aucune implication des populistes dans les affaires de l’Etat… Tant que Wilders et ses contreparties européennes sont exclus du gouvernement, ils n’ont aucune raison de modérer leur rhétorique xénophobe ou de renoncer à attiser les hostilités envers les minorités ethniques et religieuses.

Prenons par exemple le cas de l’Autriche qui tenta l’expérience il y a dix ans d’une participation des populistes, membres du Parti autrichien de la liberté (FPÖ), au gouvernement du chancelier Wolfgang Schüssel. Une partie du FPÖ ne tarda pas à faire scission, souhaitant préserver par sa modération sa position au sein du gouvernement. Mais la décision prise par l’Union européenne de mettre l’Autriche sous surveillance à la suite de l’inclusion par Schüssel du FPÖ, nationaliste et populiste, dans son gouvernement de coalition pourrait décourager d’autres conservateurs de suivre cet exemple. Les politiciens conservateurs traditionnels pourraient en conséquence être tentés de faire des compromis sur des principes que nous avons longtemps considérés comme allant de soi, comme l’égalité civile et la liberté religieuse.

En fait, l’attitude des principaux partis politiques, conservateur ou même social-démocrate, face aux positions intolérantes des partis populistes (participant ou non au gouvernement), a été d’un laxisme inexcusable. Il y a en effet de nombreuses manières de réagir, mais certainement pas au moyen d’idéologies démodées.

Ceux qui perçoivent le danger d’une guerre culturelle contre les musulmans, ou la mise à l’index des minorités, devraient être capables d’influencer l’opinion publique avec des arguments pratiques. Il ne suffit plus de mettre en garde contre le racisme ou de promouvoir le multiculturalisme.

Il faut au contraire que l’opinion publique soit persuadée du fait que sans une immigration contrôlée – et pas seulement un droit d’asile pour les réfugiés – les Européens seraient dans une situation bien pire. Compte tenu de la baisse de la natalité, les immigrants sont nécessaires pour maintenir la prospérité de l’Europe. Et en même temps, les réglementations protectionnistes des économies européennes doivent être revues pour que les immigrants trouvent plus facilement du travail.

Enfin, on ne peut qu’insister sur le fait qu’il sera bien plus difficile de protéger nos sociétés contre le terrorisme révolutionnaire de l’islam radical sans le soutien des musulmans respectueux de l’Etat de droit. La sécurité de l’Europe ne sera pas garantie par des politiciens qui pensent que nous sommes en guerre contre l’islam. Bien au contraire, leur influence ne signifie pas seulement un monde moins civilisé, mais aussi un monde beaucoup plus dangereux.

Se cumple un lustro de la crisis inmigratoria que situó a las fronteras de Ceuta y Melilla bajo el foco global de atención informativa. A finales de septiembre de 2005, centenares de inmigrantes subsaharianos trataron de acceder a la UE a través de los perímetros terrestres de las dos ciudades norteafricanas. Cinco de ellos cayeron víctimas de los disparos de las patrullas fronterizas. En total murieron 11 inmigrantes, y muchos más resultaron heridos por el material cortante que coronaba las vallas.

La envergadura inusitada de los intentos de entrada, así como la de la fuerza utilizada por los guardias fronterizos, impactaron de lleno en el debate político-mediático nacional e internacional. Ahora, los cinco años de perspectiva ponen de manifiesto que lo acontecido representó un punto de inflexión histórico con respecto al tratamiento de la inmigración en el contexto de la UE.

En primer lugar, los sucesos evidenciaron de forma cruda que, en plena era de la globalización, grandes cantidades de personas persiguen entrar en otros países en búsqueda de refugio y/o de una vida mejor, pero no lo consiguen. Avalanchas, asaltos y ataques a las vallas fueron algunas de las metáforas guerreras utilizadas para narrar lo sucedido. Sin embargo, a aquellos inmigrantes no les movía la violencia, sino una compleja mezcla de esperanza y desesperación. Sus intentos de entrada deberían ser interpretados como un cri de cour contra el blindaje de una parte del planeta donde no son bienvenidos, y que ilustran nítidamente las vallas de los enclaves africanos de la UE. Con dolor, lo acaecido en 2005 puso de relieve que la gestión de los flujos migratorios debía trasladarse a la cima de la agenda política Europea.

En segundo lugar, lo ocurrido marcó el inicio de un nuevo ciclo en cuanto a la política de fronteras exteriores de la UE se refiere. Ceuta y Melilla son ahora los dos puestos fronterizos de la Unión más intensamente securizados. Además, sorprendentemente, Marruecos contribuye con ahínco a la vigilancia de unas fronteras que considera ilegítimas y coloniales. Fue en 2005 cuando la UE emprendió la carrera hacia la militarización de su perímetro. Durante el lustro transcurrido, se ha avanzado a gran velocidad hacia la creación de un cuerpo europeo de guardias fronterizos y el presupuesto de Frontex se ha acrecentado de forma exponencial. Sin lugar a dudas, el perfil exterior de la UE no ha vuelto a ser el mismo.

El régimen fronterizo de la UE discrimina a la gente sobre la base de su procedencia. Si se analiza la lista de países a cuyos ciudadanos se les exige un visado para entrar en la UE, y que con frecuencia no consiguen, sorprende ver que en ella aparece un número significativamente alto de países musulmanes y/o en vías de desarrollo. Así, de manera implícita, existe una fuerte inclinación hacia el filtraje en función de la religión y del nivel de riqueza del forastero. La existencia de esta lista conlleva que ciertos inmigrantes sean arrojados al saco de la irregularidad y sean vistos como una carga a repartir entre los Estados miembros de la UE. No obstante, ser irregular o ser una carga no son rasgos innatos de nadie. Son los Gobiernos quienes definen y construyen estas categorías. El estrangulamiento de las vías de entrada a la UE genera un círculo vicioso entre el incremento artificial de los irregulares y el incremento del pánico moral entre la población. De dicho círculo se nutren los políticos populistas a la caza de votos y, en esta tesitura, el clima antiinmigración se extiende por toda Europa. Así lo atestiguan la creciente popularidad de la extrema derecha ultranacionalista y la coincidente retórica discriminatoria con respecto a los inmigrantes en general, y a los musulmanes en particular, que recorre países como Holanda, Suecia, Bélgica, Dinamarca e Italia, o, por otra parte, prácticas como la deportación de gitanos rumanos en Francia.

Asimismo, a nivel global, desde 2005 el blindaje frente a la inmigración ha pasado a ser una estrategia copiada por otras potencias occidentales, a menudo conectada de forma sospechosa con la retórica de la guerra contra el terror. Se han levantado nuevos muros entre, por ejemplo, Estados Unidos y México, e Israel y Palestina. Pero la estrategia de fortificación frente a ciertas categorías de inmigrantes es moralmente errónea, puesto que discrimina en función del lugar de nacimiento, y no de las aptitudes y competencias que se poseen. Además, la estrategia ha demostrado ser ineficaz, ya que el número de cruces ilegales no ha disminuido, sino que ha aumentado.

El cierre del paso a través de Ceuta y Melilla fomentó el desarrollo de un perverso juego del gato y el ratón entre inmigrantes y guardias fronterizos, y canalizó los flujos hacia nuevas rutas más peligrosas. En protesta por el silencio que acompaña a las muertes de inmigrantes indocumentados fallecidos en su intento de acceder a la UE, el recuento de muertes es realizado por organizaciones alternativas, como United Against Racism o No Borders. Estimaciones aproximadas indican que el número de muertos, desde el cierre de las fronteras exteriores del espacio Schengen en 1993, ronda los 13.000.

Mientras tanto, en Ceuta y Melilla, sobre el terreno y en contradicción con la retórica de invasiones criminales que acompaña en ocasiones a la dinámica inmigratoria, se está forjando otra realidad territorial. Esta se caracteriza por una vívida y creciente interacción transfronteriza. Da cuenta de ello la intensificación de los flujos de trabajadores y consumidores que discurren entre las ciudades españolas y las provincias marroquíes de Tetuán y Nador. Así, la cotidianeidad en torno a las fronteras de la UE en África se ha convertido en una suerte de ejercicio acrobático. El día a día en estos escenarios fronterizos oscila entre la política de reforzamiento del perímetro diseñada por la UE e implementada por España, y el deseo de las ciudades autónomas de interrelacionarse con un entorno marroquí cuya economía se encuentra lista para el despegue.

Sin embargo, pese a las nuevas transformaciones que se manifiestan sobre el terreno, la militarización del perímetro fronterizo no parece que vaya a disminuir, a razón del sentimiento antiinmigración que anida en la UE. Cada vez más, el régimen fronterizo de la UE combina la liberalización de la movilidad laboral para los ciudadanos de la Unión en las fronteras interiores con la selección estratégica de inmigrantes de fuera de la UE, dando la bienvenida preferiblemente solo a los que añaden valor económico. Así, más que a la tan cacareada metáfora de la fortaleza, la UE empieza a parecerse a una gated community. Es decir, adopta el perfil de una comunidad cerrada, un complejo residencial en el cual, impulsados por el miedo al crimen y la percepción de una potencial pérdida de bienestar e identidad cultural, los acaudalados se atrincheran, separándose del resto de la sociedad. De este modo, la UE no ayuda a reducir las diferencias de desarrollo, sino que las incrementa. De igual forma, aviva lo que ella misma ha definido como un problema, la inmigración ilegal, y cimienta un régimen de apartheid global.

Han transcurrido cinco años desde que 11 inmigrantes perdieron la vida cuando trataban de cruzar los perímetros terrestres de Ceuta y Melilla. En gran medida, la reacción de España y de la UE en su conjunto se fundamentó en el endurecimiento de los controles y de la instalación securitaria. En paralelo, cada vez más, la migración global es percibida como una amenaza, y no como una invitación al replanteamiento de la responsabilidad global de la UE. Ante el recuerdo de los sucesos de 2005, desearíamos poder decir: ¡Nunca más! Sin embargo, tememos que solo podemos concluir de forma pesimista. Nos asusta pensar que, en cuestión de tiempo, el episodio puede repetirse en algún otro segmento del ahora reforzado y elevado contorno exterior de la UE.

La opinión pública mundial observa con preocupación la suerte del pueblo romaní o pueblo gitano, como lo conocemos en España. Se supone que alrededor del año 1000 hubo un éxodo de miembros de esta etnia desde el norte de India hacia Europa. De aquí se expandieron por otros continentes. Ello significa que, desde muy larga data, son ciudadanos europeos con tradiciones, culturas y modos de vida propios. A consecuencia de las expulsiones colectivas ordenadas por el Gobierno francés, en proceso de análisis por parte de las autoridades comunitarias, se ha abierto un intenso debate sobre la situación de esta minoría étnica y su integración en los diversos países donde está asentada.

Múltiples testimonios coinciden en lo esencial: preocupación por su situación, críticas a las expulsiones emprendidas por Gobiernos conservadores como el francés o el italiano y serias dudas de que estos procedimientos se ajusten a las reglas y valores que inspiran el modelo europeo. No cabe duda de que, detrás de estos hechos, late un problema mayor: por qué se produce el rechazo a estas minorías y si los procesos de integración han sido los adecuados. Y parece también haber una coincidencia muy mayoritaria en los análisis: el país de Europa donde mejor se ha desarrollado el proceso de integración es España.

¿Cuáles han sido los rasgos del modelo español? ¿Cabe considerar lo ocurrido en España como un modelo de buenas prácticas? La respuesta es positiva, al menos en lo que se refiere a la opinión de la Unión Europea, la inmensa mayoría de sus Estados miembros, las organizaciones de defensa de los derechos de las minorías, los representantes de la comunidad gitana y hasta prestigiosas publicaciones, no precisamente progresistas, como The Economist, Time, o testimonios de expertos tan lejanos, físicamente, como el australiano Peter Curson, profesor de población y seguridad de la Universidad de Sidney, quien considera que el mejor ejemplo para Europa ha sido España, con la creación de programas específicos en educación, salud, alojamiento y empleo.

Fue la Constitución española de 1978 la que estableció los mecanismos de inclusión y respeto hacia todos los grupos étnicos y culturas, previniendo e impidiendo la exclusión. Y hay que decir que esta ha sido una política de Estado, seguida por las diferentes fuerzas políticas que han ejercido el poder. En estos 30 años se ha erradicado prácticamente el analfabetismo entre los gitanos, casi el 100% de sus niños están escolarizados, aunque el abandono escolar es superior a la media, el chabolismo está en regresión, la comunidad gitana no practica el nomadismo y el 95% de sus miembros están asentados en ciudades de modo estable y residen en pisos de los que la mayoría son propietarios, lo que favorece su integración social. En estos años se han desarrollado intensos programas de políticas activas de empleo, en especial después de la entrada de España en la Unión Europea, con la colaboración del Fondo Social Europeo, tendentes a facilitar formación profesional y ocupacional con prioridad para los gitanos desempleados. Ello ha permitido reducir drásticamente sus tasas de paro y garantizar que, aún hoy, en medio de una severa crisis económica, más del 75% de los miembros de esta comunidad tienen un ingreso estable. Aún recuerdo, siendo ministro de Trabajo del Gobierno de España, que, hasta en dos ocasiones, la Comisión Europea destacó estos programas como códigos de buenas prácticas, animando a otros países europeos a seguir el ejemplo español.

Recientemente, Ivan Ivanov, como recuerda la revista Time, director ejecutivo de la Oficina de Información Europea sobre el Pueblo Gitano, indicaba: “España ha hecho mucho más que otros Estados miembros para integrar a los gitanos, y ahora tenemos que garantizar que este éxito se traslade a los demás”.

No niego que existan problemas, y serios. No niego que aún se perciban, en ocasiones, ciertas actitudes racistas. Ni que los gitanos hayan superado siglos de discriminación. Ni que este es un viaje de ida y vuelta que exige no solo la buena disposición de los poderes públicos, sino también el esfuerzo de integración que debe provenir de la propia comunidad y sus miembros. No, aún queda mucho por hacer. Aún los gitanos en España tienen una expectativa de vida menor que el resto de la población, inferior nivel educativo y mayores dificultades para la integración en el mercado laboral, pero no hay duda de que este es el único camino a seguir.

Si, como alegan las autoridades francesas, los gitanos expulsados tienen mayor índice de criminalidad -lo que por cierto no ocurre en España, donde las diferencias son inapreciables-, peores condiciones de salud y viven en lugares deprimidos que ocupan ilegalmente y carecen de empleo, eso solo es el síntoma de un problema mayor: la ausencia de oportunidades, la falta de políticas de integración y de suficientes programas destinados a superar esas diferencias.

La solución no está en la adopción de medidas populistas que pretenden encubrir otros problemas o errores políticos, buscando chivos expiatorios que desvíen la atención de las dificultades actuales y que pueden contravenir las normas por las que nos regimos los europeos. Como modestamente muestra el caso español, solo hay un camino: el trazado de itinerarios de inserción social e igualdad de oportunidades y la persistencia y continuidad de esos programas.

The recent expulsion of Roma, or Gypsies, from France drew protests from all around Europe – from the liberal media but also from top politicians, and not only from those on the left. But the expulsions went ahead, and they are just the tip of a much larger iceberg of European politics.

A month ago, a book by Thilo Sarrazin, a bank executive who was considered politically close to the Social Democrats, caused an uproar in Germany. Its thesis is that German nationhood is threatened because too many immigrants are allowed to maintain their cultural identity. Although the book, titled Germany Does Away with Itself, was overwhelmingly condemned, its tremendous impact suggests that it touched a nerve.

Incidents like these have to be seen against the background of a long-term rearrangement of the political space in western and eastern Europe. Until recently, most European countries were dominated by two main parties that addressed the majority of the electorate: a right-of-centre party (Christian Democrat, liberal-conservative, people’s) and a left-of-centre party (socialist, social-democratic), with smaller parties (ecologists, communists) addressing a narrower electorate.

Recent electoral results in the west as well as in the east signal the gradual emergence of a different polarity. There is now one predominant centrist party that stands for global capitalism, usually with a liberal cultural agenda (for example, tolerance towards abortion, gay rights, religious and ethnic minorities). Opposing this party is an increasingly strong anti-immigrant populist party which, on its fringes, is accompanied by overtly racist neofascist groups. The best example of this is Poland where, after the disappearance of the ex-communists, the main parties are the “anti-ideological” centrist liberal party of the prime minister Donald Tusk and the conservative Christian Law and Justice party of the Kaczynski brothers. Similar tendencies are discernible in the Netherlands, Norway, Sweden and Hungary. How did we get here?

After decades of hope held out by the welfare state, when financial cuts were sold as temporary, and sustained by a promise that things would soon return to normal, we are entering a new epoch in which crisis – or, rather, a kind of economic state of emergency, with its attendant need for all sorts of austerity measures (cutting benefits, diminishing health and education services, making jobs more temporary) is permanent. Crisis is becoming a way of life.

After the disintegration of the communist regimes in 1990, we entered a new era in which the predominant form of the exercise of state power became a depoliticised expert administration and the co-ordination of interests. The only way to introduce passion into this kind of politics, the only way to actively mobilise people, is through fear: the fear of immigrants, the fear of crime, the fear of godless sexual depravity, the fear of the excessive state (with its burden of high taxation and control), the fear of ecological catastrophe, as well as the fear of harassment (political correctness is the exemplary liberal form of the politics of fear).

Such a politics always relies on the manipulation of a paranoid multitude – the frightening rallying of frightened men and women. This is why the big event of the first decade of the new millennium was when anti-immigration politics went mainstream and finally cut the umbilical cord that had connected it to far right fringe parties. From France to Germany, from Austria to Holland, in the new spirit of pride in one’s cultural and historical identity, the main parties now find it acceptable to stress that immigrants are guests who have to accommodate themselves to the cultural values that define the host society – “it is our country, love it or leave it” is the message.

Progressive liberals are, of course, horrified by such populist racism. However, a closer look reveals how their multicultural tolerance and respect of differences share with those who oppose immigration the need to keep others at a proper distance. “The others are OK, I respect them,” the liberals say, “but they must not intrude too much on my own space. The moment they do, they harass me – I fully support affirmative action, but I am in no way ready to listen to loud rap music.” What is increasingly emerging as the central human right in late-capitalist societies is the right not to be harassed, which is the right to be kept at a safe distance from others. A terrorist whose deadly plans should be prevented belongs in Guantánamo, the empty zone exempted from the rule of law; a fundamentalist ideologist should be silenced because he spreads hatred. Such people are toxic subjects who disturb my peace.

On today’s market, we find a whole series of products deprived of their malignant property: coffee without caffeine, cream without fat, beer without alcohol. And the list goes on: what about virtual sex as sex without sex? The Colin Powell doctrine of warfare with no casualties (on our side, of course) as warfare without warfare? The contemporary redefinition of politics as the art of expert administration as politics without politics? This leads us to today’s tolerant liberal multiculturalism as an experience of the Other deprived of its Otherness – the decaffeinated Other.

The mechanism of such neutralisation was best formulated back in 1938 by Robert Brasillach, the French fascist intellectual, who saw himself as a “moderate” antisemite and invented the formula of reasonable antisemitism. “We grant ourselves permission to applaud Charlie Chaplin, a half Jew, at the movies; to admire Proust, a half Jew; to applaud Yehudi Menuhin, a Jew; … We don’t want to kill anyone, we don’t want to organise any pogrom. But we also think that the best way to hinder the always unpredictable actions of instinctual antisemitism is to organise a reasonable antisemitism.”

Is this same attitude not at work in the way our governments are dealing with the “immigrant threat”? After righteously rejecting direct populist racism as “unreasonable” and unacceptable for our democratic standards, they endorse “reasonably” racist protective measures or, as today’s Brasillachs, some of them even Social Democrats, tell us: “We grant ourselves permission to applaud African and east European sportsmen, Asian doctors, Indian software programmers. We don’t want to kill anyone, we don’t want to organise any pogrom. But we also think that the best way to hinder the always unpredictable violent anti-immigrant defensive measures is to organise a reasonable anti-immigrant protection.”

This vision of the detoxification of one’s neighbour suggests a clear passage from direct barbarism to barbarism with a human face. It reveals the regression from the Christian love of one’s neighbour back to the pagan privileging of our tribe versus the barbarian Other. Even if it is cloaked as a defence of Christian values, it is itself the greatest threat to Christian legacy.

Sarkozy, Francia, expulsión indiscriminada de gitanos. Por una vez que la Unión Europea (UE) plantea de verdad una cuestión ideológica delicada relacionada con la legislación comunitaria, hemos asistido a un espectáculo agridulce. Por un lado, lo decepcionante: cobardes titubeos de la Comisión Europea, aunque el presidente Barroso, que inicialmente intentó restar importancia al abuso que comete la poderosa Francia, al final encaró la gravedad de la situación. En paralelo, una lamentable actuación defensiva conjunta de varios miembros de ese lobi de jefes de Estado y de Gobierno (con Zapatero incluido) que se llenan la boca de europeísmo en los discursos y luego, en la práctica, defienden a ultranza sus intereses nacionales ante cualquier iniciativa comunitaria que no les convenga, sea justa o no.

Cuando los políticos optan por tocar la tecla de la xenofobia, suelen hacerlo con disimulo y medias palabras. Intentan que los electores ultras les entiendan y se alegren, y que ellos puedan negar lo que hacen en la práctica. Sarkozy va tan lanzado contra los gitanos rumanos y búlgaros que su Ministerio del Interior ni siquiera utilizó la hipocresía cautelar. Por eso ha sido pillado con un documento policial interno que ordena explícitamente actuar contra los gitanos -no contra los delincuentes que puedan existir en ese colectivo- que viven en campamentos. Tal como lo formula el escrito, ordena una carga genéricamente contra la etnia. Racismo puro y duro, en definitiva.

He aludido a dos aspectos negativos de la reacción de la UE, pero este asunto es llamativo y excepcional por lo contrario. Viviane Reding, la comisaria europea de Justicia, se dio cuenta de la fuerza política y legal de la prueba técnica de xenofobia que suponía el documento y presentó una denuncia formal. El equipo de Sarkozy corrigió entonces la circular, pero ya era tarde.

El pulso es espectacular. Francia optó por la estrategia de llamar la atención sobre el dedo que apunta a la Luna: denunció como excesivo y ofensivo contra su honor patrio el contundente discurso que hizo Reding cuando presentó la acusación. La maniobra de distracción fue bastante efectiva: creó la sensación de que la comisaria pronunció palabras que nunca dijo. Reding se limitó a decir que había gente «expulsada de un Estado miembro de la UE solo por pertenecer a determinada minoría étnica», y, atención al párrafo vituperado: «Es una situación que pensaba que Europa no tendría que volver a ver tras la segunda guerra mundial». Una campaña de desinformación impulsada desde Francia indujo a creer, a quienes no conocían la textualidad, que había comparado explícitamente a Francia con los asesinos nazis de Auschwitz y las deportaciones hacia la muerte, cuando Reding se refería a la existencia de deportaciones masivas y públicas por razones de raza. El tema escuece en Francia por una mancha en su imagen: muchísimos funcionarios franceses de Vichy fueron cómplices directos de los alemanes en aquellos desmanes.

Analicemos los matices porque la xenofobia existe también en nuestro país. El posible delito comunitario de Sarkozy es criminalizar a todas las personas de un grupo, el de los gitanos, cuando en la UE las leyes solo pueden aplicarse individualmente. Se puede actuar contra los delincuentes gitanos concretos por el hecho de ser delincuentes, pero no genéricamente contra grupos, salvo que judicialmente se haya demostrado que todos y cada uno de los miembros de ese grupo hayan delinquido. La circular policial es genérica contra los gitanos oriundos de Rumanía y Bulgaria: está clara la raíz xenófoba.

En este incidente hay un segundo plano. Es una novedad que Bruselas proceda con coraje contra un gran país por vulneración de derechos fundamentales. Resulta llamativo que este país sea Francia, tradicional defensora de los derechos humanos, pero Sarkozy vulnera precisamente ese antecedente y la UE, una institución por encima de Francia, ha de plantearlo.

Asimismo, en el debate han vuelto a surgir los ramalazos nacionalistas. Sarkozy bromeó invitando a Luxemburgo, el país natal de Reding, a acoger a los gitanos que él no quiere. Trasladó subliminalmente la cuestión europea al plano de las naciones, donde Francia mira por encima del hombro a Luxemburgo. Si la comisaria hubiese sido alemana o británica, no se habría atrevido a la broma. Pero hay que subrayar que el trasfondo de intereses nacionalistas llega más lejos y nos afecta directamente. No se entiende el apoyo de Zapatero a Sarkozy en esta deriva racista si la desvinculamos de las relaciones bilaterales de Francia y España, con los favores que les debemos en la esfera del terrorismo.

A la espera del desenlace, nos hemos de alegrar de que una comisaria defienda sin complejos los derechos de las personas ante de la fuerza y la presión de los estados. Pero debemos lamentar lo lejos que estamos todavía de una verdadera cohesión política en este club básicamente económico que es la UE, donde los líderes de los países más poderosos actúan como si estuviesen en su casa.

En toda Europa ganan terreno los partidos políticos contrarios a la inmigración. Cabe mencionar el referéndum suizo contra la construcción de minaretes, el voto francés contra el burka, el repentino y agrio debate nacional en Alemania provocado por los puntos de vista de Thilo Sarrazin, conocido político socialdemócrata… En Dinamarca, Noruega y los Países Bajos tales partidos han entrado en los respectivos parlamentos, cosa que acaban de hacer asimismo en Suecia. En Hungría han ganado las últimas elecciones. Aunque ciertas formaciones de esta naturaleza pueden presentar un tamaño reducido y representar entre el 5% y el 10% de los votos, su influencia en el marco de un sistema democrático parlamentario es considerable. En otros lugares como Suiza, los Países Bajos y Noruega estos partidos han registrado destacados avances. En Italia, la Liga Norte ha resaltado últimamente como factor político clave mientras declina la suerte de Berlusconi.

Se trata de una larga lista todavía incompleta porque otros partidos destacados han procedido en la misma dirección, si bien en menor medida. ¿Es que la Europa abierta y liberal se ha vuelto intolerante de la noche a la mañana? La respuesta concisa es que no, pues se trata de una cuestión mucho más complicada. Cabe preguntar si tales fuerzas contrarias a la inmigración son derechistas o, incluso, neofascistas. La mayoría son populistas más que derechistas en sentido estricto y el respaldo que tienen procede sobre todo de la clase trabajadora y de la izquierda en casos como Italia y Escandinavia.

Millones de inmigrantes afluyeron en dirección a Europa en los años 60 y 70, siendo bienvenidos en razón de las necesidades de la industria y los servicios públicos; alemanes y franceses no querían seguir barriendo las calles. Pero nunca la sociedad fue consultada al respecto y las autoridades dieron más o menos por sentado que buena parte de los inmigrantes retornaría tarde o temprano a sus países de origen. Los inmigrantes europeos, de hecho, regresaron; italianos, portugueses, polacos en Gran Bretaña, como también numerosos yugoslavos. Sin embargo, los inmigrantes de ultramar, los musulmanes y de Áfricanegra, no volvieron.

Algunas comunidades musulmanas desearon integrarse y abrazar los valores y el estilo de vida de Europa. Pero muchas otras no quisieron avanzar por esta vía y surgieron sociedades paralelas.En Berlín no hace falta saber alemán pues se encuentra de todo en turco, desde una comadrona hasta una funeraria. En muchas guarderías y escuelas apenas se ven niños de procedencia autóctona. Sólo hay empleo para quienes tienen buena formación.

