Une vision positive de l’élargissement passe par des perspectives de croissance partagées et la réaffirmation du progrès social comme objectif de l’Union. Or c’est tout le contraire que prévoient les conservateurs, qui détiennent pour le moment l’essentiel des leviers en Europe.

L’élargissement est une démarche politique ayant des conséquences économiques et sociales : ce sont elles qui intéressent les Français actuellement. La crise que l’Europe traverse suscite de nombreuses interrogations. Le modèle social européen subit des attaques de toutes parts et sur les grands dossiers mondiaux (réchauffement climatique, conflits), l’Europe peine à faire entendre sa voix. Dans ce contexte il est assez compréhensible que la question de l’élargissement de l’UE fasse débat. Donner des frontières à l’Union est une nécessité: sans elles, il est difficile de construire sinon une identité, du moins un sentiment d’appartenance.

Alors que l’adhésion à l’Union européenne ne veut pas dire adhésion à l’euro, les turbulences traversées actuellement par la zone et les pas qu’il reste à faire pour les atténuer par des politiques budgétaires et fiscales plus coopératives ne sont donc pas directement en cause.

Les citoyens français expriment d’autres inquiétudes s’agissant de l’élargissement, et en premier lieu, celle de voir leurs emplois délocalisés vers les pays nouvellement entrés. Mais si certaines entreprises sont effectivement à la recherche du profit maximum en jouant sur les disparités salariales d’un pays à l’autre, ce n’est pas forcément en Europe, même à l’est, qu’elles déplacent leur production.

Certaines grandes entreprises allemandes intégrées ont su tirer parti de l’élargissement à l’Est en transférant une partie de leur appareil productif dans les pays voisins, tout en maintenant leur cœur de leur activité et des emplois en Allemagne. La question se pose dès lors de savoir comment transformer ce type de stratégie industrielle nationale, unilatérale et non-coopérative, en une stratégie européenne de distribution de la production, inclusive et solidaire, adossée à une feuille de route sociale ambitieuse (le PSE propose de longue date un salaire minimum tenant compte de la réalité économique de chaque Etat).

Malheureusement, l’absence de volonté politique de la majorité conservatrice européenne en vue d’une convergence sociale et fiscale, occulte toute perspective d’évolution par le haut, et a conduit à une mise en concurrence inacceptable des territoires.

A l’heure où l’Europe se fragmente et que son projet se rétrécit sur les intérêts nationaux, l’élargissement revêt toujours une dimension historique : surmonter les divisions du vieux continent. La perspective d’adhérer est un facteur d’apaisement et de transformation. L’Union, en responsabilité, est actuellement engagée dans des négociations en vue de l’adhésion des États des Balkans, essentiellement issus de l’ex-Yougoslavie. Il faut évidemment faire preuve de vigilance dans la suite des réformes entamées par ces pays, dans le système judiciaire, la lutte contre la corruption, la protection des minorités.

En attendant une adhésion – lointaine pour la plupart – l’Union a d’autres instruments dans le cadre des accords de stabilisation et d’association lui permettant de faciliter progressivement l’intégration de ces pays, que ce soit économiquement (accès préférentiel au marché européen) ou par des facilités de circulation (exemptions de visa).

S’agissant d’une adhésion “au fil de l’eau” et non plus en bloc (comme le grand élargissement de 2004), le débat classique approfondissement contre élargissement semble moins pertinent : ces deux processus sont à l’œuvre de façon fluide et en parallèle.

Mais l’UE ne sort pas toujours gagnante au jeu de l’opportunité bien comprise : la Norvège affiche peu d’intérêt pour nous, les Islandais sont très partagés. Pourtant nous aurions des intérêts communs à gérer ensemble nos ressources énergétiques ou halieutiques. Ce désamour pourrait gagner la Turquie, qui opère actuellement un basculement de son intérêt vers l’Est : Asie centrale sur les dossiers énergétiques, Proche-Orient sur les dossiers diplomatiques.

L’épineuse question de Chypre continue également de peser sur les relations turco-européennes. Des engagements ont été pris par la Turquie, ils doivent être respectés. Dans les négociations, plusieurs étapes devront être franchies, plusieurs conditions remplies qui actuellement ne le sont pas.

Mais trop souvent, la perspective d’adhésion n’est perçue que comme une carotte pour laquelle de très importants efforts d’ajustement sont déployés sur une longue période. Dès lors, l’adhésion en elle-même est comprise par les dirigeants et leurs populations comme l’achèvement du processus, alors que le fait de devenir un Etat-membre est à l’évidence le début de l’aventure collective et un engagement ferme de continuer à avancer dans le respect des valeurs européennes fondamentales.

Le cas de la Hongrie de Victor Orban est éloquent : l’Europe hésite sur les mesures à prendre face aux nombreuses réformes constitutionnelles et législatives incompatibles avec les valeurs et le droit de l’Union : le Parlement européen a adopté une résolution proposée par les groupes de gauche et du centre incluant un recours à l’article 7, c’est-à-dire la privation de droits de vote de la Hongrie au Conseil – au risque que le “conducator” ne transforme cela en humiliation du peuple hongrois-. Certains préconisent plutôt des amendes, au risque de frapper indistinctement la population.
Les citoyens – actuels et futurs – de l’Union sont concernés par l’élargissement plus qu’en tant que simples consommateurs : il s’agit de partager un espace de sécurité à l’égard de l’extérieur, et de paix sociale intérieure.

Le grand risque pour une Europe qui s’élargit, c’est l’incompréhension et le ressentiment. Or nous devons habiter l’espace européen, pas seulement comme un marché. L’enjeu de l’élargissement, c’est le vivre ensemble. L’élargissement nous ramène constamment au sens de l’aventure européenne.

L’Union ne peut progresser et l’élargissement réussir dans la durée que grâce à la dimension démocratique et sociale. Pour que l’Union européenne demeure ce qu’elle n’a jamais cessé d’être aux yeux du monde: un exemple unique d’unification d’un espace de paix, de liberté et de prospérité.

Si tous les Etats de l’UE ratifient le traité d’adhésion, la Croatie deviendra le 28ème Etat membre le 1er juillet 2013. L’Islande continue ses négociations d’adhésion. Le test sera les Islandais eux-mêmes. Diront-ils oui à l’adhésion par référendum ou déclineront-ils comme leurs voisins Norvégiens en 1972 et en 1994. L’UE continue à négocier des chapitres techniques avec la Turquie. L’hypocrisie est totale, puisque la France et l’Allemagne ne veulent pas de l’adhésion. Le retour des socialistes au pouvoir à Paris et Berlin pourrait assouplir les positions. Enfin, la Macédoine, le Monténégro et la Serbie ont vu leur demande d’adhésion enregistrée par les 27. Il n’est pas question cependant d’ouvrir des négociations pour l’instant.