Este problema, grave de por sí, se ha visto agravado por la crisis económica. Si el índice de paro en Berlín es del 14%, entre la comunidad musulmana es el doble, y lo propio puede aplicarse a Gran Bretaña y Escandinavia. Y aún es más elevado entre los jóvenes que no han finalizado sus estudios (de ahí su mayor grado de radicalismo islamista). Dependen de los subsidios sociales, situación que igualmente cabe aplicarse en el caso de las mujeres musulmanas casadas que pertenecen a familias de orientación ortodoxa en cuyo seno no se les permite trabajar fuera de casa. Ello choca con la reducción presupuestaria en toda Europa y con la falta de vivienda. Como el índice de natalidad entre las comunidades inmigrantes es mayor que el de la población autóctona, crece la competencia en pos del subsidio de paro y otras ayudas sociales además de aumentar asimismo el resquemor contra los recién llegados.

¿Es islamofobia? Los gitanos no son musulmanes, pero igualmente han sido deportados de Francia. Se ha tratado de una medida ilegal por parte de Nicolas Sarkozy, pues son ciudadanos europeos y deben ser tratados con arreglo a su condición. Sin embargo, si Francia pidiera a los demás socios comunitarios que aceptaran su cuota de población gitana en su suelo, se produciría un silencio ensordecedor, sobre todo en el caso de sus países de origen como Rumanía, Eslovaquia y Hungría. La UE no se mostró siquiera dispuesta a aumentar la ayuda económica para sufragar proyectos destinados a contribuir a solucionar los problemas sociales de la población gitana, sobre todo en el campo educativo.

No debería suscitar sorpresa la ola de talante antiinmigratorio en Europa: lo sorprendente es que no se produjera antes. Pero los partidos antiinmigración no poseen fórmulas mágicas para solucionar la crisis. Antes de estas últimas elecciones en Suecia, el líder de Demócratas de Suecia, el partido contrario a la inmigración, clavó un manifiesto de 99 propuestas en la puerta del Parlamento sueco, a imagen y semejanza de las 95 tesis de Lutero contra la Iglesia y la autoridad del Papa en 1517. Pero las propuestas de signo razonable han sido aceptadas por los otros principales partidos, en tanto que las que no lo son tampoco poseen sentido práctico.

Dado el bajo índice de natalidad en Europa, el continente necesita nuevos inmigrantes para que su economía siga funcionando y para mantener sus niveles de vida y sus servicios sociales. Necesita mano de obra técnicamente cualificada, no inmigrantes apenas alfabetizados o que deban ser ayudados por el gobierno desde el primer día. ¿Dónde hallar a los candidatos ideales? No hacen cola en espera de poder emigrar a Europa. Prefieren sus países de origen, donde se aprecia una creciente necesidad de sus servicios, o EE. UU. Numerosos países de Europa protagonizan hoy un gran debate sobre la cuestión, pero hasta la fecha no se han propuesto soluciones convincentes ni parece que vayan a proponerse en breve plazo.

La cuestión no es que Sarkozy deporte a gitanos sin respetar sus derechos legales y humanos, sino que el 82% de los franceses le aplauden. Al igual que los marselleses, en una ciudad con el 25% de musulmanes, apoyando la prohibición de las llamadas de los muecines a la oración, algo así como prohibir repicar las campanas. Los suizos fueron más directos al aprobar en referéndum la prohibición de nuevos minaretes. A alemanes y franceses les hubiera gustado imitarlos. El veto al burka en la calle (Francia, Italia) o en edificios públicos (Catalunya) aprobado por la ciudadanía es expresión de racismo e intolerancia disfrazada de protección de la mujer olvidándose de preguntarles a ellas. Aunque los racistas explícitos son minoría, indicadores de xenofobia (asociada al racismo) muestran su rápido incremento hasta constituir una actitud mayoritaria en toda Europa.

En España, en el 2000, el 36% quería leyes más restrictivas sobre la inmigración; en el 2004, el 56%, y actualmente, el 75%. Estudios muestran que la xenofobia tiene trasfondo racista. Porque la percepción de extranjero está ligada a inmigración y esta a culturas y etnias diferentes. Pero lo que se rechaza son ciertas culturas y ciertas etnias. En España no hay hostilidad, sino respeto, por alemanes, ingleses, franceses y otras gentes de buen vivir, mientras que los gitanos nacionales siguen sufriendo discriminación y hostilidad popular. En Francia, haber nacido en el país y haber sido naturalizado a los 18 años no garantiza seguir siendo ciudadano, según otra ley de Sarkozy (¿qué piensa ahora la humanitaria Carla Bruni?) por la cual pierden la nacionalidad si tienen un incidente violento con la policía, sanción desproporcionada que en ningún caso podrían sufrir franceses de pura cepa. En Italia ser inmigrante ilegal conlleva cárcel, aunque sus empleadores apenas se arriesgan a una multa. En este cóctel de intolerancia el antiislamismo es el principal ingrediente, ahora asociado al estigma de terrorismo potencial. El 55% de los musulmanes europeos se sienten cada vez más discriminados. Con 25 millones de musulmanes en países de la UE, concentrados en las grandes ciudades, el enfrentamiento religioso-cultural prefigura la violencia bajo todas sus formas. Las élites políticas azuzan o toleran la xenofobia por intereses electorales de baja ralea. Unos para ganar votos, otros para no perderlos. Y esto va con casi todos los partidos y en todos los países salvando a unos pocos políticos que no traicionan valores fundamentales aunque les cueste perder apoyos de una ciudadanía exacerbada en sus miedos. Incluso el progre Zapatero apoya públicamente a Sarkozy en contradicción con la posición de los europarlamentarios de su partido. Es así como las deudas con según quiénes le llevan a olvidarse de aquellos a quienes prometió que no les fallaría. Ya se lo recordarán llegado elmomento.Las causas de este subidón de xenofobia son conocidas porque hay abundante investigación sobre el tema. La primera es la crisis económica y el aumento del paro.

Muchos creen que los inmigrantes les quitan el empleo y contribuyen a bajar sus salarios.

En otro plano, el deterioro de la escuela pública se atribuye a la multietnicidad de sus alumnos. La delincuencia, pequeña o grande, se asocia con la inmigración. Cada uno de estos motivos no tiene apenas base empírica.

Por ejemplo, la inmigración fue un factor muy positivo en el crecimiento español entre 1995 y 2005 porque contribuyó a aumentar la oferta de trabajo, con salarios moderados, y a incrementar la demanda de bienes y servicios para los nuevos residentes. La tasa de delincuencia es más alta entre la población autóctona que en la inmigrante, una vez se controla el efecto de la edad. Pero no insistiré en contraponer datos a emociones pues no se trata de un problema de conocimiento, sino de sentimiento. Y ese sentimiento está dominado por el miedo, miedo a una globalización incontrolada, a una identidad cultural amenazada, a una economía desarticulada, a la inseguridad del empleo y a la desconfianza en los políticos.

Pero ¿por qué usted y yo tendríamos que preocuparnos por la ola de racismo e intolerancia que recorre Europa?

Como lo que nos quedaba de moral cristiana de amor al prójimo se lo llevó el viento de la perversión (palabra del Papa) en el seno de la Iglesia y como los principios de derechos humanos quedan para los pudientes que se los pueden permitir, ¿por qué no atrincherarnos en lo nuestro, hacer respetar nuestras leyes y costumbres y reservar para nosotros los puestos de trabajo, la educación pública y la sanidad asistencial? Primero porque no podemos, porque no hay economía europea (salvo las escandinavas) que lo resistiera, tanto por la necesidad cuantitativa de mano de obra como porque los inmigrantes son más baratos y más dispuestos a aceptar cualquier trabajo por su vulnerabilidad. Cuanto más ilegales, más vulnerables y más apetitosos para explotarlos. Segundo, porque ya están aquí y sin mejorar las condiciones en sus países de origen se quedarán si pueden. Por eso deportar gitanos podría prefigurar deportaciones masivas de ilegales que ya practican Italia y Francia. Tercero, porque no se trata sólo de inmigrantes, sino de minorías étnicas y culturales ya enraizadas en Europa. Obligarles a renunciar a su identidad es una provocación que enfrentaría a millones de personas e incitaría reacciones extremas ¿En nombre de qué se declara alienígena la religión islámica? ¿Volvemos a una guerra de religiones?

En fin, el romper con la tolerancia y el respeto del otro que nos enorgullecían como europeos es un viaje sin retorno. En un mundo interdependiente, con una economía de capa caída, cuando buscamos inversores chinos para salvar el automóvil y capitales árabes para reflotar bancos, en un planeta donde Europa es un 15% de la población, lo que nos queda es el respeto a unos valores de tolerancia y paz que nos hagan sentirnos bien en un entorno competitivo y violento. A las malas, perdemos. Nuestra última esperanza está en ganarnos el respeto del nuevo mundo por nuestra altura moral.

La señora Viviane Reding, vicepresidenta de la Comisión Europea y comisaria de Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía, se ha situado, con todos los honores, en el mapa de los grandes políticos europeístas. Se suele decir que en la Unión Europea faltan dirigentes con una fuerte personalidad, tal como fueron, en el pasado, Walter Hallstein, Altiero Spinelli o Jacques Delors, además de los venerables padres fundadores. Pues bien, es posible que estemos ante una futura líder con este calibre.

Lo hemos comprobado en los días pasados al ver como la señora Reding se enfrentaba con energía y convicción, en defensa de los tratados europeos, a Nicolas Sarkozy, vergonzosamente apoyado por sus colegas del Consejo. “La Unión Europea está basada en valores – ha dicho la comisaria-y defenderlos es una responsabilidad de la Comisión Europea. He hablado y hablaré alto y claro si estos valores no se respetan”.

Viviane Reding es luxemburguesa, periodista de profesión, miembro del Partido Popular Social Cristiano y desde 1999 ha desempeñado diversas carteras en la Comisión. Antes de su actual cometido, destacó como comisaria de Información al lograr una significativa bajada de tarifas de los teléfonos móviles en dura confrontación con las compañías de telecomunicaciones. Mujer de fuerte temperamento, cometió el error de comparar implícitamente estas expulsiones actuales con la persecución de los judíos bajo el Tercer Reich: un exceso evidente. Sin embargo, no se arredró ante las críticas y respondió con coraje: “Si un hombre, en política, pega un puñetazo en la mesa, se está defendiendo. Si una mujer pega un puñetazo, es una histérica. Por eso tenemos pendiente aún la cuestión de la igualdad de sexos”.

¿Cuándo empezó todo este asunto? A finales de julio, probablemente para aumentar su popularidad y arañar futuros votos a la extrema derecha, el bullicioso y desconcertante Sarkozy emprendió una campaña contra inmigrantes de etnia gitana. Con este objetivo, el Ministerio del Interior dirigió una circular a sus prefectos regionales para que procedieran a desmantelar campamentos de gitanos rumanos y búlgaros, al parecer sin las razones ni los procedimientos adecuados al derecho de la UE.

En efecto, Rumanía y Bulgaria forman parte, aunque sea desde tiempos muy recientes, de la Unión, y sus ciudadanos, por tanto, son ciudadanos europeos: precisamente, los derechos de libre circulación y residencia, así como de no discriminación, forman parte del núcleo más antiguo y básico de los derechos fundamentales comunitarios garantizados en los tratados. Por tanto, debido a su condición de ciudadanos europeos, los gitanos rumanos y búlgaros son titulares de estos derechos en la misma medida en que lo puede ser un alemán, francés o belga, ciudadanos de los países fundadores. Gozan, en consecuencia, de libertad de movimientos y derecho a una residencia estable, sin discriminación alguna, en cualquiera de los países miembros de la Unión Europea.

Ahora bien, estos derechos no son absolutos, sino que tienen límites, límites muy razonables, establecidos en la directiva 2004/ 38, que pueden dar lugar a que se les deniegue esta residencia y se proceda a su expulsión por razones de orden público, seguridad o salud pública. Por ejemplo, deben tener trabajo remunerado o recursos suficientes para vivir y seguro de enfermedad que cubra los riesgos sanitarios. En el caso de traspasar estos límites, los estados pueden expulsarlos de su territorio, siempre a través de un procedimiento reglado y con garantías que les permitan recurrir ante un juez. Al parecer, el error francés ha sido que ni se han probado las razones, ni se han seguido los procedimientos; no se ha respetado ni el fondo ni la forma. Simplemente, se les ha expulsado a cambio, en el mejor de los casos, de una recompensa económica.

Lo más grave, sin embargo, es que se ha dejado entender que se tomaban estas medidas por pertenecer a una etnia determinada, nada menos que a la gitana, históricamente tan maltratada. Es decir, se les ha expulsado por pertenecer a un determinado ente colectivo por motivos que hoy llamamos étnicos, debido a la corrección política imperante, pero que en realidad son motivos racistas. No se han tenido en cuenta sus actos individuales, examinándolos caso por caso, para comprobar si incurrían en alguno de los motivos legales de expulsión, sino que, según parece, se han tomado medidas por el simple hecho de pertenecer a un grupo. Con ello se ha criminalizado a todos los gitanos, atribuyéndoles una culpa colectiva ilegítima e injusta. En esto consiste la gravedad del caso. La comisaria Reding ha ordenado, como normal, un procedimiento por infracción del derecho de la Unión para averiguar la verdad de los hechos y, en su caso, tomar las medidas legales pertinentes contra los estados responsables.

Cuando tantas veces asimilamos la Unión Europea a la economía y a la moneda, es alentador comprobar que, en realidad, su finalidad principal es defender, de acuerdo con los principios democráticos, los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión, aunque pertenezcan a minorías tradicionalmente discriminadas.

El debate suscitado en toda Europa, y fuera de nuestro continente, por la polémica decisión francesa de expulsar a varios miles de ciudadanos de la Unión, de origen romaní y nacionalidades de Bulgaria y Rumanía, llegó la semana pasada a su momento más tenso con el expresivo «¡ya basta!» de la comisaria europea de Justicia y Derechos Fundamentales Viviane Reding.

Claro que ¡ya era hora! de que la Comisión Europea ejerciera su papel de guardiana de los Tratados de la UE en un derecho tan fundamental como el de la libre circulación y residencia, así como la no discriminación. Cierto es que la comparación entre el episodio actual y las deportaciones de los nazis que estableció Reding fue un exceso verbal. Pero el fondo del asunto es esta gravísima actuación de Francia sobre la vida o tiempo de los gitanos (recordando la célebre película de Kusturica), que tiene lugar en el seno de la Unión Europea.

A la hora de juzgar la decisión de Francia de expulsar de su país a cientos de personas -en su mayoría gitanas-, tras desmantelar sus campamentos, hay que situarse en dos planos normativos vinculados: las normas propias de la UE sobre libre circulación y residencia de los nacionales de los estados miembros; y las normas internacionales y europeas sobre Derechos fundamentales de todos los seres humanos.

Todos los ciudadanos de la Unión (y sus familias, cualquiera que sea su nacionalidad) tienen derecho a la libre circulación en el territorio de los 27 estados; es decir, movimiento de un Estado miembro a otro por cualquier motivo, no sólo económico, como el de buscar trabajo, recibir o prestar un servicio en un país distinto al de residencia, ocio, turismo, etcétera. Se trata de un derecho de entrada y salida, que no exige fijar residencia estable.

Y, además, todos los ciudadanos de la UE tienen derecho a elegir la residencia permanente en cualquier municipio de cualquier Estado miembro de los Veintisiete (y sus familias, cualquiera que sea su nacionalidad); es decir, tienen derecho a permanecer de forma estable, cualquiera que sea la finalidad por la que deciden fijar su residencia: trabajar por cuenta ajena o propia, abrir un comercio o un taller, un bufete, un consultorio médico… o simplemente para estudiar en el lugar deseado, disfrutar de su pensión de enfermedad o jubilación o vivir de sus ahorros o de sus rentas.

Extraña la postura adoptada ahora por Francia, pues este derecho ya estaba en los Tratados fundacionales para los ciudadanos activos (finalidad económica) y, tras una carencia inicial, se comenzó a ejercer plenamente desde 1968, extendiéndose a los inactivos (estudiantes, pensionistas y rentistas) desde 1992, con el Tratado de Maastricht.

Estamos, por tanto, ante un derecho fundamental (art. 3 TUE, art. 45 Carta de Niza y 20.2 Tratado de Funcionamiento). La libre circulación y residencia permanente es un principio estructural de la integración, y desde su origen conlleva la prohibición expresa de discriminar a nadie por razón de la nacionalidad, y por ende, del origen racial o étnico (art. 18 y 19 TFUE). El Tribunal de Justicia viene confirmando desde 1998 que todos los nacionales de los estados miembros de la UE son titulares de un derecho de residencia (sentencia Martínez Sala, que concernía a los derechos de una ciudadana española en Alemania).

Es obvio que el respeto del derecho en vigor no depende de una «posición común europea» futura para estos casos, como expresó con una gran ambigüedad el líder del Partido Popular, Mariano Rajoy, la semana pasada. Hay normas en vigor que deben ser acatadas como tal, y no pueden dar lugar a normas específicas o a posiciones singulares en función de que se dirijan a grupos étnicos o sociales concretos.

Ahora bien, estos dos derechos fundamentales no son ilimitados. Hay unas condiciones de ejercicio y límites en las propias normas de la UE. Ambos derechos no son enteramente iguales al de los propios nacionales, pero tampoco quedan al albur de la discrecionalidad normativa o administrativa de un Estado miembro. No es una competencia soberana unilateral sino reglada por el Derecho de la UE; es un caso de atribución del ejercicio de derechos de soberanía y no cabe vuelta atrás de los estados (salvo la retirada de la UE). Aparte de las normas citadas de los Tratados, la norma marco que lo desarrolla y rige en la actualidad es la Directiva 2004/38.

Esta norma obligatoria exige a los ciudadanos de la UE que no ejercen un trabajo en el Estado de acogida que dispongan, para sí mismos y para los miembros de su familia, de recursos suficientes (rentas, pensión…) para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su periodo de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o en el caso de los estudiantes es suficiente que estén matriculados en un centro público o privado y hayan contratado un seguro médico.

Si algunos ciudadanos romaníes, pongamos por caso, no cumplieran estas normas, se les puede denegar motivadamente el derecho de residencia. Pero debe hacerse a estas personas concretas, permitiéndoles que recurran el acto de expulsión ante un juez. Y sólo después podrían acabar siendo expulsados. Pero debe ser caso por caso, de uno en uno. Y si, por seguir con el mismo ejemplo, los ciudadanos europeos romaníes, desgraciados protagonistas de este episodio, habían tenido un trabajo en Francia, pero en estos momentos se encontraban en paro, no podían ser expulsados por ello.

Otra cuestión más que conviene saber es si Francia les imputa eventuales infracciones cometidas a las limitaciones previstas al ejercicio del derecho de residencia. Porque se puede expulsar por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. No por otros motivos. Es sabido que el desencadenante de los hechos fue la muerte de un ciudadano de la UE de origen romaní por un policía francés y los posteriores disturbios protagonizados por grupos de romaníes.

Francia sólo podría legalmente expulsar, caso por caso, a aquellos ciudadanos romaníes que participaron activamente en los disturbios más graves (razones graves de orden público, como exige la Directiva) y «basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado» (art. 27). Pero, insisto, habría que notificar la decisión individual a cada persona, y ésta tendría derecho en todo caso a ser escuchada por un juez. Y sólo después de una sentencia judicial sobre cada uno cabría ejecutar su expulsión. Por ello, sólo se podría expulsar a aquellos sobre los que se disponga de pruebas fehacientes de su grave participación.

Parece que Francia no ha respetado ni el fondo (la conducta grave personal, la prohibición de toda discriminación) ni la forma (el derecho a la tutela judicial efectiva) de las normas de libre circulación y residencia de la Unión Europea.

Es el hecho de la pertenencia a un grupo, y no actuaciones concretas de ciudadanos individualizados de la UE, lo que ha motivado la irrazonada e irrazonable decisión de Francia de expulsar a los romaníes. Cabe añadir que, aun en el caso de una expulsión, el derecho de la UE prohíbe las expulsiones de por vida y son revisables en todo caso a los tres años.

El enfoque desde el plano de los derechos de todo ser humano revela, por si fuera poco lo anterior, la especial gravedad de la actuación de Francia. El Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, que obliga a los Veintisiete y es reconocido por los Tratados de la UE como el mínimo umbral aplicable en la Unión, establece de forma taxativa que «quedan prohibidas las expulsiones colectivas de extranjeros» (artículo 4 del Protocolo cuarto). Por ello, es si cabe más burda y grave la infracción que habría cometido Francia.

la comisaria Viviane Reding ha anunciado que proyecta iniciar un procedimiento por infracción (que deberá aprobar, por mayoría, el Ejecutivo europeo, como el millar de expedientes que inicia cada año). Se abrirán una serie de plazos y, si sigue adelante ante el Tribunal de la Unión, en un par de años o antes habrá sentencia constatando o no la infracción.

Y como estamos ante una actuación de un Estado que previsiblemente constituye, en la calificación habitual del Tribunal de Justicia, una «violación grave y caracterizada» de una norma fundamental de derechos humanos y de Derecho de la Unión Europea debería dar lugar, además de la reposición a los ciudadanos de la UE de origen romaní de su derecho a volver a Francia, a una reparación económica, como ya se viene reconociendo por el Tribunal de Justicia (para lo que deberán iniciar la acción individual o colectiva ante los tribunales franceses con fundamento en el principio de responsabilidad patrimonial del Estado por las infracciones al Derecho de la UE).

El daño, enorme, para los romaníes ya está hecho, cierto. Pero en una Unión de Derecho como la UE cabe la constatación de la infracción y la reparación. La reprobación general de la conducta de Francia es también una sanción y el daño ya se lo ha causado Francia a sí misma.

Las expulsiones masivas de grupos de personas de etnia gitana en Francia, realizadas con el argumento de que amenazan la seguridad pública, no solamente vulneran el derecho comunitario, sino que ponen en cuestión los principios básicos del modelo de convivencia europeo. Además, dichas deportaciones, por la forma en que se producen y las intenciones que entrañan, no son aceptables desde el punto de vista moral y degradan la dignidad tanto de quien las sufre como de quien las decide. Estas medidas políticas contribuyen a generar un falso debate internacional, que estigmatiza y culpabiliza a las personas diferentes y degrada la calidad de nuestra democracia.

La larga historia de persecución de los gitanos en Europa se tiñe de nuevo de negro con acontecimientos dramáticos en los que grupos de romá rumanos y búlgaros, muchos de ellos menores de edad, son invitados a regresar forzosamente a sus países, de los que, sin duda, retornarán transcurridos unos meses.

Estas expulsiones no son exclusivas de Francia o Italia, pues según los informes de la Comisión Europea, también se han dado en países como Suecia, Alemania o Dinamarca; el agravante en los dos primeros casos es que se hacen de modo masivo, con luz y taquígrafos y sin ningún pudor, en un claro contexto de búsqueda de rentabilidad política a costa del deterioro de las libertades fundamentales.

Los Estados miembros tienen la responsabilidad de asegurar el orden público y la seguridad en sus territorios; pero han de hacerlo respetando las reglas comunes europeas de libre movimiento, no discriminación y de acuerdo a la Carta de Derechos Fundamentales. Toda persona que infringe la ley ha de afrontar sus consecuencias, pero nadie puede ser expulsado de un país solo por el hecho de ser gitano. Los acontecimientos de Francia, con evidente repercusión mediática en toda Europa, suponen una vuelta de tuerca más en la generación de actitudes negativas y prejuicios que degeneran la convivencia. Mientras el debate sobre la población romá y sobre la política migratoria se ha trasladado al campo de la seguridad, algunos gobernantes parecen olvidarse de que el deber primordial de salvaguardar los derechos y el bienestar de toda la ciudadanía corresponde a los Estados y de que un principio jurídico firmemente establecido es que solo puede hablarse de delito cuando se ha determinado la culpabilidad de una persona ante un tribunal.

La Unión Europea es el resultado de décadas de esfuerzos para garantizar el progreso económico y democrático. En su seno no cabe la discriminación por raza, color, etnia, origen social o nacionalidad. Una persona que infringe la ley amenazando la seguridad y el orden público puede ser enviada a su país de origen; pero esto ha de hacerse con claras salvaguardas, siempre caso por caso, respetando el principio de proporcionalidad y basado exclusivamente en la conducta individual. La Directiva Europea de Libre Circulación deja claro que la decisión ha de ser por escrito, completamente justificada y sujeta a apelación;además los ciudadanos europeos han de contar, al menos, con un mes para partir y en toda acción de expulsión los derechos de los niños han de prevalecer.

Tras la II Guerra Mundial aprendimos que no se puede someter a ningún grupo a castigos colectivos o expulsiones en masa por razón de su etnia o nacionalidad. Al vulnerar los derechos fundamentales en nombre de la seguridad, estas expulsiones establecen un precedente preocupante. En la base de los prejuicios y del racismo está el tratar a las personas, no en función de sus actos, sino del color de su piel, etnia o nacionalidad. Con esta conducta, pertenecer a determinadas categorías étnicas o proceder de ciertos países, se convierte en un estigma y motivo de sospecha, prejuzgando así a las personas como delincuentes.

Ni las políticas de asimilación ni las de exclusión han dado históricamente resultados con la comunidad gitana; lo que realmente da resultados son las políticas sociales en las que se garantizan los derechos y se exigen responsabilidades. La comunidad gitana quiere integrarse y aspira a mejorar su bienestar como el resto de la ciudadanía. Lo único que necesita son oportunidades: una vivienda digna, mejor educación para sus hijos, un empleo y, en definitiva, mayor calidad de vida. La experiencia española de los últimos 30 años demuestra que con políticas permanentes de apoyo la mayoría de gitanos a medio plazo se integran.

En mis misiones por Centroeuropa y por los Balcanes he podido constatar cómo tras la caída de los regímenes comunistas la situación de la población romá se ha ido deteriorando progresivamente: a la pérdida de empleo le siguieron la segregación escolar, la aparición de poblados gueto, el rechazo generalizado de la población, etcétera. Los países de los que proceden estos gitanos nunca han mostrado una voluntad decidida por su integración; por eso, sus condiciones de vida empeoran al mismo tiempo que crece el rechazo social.

Francia, Italia, Rumania, Bulgaria, al igual que otros países, tienen los medios y la capacidad para afrontar de una manera decente y decidida la integración de la comunidad gitana. Estoy seguro de que la mayoría de los franceses tienen una idea más noble de la identidad nacional que la que intentan transmitir sus gobernantes, motivados por intereses electoralistas que animan fantasmas. Este conjunto de medidas autoritarias, que confunden inmigración e inseguridad o que buscan chivos expiatorios para mitigar el malestar del país, suponen un grave atropello, al que seguirá la más completa ineficacia. Se trata de un asunto de derechos humanos, algo vital para la paz y la cohesión europea y lo que no se hace pronto, habrá que hacerlo tarde, lógicamente con más costes.

La mayoría de los ciudadanos creemos en el valor de la democracia, que entraña la dignidad de toda persona, independientemente de su origen y condición, y no estamos dispuestos a renunciar a una sociedad en la que se respete a todos sus individuos. Para que esto sea posible, es imprescindible facilitar a toda persona una protección jurídica adecuada y unas condiciones dignas de vida. Por ello no podemos sino repudiar y denunciar el comportamiento del Gobierno francés, al igual que el de otros que calladamente actúan con los mismos postulados o de quienes en nuestro país tengan la intención de bailar al son de esa música. Hemos de exigir que tanto la Unión Europea como los Estados tomen las medidas necesarias para que la población romá pueda vivir en Europa con dignidad, sea aceptada y respetada y se integre definitivamente. De lo contrario ¿qué sociedad nos cabe esperar?