Si le processus d’élargissement se poursuit sans publicité, quasiment en catimini, c’est parce que les Etats membres originels de l’UE n’en veulent pas. Les Français, les Allemands et les Néerlandais le craignent. A l’inverse, les Polonais, les Tchèques et les Hongrois y sont favorables. La différence s’explique : les “vieux” Etats membres sont attachés à l’idée d’une “Europe instituée” qui n’a pas vocation à recouvrer l’Europe géographique. Les Etats issus du dernier élargissement voient au contraire une congruence entre les deux projets. Les “vieux” Etats membres ont aussi tendance à penser que le dernier élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale a contribué à la crise de l’UE. Rien n’est moins prouvé, puisque la crise – essentiellement économique – n’a jamais épousé les frontières de l’élargissement. Si les Hongrois ont été sévèrement touchés, les Polonais et les Tchèques ont été quasiment épargnés. En outre, ce sont dans les nouveaux Etats membres que l’on trouve les taux de soutien à l’UE les plus élevés parmi les citoyens. Cela s’explique bien. Pour un Bulgare ou un Roumain, l’espoir d’un sort meilleur passe davantage par une confiance dans l’UE que dans son propre pays.

Alors que la crise a ramené au premier plan la réflexion sur la solidarité, ce mot est profondément attaché au processus d’élargissement. Personne ne peut nier que l’ancrage européen a accompagné positivement les changements au Portugal d’abord, en Pologne ou en République tchèque ensuite.

De la même manière, les pays de l’ex- Yougoslavie (qui, outre la gabegie communiste, ont connu les horreurs des conflits fratricides) ont aussi le droit à cette solidarité. Bien sûr, leur adhésion se prépare et nécessite de ne pas tricher avec la réalité. L’exemple grec doit servir de leçon. On aurait rendu service au peuple grec en lui disant, il y a dix ans, que ses performances étaient fausses et que ses hommes politiques mentaient à Bruxelles. N’acceptons pas la même chose des pays des Balkans occidentaux. De même, tirons des leçons du cas chypriote en évitant d’importer dans l’UE des problèmes diplomatiques qui n’ont pas été préalablement réglés. Comme l’a dit Angela Merkel, il ne saurait être question d’accepter la Serbie dans l’UE si sa relation avec le Kosovo n’a pas donné lieu à un règlement clair.

Alors que les plus modestes sont tentés par le populisme d’extrême-droite, certains soutiendront qu’un nouvel élargissement accentuera ces tendances dans l’UE. On se souvient du fantasme du plombier polonais, popularisé par Philippe de Villiers, lors du référendum de 2005 sur la Constitution européenne. Les délocalisations d’entreprises alimentent aussi très régulièrement la chronique, en particulier en France. Il ne faut pas mépriser la peur des plus modestes car elle est réelle. Il faut néanmoins expliquer que les délocalisations se recouperont de moins en moins avec l’élargissement de l’UE.

On en veut pour preuve que certaines usines délocalisées commencent à quitter la République tchèque et la Pologne, parce que les coûts de la main d’œuvre y sont trop élevés. La Croatie ne concurrencera jamais le Cambodge et, demain, les pays d’Afrique. Ce n’est pas l’élargissement qui fixera les conditions politiques de l’UE de demain, dont le fonctionnement sera de plus en plus marqué par la différenciation.

Prenons les cas actuels de la Pologne et de la République tchèque, deux pays post-communistes voisins entrés dans l’UE en 2004. Le premier est animé par un dessein européen évident. Le second est d’une parfaite frilosité. Les raisons sont simples : les partis politiques au pouvoir n’ont rien à voir. Dans le cas polonais, des libéraux modernes ont une ambition européenne pour leur pays qu’ils pensent comme un “grand” pays. Dans le cas tchèque, des néolibéraux provinciaux n’ont aucune autre ambition pour leur pays que de gagner la prochaine élection.

Les pays des Balkans occidentaux, s’ils deviennent membres de l’UE, auront des comportements très différenciés. Quant à la Turquie, le serpent de mer de l’élargissement, elle finira bien par dire non à l’UE compte tenu du traitement qu’on lui réserve. Il n’est d’ailleurs plus du tout certain que la Turquie ait besoin de l’adhésion à l’UE pour exister comme un pays moderne et respecté à l’échelle du monde.

Nul ne conteste les effets bénéfiques de la politique européenne d’élargissement sur les 21 Etats qui, depuis 1957, ont adhéré à l’Union, au rythme moyen d’un tous les 3 ans, avec une accélération à un tous les 19 mois de la première extension en 1973 à la dernière en date en 2007. Ils ont dû se conformer aux obligations européennes en matière d’Etat de droit, de démocratie et de respect des minorités, puis aux règles économiques contraignantes du marché unique et enfin accepter l’ensemble du droit européen qu’on appelle l’acquis communautaire. L’Union a accompli une œuvre de transformation d’Etats tout simplement extraordinaire et vraisemblablement sans équivalent.

Elle peut ainsi se targuer d’avoir contribué au retour à la démocratie de 180 millions de Grecs, Espagnols et Portugais, d’avoir permis à l’Autriche, la Finlande et la Suède de ne pas s’isoler dans une position de neutralité qui datait de la Guerre froide, d’avoir œuvré à la réunification du continent en accueillant en 2004 les pays d’Europe centrale et orientale. L’entrée de la Croatie est prévue pour le 1er juillet 2013 ; les négociations d’adhésion, entamées avec l’Islande, sont gelées avec la Turquie et la Macédoine ; le Monténégro et la Serbie ont été officiellement reconnus “candidats”. Si elle tenait toutes ses promesses, l’Union européenne pourrait compter un jour 36 membres. Elle a, d’ores et déjà, quasiment triplé sa population et quadruplé son territoire.

Mais, après cette vague d’adhésions, l’Union ressemble davantage au grand marché que voulaient les Britanniques qu’à la véritable Union politique souhaitée par ses fondateurs. La politique d’élargissement a servi d’ersatz à une politique étrangère qui manque à l’Union, notamment à ses frontières. L’adhésion de nouveaux Etats membres a importé nombre de problématiques nouvelles, par exemple avec Chypre et la Turquie. L’Union n’a pas accru son influence sur la scène internationale.

De surcroît, le processus d’intégration interne a été freiné par l’élargissement. Nul n’ose plus évoquer désormais une fiscalité ou une défense communes, deux domaines de souveraineté par excellence qui conditionnent la relance de l’unification européenne. Il n’y a désormais plus de majorité parmi les 27 pour progresser en ces matières.

A cet égard, l’honnêteté conduit à constater que les premières adhésions ont plus affaibli l’Union que les suivantes. Ce sont le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark qui ont multiplié les opting out (exceptions) de l’Euro, de Schengen, de la politique de défense commune ; ce sont les Etats du Nord de l’Europe qui sont les plus rétifs à toute fiscalité commune.

La crise de la dette, quant à elle, a révélé les graves dysfonctionnements de la gouvernance institutionnelle et les divisions entre partenaires qui en ont été une cause majeure. Complexité des procédures, incapacité à décider et communiquer rapidement et clairement, absence de leadership, la région la plus riche du monde n’a pas offert une image d’efficacité face aux attaques et aux défis, mais a dévoilé au grand jour ses doutes et ses faiblesses. Il y a donc urgence à réformer ses institutions.

Une Commission de 27 membres (un jour de 36 ?), au sein de laquelle chaque Etat est représenté également, n’est pas conforme à la réalité d’une Union dont elle doit incarner les intérêts supérieurs. Un Conseil qui délibère derrière des portes closes ne peut assurer efficacement la mise en commun des intérêts des Etats. Un Parlement avec des distorsions de représentativité aussi fortes ne peut prendre en mains sans contestation la représentation des citoyens.

L’Union doit d’abord se penser face au monde et ne plus se concentrer exclusivement sur ses objectifs internes. Plusieurs de ses politiques sont mises en question. Concurrence, compétitivité, politiques monétaire, commerciale, agricole ou industrielle, d’aide au développement, doivent faire l’objet d’une revue sans concession, au regard des intérêts extérieurs communs. 62 ans après sa fondation, la construction européenne doit concentrer ses efforts sur la satisfaction de besoins “limités mais décisifs”, comme le disait Robert Schuman dans sa déclaration du 9 mai 1950. Il y a urgence ainsi, à relever les difficiles défis de la compétitivité et du chômage.

Poursuivre l’élargissement sans procéder préalablement à ces réformes, aurait vraisemblablement pour conséquence de diluer davantage l’unité européenne, d’en affaiblir un peu plus le soutien populaire et d’en gâcher les atouts.

C’est la raison pour laquelle, tout en leur offrant la perspective précise d’un partenariat économique et politique fort et durable, il faut avoir le courage de dire aux candidats actuels que nous conditionnons la poursuite du processus d’élargissement à la réforme préalable de l’Union.

“Comment peut-on être Croate ?”, aurait sans doute écrit Montesquieu en son temps. Comment accéder au statut, nécessairement enviable, de membre de la Communauté européenne ? Comment l’être et le faire en un temps aussi peu propice à un tel ralliement, à pareille “adhésion” ? De fait, il leur faut un singulier courage, à nos amis croates, pour faire abstraction de tout ce qui devrait les dissuader d’un geste supplémentaire vers les 27 : de ce saut qualitatif supposé les amener à devenir la 28ème roue du carrosse européen !

En effet, comment les avons-nous accueillis et que leur propose-t-on comme horizon radieux ? D’abord, l’accueil lui-même, dont la qualité exemplaire mérite d’être soulignée. On peut ainsi gager qu’aucun pays ne fut plus mal accueilli en général que celui-là au sein de la Communauté — alors même qu’il a satisfait à tous les critères et étapes d’un processus pour tout dire d’une longueur infinie, excessif et humiliant ! Certes, les salles du dernier sommet bruxellois brillaient de vidéos diffusées en continu des magnifiques paysages croates, entrecoupées du slogan fédérateur : “Welcome to Croatia !” Certes, l’on fit au Traité d’adhésion une petite place dans la tourmente générale. Enfin, chacun fit mine de se réjouir de cet élargissement si consensuel et si peu problématique…

Cependant, le président français ne daigna même pas se réveiller pour venir lui-même signer ledit Traité — seul de ses pairs à déléguer en l’occurrence un sous-Ministre à l’événement. Cependant, l’adhésion de la Croatie fut rejetée au dernier rang des préoccupations d’un “Sommet” tout entier tourné vers la crise de l’Union et la mise en cause des Traités européens eux-mêmes. Cependant, ce qui aurait dû être une véritable fête collective — pour toutes sortes de raisons — fut transformé en anecdote, sans dimension emblématique ni valorisation politique ou médiatique.

Ensuite, il faut souligner que l’on s’est surtout employé à ignorer une réalité aussi intéressante que gênante… Car la Croatie est un pays à la fois profondément europhile et francophile. La Croatie ne se contente pas d’abonder en paysages de carte postale : c’est un pays jeune, moderne, gorgé de talents (dont la classe sportive donne une bonne représentation de ce que l’on peut noter dans tous les secteurs d’activité), particulièrement raffiné sur les plans culturel et scientifique, authentiquement démocratique (les trois dernières “alternances” pacifiques en sont la preuve éclatante), qui a prouvé qu’il était capable de faire des efforts assez considérables pour surmonter sa crise propre sans attendre tout des autres… Mais qui lui en est reconnaissant, au sens strict ? Qui a véritablement reconnu ses efforts depuis près de deux décennies : pour devenir un pays tout à fait légitime au sein de l’UE et profondément imprégné de ses valeurs et objectifs ? Ils sont rares…

Enfin, aucune des justifications d’un si mauvais comportement européen ne tient la route… Car il y a ceux qui invoquent sans fin les “priorités de l’heure” et la gravité abyssale de “la crise”, qui réclameraient de mobiliser toutes les forces sur l’extinction de l’incendie… Il y a ceux qui prétendent que la Croatie n’aurait pas à se plaindre du traitement subi lors de la procédure d’adhésion (certes, si l’étalon est supposé être la Turquie, le raisonnement est recevable !)… Il y a aussi ceux qui suggèrent perfidement que ce pays de moins de cinq millions d’habitants ne représente qu’une part marginale de la population et du PIB européens (mais en a-t-on jamais fait le grief à Luxembourg ou à Malte ?)…

Je dois dire que si j’étais Croate à l’heure présente, je serais particulièrement remonté contre les Européens de l’UE, c’est-à-dire (dans le cas d’espèce) contre leurs gouvernants, et que je serais tenté, devant tant de maladresse, d’impolitesse et de négligence : de les envoyer promener collectivement et de leur tirer ma révérence !…

Il n’est peut-être pourtant pas encore trop tard pour changer de cap, puisque, à la faveur d’une alternance politique toute récente qui n’a nullement mis en péril leur consensus national sur l’adhésion, les Croates ont manifesté à l’égard de ces Européens de l’UE qui les ont si mal traités depuis tant de mois : une indulgence et une grandeur d’âme qui les honore. Il incombe dès lors maintenant aux “27″ de s’éloigner de leurs obsessions égocentriques pour commencer de faire ce qui n’a pas été encore fait à ce jour malgré les règles qui s’imposaient, à savoir : d’accueillir enfin, avec la dignité, le respect et la confiance indispensables, cette Croatie et ses citoyens qui méritent d’être pleinement conviés et associés aux affaires européennes.