At last. Those are the only two words that seem appropriate now that EU justice commissioner Viviane Reding has finally come out with a direct attack on the French government’s deportations of Roma people. At last she is “appalled”; at last she is threatening the Sarkozy regime with legal action. One wonders where she has been for the last 18 months as hundreds of men, women and children have been rounded up by French police, with no time to gather their possessions, publicly branded as criminals and sent back to Romania and Bulgaria. Let’s just remind ourselves: these are EU citizens, being deported from one member state to another because of their ethnicity. Imagine the outcry if Sarkozy started deporting people who happened to be Jewish or black. Would it have taken 18 months for the EU to react?

So now, while the French government remains unapologetic, we wait to see if the commissioner’s outrage has any teeth. There is talk of a hefty fine. A fine? Why not just expel France from the EU? Turf the French out with as much ceremony as they are allowing the Roma families. A racist regime has no place in a civilised Europe. If Sarkozy needs no legal sanction in order to expel people from his borders then why should we allow him any due process before kicking him out of the union?

There are an estimated 10 million Roma in Europe, 86% of whom live below the poverty line, and they are our continent’s fastest growing ethnic minority. Extreme as the French action is, it is only the most overt example of the widespread growth of anti-Roma measures being undertaken across Europe. In the UK, anti-Romany feeling is couched in complaints about “lifestyle”, but politicians also know there are few votes to be lost by measures against Travellers. Eric Pickles, the communities and local government secretary, campaigned against a Traveller site in his own home borough of Brentwood long before he came to power in the coalition government. He is now in charge of changing the planning laws to make it more difficult for such groups to claim retrospective planning permission for homes on land they legally own, however long they have been there.

Pickles has at least found it wise to couch his moves in measured terms. “Like the rest of the population, the majority of Travellers are law-abiding citizens, and they should have the same chance of having a safe place to live and bring up their children.” Not so in other European countries. When Italian Roma camps were firebombed by local thugs in Italy in 2008, Umberto Bossi of the far-right Northern League, a minister in Silvio Berlusconi’s government, declared: “The people do what the political class isn’t able to do.”

It will be interesting to see how EU action against Sarkozy plays in France. Reports have claimed that 60% of voters are in favour of Sarkozy’s stand, but humiliation before the courts in Brussels may prove a different matter. Despite its culturally protectionist attitude, France has always prided itself on being at the heart of Europe. Two years ago, Berlusconi was forced to back down on a plan to fingerprint and photograph Roma immigrants into Italy after widespread condemnation. He will no doubt be watching Brussels with interest now.

This is why the standoff between the justice commissioner and the French government is so important. If Sarkozy is allowed to get away with his deportations, other rightwing governments will understand that the persecution of the Roma is a vote-catching measure that costs them nothing. Reding must act hard and fast if her volte-face on this issue is to have any impact – and other European governments, including Britain’s, must back her loud and clear.

Don’t lie to Viviane Reding. That’s the lesson of this week’s revelation that, contrary to French government assurances that “specific ethnic groups had not been targeted in France,” an Interior Ministry circular had in fact ordered evacuation of camps of “Roma, as a matter of priority.”

Visibly enraged, the European Union’s commissioner for justice, fundamental rights and citizenship pronounced herself “personally convinced that the commission will have no choice but to initiate infringement action against France.”

The commission’s wake-up call to racism in France is welcome. But will outrage lead to legal action? And what about the wave of anti-Roma measures in other E.U. states that the commission has steadfastly ignored until now?

The time it has taken for the commission to react suggests observers should hold their applause. After all, until just a few days ago, commission officials were saying they saw “no intention to target action against the Roma” in France, despite abundant evidence to the contrary.

The French expulsions were publicly launched in late July at the highest levels of the government after a clash between Roma and police in the Loire Valley that led to the shooting death of a youth. President Nicolas Sarkozy proclaimed that those responsible for the clash would be “severely punished” and ordered the government to expel all Roma immigrants.

France’s senior law enforcement official, Interior Minister Brice Hortefeux, dispelled any further doubts about the policy in August, when he told reporters at a Roma campsite in southern France: “One does not apply the law halfway. The law applies to everyone. The Roma community is not above the law, nor is it beneath the law. That means that the objective announced by the president of the republic, that half our country’s illegal camps will be dismantled in three months, will be met.”

Days earlier, the minister had responded to a wave of international criticism by noting, “It’s not a question of expelling Roma because they are Roma.” He then cited crime statistics showing a 138 percent rise in the number of Romanians — overwhelmingly Roma — arrested in Paris last year, mostly for pick-pocketing. Over the past month, nearly all of the many hundreds of people sent back to Eastern Europe have been Roma. And yet, only when written proof forced the commission’s hand did it respond.

The issue, then, is not whether Roma have been targeted — they have — but whether this week’s about-face represents the pique of an individual commissioner or a fundamental shift of policy in Brussels.

Two tests will tell.

First, will the commission take France to court? José Manuel Barroso, the president of the European Commission, has yet to publicly endorse this step. His silence on the expulsions has been lamentable. Will he now come out in support of his fellow commissioner?

Second, even if the commission follows through in this case, is France a one-off? Or will the commission begin to apply its new-found moral conviction on issues of racial equality to other E.U. states as well?

Take Italy. In May 2008, the interior minister, Roberto Maroni, reportedly declared: “All Roma camps will have to be dismantled right away, and the inhabitants will be either expelled or incarcerated.” Two days later, when a mob of 60 razed a Roma camp in Naples with Molotov cocktails, Maroni quipped: “That is what happens when gypsies steal babies, or when Roma commit sexual violence.”

The same month, Prime Minister Silvio Berlusconi promulgated a state of emergency defining the presence of “irregular third-country citizens and nomads” — read Roma — as a crisis justifying extraordinary measures. The authorities began evicting Roma from their camps. The emergency decree was extended the following year. The commission has yet to do anything.

Nor are France and Italy alone. In July, Denmark summarily expelled a group of persons identified by Copenhagen’s lord mayor as “criminal Roma.” But once again, there has been no word from Brussels.

In short, the French expulsions are only the most recent, and visible, manifestations of an ingrained prejudice which is poisoning European discourse and undermining European values.

If Commissioner Reding’s umbrage is to result in more lasting change, the commission must formally refer the French expulsions and similarly egregious measures by other governments, to the European Court of Justice. Let the judges make clear that racism has no place in today’s Europe.

“Y pondrá Aarón sus dos manos sobre la cabeza del macho cabrío vivo, y confesará sobre él todas las iniquidades de los hijos de Israel, todas sus rebeliones y todos sus pecados”. Levítico 16: 21.

El chivo expiatorio, por supuesto, y no en teoría, sino en la práctica. La teoría ha sido muy útil: fueron chivos los judíos en la Alemania de la crisis económica del 29; también el dictador demonizado Sadam Husein y su pueblo tras el 11 de septiembre, una “página pasada” hoy con 100.000 muertos. La receta es tan estúpida que es asombroso que todavía funcione.

La explicación económico-filosófica de las indecentes medidas de expulsión del pueblo romaní en Francia y otros países europeos, llámense gitanos, tsiganes o gypsies, es compleja pero fácil de digerir. Mientras las riquezas mundiales sigan tan mal repartidas como en la actualidad, la inmigración será una realidad. Y la designación de los inmigrantes como chivos expiatorios “criminalizados” es el último instrumento para proteger la cohesión nacional cuando se hunden los sistemas de valores tradicionales.

En Francia, todo comenzó en julio de 2010 cerca de Orleáns. Unos franceses de la comunidad gitana saquearon una gendarmería e hirieron a los agentes después de que muriera en un tiroteo uno de los suyos. El jefe del Estado respondió ordenando la expulsión inmediata de varios miles de rumanos de la comunidad gitana a su país. Muchos aceptaron el viaje y los 400 euros que les ofrecían, porque saben que pueden volver dentro de unos meses, con Rumania dentro del espacio Schengen de libre circulación. Pero la campaña contra ellos se extendió a las “personas itinerantes”. Una andanada de afirmaciones e intenciones discriminatorias y racistas fue difundida por los ministros Hortefeux y Besson, así como por el presidente Sarkozy. Se habla de “desnaturalizar” a las personas de origen extranjero. Se anuncia la revocación de la nacionalidad francesa para personas “naturalizadas” o para personas nacidas en Francia de padres de origen extranjero, además de otras medidas delirantes que exigen a los franceses nacidos en el extranjero, o de padres franceses nacidos en el extranjero, que ofrezcan “pruebas” de su nacionalidad francesa para la simple renovación de su documento de identidad.

Las reacciones en el extranjero son conocidas. The New York Times titula “Xenofobia: expulsar al no francés”. The Times evoca a la Gestapo. The Wall Street Journal habla de “maniobra populista”. Para el Süddeutsche Zeitung, “Nicolas Sarkozy multiplica los gestos”, cosa que es cierta. La Stampa teme la llegada de los gitanos procedentes de Francia a Turín… El diario búlgaro Sepa evoca la “deportación oficial más masiva de Europa desde la II Guerra Mundial”, pese a que Bulgaria es más responsable que cualquier otro país de la dramática situación de sus gitanos, rumanos o no. Y artículos que recuerdan sin matices ni efemérides que lo justifiquen la redada del Vel d’Hiv de julio de 1942. Pero también reacciones acertadas en el tono y el contenido como la del Devoir de Quebec, para el que “esta escalada contra los inmigrantes, gitanos y otros marginales se contradice con la trilogía republicana -libertad, igualdad, fraternidad- y con el artículo 1 de la Constitución, que garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos, sin distinción de origen, raza ni religión“.

Ante esta demostración de buena conciencia internacional, las reacciones francesas han pasado inadvertidas. Sin embargo, el 18 de agosto el editorial de Le Monde condenaba con más firmeza que de costumbre la política “cínica de un jefe de Estado que parece querer, ante todo, asegurarse la victoria en 2012. El presidente construye ese mismo muro. El de los prejuicios, los estereotipos, los enemigos interiores. Con su brutalidad física y verbal, el poder cierra la puerta a toda reflexión inteligente”.

Después llegaron las de algunos socialistas y miembros de la mayoría presidencial. Y personalidades como Daniel Castagne, vicepresidente del Tribunal de Primera Instancia de Nantes, que, obligado a ordenar la evacuación de un campamento ilegal de gitanos, denuncia “en nombre del pueblo francés”, “las carencias del Estado”. “Los Rom no se mueven dentro de nuestros códigos rígidos pero tienen derecho a una vivienda, una escuela y un médico”, dice la actriz francesa Fanny Ardant en nombre de la asociación Dosta de Lucha contra los prejuicios y los estereotipos sobre los gitanos. Y ahora la campaña “Contra la xenofobia de Estado”, lanzada por 130 organizaciones con el apoyo de partidos, sindicatos y de la Unión Romaní y su presidente, Juan de Dios Ramírez-Heredia, con un llamamiento a “organizar acciones de solidaridad y manifestaciones también en el extranjero, ante las embajadas”; la primera se llevó a cabo el 4 de septiembre en la Place de la République en París y en varias ciudades.

Ahora bien, la política incalificable del Gobierno francés no impide ver lo que ocurre en otros lugares. Según los datos del diario Le Figaro, de los 500 millones de ciudadanos europeos, aproximadamente 10 millones son “gitanos”. En 2008, Italia empezó a fichar a los habitantes de los campamentos de nómadas y a tomarles las huellas digitales. En Alemania, existe la orden de expulsar “por etapas” a unos 10.000 romaníes sin permiso de residencia. En el Reino Unido, se proyecta la creación de una nueva figura delictiva que permitiría a los policías detener a quienes se nieguen a expulsar de sus tierras a los 200.000 gypsies que las ocupan de forma ilegal. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha condenado a la República Checa por matricular obligatoriamente a los niños gitanos en escuelas especiales para discapacitados mentales. Pese a las ayudas sociales de la UE, en 2008 la ONU reclamó a Atenas que tomara “medidas urgentes” para mejorar la “desesperada” situación de los gitanos. En Suecia, los gitanos son una minoría reconocida, pero el 80% de los adultos están en paro y la mayoría de los niños no acaba la educación primaria. España es el país que sale mejor parado: el Plan de Acción para el Desarrollo de la Población Gitana 2010-2012, con un presupuesto de 107 millones de euros a lo largo de tres años, prevé acciones en materia de “educación, sanidad y vivienda, así como a favor de las mujeres” para los 800.000 gitanos que viven en el país.

En cuanto a Francia, tal vez enferma de identidad pero, sobre todo, de un Gobierno maniqueo y obsesionado por la reelección, sigue siendo, con todo, “el país de Europa con más budistas, judíos y sobre todo musulmanes, ateos y agnósticos”, escribe el historiador y politólogo Patrick Weil. El país en el que la adhesión al principio de laicidad es más elevado y el sentimiento de pertenencia a una misma nación más fuerte que en ningún otro lugar de Europa, según el Pew Research Center. “En el Reino Unido, solo el 7% de los musulmanes se sienten británicos por encima de todo, mientras que en Francia son un 42% los que se sienten sobre todo franceses, incluso sin serlo oficialmente”. Es también, según un sondeo de The Financial Times-Louis Harris, el único país de Europa en el que la mayoría de los musulmanes (74%) tiene una opinión favorable de los judíos y el único en el que la mayoría de la población (69%) dice tener uno o varios amigos musulmanes, frente al 38% de los británicos y el 28% de los estadounidenses.

¿Se trata, pues, de un fracaso total de la integración a la francesa? De ninguna manera, aunque quede mucho por hacer, sobre todo respecto a los jóvenes desempleados y sin educación de las banlieues. Nos encontramos, más bien, ante la fabricación de un chivo expiatorio. “Desde 2007, las decisiones tomadas por las máximas instancias del Estado enturbian todo y agudizan las tensiones”, escribe Patrick Weil. La crispación identitaria viene de arriba, orquestada por las campañas sin justificación alguna sobre la identidad nacional o por la creación del Ministerio de Inmigración, todo ello salpicado de pequeñas expresiones discriminatorias e incluso racistas por parte de quienes deberían dar ejemplo y no evocar los fantasmas de otras épocas.

“¡Pensémoslo! Aquel a quien se castiga no es quien ha cometido el delito. Es siempre el chivo expiatorio”. Friedrich Nietzsche.

Los romaníes o gitanos han sido perseguidos en toda Europa a lo largo de los siglos. Ahora padecen una forma de discriminación que no se había visto en el continente desde la II Guerra Mundial: los desalojos y expulsiones en grupo en varias democracias europeas de hombres, mujeres y niños con el argumento de que representan una amenaza para el orden público.

La semana pasada, Francia empezó a ejecutar planes de expulsión de todos los gitanos no franceses. Los ha implicado como grupo en actividades ilícitas, pese a no existir ningún proceso legal contra ninguno de ellos para determinar si hubieran cometido delitos o representaran una amenaza para el orden público. Esas medidas francesas siguen al “plan de seguridad” de Italia de 2008, que calificaba a los denominados “nómadas” de amenaza para la seguridad nacional e imponía una legislación de emergencia que propició las expulsiones de gitanos no italianos.

Poner coto a la actividad delictiva es una preocupación legítima de los Gobiernos. Pero expulsar a ciudadanos de la Unión Europea, criminalizándolos por su pertenencia a una etnia determinada, es una violación de sus propias directivas sobre discriminación racial y derecho a la libre circulación de personas entre dos Estados miembros de la UE.

De hecho, constituye un principio jurídico firmemente establecido que solo puede hablarse de delito cuando se ha determinado la culpabilidad de una persona ante un tribunal de justicia. Además, los delincuentes convictos no pueden ser deportados automáticamente si son ciudadanos de otro Estado miembro de la UE, ya que la legislación europea exige que la deportación de un individuo sea necesaria y proporcional al delito cometido. Hay que tener en cuenta, además, otras circunstancias, como la intensidad de los vínculos de la persona con la comunidad, por ejemplo.

Naturalmente, las sociedades europeas no deben tolerar la delincuencia ni el comportamiento antisocial, pero ningún grupo étnico monopoliza semejantes patologías y todos debemos ser iguales ante la ley. Desde la II Guerra Mundial, los europeos han considerado inaceptable someter a grupo alguno a castigo colectivo o expulsión en masa en razón de su etnia. Al dejar de lado derechos fundamentales en nombre de la seguridad, la detención de los gitanos establece un precedente muy preocupante.

El Gobierno francés hace bien, en cambio, cuando pide la adopción de medidas para mejorar el empleo y las oportunidades de desarrollo para los gitanos ensus países de origen (principalmente Bulgaria y Rumania en este caso), lo que reduciría los incentivos y la presión para que se trasladen a otros países. El Gobierno de Suecia reaccionó ante la posición de Francia pidiendo también la adopción de medidas conjuntas de la UE para fomentar la integración de los gitanos.

Los romaníes quieren -y pueden- integrarse si se les brinda la oportunidad de hacerlo, como han demostrado los programas de mi Fundación. La mayoría de los gitanos comparten las aspiraciones de las poblaciones mayoritarias: un hogar con servicios adecuados, una educación válida para sus hijos, puestos de trabajo que les permitan mantener a sus familias y relacionarse con la mayoría en su sociedad. Precisamente porque padecen una discriminación y privaciones atroces en sus respectivos países es por lo que siguen migrando por toda Europa. La UE debe reconocer que la naturaleza paneuropea de ese problema requiere una estrategia global y eficaz para la integración de los gitanos.

El deber primordial de salvaguardar los derechos y el bienestar de todos los ciudadanos corresponde a los Estados miembros de la UE. La aplicación de las políticas y programas para fomentar la integración en el empleo, la educación, la atención sanitaria y la vivienda debe hacerse en los ámbitos locales y nacionales, pero a la UE corresponde un papel decisivo para motivar, coordinar, ayudar financieramente y supervisar esas medidas mediante un plan general de toda la UE.

En 2009, la UE hizo suyo el principio de “prestar asistencia explícita, pero no exclusiva” a los gitanos y la Comisión Europea permitió que se utilizaran los fondos estructurales para financiar las intervenciones en materia de vivienda a favor de comunidades marginadas, centradas en particular en los romaníes. Es una medida bien acogida que debe hacer extensiva “la asistencia explícita, pero no exclusiva” a la educación, la atención sanitaria y el empleo. Lo más importante es que se modifiquen las normas que rigen la asignación de los fondos estructurales para permitir su utilización en la prestación de atención sanitaria y educación desde la primera infancia y no solo para la formación profesional.

La pobreza estructural de las comunidades romaníes está estrechamente vinculada con la deficiente educación y el desempleo. La iniciativa Europa 2020 de la Comisión establece metas concretas para aumentar las tasas de escolarización completa y los niveles de empleo para todos los ciudadanos de la UE. En esas dos esferas, los gitanos están tan rezagados respecto de sus conciudadanos, que las medidas específicas encaminadas a eliminar este desfase deben ser parte integrante del Plan Europa 2020.

La mayor diferencia entre los gitanos y las poblaciones mayoritarias no es cultural ni de estilo de vida -como con tanta frecuencia se presentan en los medios de comunicación-, sino que estriba en la pobreza y la desigualdad. La divisoria es física, no solo mental. La escolarización segregada es un obstáculo para la integración, produce fracasos y es perjudicial. La vivienda segregada ha propiciado la aparición de enormes barrios de chabolas y asentamientos que carecen de saneamiento y otras condiciones básicas esenciales para vivir con dignidad. La difícil situación de tantos millones de gitanos en el siglo XXI constituye una burla de los valores europeos y es un borrón en la conciencia de Europa.

No es un simple problema a corto plazo que se pueda abordar mediante medidas draconianas para trasladar por la fuerza a personas de un Estado miembro a otro. Eso no solo socava los valores europeos y los principios jurídicos, sino que, además, no aborda las verdaderas causas del problema.

Por ser la minoría étnica más numerosa de Europa, los gitanos constituyen dentro de la UE el segmento demográfico más joven y de crecimiento más rápido de la población. Por ejemplo, en el año 2020, los jóvenes constituirán la tercera parte de las nuevas incorporaciones a la mano de obra de Hungría.

Europa no puede permitirse otra generación perdida. Se trata de un asunto de derechos humanos y de valores básicos que es vital para la paz y la cohesión en las sociedades de toda Europa.

La migración es un fenómeno muy antiguo y no parece probable que vaya a disminuir en la era de la globalización. Aquí llega gente de otros países que trae consigo su cultura, sus ideas, su capacidad emprendedora y sus habilidades y contribuye de esta manera a crear sociedades multiculturales y más ricas. Históricamente, eso ha sido y todavía es muy positivo para Europa. Además, para hacer frente al actual envejecimiento demográfico de la UE, la contribución de los inmigrantes resulta fundamental. El mes pasado, el Consejo Europeo aprobó una serie de objetivos emblemáticos en consonancia con la comunicación de la Comisión Europa 2020. Entre ellos cabe citar el de incrementar hasta el 75% la tasa de empleo de mujeres y hombres entre los 20 y los 64 años mediante la incorporación de los jóvenes, de los trabajadores de más edad y de los trabajadores menos cualificados y mediante la integración de los inmigrantes legales.

Con casi 23 millones de desempleados en la Unión Europea, uno podría pensar que ya no son necesarios los inmigrantes. Sin embargo, las sociedades europeas se enfrentan a un desafío demográfico que nada tiene que ver con la crisis económica. Una Europa menos abierta simplemente haría insostenible nuestro sistema social.
Según Eurostat, en los próximos 50 años la población de la UE crecerá en unos 10 millones de personas, mientras que su población activa disminuirá en unos 50 millones incluso contando a los 58 millones de inmigrantes que se espera que lleguen a Europa durante ese periodo. Para mantener a una persona no activa habrá dos personas activas en vez de cuatro como ocurre hoy. Además, en unos años el número de fallecimientos superará al de nacimientos y el único modo de contribuir al crecimiento neto de la población europea será mediante la inmigración.

Pero por muy convincentes que resulten estos argumentos, a muchos no les bastan para aceptar la inmigración como un fenómeno natural y necesario. El racismo y la xenofobia encuentran un buen abono en la recesión. La inmigración supone un enriquecimiento cultural y económico para nuestras sociedades siempre que fomentemos la integración de todos aquellos que viven y trabajan entre nosotros. Para que la integración tenga éxito, hay que defender la igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades de todos los residentes. Ello implica una convergencia de las políticas independientemente del país de origen. En la práctica, ello significa que, por ejemplo, las tasas de empleo y de educación de los ciudadanos de la UE no debieran ser muy diferentes de las de los nacionales de terceros países que vivan en Europa.
La integración es un proceso a largo plazo y una responsabilidad compartida por los propios inmigrantes y por los ciudadanos y las administraciones de los países de acogida. La integración tiene una dimensión transversal que hay que tener en cuenta a la hora de tomar decisiones en ámbitos como el empleo, la educación y la inclusión social. Consciente de ello, la presidencia española de la UE ha convocado para hoy en Zaragoza una conferencia ministerial sobre integración de inmigrantes, en la que se van a reunir representantes de los 27 estados miembros junto con la Comisión Europea para hablar de la integración como motor de desarrollo y cohesión social e intercambiar puntos de vista sobre sus políticas nacionales y posibles maneras de hacerlas converger.
La integración forma parte de la agenda de la UE desde 1999, cuando el Consejo Europeo aprobó en Tampere que el estatus jurídico y los derechos de los nacionales de terceros países que gozaran de permisos de residencia de larga duración se aproximasen a los de los nacionales de los estados miembros. Ello supone, entre otras cosas, acceso al sistema educativo y al sistema sanitario, derecho a trabajar como asalariado o como autónomo y derecho a la igualdad de trato. También implica que hay que ofrecer a los inmigrantes la oportunidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en el que residan.

Gracias al Tratado de Lisboa disponemos ahora de un fundamento jurídico para que la UE pueda fomentar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro. El tratado excluye acertadamente la armonización de las políticas nacionales de integración. La UE no fomentará la creación de una política única de integración. Hay que respetar las diferencias no solo entre estados miembros, sino también entre las personas que viven allí.
Y ya que hablamos de respeto de las diferencias y de las competencias nacionales, permítanme que insista en el hecho de que la Comisión Europea no debe pronunciarse en el debate que está teniendo lugar actualmente en España sobre la posibilidad de empadronar o no a los extranjeros en situación irregular ni en el debate sobre qué Administración es competente para gestionar la inmigración irregular. Estos son asuntos de la competencia de las autoridades nacionales y son por lo tanto los estados miembros quienes mejor pueden tomar decisiones sobre estas cuestiones.
Volviendo a la integración, la Comisión Europea cree firmemente que tanto inmigrantes como ciudadanos de la UE tienen que ser conscientes de las oportunidades y de los retos que plantea la integración. Uno de los objetivos de la Comisión en Zaragoza es por lo tanto la publicación de la tercera edición del Manual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales.
Por su parte, la Comisión viene publicando desde el 2009 en su web (http://ec.europa.eu/ewsi/en/index.cfm) información sobre buenas prácticas y eventos relativos a la integración. Como las organizaciones de la sociedad civil son el primer punto de contacto entre los inmigrantes y la sociedad de acogida, la Comisión ha creado un Foro Europeo sobre Integración con carácter bianual. Me gustaría que este foro se convirtiera en una fuente permanente de ideas procedentes de la gente que trabaja en la integración en barrios y ciudades, personas con diferentes bagajes decididas a hacer que la integración funcione.
La integración no se conseguirá por sí sola. Es algo en lo que hay que trabajar. La Comisión Europea seguirá promocionando activamente las buenas prácticas y propondrá el año que viene una nueva estrategia sobre integración. Ahora tenemos que evitar que la recesión económica se convierta en un pretexto para restringir la inmigración. Nuestras perspectivas demográficas no son halagüeñas. Hay que fomentar la integración de los inmigrantes y la diversidad no solo porque racionalmente resulta beneficiosa, sino también porque enriquece a nuestras sociedades y crea oportunidades para todos.

Alors que les responsables politiques se décarcassent pour trouver les moyens d’intégrer dans les meilleures conditions les différentes cultures et religions au sein des sociétés nationales si diverses qui constituent l’Europe, ils seraient bien inspirés de s’attarder sur certaines des idées nouvelles développées en Suisse. La Suisse? Le pays qui vient de voter contre la construction de minarets? Absolument.

Il est temps pour l’Europe de reconsidérer sa position sur la nationalité, les racines culturelles et sa manière de traiter ses immigrés. Dans un monde à la mobilité croissante, une Europe vieillissante aura bien besoin de ces immigrés qu’elle craint tant – et elle devrait leur offrir une voix sur la scène politique locale dans un délai assez bref (disons, un an) après leur arrivée.

Après tout, il est plus important pour les contribuables de participer à la politique locale que de rester sur la touche en attendant qu’on leur accorde les mêmes droits que les citoyens de naissance. La participation démocratique est la meilleure façon d’intégrer les individus dans la société et de leur permettre de sentir que leurs opinions importent, indépendamment du fait qu’ils soient formellement citoyens et qu’ils aient donc le droit de vote.

Mon histoire personnelle est assez révélatrice: j’ai été apatride pendant un temps après ma naissance à Genève. Mon père était Américain mais naturalisé depuis trop peu de temps pour me transmettre sa citoyenneté américaine. Je suis née sur le sol suisse, mais cela ne m’a pas donné le droit à un passeport suisse. Au final, les Irlandais m’ont acceptée car c’était la nationalité de ma mère. Je possède une copie encadrée de l’Acte Parlementaire qui fut nécessaire, signé par Dail Eireann.

J’ai vécu en Europe durant toute ma vie, surtout en Belgique, mais jamais en Irlande; et je n’ai jamais voté, malgré le fait que le Traité de Maastricht m’autorise à voter à la fois aux élections européennes et aux élections locales belges. Je suppose que j’appartiens à une génération d’expatriés à qui l’on n’a pas appris à considérer le droit de vote comme un droit essentiel, et même comme un devoir – et je le regrette. Mais le vote est obligatoire en Belgique, donc si l’on vote une première fois, il n’y a plus moyen de reculer à moins d’une amende ou d’une bonne excuse.

Le droit de vote des étrangers ne fonctionnera bien qu’au niveau local, car le débat y est plus concret. C’est en cela que la Suisse démontre que donner une voix aux étrangers est une bonne politique; une politique qui implique aussi d’éduquer les citoyens afin qu’ils comprennent les bénéfices d’une démocratie ouverte. Le canton de Neuchâtel a développé un Service de la cohésion multiculturelle extrêmement efficace.

Le Conseil de l’Europe, qui a fait la promotion de l’intégration européenne à travers les droits de l’homme et la culture, a inclus Neuchâtel parmi les dix villes «interculturelles» qui font l’objet d’une étude pour établir les meilleures pratiques de politique et de gouvernance dans les sociétés multiculturelles. Dans le cas de Neuchâtel, l’étude s’attache à étudier le canton dans son ensemble ainsi que la pittoresque ville en bord du lac. Le chômage y est relativement bas, malgré les difficultés que traverse sa principale industrie – l’horlogerie – et les étrangers représentent un quart de ses 170 000 résidents.

La démarche progressiste de Neuchâtel vis-à-vis de ses résidents étrangers est principalement le fruit du travail d’un homme, Thomas Facchinetti, qui a créé et développé un Service de la cohésion multiculturelle il y a maintenant vingt ans. Parmi ses multiples réalisations, une Charte du Citoyen est donnée à chaque nouveau résident pour expliquer la démocratie participative suisse et les règles qui la régissent. Ses bureaux proposent aussi un service antiracisme, des cours de français à prix modestes et distribuent des brochures sur des sujets tels que le mariage forcé et le foulard.

Le fait que Facchinetti lui-même soit le pivot de la vision si ouverte du canton pourrait être considéré comme une faiblesse, mais cela constitue aussi sa force. La tolérance a un visage – le visage souriant de ce fils d’immigrants italiens, toujours disponible pour les citoyens de ce canton. En partie grâce à ses efforts, Neuchâtel a été l’un des quatre cantons suisses à voter contre l’interdiction des nouveaux minarets.

Si les gens doivent se sentir concernés par l’endroit où ils vivent, ils doivent être autorisés à influer sur le processus de décision, et cette influence ne peut dépendre uniquement de la nationalité. A Neuchâtel, de nombreux citoyens naturalisés, y compris des conseillers municipaux élus, gardent leur passeport étranger pour différentes raisons: pour ceux qui détiennent un passeport européen, cela permet à leurs enfants d’étudier en Europe et à eux-mêmes d’y travailler. Pour les citoyens non européens, cela leur permet, s’ils le souhaitent, de se réinstaller dans le pays d’origine de leurs parents ou de leurs grands-parents.

Il n’y a pas deux pays, deux régions ou deux villes identiques. La géographie, les budgets, les systèmes politiques et le nombre et la nature des migrants qui y habitent sont différents. Mais Neuchâtel peut servir de modèle dans sa manière de travailler sur le terrain avec les étrangers en leur facilitant l’apprentissage de la langue locale, en autorisant l’accès à l’isoloir pour tous, et en encourageant les étrangers à représenter les communautés de leur pays.

Alguien aconsejó una vez a Winston Churchill que gobernara con el oído pegado al suelo, para estar al tanto de los deseos de los ciudadanos. Churchill respondió que no quería que ningún ciudadano pudiera sorprenderle en una postura tan poco airosa. La anécdota refleja bien uno de los numerosos dilemas a los que se enfrenta el gobernante. Se supone que un verdadero líder mira hacia adelante, hacia el futuro, y no anda volviéndose para ver si los ciudadanos le siguen. Pero los sondeos ofrecen hoy datos muy precisos al dirigente que, antes de decidir el rumbo, prefiere saber cómo piensan los ciudadanos, para asegurarse de que le van a seguir. El riesgo, como advirtió Churchill, es que los ciudadanos se den cuenta y le pierdan el respeto.

La cuestión de la inmigración, con sus múltiples contradicciones, hace muy visible este dilema. A largo plazo, todos sabemos hoy en Europa que, si deseamos conservar nuestro Estado de bienestar, necesitamos inmigrantes para compensar el envejecimiento de la población. Las matemáticas son implacables. Pero, a corto plazo, en medio de una crisis económica que se ha cebado particularmente en el empleo y en el equilibrio de las cuentas públicas, los inmigrantes compiten con los naturales de los países que les acogen por puestos de trabajo y atenciones sociales, lo que genera unas tensiones que los políticos atentos al sentir de los ciudadanos -con el oído pegado al suelo- pueden tratar de reconducir para bien de todos, desdeñando los réditos inmediatos de una política cortoplacista, o utilizar en provecho propio sin preocuparse de lo que después ocurra.

La cuestión es quizás menos espinosa en la izquierda del arco político, gracias a un mayor énfasis en los ideales de justicia e igualdad que hace más fácil conciliar corto y largo plazo. En la derecha, en cambio, suelen pesar más los intereses, lo que agrava el potencial conflicto, sobre todo en aquellos países en los que la extrema derecha goza de un espacio político propio, que por suerte ni son todos ni se encuentra entre ellos el nuestro. Ahí lo que es un problema de gestión se convierte en una cuestión de identidad, mucho más explosiva políticamente. Los sentimientos xenófobos -siempre al acecho cuando se habla de inmigración- se apoderan del centro del debate y lo contaminan de arriba abajo, en una espiral en la que sólo salen ganando los políticos que irresponsablemente los alimentan.

Se hablará mucho en los próximos meses, en toda Europa, del líder de extrema derecha holandés Geert Wilders. En las recientes elecciones municipales salió muy fortalecido, y en las generales del próximo junio, tras la caída del Gobierno de LaHaya por la retirada de las tropas de Afganistán, se espera que obtenga cerca del 20% de los votos, lo que podría situarle al frente de un puñado de escaños decisivos para la formación del nuevo gabinete.

Wilders es un político pintoresco, no carente de carisma, que defiende sin complejos propuestas de una simplicidad delirante. ¿Las mezquitas? Tapiarlas. ¿Los inmigrantes marroquíes y turcos? Retirarles el pasaporte holandés, si lo tienen, e invitarles a abandonar el país. ¿El velo? Ni autorizarlo ni prohibirlo: cobrar un impuesto de 1.000 euros anuales a las mujeres que lo lleven.

El ultra holandés sabe bien lo que quieren sus votantes. Los sondeos son muy claros. Como no gobernará, o a lo sumo lo hará en una coalición en la que no tendrá las manos libres para aplicar su programa, no necesita preocuparse demasiado del largo plazo, ni siquiera de la viabilidad de sus propuestas. Puede avanzar tranquilo por su intolerante senda y echar toda la carnaza que quiera para alimentar los instintos xenófobos de sus seguidores, sabiendo que no le faltarán. La incógnita es adónde les conducirá.

En Francia, vimos en las elecciones regionales del domingo cómo la extrema derecha de Le Pen resurgía como cuarto partido más votado.

En Alemania, un político como Wilders, que no tiene ningún empacho en comparar el Corán con Mein Kampf, no tiene cabida por razones obvias. Tampoco la tiene en Reino Unido, donde la extrema derecha no ha gozado nunca de apoyo, al decir de los británicos, porque el fascismo es incompatible con su sentido del humor, cosa de la que se sienten -legítimamente- muy orgullosos. En los años treinta tuvieron un líder fascista con cierta popularidad, Oswald Mosley. Tras ser diputado conservador y luego dirigente laborista, Mosley fundó la Unión Británica de Fascistas, que llegó a contar con 50.000 miembros. Pero la estrategia de buscar la confrontación en la calle, al frente de sus belicosos blackshirts, le hundió en el descrédito, y su estilo estridente y teatral, una mala imitación de Mussolini que casaba mal con el talante escéptico y moderado de los británicos, le convirtió en la chirigota de Londres. Todavía se ríen de él. Hoy ni el British National Party ni el United Kingdom Independence Party, que compiten por los votos de extrema derecha, suponen una verdadera amenaza para los partidos mayoritarios.

En España, siempre nos ha gustado pensar que somos menos racistas de lo que en realidad somos. Mucho antes de la oleada inmigratoria de la última década, El Perich acertaba cuando decía que a los gitanos españoles les gustaría ser negros para gozar de las ventajas de vivir en un país no racista. Pero por suerte no tenemos un partido de extrema derecha que trate de pescar en las oscuras aguas de la xenofobia.

La razón no estriba, lamentablemente, en nuestro sentido del humor. No tenemos una extrema derecha con peso por razones históricas. Tras la Segunda Guerra Mundial, el mapa político de nuestros vecinos del continente se transformó. En Alemania, en Italia, en Francia, en Bélgica, en Holanda, surgieron partidos católicos de talante inequívocamente democrático que abjuraron para siempre del fascismo y del racismo. Estos partidos gobernaron durante largos años y sentaron las bases del Estado de bienestar. Alejados de todo dogmatismo, dejaron campo libre para la aparición de formaciones más radicales a su derecha. Mientras tanto, en España padecíamos a Franco. Al llegar la transición, una parte de la derecha asumió sin apenas reparos la herencia del franquismo. Otra parte, la integrada en UCD, marcó distancias con el régimen, al estilo de los conservadores europeos de la posguerra. Esta división no dejó espacio para la extrema derecha, que quedó fuera del arco parlamentario, confinada en grupúsculos marginales. Cuando la implosión de la UCD unificó a la derecha bajo las nuevas siglas del Partido Popular, estos grupúsculos no consiguieron salir de la marginalidad.

Desde entonces, muchos han lamentado, fuera y dentro del PP, la ausencia de una frontera más nítida entre la derecha conservadora y la extrema derecha. Los inconvenientes que ello entraña son conocidos. A veces la segunda influye demasiado en la política de la primera. Pero esta carencia impide que aparezca hoy entre nosotros un Geert Wilders. Con un 12% de inmigrantes y más de cuatro millones de desempleados, en medio de la crisis económica mundial más severa de los últimos 60 años, es una ventaja no desdeñable.

Obsesionados como estamos por el paro y la política, no se concede la debida importancia a un hecho tan significativo como que la inmigración aparece en todas las encuestas europeas como el tercer gran problema tras los económicos. Esto es, como una de las principales amenazas para el ciudadano corriente, mientras las elites apenas le prestan atención. al vivir en la burbuja del poder y de la fama, mientras el ciudadano corriente convive con los inmigrantes en la calle, en su edificio, en el ambulatorio, en la escuela de sus hijos. Y siente miedo. Cada vez son más y más distintos. La inmigración es el cadáver en el armario europeo. Un cadáver que empieza a abrir la puerta.

En algunos países se han tomado medidas frente a ella: la prohibición de los minaretes en Suiza, el rechazo del burka en Francia, los exámenes de «ciudadanía» en Alemania, Italia y Reino Unido. Pero se trata de medidas tangenciales, que no abordan el problema en su conjunto, causa de la aparición de partidos radicales en la mayoría de los países. Se los quiere minimizar calificándoseles de «extrema derecha». Que no se trata de pequeños grupos lo demuestra que han llegado al poder en Austria y empiezan a resultar decisivos para formar gobierno en Italia. Puede que pronto lo sean en otros países.

¿A qué se debe? En primer lugar, a la imprevisión de los gobiernos europeos, que para la reconstrucción de sus países tras la Segunda Guerra Mundial, promovieron la llegada masiva de trabajadores extranjeros. Con italianos, españoles, griegos, portugueses no hubo problema -«Ustedes son cristianos, beben vino, tienen sólo una esposa,» me decía medio en broma un directivo de Volkswagen-, por integrarse fácilmente o regresar a sus países al cabo de algún tiempo. Pero como la curva demográfica de los países huéspedes seguía sin ofrecer suficiente mano de obra, sus gobiernos empezaron a buscarla en países extraeuropeos, Turquía, el Norte de África, con religión y costumbres muy distintas al de acogida. Es más, enemigos durante buena parte de la historia. Los turcos estuvieron a punto de tomar Viena. Hoy, están tomando Berlín pacíficamente, París tiene un cinturón musulmán, Zurich varios barrios, y otro tanto ocurre a las principales ciudades europeas.

La culpa, como digo, está en la imprevisión de unos políticos que creyeron que un buen contrato y unas buenas condiciones laborales, eran suficientes para esos trabajadores, desinteresándose de sus costumbres, cultura, valores. En parte, por comodidad, en parte, por arrogancia, al pensar que la superioridad de la civilización occidental se impondría a la de los procedentes de otras. Tremendo error. El Islam no es sólo una religión. Es también un Código Civil, un Código Penal y un código de vida. Que no debe ser tan malo lo demuestran las escasísimas conversiones del islamismo al cristianismo. ¿Por qué? Pues porque el islamismo es una religión muy simple, muy cómoda. Te indica qué tienes que comer, vestir, practicar para mantener tu salud física y psíquica, mientras las demás religiones dejan que el creyente se las arregle como pueda, para concentrarse en asuntos espirituales. De ahí el éxito del islamismo en las sociedades más elementales, donde no existe siquiera Estado, al que viene a sustituir.

Aunque el principal atractivo del Islam es que ofrece a los varones más ventajas que ninguna otra ley divina o humana. Los musulmanes gozan de un poder casi omnímodo sobre sus mujeres e hijos. Poder al que tendrían que renunciar en caso de convertirse no ya en cristianos, sino simplemente en occidentales. De ahí su resistencia a integrarse. Sus mujeres, no. Sus mujeres saldrían ganando. Pero sus mujeres tienen muy poco que decir, metidas en sus habitaciones. Y Occidente, con su «respeto a la pluralidad de las culturas», apenas ha hecho nada para sacarlas. Algunas lo han hecho por su cuenta y riesgo -costándoles muy caro-, pero la mayoría siguen allí, educando a sus hijos en la norma que las aprisiona con la excusa de defenderlas. Es más, Occidente ha permitido que los imanes, los más interesados en que se perpetúe un modo de vida que les da poderes no sólo religiosos sino también civiles, continúen su labor, que a veces viola las leyes locales, como ocurrió con aquel imán de la Costa del Sol, que enseñaba a los maridos dónde pegar a sus esposas sin dejar huella. Continuarán haciéndolo por puro interés personal. El Islam sabe que es incompatible con Occidente. En el momento que acepte sus valores, se desmorona. Toma de él sólo lo que le interesa -como los iraníes, la tecnología nuclear-, pero rechaza totalmente el resto. Es como la población musulmana que en Europa crece sin europeizarse, mientras la población europea disminuye.

¿Tiene solución? ¿O es ya demasiado tarde? Nunca es demasiado tarde para evitar lo peor. Pero para ello es necesario que adoptemos una estrategia completamente distinta a la seguida hasta ahora. De entrada, aceptar que el Islam nos considera enemigos. Y que a los enemigos no hay que darles facilidades. Quien quiera vivir en Occidente tiene que aceptar sus normas. Quien no se sienta cómodo con ellas, ya sabe, con volver a su país, lo soluciona. Aquí no se retiene a nadie. El segundo frente de batalla es la escuela. Las aulas tienen que ser no sólo lugares de estudio, sino también centros para el aprendizaje de valores. A las niñas musulmanas tiene que inculcárseles su valor como personas, no como mero apéndice de un hombre. O de varios, pues crecen como inferiores a su padre, marido y hermanos. Por último, tolerancia cero para quienes predican el odio a Occidente o sus principios. La religión no es una excusa para violar las normas de convivencia. Y no hablemos de las prácticas claramente delictivas, como la ablación, o de los mensajes subliminales de la «guerra santa» o el terrorismo.

Pero hay también que aceptar un hecho: no hay vuelta atrás. Un amplio contingente de musulmanes se quedará en Europa, por muchos extremistas que se expulsen. La mayor parte de ellos, como ciudadanos respetuosos con la ley, aunque sigan con sus costumbres. Lo que significa que debemos reducir al mínimo nuestros prejuicios, pero mantener al máximo las alertas. Haciendo lo posible para transformar el extremismo de su fe en una versión más liberal de misma. Muy posiblemente no se consiga en las primeras generaciones, pero es posible, aunque no seguro, que en las siguientes surja una Reforma, un Lutero. ¿Lo será Hassem Chalghoumi, el imán parisino que aboga por la prohibición del burka, por considerarlo «una cárcel para las mujeres y un instrumento de dominación sexista?» Ojalá, pero me temo que, hasta ello, se necesiten muchos Chalghoumi, por cierto, amenazado de muerte.

Lo que no pueden esperarse son soluciones rápidas y completas. Europa debe prepararse para una etapa de tensiones religioso-culturales, salpicadas con brotes de violencia, como los ocurridos en París durante el verano, e incluso de atentados contra personas e instituciones, como los que costaron la vida al holandés Pim Fortuny o las amenazas contra el diario danés Jyllands-Posten por sus chistes sobre Mahoma. Esto significa que la vida en el Viejo Continente se hará bastante menos agradable y que su sueño de convertirse en un lugar de encuentro de religiones y culturas se desvanece.

Pero es también el único camino para que en un futuro más o menos lejano, no pase a llamarse Euroarabia.

Primero fueron a por los sin papeles, pero como yo tenía documentación, guardé silencio; después vinieron a llevarse a los sin techo y no dije nada, porque no duermo en la calle; después vinieron a buscar a los musulmanes, pero yo no tenía esa religión y miré a otro lado; después vinieron por todos los inmigrantes y no protesté porque yo estaba en mi país; finalmente, se llevaron a gays, judíos y demócratas, tampoco reaccioné pues pensé que no era mi problema, y cuando vinieron a buscarme no había nadie que pudiera protestar. Parafraseando al pastor luterano alemán Martin Niemöller y su conocido poema (adjudicado por error a Bertold Brecht), que hacía referencia al avance del odio nazi en la Europa intolerante de los años 30, hoy tres acontecimientos graves anuncian una nueva etapa de tensiones en la Europa del siglo XXI, tres acontecimientos que coinciden y se producen con la crisis económica que azota el mundo, tres acontecimientos que ponen a prueba la capacidad de la Unión Europea de integrar su diversidad étnica, religiosa y cultural, sus inmigrantes, y tres acontecimientos que implican a las instituciones públicas de países democráticos en actos de discriminación y racismo institucional.

Por primera vez en la historia contemporánea de un país europeo como Suiza se lleva a cabo un referéndum sobre símbolos religiosos como son los minaretes musulmanes, un referéndum que acaba por prohibir el ejercicio pleno de unos derechos fundamentales protegidos por la propia Constitución de aquel país y por todos los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Este referéndum no deja de ser un grave atropello a la convivencia y un precedente aplicable a los demás derechos que parecían consolidados en Occidente; tal vez Suiza, Francia o cualquier otro país democrático pueda mañana celebrar un referéndum sobre símbolos cristianos o sinagogas. ¿Y cómo puede reaccionar Europa a un referéndum sobre las Iglesias católicas en Malasia, por no hablar de un país árabe o musulmán? ¿Qué más argumentos necesitan los radicales de Afganistán o de Irak para continuar su guerra contra las libertades que se predican desde Occidente?

Pues bien, semejante barbaridad acaba regalando a los radicales de Al Qaeda argumentos para expandir su terrorismo, además de debilitar a los muchos millones de musulmanes moderados que quieren vivir en paz y seguridad y creen en los valores universales de la democracia y la libertad. Un referéndum con consecuencias, pues no han tardado en manifestarse en otros países muchos movimientos racistas y neonazis, también en España, movilizándose para exigir iniciativas antimusulmanas parecidas, utilizando el mismo lema de la campaña suiza en contra de los minaretes.

No obstante, aún es más grave lo ocurrido en el sur de Italia, cuando la complicidad con la mafia de ciudadanos en Calabria permitió el linchamiento de seres humanos por el hecho de ser inmigrantes y negros, un linchamiento que vino precedido de la aprobación hace un año en ese país de la Ley de Seguridad que convierte en delito la inmigración clandestina, olvidando no sólo la integración sino el control del trabajo sumergido, con el efecto de ayudar a las mafias a esclavizar a los sin papeles.

El Gobierno que permitió las patrullas racistas no parecía enterado de la explotación de 20.000 trabajadores extranjeros y sólo se entera cuando son linchados, no vacilando en justificar los hechos y, para colmo, anunciando dureza contra la inmigración irregular, como si fueran los inmigrantes los autores del crimen y no sus víctimas.

Tan dramáticas han sido las imágenes de Calabria que el Papa de la Iglesia de Roma ha clamado en defensa de los inmigrantes. Y tan pasivos hemos sido todos, como si fuera un hecho aislado y normal, que asusta el silencio colectivo. ¿Es ésta la Europa de los ciudadanos que queremos?

Por último, el Ayuntamiento de Vic en Cataluña se permite burlar la legalidad -con partidos democráticos asumiendo posiciones ultras y xenófobas- al negarse a empadronar a los inmigrantes que no tienen la tarjeta de residencia en vigor, y ello con argumentos claramente discriminatorios y privándoles de derechos tan esenciales como la salud y la educación, al igual que de una posible regularización por arraigo.

El episodio de Vic nos recuerda cómo se fraguaron los sucesos de El Ejido, cómo se calentó la intolerancia de los vecinos de aquel pueblo almeriense con las arengas y medidas del infame ex alcalde Enciso (hoy imputado por corrupción) y cómo acabaron inmortalizados en imágenes vergonzosas de caza al inmigrante.

Algunos advertimos entonces del parecido entre ambas localidades -El Ejido y Vic- y fuimos duramente contestados por la mayoría de los partidos catalanes -incluido el apreciado ex presidente Pujol- . Ahora esperamos que entre todos seamos capaces de reconducir esta locura, que pretende institucionalizar el odio.

Tema: Es cada vez mayor la intensidad de la inmigración irregular que, proveniente de países asiáticos y africanos, pasa a la UE mediante la frontera situada entre Rumanía, Moldavia y Ucrania.

Resumen: Es cada vez mayor la intensidad de la inmigración irregular que, proveniente de países asiáticos y africanos, pasa a la UE mediante la frontera situada entre Rumanía, Moldavia y Ucrania. Este ARI estudia dicha inmigración, sus rutas y el tráfico de personas, evaluando los factores de riesgo existentes. Realiza una breve radiografía de las políticas llevadas a cabo por los países implicados en estrecha colaboración con las acciones y la estrategia de la UE en la región. Las conclusiones apuntan a posibles medidas para armonizar la necesidad de movimiento de las personas situadas más allá de la frontera actual de la UE con la seguridad del continente europeo.

Análisis: La inmigración irregular en las fronteras de Europa Oriental ocupó un papel central en los debates europeos previos a la gran ampliación de la UE hacia Europa del Este de 2004, seguida, en 2007, por la ampliación hacia Rumanía y Bulgaria. Durante las últimas dos décadas, muchos análisis se han ocupado de la frontera oriental de Polonia, Eslovaquia y Hungría, pero pocos se han centrado en la frontera rumana con Moldavia y Ucrania que ocupa este análisis (Mapa 1).

Ucrania registra una importante inmigración de tránsito. Su territorio está cruzado por una de las cinco rutas de inmigración irregular global hacia la UE: la ruta Central Europea. El número de inmigrantes irregulares registrado por los servicios del Estado ucraniano aumenta cada año.

Dificultades de medición

A pesar de las mejoras registradas desde que Rumanía forma parte de la UE y el mejor control fronterizo, resulta difícil contabilizar la inmigración irregular, sobre todo en las fronteras con Ucrania y Moldavia. La Organización Internacional de Migraciones (OIM) presentó el Informe Migration in the Black Sea Region: 2008, en el cual analiza la dinámica de la movilidad migratoria desde y hacia los países de la región. En cuanto a la inmigración irregular, según señalan los autores del Informe Global y de los Informes nacionales, los datos ofrecidos representan únicamente una aproximación.

El Proyecto de Investigación Clandestino. Undocumented Migration: Counting the Uncountable. Data and Trends Across Europe, financiado por el sexto Programa Marco de la UE, destacó las dificultades y problemas de medición de la inmigración irregular y de estimación de los efectivos de inmigrantes irregulares que cruzan las fronteras europeas. En el Informe nacional destinado a Ucrania se realiza una radiografía de la inmigración irregular que cruza el territorio del país, pero siempre a partir de estimaciones y conjeturas.

Desde que Rumanía se convirtiera en miembro de la UE, la Policía de Frontera Rumana registra las entradas, salidas e interceptaciones llevadas a cabo. Además, el Informe de la Organización SOROS sobre las migraciones en Rumanía, Moldavia y Ucrania ha servido para completar la base utilizada para la realización de este documento.

Rutas de inmigración irregular

La inmigración irregular que penetra en la UE por la frontera Este utiliza varias vías: los puestos fronterizos de ferrocarril, carretera, aeropuertos y puertos, y el cruce campo a través por zonas sin puestos fronterizos (conocido en la jerga especializada como “frontera verde”). El método de entrada más utilizado es el empleo de documentación falsa.

La Policía de Fronteras Rumana identifica las siguientes rutas de inmigración en su frontera Este (Mapa 2):

1. Ruta asiática: tiene su origen en Asia Central (Pakistán, Afganistán y Tayikistán), y Sudoriental y pasa después por Moscú y Kiev. Tiene dos ramificaciones a partir de Kiev: la primera atraviesa la República Moldava hasta Bucarest y desde allí a la frontera Occidental de Rumanía con Hungría. La segunda va de Kiev a Odessa y desde allí atraviesa Rumanía, pasando por Moldavia, para finalmente entrar en Hungría.
2. Ruta afro-asiática: parte de África del Norte (Egipto) y Asia Central (Pakistán) y Sudoriental (Irán, Irak), pasando por Siria, Turquía (Estambul) y Ucrania (Odessa). A partir de Odessa tiene también dos ramificaciones: bien a través de Moldavia, bien directamente cruzando la frontera ucranio-rumana (Reni-Galati). Como en la ruta anterior, los inmigrantes irregulares pasan después a Hungría. Los principales puntos de origen de los inmigrantes que intentan entrar de manera irregular por las fronteras rumanas son la India, China, Irak, Pakistán, Turquía, Egipto, Senegal, Somalia, Moldavia, Albania, Eritrea, Georgia y su región separatista de Abhazia, y la región separatista de Chechenia.
3. Desde Moldavia: la mayoría de los ciudadanos moldavos pueden entrar en territorio rumano de manera legal, mediante un visado. No obstante, desde que se introdujo la obligación del visado en 2007, también aumentó el número de ciudadanos moldavos con identidades falsas detectadas en la frontera con Rumanía. En su mayor parte son personas que practican el comercio ilegal transfronterizo y la delincuencia, y que necesitan moverse con frecuencia entre los dos países. La migración irregular a través de la frontera rumano-moldava es de dos tipos: la de tránsito y la permanente. La emigración permanente procede de los países de Asia Sudoriental, de Oriente Medio y Próximo y de África. En esta categoría hay muchas personas que solicitan refugio o que han completado sus estudios universitarios en Moldavia y que no han regresado a sus países. La migración irregular de tránsito que utiliza Moldavia para cruzar las fronteras hacia Europa Occidental procede de Asia y de la Comunidad de Estados Independientes (Rusia, Ucrania o la propia Moldavia). Tras entrar en Rumanía y permanecer un tiempo, la salida se realiza tanto campo a través hacia Hungría, como a través de los puntos fronterizos con Serbia y Montenegro con documentos falsificados procedentes de países de la UE.

También Ucrania es un importante país de inmigración irregular de destino y de tránsito. El número total de inmigrantes irregulares registrado por los servicios del Estado aumenta cada año, habiendo pasado de 25.000 en 2004 a 45.000 en 2007, y en su mayor parte proceden de Asia Sudoriental y de África. En la frontera entre Rumanía y Ucrania las personas interceptadas proceden de alrededor de 100 países, en su mayor parte de Rusia, Azerbaiyán y Moldavia (Gráfico 2).