In the Russian language, Ukraine has two meanings: one, the country of 43 million people that lies on the north coast of the Black Sea, and two, “on the border” or “borderland.” For most of the past 20 years, Kiev’s foreign policy aimed, and largely managed, to fix on Europe’s geopolitical map the first meaning rather than the second. Ukrainian President Viktor Yanukovich is now undoing that.

Ukraine became independent in 1991. In 1994, as Washington contemplated the enlargement of NATO, Boris Tarasyuk, Ukraine’s deputy foreign minister, met Strobe Talbott, the U.S. deputy secretary of state. Tarasyuk noted that NATO’s enlargement to include states such as Poland and Hungary would prompt a negative reaction from Moscow — and also raise a dilemma for Kiev: how could Ukraine avoid becoming a gray zone of insecurity, or a borderland, between an enlarged NATO and Russia?

Talbott agreed that the Ukrainians deserved a good answer to the question, and finding one became a priority task for the Clinton administration’s Europe policymakers. Washington moved to expand its bilateral relationship with Ukraine, establishing in 1996 a strategic partnership and a bilateral commission chaired by Vice President Al Gore and President Leonid Kuchma of Ukraine. One year later, NATO and Ukraine agreed to a distinctive partnership and set up the NATO-Ukraine Council to promote stronger links between Kiev and the alliance.

The goal was straightforward: to deepen ties between the West and Ukraine and thereby reassure Kiev that it would not find itself an isolated borderland as the enlargement of NATO and the European Union transformed Europe’s geopolitical landscape. In 2002, Kiev adopted the goal of joining NATO. While Ukraine’s relations with the European Union developed more slowly, they also acquired greater breadth and depth.

Following the 2004 Orange Revolution, Viktor Yushchenko made joining the Euro-Atlantic community his primary foreign policy objective and sought a membership action plan with NATO. He was considerably ahead of the Ukrainian public on the question of NATO membership, though Ukrainians strongly supported closer E.U. links. More critically, Yushchenko failed to address his country’s key domestic problems. A disillusioned Ukrainian electorate turned to Yanukovich in 2010.

On assuming office, Yanukovich stated that his first foreign policy priority would be to repair a badly frayed relationship with Moscow. He also made clear that Ukraine would balance its relationships with Russia and the West. He stressed the importance of deepening Ukraine’s integration with the European Union, most immediately through the negotiation of an association agreement and comprehensive free trade arrangement.

He regularly brushed aside Moscow’s entreaties to join a customs union with Russia, Kazakhstan and Belarus. While some in the West regretted that Kiev no longer sought to join NATO, a closer Ukraine-E.U. relationship seemed a good answer to the question that Tarasyuk posed in 1994 about keeping Ukraine from becoming a borderland.

This is now in danger. The democratic backsliding that has occurred under Yanukovich, recently epitomized by the trial of opposition leader Yulia Tymoshenko, threatens Ukraine’s links with the West.

E.U. officials have canceled one planned Yanukovich visit to Brussels. While negotiation of the association and free trade agreements may continue, their completion is in jeopardy. Parliamentarians from E.U. states say the agreements have zero chance of ratification as long as Tymoshenko remains in prison. As the European Union grapples with the euro-zone crisis, Yanukovich’s democratic backslide offers those Europeans who always were skeptical about E.U. engagement with Kiev a handy excuse to oppose it. In parallel, Ukraine’s relations with individual Western countries seem headed for a freeze, as Yanukovich is increasingly viewed as another Aleksandr Lukashenko — the Belarus strongman — rather than an aspiring E.U. leader.

Yanukovich seems to recognize the risks of isolation, especially for his dealings with the Kremlin. Ukrainians voice frustration that although Kiev in 2010 acted to address major Russian concerns, Moscow has done little on issues of importance to Ukraine. The Russian government, for example, continues to pursue a natural gas pipeline under the Black Sea that would take gas that now travels through Ukraine. The deterioration of Ukraine’s relations with the West will likely embolden Moscow to press Kiev harder.

Thus, on its current course, Yanukovich’s domestic repression will leave Ukraine precisely where it did not want to be: in a gray zone between Europe and Russia. Yanukovich may not intend this, but that does not matter. He is making Ukraine into the borderland it had long sought to avoid.

La mayoría de los ciudadanos europeos (por ejemplo, más del 60 por ciento en Francia y Alemania) creen que Turquía no debe pasar a formar parte de la Unión Europea. Hay varías razones para esa oposición, algunas válidas, otras basadas en prejuicios: Turquía es demasiado grande; los emigrantes turcos podrían inundar a los otros Estados miembros; Turquía no tiene una brillante ejecutoria en materia de derechos humanos; Turquía oprime a los kurdos; Turquía no ha resuelto sus problemas con Grecia sobre Chipre.

Pero la razón principal es, sin lugar a dudas, la de que se considera a Turquía, país de mayoría musulmana y gobernado por un partido musulmán, demasiado diferente. Como dijo el ex Presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, uno de los autores de la Constitución de la UE: “Turquía no es un país europeo”.

Resulta difícil de aceptar para los miembros de la minoría secular y occidentalizada turca, que han pasado decenios, si no más tiempo, intentando demostrar su bona fides europea. Como dijo recientemente un turco muy instruido que trabaja para una organización internacional: “Jugamos al fútbol con ellos, cantamos canciones con ellos en la televisión, hacemos negocios con ellos, hemos mejorado en materia de derechos humanos y hemos democratizado nuestra política. Hacemos todo lo que nos piden y, aun así, no nos quieren”.

En efecto, dijo, al oírlo, otra turca, hablante de inglés con fluidez y que pasó mucho tiempo en Londres, trabajó para ONG en pro de los derechos humanos y fue encarcelado en el decenio de 1980 por oponerse al régimen militar: “Detesto a Europa. No soy europea y, en cualquier caso, ¿quién necesita a Europa?”

Buena pregunta. Mientras la crisis griega está rompiendo las costuras de la zona del euro, la economía turca está en auge. Desde luego, “Europa” fue durante muchos años un símbolo no sólo de riqueza, sino también de política liberal, sociedades abiertas y derechos humanos. Y la sociedad turca se ha beneficiado en gran medida de su intento –aún no perfecto, aún no completo– de estar a la altura de las normas europeas.

Pero cada vez hay más europeos desilusionados con la Unión. Lejos de ser un modelo de democracia, se asocia a la UE con un mandarinato arrogante y distante que emite normas y edictos con una paternalista y despótica despreocupación por los ciudadanos comunes y corrientes. Y algunos de sus nuevos miembros –Rumania, Bulgaria y Hungría, por ejemplo– no son exactamente parangones de democracia liberal y transparente.

Así, pues, si los europeos ni siquiera creen en su unión, ¿por qué habría Turquía integrarse en ella? En realidad, a la mujer que afirmaba detestar a Europa no por ello dejaría de gustarle mucho que Turquía formara parte de la UE. Su rabia era la de una amante desdeñada.