A ello se suma el “coladero” que supone el paso por la región independentista de Transnistria, que, al carecer de puntos fronterizos abiertos al tráfico, se utiliza para la circulación de flujos migratorios irregulares entre Moldavia y Ucrania, o para el tráfico de drogas, seres humanos y armas (Gráfico 3).

Tráfico de seres humanos

Además de la migración irregular, Rumanía, Moldavia y Ucrania son mencionados por la OIM entre los países de origen, con un gran número de víctimas del tráfico de seres humanos y también de traficantes (Mapa 3). Según el Ministerio del Interior de Ucrania, en la última década fueron “traficadas” al menos 500.000 mujeres desde Ucrania. La OIM, por su parte, señala que hasta un 45% de las mujeres introducidas ilegalmente en Europa para la industria del sexo son moldavas, mientras que entre un 7% y un 11% son ucranianas. Éstas últimas representan un 56% de las mujeres víctimas del tráfico en Bulgaria, mientras que las moldavas suponen un 36% del total. Las cifras de redes, víctimas y traficantes detectados en la frontera oriental de Rumanía han ido en aumento en los últimos cinco años, tras la apertura para Rumanía del espacio Schengen. En el año 2007 (Gráfico 3) aumentó tanto el número de víctimas, como de redes y de traficantes interceptados.

Las principales rutas de tráfico de mujeres se dirigen hacia países de la UE (España, Italia, Grecia y los Países Bajos), pero también hacia Turquía y Macedonia (Mapa 3). Rusia tiene una posición intermedia, dado que es país tanto de origen como de destino del tráfico de mujeres.

Factores de riesgo fronterizo

La falta de control firme en las fronteras internas de los Estados de la antigua URSS, la existencia en el espacio asiático, Oriente Próximo y países de la Comunidad de Estados Independientes de redes de tráfico de inmigrantes con ramificaciones hacia países de la UE, así como de un gran número de ciudadanos procedentes de países africanos y asiáticos que intentan llegar a Europa, representan importantes riesgos externos. Hay también factores de riesgo internos, como la presencia en territorio rumano de numerosos ciudadanos extranjeros implicados en actividades ilegales y el escaso nivel de mantenimiento y preparación de la infraestructura del sistema informático.

La retribución mensual de un policía de fronteras de Moldavia o de Ucrania se sitúa entre los 80 y 100 euros, y en Rumanía entre los 200 y 300 euros. La corrupción entre el personal que vigila las fronteras es significativa. Según las estadísticas oficiales, la región de Odessa tiene un tráfico anual de 2,5 millones de personas y 500.000 automóviles que cruzan por los varios puntos fronterizos (desde el puerto de Odessa, Transnistria y Moldavia). Con un tráfico tan intenso, a lo largo del año 2007 se realizaron únicamente 50 denuncias de contrabando.

Políticas migratorias en la región y cooperación con la UE

Las iniciativas europeas sobre inmigración en la frontera Este se ampliaron tras el ingreso de Rumanía en la UE. Las estrategias en este terreno incluyen: la Política Europea de Vecindad, el Enfoque Migratorio Global hacia las regiones vecinas de la UE, el Programa Temático para la cooperación con países terceros en el área de migración y asilo y la apertura del primer Centro de Aplicación Común de Visados de Moldavia. Al mismo tiempo, la UE mejoró su enfoque regional a partir del documento de la Comisión sobre la “Sinergia del Mar Negro” (2007), que prevé asistencia fronteriza en el período 2008-2009 para la frontera Este, como continuación de la Misión de Asistencia Fronteriza a la región de Transnistria.

En mayo de 2009, la UE firmó con varios países de la región (Moldavia, Ucrania, Bielorrusia, Georgia y Armenia), un Tratado de Asociación cuyo objetivo es fortalecer los valores comunes como el Estado de derecho, la pacífica resolución de los conflictos y el respeto a los derechos humanos. Los 27 miembros de la UE apoyarán, mediante la Asociación, la creación de estructuras estatales en Armenia, Georgia, Moldavia, Ucrania y Bielorrusia, además de financiar proyectos comunes. Para ello, la UE ha destinado 600 millones de euros hasta el año 2013. El objetivo principal de la política europea hacia la zona es asegurar unas fronteras seguras y bien controladas, y para ello promueve acciones de apoyo local y regional para sostener la sociedad civil (llamadas en el lenguaje comunitario people to people), resolver en común problemas vinculados a la lucha contra el crimen organizado y al tráfico de personas y promover el desarrollo social y la economía sostenible en las zonas fronterizas.

Rumanía, Moldavia y Ucrania han vinculado sus políticas migratorias y de control fronterizo a las acciones de la UE. En 2007 se puso en marcha el Programa Operacional Común 2007-2013 para mejorar la cooperación transfronteriza entre los tres países. Rumanía ha convertido en un objetivo prioritario la lucha contra la migración irregular y para ello ha firmado acuerdos laborales y de readmisión con países de todo el mundo, a la vez que aplica restricciones en la concesión de visados a 85 Estados considerados importantes emisores de migración irregular. Esta política ha afectado también a las relaciones con Moldavia, de habla rumana y larga historia común con Rumanía. En 2001 Rumanía y Moldavia firmaron un acuerdo que regula los viajes de los ciudadanos entre ambos países e instituyó controles más estrictos en la frontera común.

Las políticas de migración y de control fronterizo de Rumanía se están adaptando a los requerimientos de la UE, con el objetivo de incorporarse al Acuerdo Schengen en 2011. En 2007, el gobierno rumano adoptó la Estrategia Nacional para la Inmigración, centrada en el control de la inmigración irregular, el asilo y la integración social de los inmigrantes regulares. Esta Estrategia incluye un Plan de Acción detallado en el que se prevé la conexión del sistema rumano de información para la detección de inmigración irregular (que sigue la normativa de la UE) al Sistema Schengen.

Por su parte, tanto Ucrania como Moldavia, a pesar de su aproximación a la UE, siguen teniendo fronteras porosas y carecen aún de políticas adecuadas, de la capacidad material y técnica correspondiente y del comportamiento apropiado del personal laboral fronterizo en su reacción ante los inmigrantes irregulares.

Moldavia ha firmado un Plan de Acción Individual con la UE, para asegurar la continuación de las reformas políticas y la integración europea. En junio de 2008, expresó su deseo de convertirse en un país piloto del Proyecto de Migración Circular, sugiriendo propuestas para la movilidad y la mejora de esa forma de migración no permanente.

A partir de 2007, la apertura en Moldavia del Centro de la UE para visados permitió la simplificación de la obtención de visados para los ciudadanos moldavos sin la intervención de las Embajadas de los países europeos. Anteriormente, los ciudadanos moldavos tenían que dirigirse a las embajadas de los países comunitarios que, en muchos casos, no tenían sede en Moldavia, por lo que tenían que desplazarse a Bucarest. El centro abierto en Chisinau, la capital moldava, procesó 10.000 solicitudes de visados en 2007 y 30.000 en 2008 y funciona con la participación de 10 países de la UE.

En cuanto a Ucrania, a pesar del esfuerzo legislativo realizado (Ley migratoria, 2001, Ley de refugiados, 2001, Ley del Servicio Fronterizo del Estado, 2003) Ucrania no tiene todavía una ley global migratoria, aunque su Constitución la exige. En los últimos años, su política migratoria se ocupó únicamente de la inmigración irregular y la de tránsito.

Conclusiones: El control de la inmigración irregular en la frontera oriental de la UE está mejorando gracias a la colaboración desarrollada entre la UE y los países de la región. No obstante, las relaciones entre Rumanía y Moldavia, a menudo tensas por la falta de entendimiento político y diplomático, y entre Rumanía y Ucrania, dificultadas por litigios sin solucionar, tienen efectos negativos en la cooperación transfronteriza y en el control y seguridad en la frontera.

Para ganar eficacia en la lucha común contra la inmigración irregular y el tráfico de personas en la frontera oriental de la UE, es crucial el intercambio de experiencias y de información y la práctica de intervenciones comunes. Ucrania tiene todavía mucho que mejorar en la gestión de su frontera con la región autoproclamada independiente de Transnistria (Moldavia) y debe realizar una reorganización que le permita ofrecer informaciones fiables sobre los movimientos de personas en la zona. La consolidación de la colaboración trilateral será beneficiosa para Moldavia, en cuanto a la libre circulación de sus ciudadanos, pero también para Rumanía, como aspirante a integrarse en el espacio Schengen, y para Ucrania, para mejorar su seguridad y su imagen internacional.

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Ils sont des milliers à être satellisés sur le territoire de l’Union européenne. De nationalité afghane, ils errent, nomades sans droits. Cela dure depuis de longues années. Le problème est-il à ce point complexe que l’Europe renonce à définir une stratégie commune de protection, laissant les Etats se fourvoyer dans des impasses morales et politiques ?

Le ministre de l’Immigration, Eric Besson, a assorti l’affrètement d’un charter commun avec les Britanniques de certaines conditions, notamment l’exigence d’un retour en sécurité à Kaboul pour les «irréguliers» afghans. Le ministre sait bien que la condition qu’il a posée est impossible à réaliser tant la situation sécuritaire s’y est dégradée.

Si nous sommes plus généreux, nous créerons un appel d’air et serons à la merci des réseaux de passeurs, dit le gouvernement français. Il ajoute : les autres pays européens pratiquent déjà ces renvois vers l’Afghanistan, pourquoi pas nous ? Est-il indispensable de nous aligner sur des pratiques peu respectueuses de la convention européenne des droits de l’homme et qui abaissent les standards de protection européens ? En 2008, 500 personnes ont été renvoyées de force vers l’Afghanistan par des pays européens, la plupart par les Britanniques. Cela a-t-il dissuadé les migrations vers l’Angleterre ? Les Européens doivent renoncer à de tels mauvais projets. Mais que faire, face aux égoïsmes nationaux ? En 2008, 13 497 Afghans ont déposé une demande d’asile en Europe, dont 281 en France. Des milliers d’autres n’ont pu y accéder. Une cohérence européenne s’impose. Il faut permettre l’accès à une procédure d’asile juste et équitable, à un hébergement digne, il ne faut pas appliquer l’absurde règlement de Dublin II.

L’asile selon la convention de Genève ne saurait résoudre la difficile question des ressortissants afghans qui ne relèvent pas de sa compétence, mais qui ne peuvent en vertu des traités de protection des droits de l’homme être renvoyés vers leur pays d’origine. C’est pour faire face à de telles situations que l’Europe s’est dotée d’instruments complémentaires. En 2001, instruite de la crise des Balkans où elle avait accueilli 100 000 réfugiés, l’Union européenne a adopté une directive de protection temporaire. Traduite en droit interne dans la quasi-totalité des pays européens, elle vise en cas d’afflux massif de personnes déplacées, à accorder une protection temporaire pour une durée d’un an renouvelable tous les six mois. L’outil existe, il doit être actionné. C’est ce que nous demandons, dans un appel conjoint avec des dizaines d’organisations européennes à la Commission européenne et au Conseil (1). Si leur volonté fait défaut, reste que chaque Etat dispose des compétences nécessaires pour mettre en œuvre une protection temporaire nationale. Depuis 2001, l’Espagne, les Pays-Bas et la Suède ont expérimenté des formes de protection. Il faut le faire, le pire en toute chose étant de démissionner avant même d’avoir agi.

(1) www.france-terre-asile.org/petition

Aunque los Estados miembros de la UE se han mostrado reticentes a armonizar sus políticas de gestión de la inmigración legal, la cooperación para la prevención y el control de la inmigración irregular sí ha progresado.

Introducción

El título de este documento de trabajo no es producto de la creatividad de la autora. Esta afirmación puede encontrarse al navegar por el sitio web Justicia, Libertad y Seguridad del portal Europa, en el subapartado “Inmigración ilegal”. Fue escogida como título de este texto porque refleja básicamente la forma en que la UE ve su papel en la cuestión de la inmigración irregular: “combatirla” en todas sus fases, desde su origen en los países en desarrollo de todo el mundo hasta su destino en los campos y fábricas de toda la Unión. Las medidas a nivel europeo se analizan en términos de qué puede hacer mejor la UE, qué competencias deberían conferirse al nivel supranacional y qué convendría dejar en manos de las autoridades nacionales. En el área de la inmigración, este debate resulta especialmente pertinente. La integración en materia de justicia y asuntos de interior ha resultado particularmente tediosa, y el acervo comunitario en materia de inmigración se ha ido creando de forma dispersa a lo largo de los años a través de “pilarizaciones”, mecanismos de control, exclusiones voluntarias, excepciones y períodos de transición. Esto resulta comprensible, ya que quizá ninguna otra área de política esté tan estrechamente vinculada al ejercicio de la soberanía nacional, el derecho del Estado a decidir a quién deben ofrecerse sus prestaciones y quién debe ser admitido en su territorio (y, de ser así, a cuántas personas debería admitirse) y quién no.

En los últimos 20 años la inmigración se ha convertido, en buena parte, en una cuestión de política. La adopción de una determinada postura con respecto a la inmigración puede suponer el éxito o la ruina de un jefe de Estado o de Gobierno, algo que puede acarrear muchos males. A los europeos les inquieta la cuestión de la inmigración. Recientemente, Silvio Berlusconi, defensor de políticas antiinmigración muy populares entre los votantes, se mostró contrario a la idea de una Italia multiétnica. En Dinamarca, el Gobierno de centro-derecha de Fogh Rasmussen llegó al poder hace tres años con la promesa de frenar la inmigración y las solicitudes de asilo, y su popularidad ha estado basada en la preocupación que los extranjeros generan entre los votantes. La desintegración del Gobierno neerlandés en 2006 se vio desencadenada por las disputas generadas por la dura política de inmigración de la entonces ministra de Inmigración, Rita Verdonk. A nivel europeo, quizá lo más alarmante sea el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, en que los partidos de extrema derecha se vieron beneficiados por un programa de fronteras cerradas. Ya sea en relación con los problemas de empleo en el contexto de la actual crisis financiera, con la seguridad a la luz de los atentados terroristas de Nueva York, Madrid y Londres o con los debates sobre el papel y el lugar del islam en Europa, la inmigración y las fronteras (en el sentido amplio de la palabra) generan polémica entre los europeos. Es más, es poco probable que una política de “fronteras abiertas” consiga un gran apoyo popular.

Los dirigentes de la UE son cada vez más conscientes de que al menos es necesario armonizar en cierto grado las políticas de inmigración de los países de la UE (no obstante, aún no se ha alcanzado ningún consenso sobre cuánto deberían armonizarse). Dado que el área de la libertad, la seguridad y la justicia carece de fronteras internas, los Estados miembros no pueden impedir la inmigración irregular de forma independiente. Una vez en la UE, los inmigrantes pueden desplazarse libremente sin más controles a prácticamente toda la Unión (23 de los 27 Estados miembros forman parte del espacio Schengen). Por ese motivo se ha establecido una cooperación sustancial entre los Estados miembros de la UE en materia de inmigración irregular, en gran parte porque las disposiciones institucionales posteriores a Ámsterdam han facilitado la toma de decisiones sobre esta cuestión (aunque la buena disposición a colaborar podría haber sido el motivo de esas disposiciones).

La lucha contra la inmigración ilegal a nivel comunitario mediante acciones en todas sus fases implica que la Comisión pretende dotar de una dimensión europea a los actuales esfuerzos nacionales por combatir este fenómeno, como señaló la Comisión en su Comunicación de 2001 relativa a una política común de inmigración ilegal. El razonamiento de la Comisión es que la lucha contra la inmigración irregular es parte esencial de una política común de inmigración a nivel europeo, como se señalaba en ese mismo documento. En su Comunicación de 2006 sobre las prioridades políticas en la lucha contra la inmigración ilegal de los nacionales de terceros países, la Comisión señalaba que, sin una acción reforzada de la Comunidad, “la crisis (…) se agravaría tanto en términos cualitativos como cuantitativos”. Como se analiza más adelante en este documento, la acción comunitaria se ha centrado fundamentalmente en el control y la disuasión. Resultaría razonable decir que la inmigración irregular se combate con mayor eficacia mediante un amplio y equilibrado abanico de instrumentos, además del control, entre los que figuran una adecuada gestión de las vías legales de inmigración, especialmente para los inmigrantes laborales. Y sin embargo, este aspecto ha estado ausente en las políticas de inmigración de la UE, ya que la Unión no tiene competencias para fijar cifras y criterios de admisión en el caso de los inmigrantes legales, algo que sigue siendo competencia de los Estados miembros. Por tanto, la Comunidad se centra en medidas de política “de línea dura”, destinadas a “combatir” la inmigración irregular, como se señalaba en la Comunicación de la Comisión de 2001, en particular por lo que respecta a la política de visados, la infraestructura para intercambio de información, cooperación y coordinación, la gestión de fronteras, la cooperación policial, la Ley de Extranjería y el Derecho Penal y la política de repatriación y readmisión.

Sin embargo, la acción de la UE en materia de inmigración irregular no se limita a las medidas destinadas específicamente a los inmigrantes irregulares. Quizá la lucha de la UE contra la inmigración irregular se libre tanto con lo que no se hace como con lo que se hace. Los inmigrantes que no cumplen las condiciones para ser considerados inmigrantes legales o no encajan totalmente en ninguna de las disposiciones al respecto son considerados irregulares. Por tanto, cuando la Comunidad adopta cualquier tipo de medida para regular de una forma u otra la población inmigrante legal o los flujos de inmigrantes legales, o cuando concede una serie de derechos a un grupo concreto de personas, también afecta de forma indirecta a la inmigración irregular. Por ejemplo, la política de visados, además de facilitar la libre circulación de inmigrantes legales, también puede contribuir considerablemente a evitar la inmigración ilegal. Resulta difícil combatir eficazmente la inmigración irregular a nivel europeo sin una política comunitaria común en materia de inmigración legal.

El asilo y la inmigración pasaron a ser competencia de la UE con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999. Las directrices en materia de política de inmigración se acuerdan por medio de programas de trabajo quinquenales: el primero fue el de Tampere en 1999, luego el de La Haya en 2004 y el tercero deberá aprobarse bajo la Presidencia sueca de la UE, en el segundo semestre de este año. La idea general en que se basan estos programas de acción es que, dada la libre circulación de personas dentro de la UE (y de los nacionales de terceros países dentro del espacio Schengen), ya no tiene demasiado sentido mantener políticas nacionales divergentes con respecto a esta cuestión. La entrada de inmigrantes en un Estado miembro implica también su entrada en el conjunto de Europa, por lo que la solidaridad en la gestión de las corrientes migratorias es una demanda recurrente a nivel comunitario, especialmente por parte de los países que controlan fronteras exteriores.

Para la Comisión, la expresión “inmigración ilegal” abarca a tres grupos de personas: (1) nacionales de terceros países que entran ilegalmente en el territorio de un Estado miembro por tierra, mar y aire, utilizando documentos falsos o con la ayuda de redes de delincuencia organizada formadas por contrabandistas y traficantes; (2) personas que entran legalmente con un visado o por medio de un régimen sin visado, pero prolongan su estancia; y (3) solicitantes de asilo que no se marchan tras una decisión final negativa. En el Programa de La Haya de 2004 se establecen las prioridades de “lucha” contra todas estas formas de inmigración ilegal en una serie de ámbitos políticos (seguridad fronteriza, contratación de inmigrantes ilegales, retorno y cooperación con terceros países) para el período comprendido entre 2005 y 2010. La política comunitaria de inmigración es una competencia compartida a nivel nacional y supranacional. Sin embargo, la inmigración es una esfera en la que los Estados miembros se muestran reticentes a “más Europa”. Aunque, desde 2005, la votación por mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión se aplican a la mayoría de las áreas relativas a la libre circulación de personas (Título V del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), cuestiones tan importantes como la migración legal y laboral a los Estados miembros y entre éstos se deciden por unanimidad en el Consejo y consultando al Parlamento Europeo (cuando el Tratado de Lisboa entre en vigor, si es que lo hace, estas cuestiones se decidirán también por votación por mayoría cualificada y codecisión).

El presente análisis se centra en las políticas dictadas por la Comunidad Europea para frenar la llegada de inmigrantes ilegales a la UE (los flujos migratorios) y las destinadas a reducir el número de inmigrantes en su territorio (la población migrante). Se presta gran atención a la cuestión de las fronteras, en el sentido amplio de la palabra. En el apartado “Seguridad fronteriza” se examinan las medidas de seguridad existentes en la frontera Schengen meridional, y en este caso por “frontera” se entiende una línea de demarcación entre Europa y los países de origen de los inmigrantes. Las fronteras tecnológicas son menos tangibles pero no por ello menos útiles como medida disuasoria. En este apartado se pone de manifiesto cómo se están utilizando las innovaciones tecnológicas para controlar, e incluso predecir, los futuros movimientos de población. Las medidas de lucha contra la inmigración irregular incorporan constantemente avances tecnológicos, lo que supone que la función de control se traslada desde la línea de demarcación hasta las sociedades de origen y destino de los migrantes. Los inmigrantes irregulares que consiguen llegar a Europa se enfrentan a una amenaza constante de repatriación. Las medidas de retorno existentes en los Estados miembros han incorporado un conjunto de normas europeas comunes que, para bien o para mal, sientan la base de una posible futura política global europea de inmigración. Una política de retorno no funcionará si no se dota de una dimensión exterior al planteamiento comunitario en materia de inmigración irregular, es decir, sin la cooperación de los países de origen. Las relaciones con los terceros países son de vital importancia para ese planteamiento, ya que no se podrá hacer mucho sin la ayuda de los gobiernos de los países de origen o de tránsito. Esto significa que la Comunidad a menudo tiene que adoptar una actitud de tira y afloja con ellos. La lucha contra la inmigración irregular también presenta una dimensión interior traducida en una serie de medidas internas destinadas fundamentalmente a los empresarios, con vistas a reducir la posibilidad de que los inmigrantes irregulares encuentren empleo en la UE, una posibilidad que actúa como imán para quienes se plantean emigrar.

Todo lo anterior indica que hasta ahora las políticas comunitarias en materia de inmigración han girado en torno a la reducción del número de inmigrantes irregulares, no en torno a crear alternativas legales a la inmigración irregular. Sin embargo, esto no es culpa exclusivamente de la Comunidad, ya que ésta sólo puede actuar dentro de las competencias que le confieren los Estados miembros. Aun así, la justicia y los asuntos de interior son una de las esferas de política europea de crecimiento más rápido, y un proyecto aún en curso. Por tanto, es probable que se consiga una mayor integración en el ámbito de la inmigración.

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Depuis vingt ans, l’importance que les gouvernants européens prêtent au contrôle des flux migratoires croît au même rythme que le malaise dont souffrent les tenants de la social-démocratie. Simple coïncidence ? On soutiendra plutôt que l’inaptitude des sociaux-démocrates à se distinguer clairement de leurs adversaires de droite en ce domaine joue un rôle décisif dans la crise persistante des gauches de gouvernement.

Pour étayer cette thèse, il faut repartir de la fin de la guerre froide et du consensus qu’elle va susciter entre progressistes et conservateurs européens : dès 1989, les uns et les autres s’accordent en effet pour associer la construction de l’Europe à un processus de libéralisation mondiale des échanges. Du côté social-démocrate, l’adhésion à ce processus repose sur un double pari : d’une part, on estime qu’il débouchera à terme sur une prospérité susceptible d’être équitablement partagée, et, d’autre part, on gage que les régressions sociales qu’il va d’abord occasionner (services publics soumis aux règles de la concurrence, budgets sociaux sacrifiés aux impératifs de la rigueur budgétaire) seront compensées par une reconfiguration des droits sociaux en termes de libertés et de garanties fondamentales.

Les progressistes qui font le pari de la mondialisation misent donc sur l’avènement d’une protection sociale davantage indexée sur les avancées de l’Etat de droit que sur le maintien des régimes statutaires, préférant par exemple le thème du droit à la sécurisation des parcours professionnels à celui de la sécurité de l’emploi.

Conçu pour infléchir une libéralisation tant politique qu’économique, ce projet s’est révélé impuissant à peser sur le cours d’une mondialisation qui n’a pas été libérale mais néolibérale. Les dérégulations qui ont présidé à l’édification de la nouvelle économie mondialisée ont en effet incité les gestionnaires de capitaux à moins se préoccuper de la profitabilité pérenne des entreprises que de l’augmentation à court terme de leur valeur actionnariale. Or le triomphe de cette culture du rendement a provoqué un creusement des inégalités et un développement de la précarité que les ébauches d’extensions des droits individuels n’ont pas été capables de contenir.

Pour conjurer les tensions sociales dont la culture néolibérale est porteuse, ses promoteurs gouvernementaux ont élaboré deux stratégies successives. D’abord, dès le début des années 1990, ils se sont employés à masquer la précarisation et la paupérisation des exclus de la distribution des dividendes en les invitant à s’endetter pour acquérir les moyens de leur consommation et, grâce au développement du crédit immobilier, de leur ascension sociale. Ensuite, à partir de septembre 2001, cet appel à rejeter l’”assistanat” prodigué par l’Etat-providence au profit d’une autonomie acquise par l’emprunt s’est doublé d’une ritournelle sécuritaire de plus en plus obsédante.

La hantise d’un terrorisme globalisé et la projection sur la circulation des personnes des inquiétudes nées de la mondialisation des échanges ont permis de substituer aux protections sociales (désormais décrétées hors de prix) la promesse de sécurité offerte par le filtrage des frontières et l’intransigeance à l’égard des étrangers coupables de troubles ou soupçonnés d’abus.

L’histoire de ces stratégies éclaire l’importance que les gouvernements néolibéraux ont accordée aux questions migratoires. Dans les années 1990, la figure de l’étranger attiré vers l’Europe par le haut niveau des salaires et des protections sociales est venue cautionner l’idée que l’accès individuel au crédit devait désormais remplacer les garanties collectives de l’Etat-providence : accusés de participer au creusement des déficits, les migrants ont été désignés comme les symptômes d’un assistanat d’autant plus coûteux qu’il est aisément exploitable.

A partir de 2001, les étrangers se sont vu attribuer un autre rôle : assistés par excellence, ils deviennent en outre une menace prioritaire (par le biais de glissements entre clandestins, trafiquants et terroristes) justifiant par leur seule présence la redéfinition policière du type de sécurité que les Etats doivent assurer à leurs ressortissants.

Face à ce double usage du “problème de l’immigration”, les sociaux-démocrates ont à chaque fois opté pour une forme de suivisme. D’abord soucieux de conjurer l’accusation d’”archaïsme”, ils ont entériné le discours consistant à faire du contrôle des frontières le premier devoir d’un Etat renonçant enfin à vivre au-dessus de ses moyens. “On ne peut accueillir toute la misère du monde” : que, dès 1990, la question de l’immigration ait été posée en ces termes montre bien qu’il s’agissait alors de donner des gages de renoncement à la définition “providentielle” de l’Etat, généreuse mais inconséquente. Ensuite, c’est leur empressement à récuser le soupçon d’”angélisme” qui a conduit les sociaux-démocrates à se reconnaître dans le “réalisme” dont leurs adversaires politiques ont paré leur approche obsidionale d’une immigration porteuse d’insécurité.

Le moment contemporain peut-il inciter la social-démocratie à délaisser le mimétisme ? La récente faillite de la culture néolibérale a certes mis à mal le discours présentant l’endettement comme la voie d’une mondialisation heureuse ; de toutes parts, on semble s’accorder sur le bien-fondé d’un “retour de l’Etat”. Toutefois, pour cette raison même, nombre de progressistes considèrent que la demande de régulation et de protection suscitée par la crise doit les engager à se montrer aussi offensifs sur la question sociale que discrets sur le terrain des libertés, surtout pour ce qui relève du droit des étrangers : car, dans une période marquée par l’incertitude et les appels à la puissance publique, la lutte contre l’immigration aurait plus que jamais vocation à incarner la dimension protectrice des Etats.