Los miembros de la minoría secular y proeuropea de Turquía, que gobernó casi continuamente desde que Kemal Atatürk fundó la república en 1923, están empezando a verse ahora presionados desde dos direcciones. Además de verse obstaculizados por la UE, una nueva minora más provinciana, más religiosa y menos liberal, pero no necesariamente menos democrática, una cohorte personificada por el enormemente popular Primer Ministro, Recep Tayyip Erdoğan, los está desalojando de sus posiciones de privilegio.

Para esos turcos occidentalizados, la aceptación por la UE representa un salvavidas contra las corrientes del populismo islámico que representa Erdoğan y necesitan aliento, porque los islamistas de este último pueden ser democráticos, pero los secularistas, en conjunto, son más liberales.

Pero la antigua minoría privilegiada no es el único grupo de Turquía a la que puede beneficiar la integración en Europa. Las minorías se encuentran bien en los imperios, sobre todo en los benévolos. Como los catalanes o los escoceses, los kurdos de Turquía son partidarios de la integración en la UE, porque ofrece una protección contra la mayoría de su país.

El propio tamaño de Turquía y su población preocupan a los europeos y con cierta razón, pero ese miedo probablemente sea exagerado. Ahora que la economía turca está prosperando, habrá menos razón para que los turcos pobres busquen trabajo en otros países y menos aún para que los “invadan”. Y, si la enormemente ampliada composición de la UE impidiera la creación de un futuro Estado federal, podría no ser algo negativo. En cualquier caso, la adición de Turquía no constituiría una diferencia decisiva.

Desde la perspectiva de los turcos de mentalidad occidental, el orgullo de la integración en Europea tal vez sea menos importante que el dolor del rechazo, pero lo mismo se puede decir de los europeos. Si la república más occidentalizada, más moderna, más democrática del mundo islámico cayera en un amargo resentimiento antieuropeo, tampoco sería un resultado positivo para Occidente… ni, por lo demás, para el resto del mundo.

Turquía está en buenas condiciones para guiar a otros países musulmanes en una dirección más liberal y democrática. Además, con la posibilidad real de integrarse en Europa, Turquía estaría en mejores condiciones para desactivar tensiones reales y potenciales entre Europa y Oriente Medio. Sin Turquía, la actitud de la UE en Oriente Medio seguirá pareciendo imperialismo occidental.

La perspectiva de la integración de Turquía en la UE disiparía también la anticuada idea de que Europa equivale a cristianismo. No cabe duda de que las religiones cristianas contribuyeron a moldear la civilización europea, pero no todos los ciudadanos europeos son cristianos practicantes. Muchos de ellos en modo alguno son cristianos.

Si una gran democracia, con una mayoría de población musulmana, puede integrarse en la UE, resultará más fácil aceptar a los musulmanes franceses, británicos, holandeses o alemanes como otros europeos más. Quienes creen que los intereses comunes y las instituciones liberales deben caracterizar a la UE se beneficiarían de esa aceptación. Quienes buscan una identidad europea basada en la cultura y la fe le opondrán resistencia.

Lamentablemente, en esta época de crisis, nacionalismo en aumento y populismo cerrado al exterior, las posibilidades de que un país musulmán pase a ser un miembro de la UE son escasas, por no decir algo peor. Semejante proceso no se puede imponer a la población. Insistir en ello, contra los deseos de la mayoría de los ciudadanos europeos, apestaría precisamente al tipo de paternalismo no democrático que ha hecho a muchos europeos volverse ya contra la UE.

Pero la mayoría no siempre acierta y los tiempos podrían cambiar. Además, podríamos llegar a lamentar que no cambiaran con la rapidez suficiente.

Introduction

Turkey’s EU accession negotiations completed their fifth year on 3 October 2010. However, despite annual declarations on the Turkish side that each new year would be ‘the year of the EU’, negotiations seem to be progressing very slowly and the prospects for their timely completion look dim. In fact, with 18 chapters out of the picture due to a variety of obstacles and the blocking of the provisional closure of any chapters until Turkey fulfils its obligations deriving from the Additional Agreement, the situation looks grim indeed.

The first aim of this paper is to provide the necessary background for placing the accession negotiations with Turkey within the proper context. To accomplish this, it first provides an overview of EU-Turkish relations, starting with Turkey’s initial application to become a member of the EEC. The overview aims to help put things into perspective by providing an account of relations from the start, including the establishment of a Customs Union between Turkey and the EU.

Secondly, the course of the negotiations themselves will be analysed, along with the reasons for the current impasse. In this section, the focus will not be to put the blame on one side or the other but rather to provide a list of the problems contributing to the deadlock. The section will also look into the deeper underlying issues.

In addition to the slowdown in the negotiations, new Turkish foreign policy initiatives have also caused some concern in both Turkey and the EU as to whether they imply a shift in foreign policy that could endanger its accession goal. Consequently, this paper considers the future of Turkey’s accession goal as the anchor of its foreign policy. Furthermore, the effects of Turkey’s foreign policy on the EU’s are briefly discussed with respect to contemporary developments in the Middle East and North Africa.

A Short Overview of EU-Turkey Relations

Turkey has decidedly looked towards the West since the declaration of the Republic in 1923. Europe was adopted as the model from the last years of the former Ottoman Empire and its foreign policy record is a clear reflection of this alignment. Turkey is a founding member of the United Nations (1945), a member of NATO (1952), the Council of Europe (1949), the OECD (1960) and the OSCE (1973) and was an associate member of the Western European Union (1992).

On 31 July 1959, shortly after the creation of the European Economic Community (EEC) in 1958, Turkey made its first application to join the newly-established organisation. The EEC’s Council of Ministers responded to Turkey’s application in 1959, suggesting the possibility of an association. The ensuing negotiations resulted in the signing of the Ankara Agreement on 12 September 1963, which entered into force on 1 December 1964 and marked the beginning of Turkey’s relations with the EEC.

The aim of the Ankara Agreement, as stated in Article 2, was ‘to promote the continuous and balanced strengthening of trade and economic relations between the Parties, while taking full account of the need to ensure an accelerated development of the Turkish economy and to improve the level of employment and living conditions of the Turkish people’. Article 28 provides the final target of the association: ‘as soon as the operation of this Agreement has advanced far enough to justify envisaging full acceptance by Turkey of the obligations arising out of the Treaty establishing the Community, the Contracting Parties shall examine the possibility of the accession of Turkey to the Community’.

The Ankara Agreement envisaged a progressive model of integration with Turkey, namely the establishment of a Customs Union (CU) made up of three phases: preparation, transition and the final phase’. The first phase, which aimed to reduce economic differences between the parties, started on 1 December 1964 when the Agreement came into force.

The ‘preparation phase’ was completed and the conditions for the ‘transitional phase’ were established by the signing of the Additional Protocol on 1 January 1973, which laid out how the Customs Union would be implemented. It provided that the EEC would abolish tariff and quantitative barriers to its imports from Turkey upon the entry into force of the Protocol, whereas Turkey would do the same in accordance with a timetable containing two calendars set for 12 and 22 years, respectively, and called for the harmonisation of Turkish legislation with that of the EC in economic matters. Furthermore, the Additional Protocol envisaged the free circulation of persons between the parties in the next 12 to 22 years. Moreover, Turkey was obliged to comply with EU trade policy and align its policies on competition and intellectual property with EC legislation.

Turkey-EU relations entered a period of instability that lasted from the beginning of the 1970s to the second half of 1980s due not only to Turkey’s political and economic condition but also to a shift in the Atlantic Alliance and the global economic downturn that hampered European growth. Following the military coup of 12 September 1980, the relations between Turkey and the Community virtually froze. The coup also altered the nature of the relations between them in that before the coup they were largely economic while after it democratic conditionality became more important.[1] In the first Association Council after the political crisis, in 1986, Turkey stated its intention to apply for full membership, which it did on 14 April 1987 on the basis of the EEC Treaty’s Article 237, the ECSC Treaty’s Article 98 and the EURATOM Treaty’s Article 205. The Council forwarded Turkey’s application for membership to the European Commission for its Opinion, duly issued on 18 December 1989, where it basically underlined Turkey’s eligibility for membership yet deferred an in-depth analysis of the application until the emergence of a more favourable environment. The country’s economic and political situation, as well as its poor relations with Greece and the Cyprus problem, were pointed out as reasons for the right conditions not being present. The Commission also mentioned that Turkey’s accession was also hindered by the EC’s own situation on the eve of the Single Market’s completion, as it prevented any considerations of further enlargement. The Opinion went on to underline the need for a comprehensive cooperation programme in order to facilitate the integration of the two parties and added that the Customs Union should be completed in 1995 as envisaged.

Under these circumstances, Turkey chose to give priority to completing the envisaged Customs Union with the Community and further strengthened its efforts. Talks began in 1994 and were finalised on 6 March 1995 at the Turkey-EU Association Council, with the adoption of decision 1/95 on the completion of the Customs Union between Turkey and the EU in industrial and processed agricultural goods by 31 December 1995. With this decision, the second stage of the association relations was completed and the so-called ‘final phase’ was initiated. With the Customs Union decision, Turkey-EU relations entered a totally new dimension as it was one of the most important steps for Turkey’s EU integration objective.

Having completed the Customs Union, membership became one of the priority issues on Turkey’s agenda and it attached particular importance to the EU’s current enlargement process. Despite all these positive developments, the Commission excluded Turkey from the enlargement process in its report titled Agenda 2000, issued on 16 July 1997. While the report highlighted the fact that the Customs Union with Turkey was functioning at a satisfactory level and that Turkey had demonstrated its ability to adapt to EU norms in many areas, it noted the same political and economic arguments against Turkey as in its 1989 opinion, while making no reference to the full membership objective, partly because Turkey had trouble fulfilling the Copenhagen political criteria. Following this, at the Luxembourg European Council Summit of 12-13 December 1997, where Economic and Monetary Union (EMU) and enlargement issues were discussed, the approach was in line with the contents of the Commission’s Agenda 2000. In the document released at the end of the Summit, while Turkey’s eligibility was reconfirmed by the Heads of States and Government of the EU’s Member States, the EU decided on a strategy to prepare Turkey for the development of closer ties with the EU and to create a special procedure to review any progress made. With these decisions, the development of Turkey-EU relations was made conditional on certain economic, political and foreign policy questions, with the Commission being asked to submit suitable proposals to enhance them. The Turkish Government’s reaction to the EU’s attitude was highly critical: although it stated that the goal of full membership and association would nevertheless be maintained, it said that the development of bilateral relations would depend on the EU honouring its commitments and that it would not discuss with the EU any issues that were outside the contractual context of the bilateral relations as long as the EU did not change its attitude. This was a reaction to being left out of the enlargement to a further 12 countries and to the inclusion of Cyprus among the six initial countries with which negotiations would commence.

The Helsinki European Council Summit held on 10-11 December 1999 was a breakthrough in Turkey-EU relations. Set against a changing political situation that included factors such as the subsidence of terror in Turkey following the capture of the PKK’s leader Abdullah Öcalan, the adoption of a more inclusive enlargement policy by the EU –aimed at stabilisation following the Kosovar crisis– and the assumption of office by the Social Democrats in Germany, the Helsinki Summit proved to be a crucial turning point. At the Summit, Turkey was officially recognised, without any preconditions, as a candidate state at an equal level with the others. The Presidency Conclusions of the Helsinki European Council clearly stated that Turkey would reap the benefits from a pre-accession strategy to stimulate and support its reforms. This would also include an Accession Partnership, which would be drawn up accordingly, combined with a National Programme for the adoption of the acquis communautaire. Turkey would participate in Community programmes open to other candidate countries and agencies. It would also be invited to the meetings between candidate states and the Union in the context of the accession process. A single framework for coordinating all sources of EU financial assistance for pre-accession would be created. Lastly, the Commission would monitor Turkey regularly with its Progress Reports, a procedure it had started to implement in 1998.

The recognition of Turkey as a candidate for accession at the Helsinki European Council marked the beginning of Turkey-EU relations with the prospect of membership. As foreseen in the Helsinki European Council Conclusions, the first Progress Report on Turkey was published by the Commission in 1998. The report was also the basis for the first Accession Partnership Document.

As noted in the Helsinki European Council’s conclusions, the Commission started to prepare an Accession Partnership for Turkey which was approved by the Council on 8 March 2001. Meanwhile, the framework regulation designed to furnish the legal basis for the Accession Partnership was adopted by the General Affairs Council on 26 February 2001. The regulation combined all EU financial assistance under a single programme. This was followed by the presentation of Turkey’s first National Programme for the implementation of the Accession Partnership to the Commission on 26 March 2001. The adoption of these two documents finalised an important institutional procedure concerning Turkey’s accession strategy.

The Accession Partnership for Turkey, an important instrument of the Commission formed in line with its enlargement policy, was prepared within the framework of Turkey’s ability to fulfil the Copenhagen political criteria. The document comprises the short- and medium-term targets that Turkey has to fulfil in order to comply with the Copenhagen political criteria. The Accession Partnership Document is updated when deemed necessary by the Commission.

After the approval of the Accession Partnership by the Council and the adoption of the Framework Regulation, the Turkish Government announced its first National Programme for the Adoption of the EU acquis on 19 March 2001. The National Programme was submitted to the Commission on 26 March 2001. It was produced with a careful appreciation of the short- and medium-term priorities to be fulfilled.