Parce qu’il oppose le besoin de régulation économique à la défense des libertés tout en associant la demande de protection sociale à l’idéologie sécuritaire, ce raisonnement demeure assujetti à la culture néolibérale ; aussi s’avère-t-il inapte à restaurer le crédit de la social-démocratie.

Tant que les progressistes n’oseront pas dénoncer la dérégulation des flux financiers et le traitement anxiogène des flux migratoires comme les deux versants d’un même dispositif politique, ils ne retireront aucun bénéfice du procès aujourd’hui intenté aux marchés et au laisser-faire : faute de démythifier le “péril migratoire”, le “retour de l’Etat” ne peut que dessiner un espace politique livré à l’opposition entre les droites autoritaires actuellement dominantes et des formations souverainistes renforcées par la crise.

Pour les sociaux-démocrates européens, combattre le versant sécuritaire et xénophobe du néolibéralisme consiste donc moins à faire preuve de courage qu’à se donner les moyens d’échapper au malaise qui précipite leur déclin.

S’il y a bien un sujet où la collaboration entre les Etats membres de l’UE fait toute la différence, c’est dans le domaine de l’immigration (illégale) et de la protection des réfugiés. Les centres de détention pour immigrants illégaux à Malte et en Grèce sont pleins à craquer d’hommes généralement jeunes qui ont tout quitté pour gagner la zone européenne de liberté, de justice et de sécurité. Cependant, ce problème ne concerne pas seulement Malte et la Grèce. L’Union européenne doit trouver un accord sur les cinq points d’action suivants :

1. L’UE doit investir dans le contrôle des frontières des Etats membres du Sud et de l’Est ; car ces Etats ont besoin d’aide. La capacité opérationnelle de l’agence Frontex, qui assure la gestion extérieure des frontières de L’UE, doit être améliorée. Nous devons investir dans l’excellence de l’enregistrement et partager les informations.

2. Nous devons définir les responsabilités des Etats membres participant aux forces navales dans des opérations menées par Frontex, à l’aide de directives claires et contraignantes. Ces directives doivent être conformes aux obligations internationales des Etats concernés sans en rajouter aux charges disproportionnées auxquelles font déjà face les Etats membres les plus affectés. Nous devons mettre en place un mécanisme d’enquête pour étudier les incidents et y réagir de manière adéquate.

3. Aux frontières extérieures de l’UE, nous avons besoin de procédures d’asile rapides, efficaces et fiables. Cela nous permettra de distinguer entre les demandes d’asile frauduleuses et les migrants ayant vraiment besoin d’une protection. D’autres Etats membres doivent contribuer au développement et au partage de l’expertise des procédures d’asile, des infrastructures d’accueil, des opérations de retour, du contrôle des frontières ainsi qu’à la détection de documents falsifiés.

4. Le retour de ceux dont les demandes sont rejetées doit faire partie intégrante des procédures. La Commission européenne doit obtenir un mandat plus étendu pour conclure des accords de réadmission avec les pays d’origine. A cet égard, nous sommes partisans que le Conseil européen considère comme une priorité les négociations sur les accords de réadmission de la CE avec les principaux pays d’origine et de transit comme la Libye et la Turquie.

5. Les pays de transit doivent être aidés dans leur capacité (institutionnelle) de contrôle des frontières ainsi que dans la protection des réfugiés et la lutte contre l’immigration illégale.

Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, adopté par les chefs de gouvernement européens en 2008, est un pas important dans cette direction. Le programme de Stockholm pour la zone de liberté, de sécurité et de justice pour les années 2010 à 2014 sera le prochain.

Cependant, nous pouvons lancer la réalisation de cet agenda au niveau bilatéral. Les pays ayant de l’expérience dans la gestion des flux de migration et d’asile doivent contribuer à la coopération pratique comme l’évaluation des demandes d’asile, la mise à disposition d’interprètes, des évaluations d’âge et de langue, etc. Cet été, un projet conjoint sur l’immigration est lancé par Malte et les Pays-Bas. Chypre a été invitée à y participer.

Toutefois, nous devrons trouver une manière de partager la charge au niveau européen par un contrôle efficace de nos frontières et la redistribution des réfugiés acceptés et autres bénéficiaires de protection internationale dans les pays de l’UE. Nous soutenons la décision de la Commission de mettre en place un mécanisme pour la redistribution volontaire.

Néanmoins, un mécanisme plus contraignant ne sera possible que dans un système européen unique commun. Le statu quo actuel ne peut pas être maintenu car il attire de plus en plus de migrants illégaux et ébranle le soutien auquel ont droit les réfugiés, en quête de protection internationale dans tous nos pays.

L’été risque à nouveau d’être le temps des tragédies de l’immigration en mer Méditerranée. Le dernier Conseil européen a mis l’accent sur ce sujet de la plus haute importance, capable de sensibiliser les citoyens à la valeur ajoutée de l’action européenne. Mais la mise en avant de cette question majeure comporte trois risques, qu’il faut à tout prix éviter.

Le premier risque est celui d’une vision négative des flux migratoires, accentuée par un contexte de crise économique. Nous avons besoin de l’immigration pour éviter à l’Europe le “crash démographique” qui menace nos économies et nos systèmes de protection sociale. Le deuxième risque est celui d’une confusion entre immigration et asile, rendu plus grand par le caractère composite des flux de migrants arrivant en Europe. Or l’émigré économique n’est pas le réfugié qui fuit son pays, menacé par les persécutions provoquées par les guerres ou par la terreur à l’encontre des minorités. Le troisième risque est de croire que la gestion des flux migratoires et du droit d’asile peut se résoudre essentiellement au plan national, sans une coordination européenne très étroite. Cette fragmentation des politiques migratoires est une absurdité dans l’espace sans frontières de Schengen.

Nous n’avons pas assez pris la mesure de l’avancée du Pacte européen pour l’immigration et l’asile, adopté sous présidence française. Sous l’impulsion de la Commission et grâce au travail de Brice Hortefeux, des principes communs unissent désormais nos 27 Etats membres. J’y consacre toute mon énergie, en présentant de nombreuses propositions législatives, pour construire l’édifice d’une politique européenne de l’immigration et de l’asile à la fois solidaire et responsable. J’en donnerai deux exemples-clés.

Laboratoire de la réconciliation, l’Europe a vocation à accueillir les persécutés. Les valeurs de respect de la dignité humaine, de tolérance et de liberté qui fondent l’Union le lui commandent. La solidarité européenne doit être double. Solidarité vis-à-vis des réfugiés, qui doivent voir leurs conditions d’accueil améliorées, quel que soit l’Etat membre où ils effectuent leur demande d’asile, et bénéficier à terme d’une procédure unique.

Solidarité entre les Etats membres : il faut redonner de l’oxygène à certains pays qui, par leur position géographique, sont asphyxiés par les migrations. Malte, 400 000 habitants, a vu le nombre de ses demandeurs d’asile croître de 100 % de 2007 à 2008, avec neuf demandes d’asile pour 1 000 habitants, alors que la moyenne européenne est de 0,5.

L’Europe va donc engager un “projet pilote” pour soutenir Malte, basé notamment sur la réinstallation intra-européenne d’un certain nombre de réfugiés. La France a déjà donné l’exemple en acceptant d’en accueillir 99. J’ai proposé la révision du règlement de Dublin, afin qu’un demandeur d’asile puisse faire valoir son droit dans un autre Etat membre que le premier pays d’accueil, si cet Etat croule sous les demandes et n’a plus la capacité de les instruire correctement. Or de nombreux Etats membres sont réticents vis-à-vis de cette révision législative très fortement soutenue par le Parlement européen. Il est pourtant essentiel de réfléchir à un programme volontaire de répartition équilibrée des réfugiés en Europe.

Cette solidarité doit s’accompagner d’un esprit de responsabilité dans la gestion des flux migratoires. Gestion concertée des migrations irrégulières, qui passe par un combat résolu contre les filières criminelles des passeurs qui exploitent la détresse humaine, par une surveillance accrue des frontières imposant une montée en puissance de notre agence Frontex (agence européenne qui assure la gestion et la coopération opérationnelle aux frontières extérieures) et par le développement d’accords de réadmission qui sont la condition de retours dignes.

L’immigration irrégulière fragilise l’intégration des immigrés réguliers. Mais, surtout, de terribles drames humains l’accompagnent. Depuis 2002, au moins 4 000 personnes ont perdu la vie en tentant de traverser la Méditerranée sur des embarcations de fortune.

Nous devons établir d’urgence un dialogue avec les pays d’Afrique de l’Est et d’Afrique du Nord d’où une grande majorité de migrants partent et transitent. Il est estimé que près de 2 millions de candidats au départ se trouvent actuellement en Libye. Lors du dernier conseil des ministres européens de l’intérieur, j’ai souligné l’urgence d’établir avec les Etats de la rive sud de la Méditerranée une coopération beaucoup plus étroite pour combattre efficacement les passeurs et établir des dispositifs d’accueil et de protection des demandeurs d’asile répondant aux normes internationales.

Une politique migratoire responsable, c’est également une gestion concertée de l’immigration régulière entre l’Union et les pays tiers, qui doit aboutir à un bénéfice pour les deux parties. Ce système doit permettre à l’Europe de bénéficier durant un temps des compétences et de la force de travail des immigrés réguliers, qui rejoindront leur pays enrichis de cette expérience. Je présenterai, au mois de septembre, de nouvelles propositions de directives concernant les travailleurs saisonniers. Nous devons convaincre nos partenaires de cette chance partagée de la migration circulaire. Elle est impérative pour éviter le risque de la fuite des cerveaux et de la perte définitive de main-d’oeuvre au détriment des pays tiers.

La politique européenne de l’immigration et de l’asile exige un dialogue sans précédent avec les pays tiers, qui doivent prendre conscience non seulement que l’Europe ne peut ouvrir ses bras à tous, mais surtout que la perte de leur richesse humaine les condamnera eux-mêmes à terme dans la mondialisation. Les Européens doivent tout à la fois manifester une authentique solidarité et appeler à une responsabilité partagée avec les pays d’origine et de transit. Cela implique de lier étroitement l’aide au développement avec la gestion concertée des flux migratoires. Cela impose de faire comporter de manière systématique un volet “migration” à toute politique extérieure de l’Union. Là se trouve la véritable condition d’une réponse face à l’amplification des flux migratoires.

Tema: El avance hacia una política europea de inmigración necesita el desarrollo de un lenguaje común, objetivo del proyecto Glosario y Tesauro de la Red Europea de Migraciones.

Resumen: Este ARI muestra la necesidad de la construcción de un lenguaje común en el ámbito de las migraciones y el asilo en la UE que permita avanzar en la instauración de una política migratoria conjunta. En esta línea, presenta una iniciativa lanzada en 2004 en el seno de la UE que contribuye a la consecución de este objetivo: el Glosario y Tesauro de la Red Europea de Migraciones, un instrumento en fase de desarrollo que persigue normalizar dentro de lo posible el amplio y variado vocabulario de las migraciones en el marco de las instituciones europeas.

El proyecto Glosario y Tesauro facilitará la realización de investigaciones que, basadas en conceptos comunes, proporcionarán resultados comparables en toda la Unión. Por otra parte, pone a disposición de las autoridades comunitarias y nacionales y de los ciudadanos en general una herramienta que facilite la comprensión de esta compleja esfera. No obstante, el desarrollo de este instrumento no está exento de dificultades, lo que se debe principalmente a la heterogeneidad jurídica existente en los distintos Estados miembros en este campo.

El Observatorio Permanente de la Inmigración coordina la participación española en la Red Europea de Migraciones y por tanto en el proyecto sobre el Glosario y Tesauro.

Análisis

Hacia una política común de inmigración y asilo en la UE

La necesidad de desarrollar una política común de inmigración y asilo en la UE se ha ido haciendo más patente con el paso del tiempo, a medida que la incorporación de nuevos Estados a la Unión y los crecientes flujos migratorios internacionales hacían evidente la necesidad de dar respuestas conjuntas a cuestiones que afectaban a todos o a la mayoría de los países implicados. Esta política común, iniciada con el Programa de Tampere[1] y confirmada por el Programa de La Haya,[2] recibió un nuevo impulso con la aprobación del Enfoque Global de Inmigración en el Consejo Europeo de diciembre de 2005. El Enfoque Global aborda todas las cuestiones relativas a la inmigración y el asilo con una perspectiva integral del fenómeno migratorio, mediante el establecimiento de unos ejes estratégicos basados en el aumento de la colaboración práctica entre Estados miembros y el fortalecimiento del diálogo y la cooperación con terceros países (Pérez, 2007).[3]

El último avance hacia una política común europea en este ámbito lo constituye el recientemente aprobado Pacto Europeo sobre Migración y Asilo [4] (PEMA), en el que la contribución española ha aportado un enfoque positivo, coherente e integral del complejo fenómeno migratorio. El PEMA se compone de cinco ejes centrales: (1) organización de la inmigración legal; (2) lucha contra la inmigración irregular; (3) mejora de la eficacia del control fronterizo; (4) constitución de una Europa del asilo; y (5) favorecimiento de la vinculación entre inmigración y cooperación al desarrollo.

La necesidad de un lenguaje común: fases de su construcción

Un aspecto fundamental de todo proyecto político es su capacidad de autoevaluación. La evaluación de los logros obtenidos permite identificar las buenas prácticas y detectar aquéllas que son susceptibles de mejora.

Efectivamente, el PEMA prevé la celebración de un debate anual en el Consejo Europeo a partir de un Informe anual que elaborará la Comisión y que incluirá una evaluación de la situación y el avance de las políticas de inmigración, de asilo y de control de fronteras exteriores incluyendo recomendaciones, en su caso.

Esta labor de evaluación se puede llevar a cabo mediante un sistema cualitativo, apoyado por sistemas cuantitativos de indicadores. La función cuantitativa ha sido históricamente cubierta, al menos parcialmente, por la estadística pública. A través de la construcción de un sistema de indicadores es posible medir objetivamente tanto la situación de partida en un determinado ámbito de la sociedad o la política –la migración en nuestro caso– como las sucesivas fases que son consecuencia de la aplicación de las políticas diseñadas. Dicho sistema de medición ha de estar basado en un sistema estadístico riguroso y homogéneo que asegure la obtención de una información objetiva, fiable y precisa, lo que resulta un reto de considerable dificultad en un espacio formado por 27 países con diverso desarrollo histórico, económico e institucional.

Avanzando un paso más, podemos decir que el núcleo central de la comparabilidad de las estadísticas está formado por las definiciones de los conceptos a medir. Ésta es, una vez más, una cuestión de elevada dificultad práctica en el campo de las migraciones.

Para avanzar en la instauración de una política migratoria común es precisa la consolidación del uso de un lenguaje común entre todos los interlocutores. Este lenguaje, que por motivos de pragmatismo se crea básicamente en inglés (como idioma de trabajo más habitual en Europa), ha de tener una terminología equivalente en todas las lenguas oficiales de la Unión, de modo que la utilización del mismo sea efectiva no sólo en el ámbito europeo, sino también en el nacional.

Así, un posible proyecto que buscara favorecer esta homogeneización del lenguaje, podría estructurarse en fases: (1) identificación de los términos y conceptos; (2) acuerdo sobre las definiciones de los mismos; (3) traducción de términos y definiciones a todas las lenguas de la UE; y (4) promoción del uso del lenguaje común.

Ya ha habido progresos en este sentido, y otros se encuentran en proceso de desarrollo.

El Reglamento CE 862/2007 sobre estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional puede considerarse un paso de gigante, al tratar de ordenar las estadísticas en un ámbito caracterizado por la diferencia. En los países de la Unión existe una gran diversidad en la regulación de la entrada, permanencia y trabajo de extranjeros, en los sistemas de asilo, en los procedimientos de expulsión, en los métodos de contabilización de la población, en la adquisición de la nacionalidad, etc.

Las directivas y reglamentos aprobados en el seno de la UE también favorecen en este sentido el proceso de construcción un vocabulario común, al incluir definiciones de los conceptos sobre los que se legisla. No obstante, como veremos más adelante, esto no ha sido suficiente para evitar la existencia de más de una definición para un mismo término, o del uso diferenciado que se le da a un término dependiendo del país que lo utilice o del contexto en el que se introduzca.

En el resto de este trabajo se aborda la descripción de un instrumento en fase de desarrollo que pretende normalizar lo más posible el amplio y variado vocabulario de las migraciones en la UE. Se trata del Glosario y Tesauro de la Red Europea de Migraciones (REM).

La Red Europea de Migraciones

La Red Europea de Migraciones (European Migration Network) [5] surge a raíz del Consejo Europeo de Laeken (2001), en el que se invitó a la Comisión Europea a desarrollar un sistema europeo de intercambio de información sobre asilo, migración y países de origen. Esta red nació como proyecto piloto en 2003 y se desarrolló como Acción Preparatoria de 2004 a 2006. El Programa de la Haya ha destacado la creciente necesidad de disponer de un análisis común del fenómeno migratorio e identifica a la REM como un medio esencial para conseguir este objetivo.

Como consecuencia de los satisfactorios resultados de la fase preparatoria, la Comisión Europea publicó en agosto de 2007 una propuesta de Decisión del Consejo por la que se creó la Red Europea de Migraciones, quedando ésta oficialmente establecida con la aprobación de la Decisión 2008/381/CE. [6]

Según el artículo 1 de la citada Decisión, el objetivo de la REM es “atender a las necesidades de información de las instituciones comunitarias y de las autoridades e instituciones de los Estados miembros sobre la migración y el asilo, proporcionando información actualizada, objetiva, fiable y comparable sobre la migración y el asilo, con objeto de apoyar la elaboración de políticas en la Unión Europea en estos ámbitos”. En el mismo artículo se dice que la REM “servirá asimismo para suministrar al público en general información sobre estos asuntos”.

La REM pone a disposición del público legislación nacional, jurisprudencia, publicaciones de investigaciones sobre las dimensiones económica, social, demográfica, jurídica, etc., de las migraciones y el asilo. Con el fin de recoger y difundir esta información de un modo comparable, y de facilitar la búsqueda estructurada de la misma, se estableció un grupo de trabajo en el seno de la REM que está desarrollando un Glosario y un Tesauro. La REM prevé hacer pública la primera versión del Glosario y Tesauro en el primer trimestre de 2009.

La Comisión Europea coordina la REM, en colaboración con los Puntos de Contacto Nacional (PCN) designados en cada Estado miembro. El PCN español está formado por representantes de los cuatro ministerios con competencias en inmigración y asilo, que son el Ministerio de Trabajo e Inmigración, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y el Ministerio de Justicia –para las cuestiones relacionadas con el acceso a la nacionalidad española–. El Observatorio Permanente de la Inmigración, dependiente de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, actúa como coordinador del PCN.

Directrices para la constitución del Glosario

El Glosario recopila términos, junto con sus definiciones, recurriendo a diversas fuentes. Una de las primeras decisiones del grupo de trabajo fue determinar una jerarquía de fuentes a las que recurrir en la búsqueda de definiciones. Además, otros glosarios ya existentes –como el de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el de ACNUR, etc.– están siendo consultados con el fin de garantizar la incorporación de conceptos consolidados y ampliamente utilizados por los especialistas en el estudio de las migraciones.

Considerando el objetivo principal de la REM y su contexto institucional, no es de extrañar que la principal fuente de definiciones sea el acervo comunitario sobre inmigración y asilo. Así, se estableció que, ante la posible multiplicidad de definiciones para un mismo término, el orden de prioridad sería el siguiente:

1. Legislación europea (Directivas/Reglamentos/Decisiones) y Comunicaciones (por ejemplo, en propuestas de directivas).
2. Definiciones proporcionadas por otras instituciones europeas: EUROSTAT, EUROJUST, EUROPOL, FRONTEX, FRA, Red de Puntos de Contacto Nacionales de Integración, etc.
3. Tratados y protocolos internacionales (por ejemplo, el Protocolo de Palermo contra la trata de seres humanos).
4. Documentos o glosarios de organizaciones internacionales: ACNUR, OIT, OIM, OCDE, etc.
5. Otros proyectos o entidades de importancia: CARIM, IMISCOE, ODYSSEUS y EUKN.

Usos del Glosario y Tesauro: dificultades en su creación

Son múltiples las posibles utilidades de un glosario como el que se está construyendo. La realización de estudios de investigación que se desarrollen en varios o todos los Estados miembros, basados en conceptos comunes, proporcionará resultados comparables en toda la Unión. Permitirá conocer las características de la protección internacional que proporciona cada Estado, los beneficios sociales de los que disfrutan los extranjeros en situación regular o irregular, ayudará a profundizar en el conocimiento de la integración de los inmigrantes, la educación de los menores extranjeros, etc., si previamente se han homogeneizado los conceptos y las metodologías de dichas investigaciones.

El desarrollo de estadísticas basadas en definiciones comunes garantiza no sólo conocer los datos referidos a todos los países que hayan seguido las directrices sino poder asegurar la calidad de los datos.

Otra posible utilidad del Glosario es proporcionar a los servicios de traducción e interpretación de la UE una lista actualizada de términos y sus traducciones a todas las lenguas de la Unión.

Una vez terminado el Glosario y el Tesauro –éste implica la organización jerarquizada de los términos recogidos en aquél, con expresión de las interrelaciones entre ellos–, al buscar, por ejemplo, el término “migrante circular”, obtendremos una definición y sabremos que está relacionado con “(migrante) trabajador estacional”, y que además aquél es un término más genérico que éste. Los investigadores podrán localizar, de entre todos los documentos publicados en la página web de la REM, los que se hayan clasificado con determinadas palabras clave, facilitando que se comparta el conocimiento adquirido.

No obstante, el proceso de desarrollo de este trabajo se está encontrando con una serie de dificultades, generalmente derivadas del hecho de que cada Estado miembro ha desarrollado su propia legislación en materia de migración y asilo en función de la realidad y necesidades nacionales. Se presenta aquí una selección de estos problemas y las soluciones que se han ido eligiendo para solventarlos.

El análisis elaborado por el grupo de trabajo de la REM acerca de las definiciones incorporadas en la legislación europea ha permitido verificar que, en algunos casos, las traducciones de los textos legales a las lenguas nacionales no han mantenido la coherencia con los términos que ya se venían utilizando en el Estado Miembro. Esto ocurre, unas veces, por la acuñación a nivel europeo de un nuevo término que desplaza a otros que ya se utilizan a nivel nacional; otras veces es consecuencia de que en los procesos de negociación de las directivas se pone más énfasis en el contenido que en la forma, quedando finalmente las diferentes versiones lingüísticas algo menos cuidadas que el texto final aprobado en inglés. Este Glosario permitirá sacar a la luz estos “neologismos” y sus correspondencias con los vocablos nacionales.

También se han podido identificar algunas imprecisiones al comparar directivas que describían de diferente modo el mismo término. Éste es el caso, por ejemplo, de “miembro de la familia”, definido en relación a la migración por motivos familiares; ésta puede ser, por un lado, reagrupación familiar (la persona a la que se une el familiar es otro nacional de un tercer país, por lo que se aplica la Directiva 2003/86/CE de reagrupación familiar), y por otro, movilidad en el ámbito de la libre circulación de ciudadanos de la Unión y miembros de sus familias, cuando éstos son nacionales de terceros países (la persona a la que se une el familiar es un ciudadano europeo, se aplica la Directiva 2004/38/CE de libre circulación). En el primer caso, no se considera necesariamente miembro de la familia a la pareja de hecho, mientras que en el segundo sí. También existe discrepancia en la edad de los hijos: para poder acceder a la reagrupación, los hijos han de ser menores de edad, pero en el caso de familiares de ciudadanos europeos, pueden tener hasta 21 años. Por último, los ascendientes directos no son necesariamente considerados familiares a efectos de la reagrupación familiar, pero sí a efectos de movilidad. La solución tomada para el Glosario en esta circunstancia no pasa, obviamente, por uniformar el concepto, sino por incluir dos definiciones –cercanas pero distintas–, que se habrán de seleccionar dependiendo de la nacionalidad de la persona que da derecho a la migración por motivos familiares.

Algunos términos tienen matices diferenciadores según se utilicen en el contexto europeo o en uno más general. Así, el término “inmigración”, en el marco de la UE se define, según el Reglamento 862/2007 de estadísticas de migración y protección internacional, como “acción por la cual una persona fija su residencia habitual en el territorio de un Estado miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos 12 meses, habiendo sido previamente residente habitual en otro Estado miembro o en un tercer país”, es decir, que sólo se cumple si implica el cruce de la frontera de un Estado miembro. Por otro lado, la definición de la OIM es “proceso mediante el que un extranjero entra en un país con el objetivo de establecerse”, que es más general al poder aplicarse a cualquier país, pero que, por otro lado, es más restrictiva, al exigir que la persona que entra en el país sea extranjera. Efectivamente, la inmigración puede corresponder al retorno de nacionales que emigraron tiempo atrás o a nacionales nacidos en el extranjero que han adquirido la nacionalidad del país en el que ahora se instalan. El reglamento europeo busca la contabilización de toda la inmigración a los Estados miembros, independientemente de la nacionalidad de las personas que entran en la UE, sin perjuicio de obtener los datos desagregados, entre otras variables, por la de país de nacionalidad. No obstante, es necesario aclarar que, desde el punto de vista de las instituciones europeas, el estudio de la inmigración se centra principalmente en la nacionalidad, siendo el extranjero, más que el inmigrante, la unidad de análisis. Se elige el enfoque del país de nacionalidad frente al enfoque del país de nacimiento, como consecuencia directa del hecho de que la nacionalidad establece la situación jurídica de la persona. Como se ve, este término, fundamental en el campo bajo estudio, plantea ya problemas de comparabilidad si no queda claramente delimitado su significado.

En otros casos, la definición aprobada para un término en particular corresponde a otro vocablo en otro glosario, con la posible confusión para los usuarios. Así, se verifican discrepancias en cuanto al término “país de origen”. Según la Directiva 2004/83 relativa a la concesión del estatuto de refugiado y otros tipos de protección internacional, se refiere al país de nacionalidad del extranjero, o del último país de residencia en el caso de los apátridas o de desconocerse la nacionalidad. No obstante, desde un punto de vista sociológico del estudio de las migraciones, también se define el país de origen como aquél que es origen del flujo migratorio (es decir, el país desde el que el migrante parte, o país de procedencia), reservando el término “Estado de origen” al país de nacionalidad a que se refieren las directivas europeas (como se recoge en el glosario de la OIM).

Otras veces las dificultades se derivan del hecho de no poder encontrar una postura homogénea válida para todos los países de la Unión. Así, por ejemplo, algunos conceptos sólo tienen sentido en ciertos países de la UE, como por ejemplo quota refugee, que hace referencia a los refugiados acogidos según un acuerdo que dichos Estados tienen con ACNUR para la aceptación en su territorio de un número determinado de refugiados al año. Aquellos Estados miembros que no tienen establecidos dichos acuerdos, entre los que se encuentra España, carecen de un término específico para este concepto, si bien, en nuestro caso, podría traducirse como “refugiados por cupo” o “refugiados por cuota”. En los casos en que un concepto no tenga aplicación en toda la UE, se ha acordado que, además de añadirse una nota explicativa, pueda omitirse su traducción a aquellas lenguas en que carezca de sentido.