The Copenhagen European Council Summit of 12-13 December 2002 marked another important turning point in the EU’s enlargement process. After the accession of 10 candidate states to the EU had been declared, the Copenhagen European Council resolved that if the December 2004 European Council –on the basis of a recommendation from the European Commission– should decide that Turkey fulfilled the Copenhagen political criteria, the EU would open accession negotiations without delay. Meanwhile, the leaders of the EU Member States agreed to extend and develop cooperation on the Customs Union and provide the Turkish government with increased pre-accession financial assistance at the Summit.

Progress towards accession continued along the path set by the National Programme in the post-Helsinki period. The most crucial target at this stage was the opening of accession negotiations, which depended on ‘sufficient’ fulfilment of the Copenhagen political criteria. Turkey took a number of important steps to meet that conditionality clause. The most important among them were a major review of the Turkish Constitution, with two Constitutional reform packages and eight harmonisation packages adopted between February 2002 and July 2004. These eight reform packages modified 218 articles of 53 different laws. Compared to this marathon run of legislative change on diverse issues, from the abolition of the death penalty to extending cultural rights for minorities, subsequent reforms were bound to look somewhat limited in scope.

The European Commission’s Report and Recommendations were in line with the decisions taken at the 2002 Copenhagen European Council and were published on 6 October 2004. After thoroughly analysing the steps taken by Turkey, the Commission recognised that Turkey had sufficiently complied with the Copenhagen political criteria and advised the Member States to start accession negotiations.

The Presidency Conclusions on Turkey of 17 December 2004 were a historical landmark. Based on this recommendation, the European Council of 16-17 December 2004 reaffirmed the decisions taken at the 1999 Helsinki and 2002 Copenhagen Summits, as the Council took note of the resolute steps taken by Turkey in pursuing a comprehensive reform process and decided to open accession negotiations in the framework of paragraph 23 of the Presidency Conclusions. Accordingly, negotiations started with Turkey on 3 October 2005. However, both the Commission’s recommendation to open negotiations and the negotiation framework document include certain peculiarities, such as the stress on ‘negotiations being an open-ended process whose outcome cannot be guaranteed beforehand’[2] and the search for methods to ‘fully anchor Turkey in European structures’.[3] From the outset these measures gave rise to a certain sense of caution and were perceived as discriminatory by the Turkish public.

Negotiations: Impasse?

Screening was the first step of the negotiations but before long it became clear that the process was foundering under serious pressure. Despite the large-scale political and social support for membership in Turkey in early 2006, some major problems emerged that were to dominate accession talks in the following years. Instead of blaming one side or the other, the following section of this paper concentrates on the main reasons that contributed to slowing down Turkey’s accession process by trying to analyse the developments both in Turkey and in the EU.

The Cyprus Issue

An additional obstacle faced by Turkey is the Cyprus issue. Over the last few years, the Cyprus problem has poisoned Turkey-EU relations, partly due to the actions of the Republic of Cyprus as a Member State[4] and largely because other EU Member States support or hide behind this issue to block or slow down Turkey’s accession. On the other hand, Turkey’s accession negotiations, which are currently proceeding at a slow pace, risk grinding to a halt because of the chapters directly or indirectly blocked by the Cyprus conflict. In December 2006 the EU leaders decided unanimously not to open negotiations in eight chapters and not to provisionally close any chapters until Turkey fulfils its obligations deriving from the Additional Agreement –which basically implies extending the Customs Union to the Republic of Cyprus–. However, the situation is further complicated by the fact that Turkey claims that has fulfilled the obligations imposed by the Additional Agreement in the sense that there are no restrictions on goods produced in the south of the island per se. Turkey insists it is only blocking transport originating from the ports of the Republic of Cyprus.[5] The EU, on the other hand, insists that there is no practical difference.

This has brought Turkey to the point of making a choice between taking one-sided steps or not since the EU has failed to fulfil its promises to Turkish Cypriots in return for their cooperation in resolving the conflict under the auspices of the United Nations (the Annan Plan).[6] The EU’s unbalanced approach to the Cyprus issue, as stated by Ziya Öniş,[7] has reinforced widely-held perceptions among the Turkish public that Cyprus was being used as an excuse to place yet another obstacle in the path of Turkey’s membership. The Turkish-Cypriot leader Mehmet Ali Talat and the Greek-Cypriot President Demetris Christofias have been negotiating the unification of the island under the guidance of the UN Secretary General Ban Ki-Moon. However, despite claims that there is a commitment to find a comprehensive solution, there are certain key issues on which nobody wants to compromise.

The EU’s Internal Problems and Concerns

In a parallel process, The EU’s internal problems, such as the current financial and economic crises, have led to an increased ambiguity the in messages relayed to Turkey. Moreover, the messages are often championed by strong personalities or important leaders, such as Nicolas Sarkozy and Angela Merkel, who are in principle opposed to Turkish membership. The important point here is that more often than not the public in Turkey regards the EU as a monolithic entity and negative attitudes of some of it leaders, Member States and/or institutions are perceived as the EU’s real and unitaryposition towards Turkish entry.

Looking beneath the surface, the negative stance of some Member States rests on political concerns that can be explained by the fear of the Union fragmenting as a result of Turkey’s accession. This is accompanied by economic and cultural fears, massive migration from Turkey resulting in the loss of jobs and the erosion of European citizenship.[8] The issue of migration is a cause of great concern to many EU citizens, giving rise to much debate whenever Turkish membership of the EU is discussed.

In the 1960s Western Europe, headed by Germany, was in dire need of workers to continue the process of economic recovery after the War and Turkey was the solution. The first immigrants or ‘guest workers’ from Turkey were followed and joined by their family members. Today third- or fourth-generation Turkish immigrants have finally managed to integrate into the respective societies they live in. Turkey is no longer classified as a source of immigration but rather as a transit country for other migrants trying to reach Europe. Furthermore, as the latest enlargement demonstrated, people tend to stay in their own countries when domestic conditions start improving due to EU integration, despite the much better conditions next door.

There are numerous studies showing the number of prospective migrants for specified periods of time in the future. As an example, a simulation based on a reasonable methodology points to between 1.0 to 2.1 million for the 2004-30 period, but to 2.7 million for the same period if the accession process is endangered.[9] When the aging factor is incorporated into the data, the same study predicts that the total number of immigrants in the period would be reduced by around 300,000.[10] In addition, Turkey’s educated young population might come into demand soon enough, as population growth in the EU is stagnant. The EU’s population is getting older and there could soon be a need for a greater working-age population to support social security systems in the face of drastic demographic change. The report ‘Project Europe 2030 – Challenges and Opportunities’, prepared by the Reflection Group, claims that without immigration and with a constant rate of labour participation, by 2050 the labour force should decline by around 68 million workers and the EU will need approximately 100 million people to fill the gap since not all immigrants actively participate in the work force.[11]

In fact, Turkey has a young population whose growth rate has been steadily decreasing. The ratio of young adults to the total population is currently at 65% and will approach 70% in 2025 before starting to decline –a phenomenon known as ‘the population window of opportunity’.[12] Even if the fear of migration is one of the most striking arguments of the opponents of Turkey’s entry, immigration might even become a necessity.