También puede ocurrir que el mismo término tenga significados diametralmente opuestos en algunos Estados miembros, como es el caso de “repatriación”. Por ejemplo, en los Países Bajos, Polonia y Rumanía, entre otros, se usa exclusivamente para referirse a sus propios nacionales que son repatriados de vuelta a su país; por el contrario, en España, Irlanda, Italia y el Reino Unido, es un término que generalmente se aplica a nacionales de terceros países expulsados de estos Estados a sus correspondientes países de nacionalidad, aunque en España también se usa, aunque en menor medida, con el significado dado por el primero grupo de países. También se da el caso de Letonia, en que se aplica a sus nacionales cuando vienen a establecerse definitivamente de nuevo en Letonia. Esta variedad de interpretaciones ha obligado a incluir el término en el Glosario únicamente con el fin de aclarar que no hay un significado común, dando ejemplos de los muy diferentes sentidos que puede tomar esta palabra en los Estados miembros.

Conclusiones: Todavía queda mucho camino por recorrer en el establecimiento y consolidación de una política común de migración y asilo en la UE, y la construcción de un lenguaje común que facilite la comunicación, la medición y la evaluación de las políticas desarrolladas es un paso necesario en este proceso.

El proyecto de construcción de un lenguaje común presentado aquí ha encontrado su principal dificultad en la gran variedad de normas en materia de migración que configuran diferentes realidades jurídicas en cada Estado miembro y que ha obligado a un cuidadoso ejercicio de homologación y traducción de conceptos. El resultado será publicado en 2009, pero con seguridad necesitará actualizaciones posteriores ya que la realidad a que se refiere está en continuo cambio. El Observatorio Permanente de la Inmigración mantiene su compromiso de seguir aportando ideas y esfuerzo y, a la postre, contribuir al proyecto común europeo.

Notas:

[1] Aprobado en el Consejo Europeo de Tampere del 15 y 16 de junio de 1999.

[2] Aprobado en el Consejo Europeo de Bruselas del 4 y 5 de noviembre de 2004.

[3] C. Pérez (2007), “La inmigración y el asilo en la Unión Europea”, Tratado de extranjería. Aspectos civiles, penales, administrativos y sociales, Aranzadi, Madrid.

[4] Aprobado en el Consejo Europeo de Bruselasl de 15 y 16 de octubre de 2008.

[5] La actual dirección del sitio web http://emn.sarenet.es es susceptible de sufrir modificaciones en el futuro.

[6] Decisión del Consejo del 14 de mayo de 2008 por la que se crea una Red Europea de Migración.

Tema: Con la Directiva de retorno, la UE se ha dotado de un nuevo instrumento para su política contra la inmigración ilegal. Sin embargo, su aprobación en junio de 2008 ha provocado no pocas críticas sobre algunos de los elementos incluidos (o ausentes) en ella.

Resumen: Tras largas y difíciles negociaciones entre los 27 socios europeos, el Parlamento europeo aprobó en junio de 2008 la Directiva sobre procedimientos y normas comunes para el retorno de nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en el territorio de los miembros de la UE. En este ARI se examina el largo proceso de negociación y algunas de sus disposiciones más controvertidas y se valora la importancia y la oportunidad de la aprobación de esta norma.

Análisis: Las cuestiones migratorias se han situado en el centro de las agendas políticas, tanto de los Estados nacionales como de numerosas organizaciones internacionales. La Unión Europea (UE) no queda al margen de esta realidad y, desde hace algunos años, la inmigración y los fenómenos asociados a ella han encontrado su espacio en la compleja y amplia dinámica del proceso de integración europea. La UE se ha convertido en un importante destino para una gran variedad de ciudadanos de diversas nacionalidades. Sin embargo, el dinamismo y la heterogeneidad del fenómeno migratorio incide desigualmente a los 27 Estados miembros, pero de una u otra forma afecta a todos los ciudadanos europeos y difícilmente puede ser gestionado de forma autónoma por cada país. Así lo ha entendido el gobierno español, que tras las sucesivas crisis en las fronteras entre España y Marruecos en 2005, planteó en la cumbre informal de Hampton Court la necesidad de que la UE se involucrase de forma activa en la gestión migratoria. En el Consejo Europeo de diciembre de 2005 se adopta “Un enfoque global para la migración. Medidas prioritarias centradas en África y el Mediterráneo”. En este contexto, España ha impulsado en diversas direcciones la acción conjunta europea en esta materia, entre ellas el fomento de las migraciones legales pero al mismo tiempo la lucha contra la inmigración ilegal.

Sin embargo, hasta ahora, las principales medidas acordadas se han situado fundamentalmente en los ámbitos de la seguridad y control de fronteras, asilo y expulsión de inmigrantes. En esta área de prioridad se puede incluir la “Directiva sobre procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio” (Directiva de retorno), recientemente aprobada. Se trata de una norma en procedimiento de co-decisión entre el Parlamento Europeo (PE) y el Consejo de la UE cuya propuesta inicial por parte de la Comisión Europea data de 2005 y que se ha adoptado tras largas y arduas negociaciones entre los 27 y entre las tres mencionadas instituciones de la UE. Finalmente, el Consejo de Asuntos de Justicia e Interior la aprobó por unanimidad en Luxemburgo, bajo Presidencia eslovena, el 6 de junio (acuerdo previo del Comité de Representantes Permanentes del 22 de mayo) y el Parlamento Europeo hizo lo propio, en primera lectura y sin enmiendas, el 18 de junio con 369 votos a favor, 197 en contra y 106 abstenciones. Inmediatamente, la Directiva fue recibida con una enorme controversia por la opinión pública europea y por los terceros Estados a cuyos nacionales va dirigida.

Génesis de una propuesta controvertida
A pesar de la dificultad para estimar el número aproximado de inmigrantes que se encuentran en situación ilegal, la Comisión estima que podrían ser alrededor de 8 millones de personas y que aproximadamente habrían entrado en territorio europeo unas 200.000 durante la primera mitad del año 2007. Más allá de las diferencias que puedan existir sobre la mejor manera de enfrentarse a este fenómeno, pocas dudas caben de que la ilegalidad es una condición a la que debe ponerse fin. En el informe del Parlamento Europeo, concretamente de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE), su ponente Manfred Weber (PPE-DE) reconoce que la política europea debe tomar una decisión en relación a los colectivos de inmigrantes en situación ilegal: o se acuerda que adquieran el estatus de residentes legales o, por el contrario, se articula la manera de que retornen a sus países de origen.

Queda claro al analizar los antecedentes de esta directiva, que la UE se ha decidido por la segunda opción: los residentes irregulares deben abandonar territorio europeo. En general, las decisiones de regularizar la situación de inmigrantes en situación ilegal llevadas a cabo por diversos Estados miembros no han sido bien recibidas en el resto de países europeos. Incluso se ha intentado, aunque sin éxito hasta el momento, prohibir esta posibilidad y así el novísimo Pacto europeo por la inmigración –iniciativa francesa aprobada en el Consejo Europeo de 15-16 de octubre 2008– no ha logrado incluir en su texto esta prohibición.

La necesidad de abordar en el ámbito europeo las cuestiones del retorno y la expulsión de inmigrantes irregulares proviene de 2001 cuando la Comisión subrayó la necesidad de elaborar una política de retorno como un aspecto esencial de la lucha contra la inmigración ilegal. Se sucedieron varias iniciativas en esta materia hasta que la Comisión presentara la  propuesta de directiva de retorno en septiembre de 2005 (COM (2005) 391 final).

El objetivo de esta propuesta era textualmente “elaborar unas normas comunes claras, transparentes y justas en materia de retorno, expulsión, uso de medidas coercitivas, internamiento temporal y reingreso, que tengan plenamente en cuenta el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas concernidas”. Sin embargo, muchos son los interrogantes con respecto a esta directiva. No sobre la necesidad de abordar las cuestiones del retorno y expulsión, sobre lo que sí había consenso, sino sobre si el texto debatido y finalmente aprobado se adhiere al objetivo expresado, es decir, si se respetan los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas que se expulsarán del territorio europeo y si la directiva en su versión definitiva constituye un verdadero avance con respecto a las legislaciones ya vigentes entre los socios europeos. Esto tiene especial relevancia si se considera la repercusión negativa que ha tenido esta norma, tanto dentro como fuera de la UE, afectando el prestigio y la imagen garantista de las instituciones europeas y por extensión los de sus Estados miembros.

En el caso específico de España, con importantes colectivos de inmigrantes provenientes de países latinoamericanos, se han recibido no pocas expresiones de descontento y alarma por parte de estos gobiernos. Reunidos en la XXXV Cumbre del Mercosur, en Tucumán, Argentina, jefes de Estados miembros y miembros asociados del grupo condenaron en una declaración formal “cualquier intento de criminalización de la migración irregular y la adopción de políticas migratorias restrictivas, en particular hacia los sectores más vulnerables”. Reclamaron asimismo la promoción y el respeto irrestricto de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familias, por lo que exhortaron a la UE a impulsar “políticas consistentes con la promoción de los derechos humanos”. A estas reacciones se sumó la decisión de la Organización de Estados Americanos (OEA) de enviar a la UE una misión de alto nivel para discutir sobre las implicaciones de la normativa, al tiempo que el Grupo de Río también manifestó su malestar y demandó “garantizar un trato digno y justo a los migrantes indocumentados”. En este contexto, se ha echado en falta una acción previa por parte de la UE y en especial de España, dados nuestros especiales vínculos con la región, para explicar las medidas adoptadas en la directiva y sus posibles consecuencias. Por tanto, el despliegue diplomático español con participación de la vicepresidenta del Gobierno, el ministro de Exteriores y, por ende, de los secretarios de Estado para Iberoamérica y para la UE, aunque muy encomiable, hubiera sido deseable que se realizara en forma previa a la aprobación de la Directiva y que la información recibida no llegara fundamentalmente a través de los medios de comunicación.

La Directiva avanza con modificaciones e innumerables críticas
A lo largo de tres años, recorrido temporal de la Directiva hasta que fue aprobada en junio de 2008, la propuesta ha sufrido diversas modificaciones y enmiendas. Las negociaciones han sido muy complejas. Por un lado, entre los 27 Estados miembros y, por otro, con las instituciones comunitarias, fundamentalmente con el Parlamento Europeo –que por vez primera se encuentra ante una co-decisión en lo que a esta materia se refiere, por lo que su voto favorable era necesario para sacar adelante la propuesta de la Comisión–. Por cierto, se ha criticado la pertinencia de que el primer proceso de co-decisión sobre inmigración sea un proyecto ligado a la expulsión de inmigrantes en situación ilegal, que no fue bien recibido en muchos sectores de la opinión pública europea y que tampoco fue comprendido por los países de origen de gran parte de la inmigración residente en Europa.

En general, los Estados miembros eran muy reticentes a la hora de establecer un mínimo de condiciones para la expulsión de inmigrantes en situación ilegal, poniendo en evidencia las dificultades y los diferentes criterios sobre cuestiones tales como las condiciones y los tiempos límites de detención, los mecanismos de expulsión, a quienes se puede expulsar, etc. En general, los Estados querían mantener inalterados sus mecanismos nacionales,  lo que impedía avanzar en las negociaciones de la directiva.

La propuesta original fue modificada numerosas veces y negociada bajo diversas Presidencias rotativas de la UE. Sin embargo, sería la Presidencia alemana la que propondría mayores cambios en el borrador de la directiva. En febrero de 2007 presentaba un documento en el que se eliminaban muchos elementos al considerar que la Comisión se había extralimitado y que bastaba con la referencia a las respectivas normativas nacionales. La Presidencia portuguesa, por el contrario, realizaría un mayor esfuerzo por mejorar la propuesta alemana, previsiblemente de cara a las negociaciones con el PE y la necesidad de lograr un acuerdo con esta institución europea. Mientras tanto, el Parlamento Europeo, en el seno de LIBE, acuerda una posición y propone en su informe numerosas enmiendas (septiembre de 2007). Durante la Presidencia eslovena (primer semestre de 2008) se comenzaron formalmente las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento, cuyo resultado sería un nuevo borrador de directiva en el que se incluyen algunas de las preocupaciones esbozadas en el informe del PE. Entre ellas pueden mencionarse un período mínimo para el retorno voluntario, la posibilidad para posponer el retorno, el retorno de menores no acompañados y derecho a la asistencia jurídica.

Este relativo acercamiento a la propuesta del PE permitió un acuerdo preliminar, pero la Presidencia eslovena encontró no pocas dificultades para lograr un acuerdo amplio en el seno del Consejo. Al parecer, uno de los puntos más controvertidos fue la asistencia jurídica para aquellas personas sin recursos, que en un principio era obligatoria para los Estados miembros pero que luego se convertiría en opcional (ante la presión de los Estados) con la consiguiente negativa del PE a aceptar este texto.

En el acuerdo final, logrado entre el PE y el Consejo a principios de junio de 2008, la asistencia jurídica se establece como obligatoria pero con la posibilidad de que los Estados miembros limiten su acceso según las normas establecidas en la Directiva sobre asilo. También se logró la inclusión del principio de “no devolución” para aquellos casos en el que el país de origen no pueda asegurar la seguridad y la libertad de la persona repatriada. Asimismo, se incluyó la limitación de las medidas coercitivas en relación a los menores y sus familias, se establecen garantías para la expulsión de menores no acompañado, etc. Estas y otras mejoras del texto han permitido que diversas organizaciones de derechos civiles reconocieran el papel positivo aunque insuficiente del PE en la negociación de la directiva.

Organizaciones como Amnistía Internacional y el Consejo Europeo para los Refugiados y Exiliados (ECRE) han criticado la extensión del período de internamiento temporal, aunque su prolongación se justifique sólo cuando la ejecución de la orden de expulsión se retrase por falta de cooperación del país de origen del inmigrante en situación ilegal, o por dificultades en la obtención de la documentación necesaria, y en aquellos casos en que el nacional del tercer Estado represente una amenaza para la seguridad nacional. Estas preocupaciones son más que justificadas ya que es previsible que el internamiento podría convertirse en una medida ordinaria si se tiene en cuenta que las alternativas (retención de documentos o depósito de una fianza) pueden no ser aplicables en un buen número de casos de inmigrantes en situación ilegal y que, en general, ni el inmigrante ni su país de origen suelen colaborar en este tipo de procesos.

El acuerdo final: en qué consiste
La Directiva tiene prevista su aplicación para 2010 y, al tratarse de una directiva, su implementación dependerá de las acciones tomadas en cada Estado miembro de acuerdo a las especiales características de este tipo de norma europea. Se debe agregar que los Estados miembros pueden decidir no aplicar la Directiva a los ciudadanos de terceros países interceptados en las fronteras exteriores al intentar penetrar ilegalmente en el territorio del país. A continuación se mencionaran los principales elementos del modelo de retorno promovido desde la UE.

Retorno voluntario y retención.
Las nuevas normas promueven el principio de retorno voluntario. Los inmigrantes en situación irregular que reciban una orden de “retorno” tendrán hasta cuatro semanas para abandonar de forma “voluntaria” el país, un plazo que podrá ampliarse teniendo en cuenta las circunstancias individuales. Transcurrido este plazo y con razones para creer que hay riesgo de fuga o que se dificulte el proceso de expulsión, se podrá decidir su traslado a un centro de retención, donde permanecerá un período máximode seis meses, ampliables a otros 12 si la persona o el país tercero no cooperan. Encontrar un punto de equilibrio entre el derecho a la libertad personal de los residentes en situación irregular y el consiguiente derecho de los Estados miembros a controlar a quienes deben admitir y pueden permanecer en su territorio ha sido muy difícil y el resultado final muy criticado. La posibilidad de un período de internamiento de hasta 18 meses generó todo tipo de diatribas, a pesar de que se plantea como último recurso; la experiencia recogida en este ámbito parece demostrar, en general, que el inmigrante en situación ilegal y su país de origen no suelen colaborar con el proceso de expulsión. Por ello, serán fundamentales los acuerdos firmados con los países de origen para la repatriación de sus nacionales, aunque esto no es previsible que ocurra sin una contrapartida, ya sea en términos de ayuda, de canales legales de migración o de mejora de las condiciones otorgadas a sus nacionales, tal como se prevé en la Directiva en su Art. 4 sobre disposiciones más favorables en acuerdos bilaterales o multilaterales con la Comunidad o con sus Estados miembros.

En este sentido, las instituciones europeas ante las dificultades en consensuar un texto en el que primara un criterio propio, más garantista, en coherencia con las aspiraciones europeas de convertirse en un referente de la protección de los derechos básicos, optaron por reflejar lo que actualmente ya se está dando en los países europeos. Mientras Francia tiene un período de retención limitado a 30 días, en Malta este plazo se extiende hasta los 18 meses. En definitiva, la Directiva sólo afecta a los Estados miembros que carecen de un período máximo de retención: Dinamarca, Estonia, Finlandia, Lituania, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia. En el caso de España el plazo es de 40 días. Como cada país podrá seguir fijándolo por debajo del máximo, esta disposición no afectaría por ejemplo a la situación española, aunque según palabras de su ministro del Interior se estudiará la posibilidad de ampliar este período a 60 días en aquellos casos en que haya dificultades técnicas para poder identificar a los inmigrantes en situación ilegal.

Decisión administrativa y judicial
Las órdenes de internamiento temporal podrán ser dictadas por autoridades judiciales o administrativas, lo que también ha estado sujeto a numerosas críticas. Se supone que en el caso de que el internamiento haya sido decidido por una instancia administrativa, los Estados deberán disponer de un control judicial lo más rápido posible sobre la legalidad del mismo y existe la posibilidad de incoar un procedimiento para someter a control judicial la legalidad del internamiento. Se ha criticado ampliamente el que no se establezcan plazos para este control judicial y, aunque existían enmiendas en esta dirección, estas no fueron aceptadas en la versión definitiva de la directiva.

Asistencia jurídica gratuita
El Parlamento Europeo consideró que la inclusión en la directiva de la obligación de proporcionar asistencia legal gratuita a los inmigrantes en situación ilegal sin recursos era un aspecto que no podía estar ausente de una normativa de esta índole. A pesar de las resistencias, se logró su inclusión. De esta manera se desbloquean parte de los recursos del Fondo Europeo para el Retorno 2008-2013, ya que al menos el 75% de estos gastos podrán co-financiarse con cargo al mismo.

Prohibición de reingreso
En caso de expulsión, se plantea una prohibición de reingreso en cualquier país de la UE durante un máximo de cinco años. En ciertos casos, los Estados deben incluir la prohibición de re-entrada, por ejemplo cuando el inmigrante no se ha ido en el período de salida voluntaria o cuando hayan tenido que ser deportados. Si no ha sido necesaria la expulsión, se dan más facilidades para el reingreso, incentivando de esta manera el retorno. Esta medida es la que se pretende que dote a la Directiva de una verdadera perspectiva europea, ya que la prohibición de entrada es efectiva en los 27 Estados miembros.

Principio de no-devolución
Al aplicarse la Directiva, se tendrá en cuenta se tendrá en cuenta el interés superior del niño, la vida familiar y el estado de salud de la persona y se incorpora el principio de “no devolución”. Es decir, que no se repatriará a nadie cuya vida o libertad pueda correr peligro.

Sin embargo, otro de los aspectos más controvertidos es la inclusión del retorno y expulsión de menores no acompañados. Se prevé esta posibilidad si las autoridades han obtenido garantías de que esa persona será entregada a un miembro de su familia o a un tutor o a unos servicios de recepción adecuados en el Estado de retorno. Además, se contempla la posibilidad de internar a menores no acompañados y a familias con menores, aunque se supone que como último recurso y el menor tiempo posible. También se establece que el alojamiento en estos casos debe ser adecuado y respetar sus necesidades y su intimidad.

Situaciones de emergencia
Una de las medidas que mayores dudas plantea es lo referido a las situaciones de emergencia, cuando un número excepcionalmente importante de personas que deban ser repatriadas plantee una importante carga para un Estado miembro. Dicho Estado podrá decidir períodos más largos para el control judicial y rebajar las condiciones de internamiento. Para tomar esta medida, el Estado se limitará a informar a la Comisión. Estas medidas supuestamente excepcionales pueden no serlo tanto si se tiene en cuenta que muchos de los centros de internamiento, sobre todo de países fronterizos, ya están al límite de su capacidad de acogida.

Conclusiones: Las negociaciones en el ámbito europeo están marcadas por la particular dinámica institucional del entramado comunitario. Por un lado, los intereses de los Estados miembros que velan, en la mayoría de los casos, por sus intereses nacionales y en menor medida por la mejor respuesta europea a la cuestión bajo negociación. Por otro lado, los intereses de las otras instituciones europeas involucradas, como la Comisión y el Parlamento Europeo, este último que tras la ampliación del proceso de co-decisión tendrá un mayor peso en el proceso de toma de decisiones europeo. Las instituciones europeas también responden a intereses organizativos burocráticos que no pueden desdeñarse, y en el caso de los parlamentarios europeos a las preferencias de sus electores.

En el caso que nos compete, un elemento que puede explicar la aprobación de esta directiva es la mayoría conservadora que gobierna en gran parte de los Estados miembros, mayoría que también se refleja en la Eurocámara, aun cuando gobiernos y eurodiputados de izquierda también la apoyaron. En la votación en primera lectura de la directiva en el PE, los eurodiputados del Partido Popular Europeo (PPE) y de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (ALDE), respaldaron la norma mientras que los grupos de izquierda (Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria/ Izquierda Verde Nórdica y el Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea) alegaron que la directiva no respeta los derechos de los inmigrantes y que de ninguna manera podía permitirse la aprobación del texto tal como habían acordado la Comisión, la Presidencia eslovena y el grupo negociador del PE. Por otro lado los socialistas europeos (PSE), e incluso dentro de la delegación socialista española, votaron divididos. Alguno, como el parlamentario socialista Javier Moreno, comentó que la directiva constituye un “paso adelante en la política de inmigración común”, aunque considera que es necesario que vaya acompañada de otras iniciativas para facilitar la inmigración legal y la integración. Sin embargo, otros eurodiputados socialistas, como el italiano Claudio Fava, consideran que con el establecimiento del plazo de 18 meses para mantener a un “sin papeles” en un centro de internamiento “estamos estableciendo un principio jurídico devastador, que da la posibilidad de privar de libertad a un individuo durante 18 meses simplemente por razones administrativas, sin que se le inculpe de nada”.

Aunque se reconoce que la aproximación a la cuestión migratoria está muy influida por elementos políticos e ideológicos, y a falta de un análisis en profundidad de la votación del PE y una exploración pormenorizada de la postura de cada Estado miembro en las negociaciones previas, no podría afirmarse que la distinción izquierda/derecha haya sido el único factor que ha influido decisivamente en la aprobación de la directiva de retorno en junio de 2008. Las negociaciones en la UE son algo más complejas que esto. Actualmente, se deben tener en cuenta a 27 Estados miembros, cada uno con experiencias disímiles con la inmigración, unas normas jurídicas propias y en momentos políticos y económicos diferentes. Además, estos procesos son gestionados por una Presidencia rotatoria de la UE, que también tiene sus prioridades y debe enfrentarse a presiones de diversa índole (el momento elegido para aprobar la directiva de retorno no parece casual, ya que la Presidencia francesa buscaba tener vía libre para poder concentrarse en su prioridad: el Pacto por la inmigración), y mediado por la Comisión Europea, a lo que se debe sumar las negociaciones con el PE. El producto de esta negociación no suele ser el mejor resultado, sino el mejor resultado posible teniendo en cuenta las sensibilidades e intereses de todos los actores involucrados. Según la perspectiva española, la Directiva ha conseguido un delicado equilibrio entre garantizar la eficacia en la ejecución de las expulsión, aspecto fundamental en la lucha contra la inmigración ilegal y la necesidad de garantizar ciertos derechos de los inmigrantes irregulares, sobre todo en aquellos países en los que la legislación era prácticamente inexistente o aún más dura que en los términos de la Directiva.

Una perspectiva pragmática y realista de la política europea ha influido en que este texto viera finalmente la luz, ya que incluso sus mayores detractores, fundamentalmente organizaciones de promoción de los derechos humanos, reconocen que en este caso el PE se encontraba en una disyuntiva ingrata, obligado a elegir entre una norma imperfecta que no establece los estándares mínimos de protección que una política europea de inmigración y asilo debería establecer y el seguir manteniendo y aceptando una situación en la que en siete Estados miembros no hay un período máximo de retención ni siquiera de 18 meses. La Directiva, aunque imperfecta, sí establece una serie de garantías, que en caso de aplicarse implicarían un marco legal hasta ahora ausente en parte del territorio europeo.

En palabras del europarlamentario liberal español Ignasi Guardans, la aprobación de la directiva “es una decisión de estrategia y pragmatismo político” ya que si aceptaban modificaciones al texto “se corría el riesgo de empantanar de nuevo la norma en una negociación de dos o tres años”.

En este sentido, una de las mayores críticas que se puede hacer a esta directiva, sin entrar en valoraciones jurídicas sobre su contenido, es que más que lograr una mejora partiendo de la armonización de la legislación de 27 países en esta materia, ya que se fijan criterios claros generales en toda la UE para la expulsión de inmigrantes que se encuentran en situación irregular, se ha quedado en el paso previo, en el que la mera armonización y la regulación sobre este ámbito es un avance, avance que sólo afecta en forma significativa a siete de los 27 socios europeos.

La pregunta está en si deberíamos conformarnos con haber logrado que aquellos países que prácticamente no tenían ninguna normativa al respecto ahora sí tengan un marco jurídico con ciertas garantías, lo cual indudablemente no debe minimizarse, pero se debe tener en cuenta que muchas de estas garantías pueden ser reducidas si se invoca la cláusula de situación de emergencia. Otro interrogante es sobre el ámbito de aplicación de la norma, ya que pueden ser excluidas aquellas personas que son interceptadas al cruzar irregularmente las fronteras de un país miembro (los “sin papeles” que llegan en pateras, por ejemplo).

La paradoja es que con esta Directiva se buscaba evitar que hubiera movimientos de inmigrantes en situación ilegal hacia aquellos países con normativas menos restrictivas, pero la norma aprobada establece unos plazos tan amplios para poder satisfacer los intereses de los 27 socios europeos que este riesgo seguirá persistiendo. Es decir, que podríamos encontrarnos que los Estados decidan extender y acercarse al máximo establecido por la directiva en esta materia y armonizar aún más restrictivamente sus legislaciones. En este sentido, el Consejo declara (en el anexo de la Directiva) que “la aplicación de la presente directiva no debe utilizarse en sí misma como una razón para justificar la adopción de disposiciones menos favorables a las personas a las cuales se aplique”. Sin embargo, este tipo de declaración, al no estar en el cuerpo de la Directiva, tendría escaso valor. Al parecer, algunos gobiernos europeos ya habrían expresado su intención de extender el período de retención al máximo establecido por la Directiva. En este contexto no parece absurdo especular que en un horizonte no muy lejano podría darse una carrera hacia el fondo (race to the bottom) en esta materia.

Cabe entonces preguntarse nuevamente, a la luz del resultado obtenido: ¿han valido la pena el tiempo, los recursos, los esfuerzos y los efectos negativos sobre la percepción de la UE como un defensor de derechos humanos y libertades fundamentales? El tiempo y la transposición de la directiva en los ordenamientos jurídicos de los socios europeos nos lo dirán.

La atención del Consejo Europeo de los días 15 y 16 está centrada, como no podría ser de otra manera, en las medidas que adoptará contra la crisis económica, pero este también será el Consejo en el que se aprobará el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo propuesto por Sarkozy, y ello no debería pasarnos desapercibido. Recordemos que cuando Sarkozy lanzó la idea del pacto lo hizo con mensajes claros: la lucha contra la inmigración irregular (ilegal en los documentos oficiales) es la prioridad, y la integración de los inmigrantes, más que ser un asunto que obliga a los gobiernos a desarrollar políticas al respecto, es algo de carácter coercitivo contra los propios inmigrantes. Mensajes de mano dura para las políticas de inmigración, acordes con las tendencias que se están imponiendo en Europa.

El pacto se presenta como el acuerdo definitivo para alcanzar una política común europea de inmigración y asilo, pero, en realidad, sólo es un intento más de los muchos que se han venido haciendo en esa dirección. En 1999 los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea adoptaron en Tampere el firme compromiso de establecerla en cinco años. Igual de firme fue el compromiso que volvieron a alcanzar en Laeken en el 2001, en Sevilla en el 2002, y más aún en La Haya en el 2004, donde, a la vista de lo poco que se había avanzado, se firma un nuevo acuerdo de amplias dimensiones por el que en el 2009 deberíamos tener ya plenamente vigente esa política común. Lo cierto es que los mismos gobiernos que reclaman la política común la torpedean después si las propuestas legislativas de la Comisión Europea no se adaptan a lo que ellos ya están haciendo en esta materia.

El nuevo intento encabezado por Sarkozy conlleva una apuesta por endurecer las políticas de inmigración. Pero la principal reflexión que merece es que no acierta con lo que debería ser una gestión racional de la inmigración. Habla de dar entrada a una inmigración escogida, dentro de un enfoque general restrictivo. Esto puede ser útil en la actual situación de crisis, pero la política de inmigración ha de plantearse a medio plazo, y se sabe que la inmigración que Europa necesitará en las próximas décadas, cuando hayamos salido ya de la crisis, no podrá ser gestionada sin amplias políticas de admisión. Es, por otra parte, un plan que habla de integración pero más bien la dificulta, ya que una política que presenta la inmigración como algo dañino, de lo que nos hemos de proteger, y a los inmigrantes como personas sospechosas de no querer cumplir nuestras leyes, personas a las que hemos de obligar con medidas especiales para que se comprometan a cumplirlas, es una política que inevitablemente expande los miedos y desconfianzas, y que, en definitiva, pone palos a la rueda de la integración.

Un pacto europeo de inmigración es ineludible, pero debería ser distinto del que se aprobará en el Consejo. Entre sus contenidos debería incluir el reconocimiento claro de que la inmigración laboral será cada vez más necesaria y que los inmigrantes han de encontrar vías accesibles para su entrada legal. La integración debería ser su eje central, apoyándola sobre un discurso acogedor, haciendo una nueva apuesta por dotarla de los recursos adecuados y proponiendo avances en lo relativo al derecho de voto. La relación con los países emisores debería plantearse siguiendo los criterios establecidos por las Naciones Unidas acerca de los nexos entre migraciones y desarrollo. Y la inmigración irregular debería abordarse con el objetivo de reducirla progresivamente, pero sabiendo que ello depende tanto de la mejora de los controles fronterizos como de que los otros aspectos antes mencionados funcionen adecuadamente (de entrada, convendría cambiar el enunciado de lucha contra la inmigración ilegal por el de reducción progresiva de la inmigración irregular).

Sabemos que la política de inmigración no es un tema fácil. Pero su complejidad no ha de llevarnos a dar por buenas o inevitables las tendencias que se están imponiendo en Europa. Especialmente los sectores progresistas europeos deben superar el fatalismo que se está instalando en esta materia; deben desprenderse de la idea de que la inmigración es un asunto aparte, en el que inevitablemente se ha de pasar por encima de los conceptos democráticos y progresistas que aplicamos en otros asuntos. Ha de promoverse un nuevo consenso que nos permita transmitir a la sociedad la idea de que otra política de inmigración es posible.

El periodista Indro Montanelli, que era de derechas, se equivocó al pronosticar que la elección de Berlusconi sería útil. “Ese hombre es una enfermedad: sólo se cura con una vacuna. Una buena inyección de Cavaliere como primer ministro para inmunizarnos”. Sin embargo, el pueblo italiano le ha votado no dos, sino tres veces. “El pueblo” admira a este hombre. También se equivocaba Montanelli al insistir en que “los italianos no son capaces de virar hacia la derecha sin la cachiporra”, en referencia al fascismo. Esta derecha berlusconiana no necesita cachiporras, tiene las televisiones.

Si la demagogia es la degeneración de la democracia, aceptemos que la Italia berlusconiana es el reino de todas las demagogias posibles. Crisis económica, basuras en Nápoles, crimen organizado, corrupción en las más altas instancias. Pero el nuevo Gobierno italiano ha identificado de inmediato las causas de todos los males del país: los inmigrantes y los niños gitanos. Espero que las decisiones consiguientes no se tomen con el fin de enderezar Europa, como ha declarado il Cavaliere, que la ha encontrado cambiada tras sus dos años de ausencia. “Europa sin Tony Blair, Aznar, Chirac y yo mismo ha perdido personalidad y protagonismo y ha retrocedido”. Más claro imposible.

Cuando Silvio Berlusconi promete enderezar Europa, eso significa, en su diccionario, que en Italia ya se han alcanzado los objetivos propuestos. Tenía una receta para el país y la ha aplicado. Deseaba un país sin normas, sin espíritu crítico, con individuos adormecidos en una pasividad carente de significado. Y lo ha conseguido en dos decenios. Un proyecto nacido con la creación de su imperio mediático. Con el control de los medios de comunicación, le ha sido fácil obtener el consenso con el que sueñan numerosos políticos. Cuando Berlusconi habla de Europa, sus palabras se toman a la ligera. De hecho, con su lenguaje “colorido”, hace que todo parezca menos serio de lo que es. Racismo, xenofobia y machismo se convierten en opiniones, en bromas. Es la misma técnica que se utiliza desde siempre en sus medios: acostumbrar a la gente a este tipo de discursos hasta convertirlos en normales. Se trata de que no haya obstáculos. La democracia debe perder toda su fuerza. Debe enfermar. Hay que acabar con toda posibilidad de defensa, que a veces se apoya exclusivamente en el uso de un lenguaje comedido, respetuoso hacia el otro. El lenguaje que Berlusconi y su entorno llaman con desprecio “políticamente correcto”.

Por eso, cuando Berlusconi habla de enderezar Europa, hay que tomarle en serio. Se ha dado cuenta de las dificultades de adaptar Italia a las reglas del juego europeo y, en vista de ello, ha decidido adecuar Europa al modelo italiano. Adaptar la realidad a su medida. Si ha funcionado en Italia, ¿por qué no intentar “exportarlo” a toda Europa? En el fondo, es un gran empresario. Y está creando imitadores. ¿Qué creen que es Sarkozy, más que un alumno de la escuela de Berlusconi? Ése es el sueño del Cavaliere: una Europa a su imagen y semejanza.

La cuestión de la inmigración podría ser un buen ejemplo para demostrar que Europa se está volviendo cada día más berlusconiana. El berlusconismo es un modo de analizar el mundo, una auténtica filosofía. En vez de afrontar el problema con seriedad, basta con soltar unos cuantos eslóganes. Para los inmigrantes ilegales, leyes estrictas. La cárcel, por ejemplo. ¿Vamos a explicar después al pueblo el miedo que puede dar la idea de unos años en prisión a una persona que está dispuesta a morir para huir del hambre o la persecución?

Para hacer frente a la caída libre de su popularidad, Sarkozy propone la creación del búnquer europeo: blindar la Unión para dejar fuera a la inmigración indiscriminada. Una de las cuatro prioridades para los seis meses de presidencia francesa de la UE. Su “contrato de integración” es, en este sentido, una obra maestra, la apoteosis de la demagogia. Una muestra de berlusconismo de alto nivel. La idea de que alguien pueda integrarse sólo por haber firmado un contrato es producto de una imaginación que no comprende ni qué es la inmigración ni qué significa la pobreza. Hace muchos años, cuando colaboraba con la iglesia de Tánger en Marruecos, fui testigo de la cantidad de personas dispuestas a convertirse al catolicismo a cambio de un visado para entrar en España. Si la gente está dispuesta a cambiar de religión, ¿por qué no va a firmar una hoja de papel?

En situaciones extremas, las personas están dispuestas a firmar todos los contratos posibles, a aceptar infinitas humillaciones, pero es evidente que eso no va a resolver la situación de la inmigración ni las incomodidades de la población local. En un mundo globalizado, afrontar la cuestión de la inmigración con eslóganes y demagogia puede aumentar la popularidad de quien los utiliza, pero no ayuda a resolver nada.

Sólo con una visión abierta del mundo y aceptando la realidad actual podremos derrotar el verdadero mal: la pobreza. Cerrar las puertas de Europa es una fantasía, una gran mentira. Por el contrario, el berlusconismo, que está invadiendo el Viejo Continente, es una realidad consolidada; y el problema es “su capacidad de mentira casi conmovedora -como decía Montanelli-, porque el primero que se cree sus propias mentiras es él”.

El pasado 17 y 18 de junio, el Parlamento Europeo sometió a debate y votación la Directiva de Retorno, también conocida como directiva de la vergüenza.

La articulación de las políticas de inmigración en la Unión Europea es una vieja aspiración de los y las europeístas, y también de quienes conocen de cerca la realidad de la inmigración, un fenómeno común al conjunto del continente. Esperábamos de la Unión una respuesta común a los retos de la integración, a los retos de la participación política de las personas migradas y, evidentemente, a la dramática situación de las personas que intentan acceder al continente europeo de forma irregular. Nada más y nada menos que el proceso ya iniciado tímidamente en el Consejo Europeo de Tampere en 1999.

Sin embargo, nada de ello hemos conseguido. Frente a los retos que plantea la inmigración, la Comisión, los jefes de Estado y de Gobierno y de la mayoría del Parlamento Europeo han optado por resolver, en primer lugar y por delante de todo, la manera en cómo se gestiona la inmigración en frontera, dando validez así a quienes prefieren una concepción “seguritaria” del fenómeno.

El contenido de la norma es de sobra conocido: 18 meses de retención por haber cometido una falta administrativa (vivir en Europa de manera “ilegal”), prohibir el retorno durante cinco años, abandonando también a su suerte a los menores (que podrán ser repatriados incluso a un país que no sea el suyo), y legalizar unos centros de internamiento (que el mismo Parlamento condenó hace algunos años) que son una indignidad en la pretendida Europa de los derechos.

La norma, además, como ya han señalado diversos juristas, supone una grave vulneración del derecho internacional, y en concreto de la Convención sobre Derechos del niño de 1989 y de la Convención de Viena sobre relaciones consulares de 1963, ambas ratificadas por el conjunto de países de la Unión Europea.

Dicho esto, quisiéramos entrar a valorar dos argumentos que repetidamente se nos han recordado por parte de los defensores de la norma y que consideramos una aberración: en primer lugar, que la norma supone un avance en relación con la legislación vigente en muchos estados miembros de la Unión y, en segundo lugar, que dicha norma no tendrá efectos en España.

En relación con el primer argumento, discrepamos rotundamente en la manera en como se pretende armonizar la legislación en la Unión. El principio según el cual el mínimo denominador común debe ser la norma armonizada nos puede llevar a una tendencia perversa de ir a la baja en todos los derechos sociales existentes.

No es un fenómeno nuevo, la directiva de las 65 horas de trabajo semanales o la conocida directiva Bolkestein con su ya famoso principio del país de origen funcionan en la misma lógica: hacer norma europea la norma menos garantista. Si ello es así, convertiremos el proceso de construcción europea en una máquina imparable de destruir derechos y conquistas sociales, y allí, a la izquierda verde no van a encontrarnos.

Y en relación con el argumento según el cual la norma no tendrá efectos en España, y sin entrar a valorar aquí la esquizofrenia que supone defender una norma porque no va a ser aplicada, nos gustaría recordar que una Directiva europea es jurídicamente vinculante en nuestro país, que el acervo comunitario forma parte de nuestro ordenamiento jurídico interno y que, siendo por lo tanto una norma que sí debe aplicar España, nada impediría, llegado el caso, adaptar la legislación española a los márgenes más duros de la misma.

Lejos queda ya aquella Europa que nos obligó a adaptar nuestra legislación en favor de más derechos, como por ejemplo los ambientales. La lógica parece ahora invertida.

Por todo ello, nos oponemos a dicha norma. Porque supone una gran paso atrás en derechos, porque vulnera el derecho internacional, y porque establece una manera de construir Europa que rechazamos tajantemente.

Y no estamos solos frente a ello. Nos gustaría recordar aquí una multitud de organizaciones sociales, así como la misma Internacional Socialista o el Consejo de Europa, que se han opuesto a la misma.

Todo ello cuestiona con más fuerza el lamentable papel del Gobierno español, que, según afirmó el ponente del informe del Parlamento Europeo que validó la directiva, el señor Manfred Weber, fue uno de los que más presionó para endurecer su contenido.

Si Zapatero será recordado por iniciar su primera legislatura por una serie de avances en derechos sociales que nosotros apoyamos sin fisuras, esta segunda la ha iniciado empantanado en la crisis económica e impulsando medidas claramente de derechas. El presidente no para de recordarnos que no permitirá que los más débiles paguen la crisis económica, pero de momento ya se la ha hecho pagar a los más débiles de entre los débiles, a quienes huyen de su país buscando un futuro mejor.

Europe prides itself on being a continent of human rights, freedom and international solidarity. Yet it is fighting an increasingly dirty war against immigration, with casualties mounting every day. The biggest victims are the poor and the vulnerable, who are demonised as “illegal” or “bogus”. But EU governments are also doing huge harm to the societies they purportedly want to protect.

Britain continues to hunt down unauthorised migrants and is planning to introduce ID cards for foreigners. In Italy, Gypsy camps have been burned down, and the Berlusconi government, far from protecting the targets of such racist attacks, is whipping up animosity against them and fingerprinting them. Spain is increasing its efforts to stop desperate Africans from reaching European soil, causing thousands to die each year as they take longer and more dangerous routes to avoid detection. Last month 15 people died of dehydration and exposure when their boat engine failed as they tried to reach Almería, on the Costa del Sol. The previous week 14 people drowned when their boat sank off nearby Motril.

Those lucky enough to escape death en route to Europe now face being locked up when they arrive. The EU’s new “return directive”, which was recently approved by European interior ministers and MEPs, allows governments to imprison – sorry, detain – unauthorised migrants for up to 18 months. Why? For daring to cross a border in search of a better life.

As the EU begins to adopt a common approach to immigration, the British government is helping to draft Europe-wide measures that attract little coverage in the UK. Frontex, the EU’s border force, is helping southern European governments to patrol the Mediterranean and around the Canaries. And while the return directive was front-page news in Spain, it was a footnote in Britain.

There is plenty more to come. Nicolas Sarkozy, the son of a Hungarian migrant, has made cracking down on migration a priority for France’s EU presidency, which lasts until the end of this year. His proposed migration pact aims to make it easier for the EU to attract highly qualified migrants, establish common European refugee and asylum policies by 2010, beef up policing of the EU’s borders, and expel more illegal migrants. EU leaders are due to decide on the plans in October.

They should reject them. Europe’s clampdown on immigration is neither fair nor sensible. Undocumented migrants are not criminals, nor are they an invading army. They are human beings less fortunate than ourselves. Most come to do jobs that comfortable Europeans no longer want to do, but as Europe’s front doors are closed, they have to creep in through the back. Far from threatening Europe’s ageing societies, they are reinvigorating them. What’s more, the billions of pounds they send home dwarfs the sums that European governments give in aid.

The cruel irony is that, despite all the suffering they cause, Europe’s increasingly costly border controls fail to keep foreigners out. Instead, they foster people-smuggling and an ever-expanding shadow economy in which illegal migrants are vulnerable to exploitation, labour laws are broken and taxes go unpaid. They also encourage people who would rather work temporarily to remain permanently, because migrants fear that if they go home they will not be able to return to Europe. Surveys of Senegalese migrants in Italy show that most would prefer to spend part of their time working in Europe and part back home, just as the Poles who commute back and forth to Britain do. A sensible immigration policy would facilitate this.

Tema: Las actuales negociaciones de la Unión Europea (UE) con la Unión Africana (UA) han identificado una serie de medidas claras y viables que tal vez logren convertir la búsqueda de ideales para una gestión más positiva de las migraciones mediterráneas en una realidad.

Resumen: Los inmigrantes que llegan clandestinamente a la UE se enfrentan a una serie de riesgos evidentes, por lo que su seguridad ha suscitado una preocupación generalizada. Sin embargo, sólo representan un pequeño porcentaje del total de inmigrantes indocumentados que hay en Europa, recibiendo un nivel de atención por parte del ámbito político y de los medios de comunicación totalmente desproporcionado con relación a su importancia numérica. La respuesta europea se centra principalmente en la adopción de medidas de control –lo que todavía compromete más la seguridad de los inmigrantes–, aborda las consecuencias del problema en lugar de la causa, y resulta especialmente cara. Pese a que la UE y los gobiernos de los Estados miembros suelen manifestar la necesidad de invertir en soluciones a largo plazo para mejorar las condiciones en los países de origen, hasta hace poco la prioridad y los presupuestos destinados a tales iniciativas han sido relativamente moderados. Además, también se han visto afectadas por principios de desarrollo demasiado vagos que carecen de propuestas concretas. La dificultad de avanzar en este terreno se refleja en la intensidad de los debates intergubernamentales, con tres procesos políticos bien diferenciados en la región euromediterránea. Sin embargo, en los últimos tiempos se han observado indicios que sugieren un posible cambio en el estancamiento alcanzado en tales debates. Las actuales negociaciones de la UE con la UA han identificado una serie de medidas claras y viables –como el hecho de encaminar los esfuerzos hacia la creación de empleo– que tal vez logren convertir la búsqueda de ideales para una gestión más positiva de las migraciones mediterráneas en una realidad.

Análisis

Introducción
Las migraciones en la región euromediterránea siguen estando dominadas por las imágenes y relatos de la exigua minoría de inmigrantes que intentan alcanzar territorio europeo sin seguir los cauces apropiados. La trágica situación de estas personas, y el número desconocido de individuos que pierden la vida en el mar o en itinerarios por vía terrestre no documentados, justifican una atención constante, pero la respuesta de la UE y de los Estados miembros sigue centrándose más en controlar la inmigración para dificultar los desplazamientos que en desarrollar soluciones más complejas y a largo plazo que pongan fin a tales desplazamientos en una fase anterior o que permitan que se produzcan por los cauces legales. Si ahora, a mediados del año 2008, nos detenemos y analizamos los acontecimientos que han tenido lugar en la región durante aproximadamente los últimos 12 meses, observaremos indicios de que la situación está empezando a cambiar. Cada vez se dispone de más datos acerca de la inmigración indocumentada, mientras que el continuo diálogo de alto nivel y los procesos políticos apuntan a un gradual desarrollo de la voluntad política necesaria para abordar los aspectos más delicados del problema. Estamos todavía muy lejos de alcanzar un enfoque equilibrado y equitativo de la gestión de las migraciones en el Mediterráneo, pero es posible que el camino sea cada vez más corto. Este breve documento analiza los cambios que se están produciendo en la recopilación de datos, para posteriormente abordar la naturaleza de las respuestas políticas.

La actual situación migratoria en la región euromediterránea
No cabe ninguna duda de que los datos sobre los inmigrantes indocumentados siguen siendo sumamente limitados, pero ahora, por lo menos, la información sobre las detenciones está circulando de forma más generalizada. Los datos sobre las detenciones constituyen la única fuente de información a gran escala capaz de ofrecer una visión de conjunto del flujo de inmigrantes indocumentados en la región euromediterránea. La incierta relación entre el número de inmigrantes y el perfil de los individuos detenidos por las autoridades responsables del control fronterizo, de los que se dan por vencidos o mueren en el intento y de aquéllos que logran eludir con éxito dicho control y consiguen entrar en Europa dificulta en gran medida la interpretación de los datos. Durante los últimos años, el número de inmigrantes detenidos en el área del Mediterráneo ha ido disminuyendo, equilibrándose mediante un aumento significativo en las detenciones realizadas alrededor de las islas Canarias, pese a que estas detenciones también se redujeron en 2007 (Collyer, 2007a; APDHA, 2008). El sustancial aumento de las detenciones que se produjeron en 2006 en torno a las islas Canarias fue proclamado por la Agencia FRONTEX (agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores) como una señal de que la operación de control fronterizo desarrollada en la zona había sido un éxito. Paradójicamente, la disminución en las detenciones llevadas a cabo en el estrecho de Gibraltar también fue interpretada por el Ministerio del Interior de España como una señal de éxito. El hecho de que existan múltiples interpretaciones posibles, inevitablemente políticas, revela que los datos con los que se cuenta no son los más sólidos para el análisis científico, pero sí son los únicos disponibles a esta escala.

A las fuentes de datos a gran escala se suma, cada vez más, una gradual recopilación de datos etnográficos y de estudios a pequeña escala sobre las poblaciones de inmigrantes indocumentados en Europa y en los países vecinos. Pese a que tales datos también son problemáticos, puesto que no pueden proporcionar una visión global de la situación, sí que constituyen una fuente informativa de contraste, y a menudo complementaria, sobre los datos relativos a las detenciones. El trabajo de campo sobre los inmigrantes indocumentados constituye una investigación especialmente compleja, en particular en los países fuera de Europa, y los investigadores deben hacer frente a la desconfianza y la hostilidad, tanto por parte de los propios inmigrantes como de los funcionarios encargados del control fronterizo y de la aplicación de la ley. Sin embargo, la investigación llevada a cabo en los países limítrofes con Europa es cada vez más generalizada y proporciona información útil sobre tres puntos clave: (1) las distintas procedencias sociales y motivaciones de los inmigrantes; (2) el porcentaje predominantemente reducido de los indocumentados que cruzan los pasos fronterizos; y (3) la complejidad de los destinos.

La mayoría de los estudios de investigación coinciden en las razones que motivan las migraciones terrestres y marítimas. Los trastornos sociales, a menudo causados por la guerra o los disturbios civiles, la insatisfacción con sociedades corruptas y mal dirigidas, así como diversas formas de privación desempeñan un importante papel a la hora de tomar la decisión de emigrar (Lahlou, 2005). Sin embargo, el perfil de cada uno de los emigrantes es sumamente variado, incluyendo a un elevado número de individuos relativamente adinerados y muy instruidos, incluso entre los emigrantes más desesperados, como los que emprenden la larga travesía por mar desde el África occidental hasta las islas Canarias (Fall, 2007). En segundo lugar, la organización de travesías destinadas a la introducción ilegal de inmigrantes suele darse a una escala muy inferior y suele ser mucho más local de lo que numerosos medios de comunicación y prescripciones de políticas puedan sugerir. Por lo general, los emigrantes piden ayuda a otros emigrantes o a las comunidades locales, y rara vez pagan un precio único por la totalidad del viaje (Alioua, 2005). Por último, parece que no todos los emigrantes tienen la intención de llegar a Europa desde el momento en el que abandonan su país de origen. En ocasiones, se impone una lógica lineal que interpreta las largas peregrinaciones en torno a la región del Sahel como si fueran emigraciones hacia Europa, cuando, en realidad, no lo son (Collyer, 2007b). Otras veces, importantes poblaciones de emigrantes laborales son reinterpretadas como emigrantes en “tránsito” con fines políticos en países tales como Libia o Egipto (Al Sharmani, 2008).

La investigación llevada a cabo en Europa presenta menos problemas y dispone de un mayor número de fuentes en las que basar las estimaciones de poblaciones de inmigrantes indocumentados. El aspecto clave que ha salido a la luz recientemente proviene de los estudios sobre las rutas que conducen a una residencia ilegal en Europa. Un reducido porcentaje de los inmigrantes indocumentados que hay en Europa llegaron de forma clandestina. El Sindicato Unificado de Policía informó de que en el año 2006 sólo el 5% de los inmigrantes indocumentados llegaron a España por barco, frente al 80% que llegó a los aeropuertos de Madrid o de Barcelona (El País, 4/I/2007). De un modo similar, según datos de la policía italiana, sólo el 10% de los inmigrantes indocumentados que hay en Italia llegaron al país por vía marítima (citado en Cuttitta, 2005). Esto sugiere que la atención que el ámbito político y los medios de comunicación dedican a estas formas de inmigración es totalmente desproporcionada con respecto a su importancia numérica. No obstante, dicha atención ha seguido siendo significativa en los últimos años.

La actual cooperación en materia de inmigración en la región euromediterránea
Por el momento, la acción sigue centrándose en las operaciones de control. Las destacadas operaciones internacionales de la Agencia FRONTEX y el proyecto EUROSUR (sistema europeo de vigilancia de fronteras), así como diversos sistemas de ámbito nacional, entre los que se incluye el SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) aplicado en España, disfrutan de una importante notoriedad pública y gestionan enormes presupuestos. Sin embargo, tal y como sugieren los estudios indicados anteriormente, se centran en una población que oscila en torno a unos pocos miles de individuos y que en los últimos años parece que ha experimentado un descenso.

Si consideramos únicamente a FRONTEX, las siete operaciones independientes que la Agencia llevó a cabo en el año 2007 en el área mediterránea representaron un coste combinado de 19.531.368 euros (FRONTEX, 2008). Estas operaciones se tradujeron en la intercepción de 17.087 inmigrantes, o en 1.143 euros por cada inmigrante interceptado, y ello sin tener en cuenta los gastos sufragados por cada uno de los Estados miembros, como los 120 millones de euros invertidos en el sistema español SIVE en los últimos años. De ahí que el coste por cada inmigrante interceptado resulte muy difícil de calcular, aunque no cabe duda de que es mucho mayor. Las estimaciones del total de inmigrantes indocumentados que llegan a Europa varían considerablemente, pero incluso los cálculos más conservadores sugieren una cifra de cientos de miles al año, por lo que el número total de inmigrantes interceptados en el Mediterráneo y el Atlántico sólo representa un pequeño porcentaje de los que llegan por otras rutas. Estudios como los citados anteriormente revelan que la gran mayoría de los inmigrantes indocumentados que llegan a Europa lo hacen por cauces legítimos y se quedan más tiempo del que les permiten sus visados; pese a ello, se dedican ingentes cantidades de recursos a las rutas marítimas.

Evidentemente, tales medidas conllevan un efecto disuasorio, por lo que su coste no sólo debería determinarse con arreglo al número de inmigrantes interceptados. Muchos deciden no emigrar debido a los recursos invertidos en los controles fronterizos de toda la región. Ahora bien, el efecto disuasorio también conlleva un coste: los que pierden la vida tratando de evitar los nuevos controles, y los que no pueden acceder a los regímenes de protección europeos. Las implicaciones legales de las operaciones marítimas de FRONTEX se están empezando a debatir en función de cómo las mismas inciden en la obligación internacional de brindar protección a la que están sujetos los Estados miembros (ECRE, 2007). Los debates están experimentando un cambio progresivo, y ahora las cuestiones de asilo se están discutiendo más abiertamente en la región. Asimismo, también se ha reconocido que el control migratorio no es más que un arreglo a corto plazo. A más largo plazo, se precisarán otras soluciones que mejoren las oportunidades de los emigrantes potenciales en sus países de origen. A pesar de que la UE y los Estados miembros no dejan de hacer hincapié en la necesidad de centrarse en las cuestiones de fondo que generan este movimiento migratorio, el apoyo financiero que proporcionan no representa más que una pequeña proporción de todos los recursos asignados al control. La dificultad que plantean tales cuestiones explica, en gran medida, los extraordinarios esfuerzos diplomáticos que actualmente se están destinando a las mismas.

Estos esfuerzos se están produciendo, no sólo en el ámbito de la UE, sino también de forma bilateral. Las relaciones bilaterales más importantes en el área del Mediterráneo son las entabladas entre España y Marruecos y entre Italia y Libia. Las significativas restricciones que afectan a la capacidad de la UE para negociar no representan un obstáculo para los distintos Estados individuales, que están en condiciones de debatir un abanico de temas mucho más amplio, entre los que se incluye el control fronterizo. España mantiene unos vínculos diplomáticos especialmente estrechos con Marruecos, que se mostró mucho más cordial tras las elecciones generales de España en el 2004. La satisfactoria ratificación en mayo de 2005 del acuerdo de migración laboral de 2001 e