The recent political and economic crises (constitutional deadlock, the lengthy approval process of the Lisbon Treaty and the world-wide economic and financial depression) created the current political environment in which opponents of enlargement have become much stronger and more vocal. In this regard, the rise of a right-wing populism that maintains that Turkey ‘does not belong in the EU’ has become a major element in the accession-talks’ slowdown. Bearing in mind that the precursor of modern Turkey, the Ottoman Empire, became a member of the Concert of Europe in 1856 and given the close involvement of Turkey in European affairs for centuries, these arguments are far from self-evident in any case. However, at this point it should be emphasised that questions relating to Turkey’s accession are most likely the reflections of deeper uncertainties and fears in the EU deriving from the pressures of globalisation.[13] Moreover, in the aftermath of the constitutional treaty process some segments of the EU elite have tried to cut corners by aiming to accomplish the impossible: namely, determining clear-cut borders for European integration. Historically, Europe’s borders have always been fuzzy and open to interpretation and such an effort to try and fit Europe into a preconceived geographical space has mainly been interpreted in Turkey as an effort to keep it out, among other things.

In this framework, another obstacle in Turkey’s path to full EU membership is ‘enlargement fatigue’ as a result of the dramatic increase in the number of Member States from 15 to 27 in less than three years. This has been the most complex enlargement phase in the Union’s history. Furthermore, the EU may soon find itself in the midst of a new wave of enlargement involving the accession of the Western Balkan countries. However, the responsibility for overcoming the fatigue and improving its ‘integration capacity’ lies with the Union itself and not with the candidate countries. It is often pointed out that enlargements have tended to strengthen the Union, foster its economic growth and reinforce its role in the world. Nevertheless, when it comes to Turkey’s membership, it is often argued that the country’s size, large population and economic development would disrupt institutional, financial and political balances within the Union. The EU, in order to ensure its integration capacity and to be able to honour its commitments, must first decide on the reforms it should undertake. Constitutional settlement following the coming into force of the new treaty, the revision of the financial framework and the redefinition of some of its policies are necessary steps that come to mind. Also, efforts by European leaders to communicate enlargement to the public and counter misconceptions should be strengthened if the accession process is to pick up its pace once more.

Last but not least, one of the EU’s primary concerns is the economic situation of Europe today. Europe was heavily affected by the world-wide economic and financial crises as a whole. The packages that were designed to help Member States are widely regarded as stopgap measures and the future of the Monetary Union is under discussion. In short, the EU is focused on its internal problems, with other issues such as enlargement being put aside for the moment.

Turkey: A Whole Range of Internal Problems

Since 2005 Turkey has also seemed to have succumbed to lethargy concerning the accession process. There are various reasons for this slowdown, but to analyse them at length is beyond the scope of this paper. Nevertheless, the problems can be categorised under several mutually interrelated headings.

The first concerns the reform and harmonisation process itself. Turkey has undertaken so many reforms in such a short time that the country is still adjusting to the changes. Therefore, a certain lag between the formal adoption of harmonisation packages and their implementation is evident. The infamous article 301 on freedom of expression is a case in point.[14] In addition, the economic cost of adaptation of newly-opened chapters –the environment, for instance– is considered to be too much to expect unless membership is a certainty.

Thus, it is clear that reform in Turkey is a slow process that often moves forward by trial and error. In addition, such a comprehensive process is bound to create resistance, especially in society that is polarised on a number of issues. However, it should be borne in mind that polarisation is not between pro- or anti-democrats. Rather, back in 2004 there was strong cross-party support for EU reforms; yet, once the process intensified, a considerable part of public got the perception that the EU was starting to focus on welfare for only certain segments of society and on parochial interests rather than on the overall economic and social good.

Turkey’s latest ‘yes’ vote in the referendum on constitutional reform on 12 September 2010 has been taken as a positive sign by EU officials. With a participation rate of 73.71%, 57.88% of the voters said ‘yes’ while 42.12% said ‘no’.[15] There was a considerable debate about the content of the package and its implications, which is beyond the scope of this paper. However, it is no mistake to say that Turkey still needs many other changes in its constitution.

Secondly, as explained in the previous sections, the EU’s ambiguous messages have affected public opinion. Although public support for EU membership still remains relatively high (but down to around 50% from 70% in 2005), most people do not really believe that Turkey will become a member anytime soon. This decline in public confidence in EU membership has inevitably affected the government’s political will. Already facing resistance from parts of the elite, the government downplayed its EU accession rhetoric and allowed the process to split into two tracks, the political and the technical, to prevent the negotiations from coming to a grinding halt. While the political track has not moved since 2006, the technical track has progressed, although slowly. Moreover, the Turkish Secretariat General for EU Affairs has declared that it aims to complete harmonisation in all chapters by 2014. With this goal in mind, the National Programme for the harmonisation of the acquis was revised in 2009, a new chief negotiator was appointed and the Secretariat General itself was strengthened considerably through the recruitment of hundreds of new experts.

Third, Turkey’s focus has splintered into multiple issues since its internal agenda has become so complex. The country’s reforming energies are being taken up by minorities and Kurds, discussions about secularism and religion and the never-ending, seemingly all-encompassing, Ergenekon case.

Lastly, the fading-away of EU accession as a realistic political goal and the subsequent decline in public interest in the issue has led the government to stall on issues such as minority rights and even backtrack in certain areas, including freedom of expression and the existence of an independent press. Ratified this month, the European Parliament report penned by Ria Oomen-Ruijten also includes strongly-worded comments on these issues. Amendments relating to the recent arrests of journalists and the curtailment of freedom of expression have clearly underlined the need for a further effort.[16]0

All in all, including the last chapter opened by the Spanish Presidency, there are 13 chapters open with one provisionally closed. The Council decided not to open eight chapters and not to provisionally close any chapter until Turkey complies with its obligations under the additional protocol. Even if not officially declared, five chapters are blocked by France and six by the Republic of Cyprus (some of which are overlapping).[17] For the coming Presidency, only three chapters remain to be opened (Public Procurement, Competition Policy and Social Policy and Employment) if Turkey complies with the opening benchmarks.

It is clear that Turkey’s EU accession negotiations are not progressing effortlessly. The previous sections have provided a summary of the reasons for the slowdown in the negotiations. Yet, some commentators, both inside and outside Turkey, consider these reasons insufficient and provide another and more structural factor for the deceleration. It is claimed that Turkey has a new foreign policy and that, consequently, the EU membership goal is no longer the priority. The following section will look at these and assess whether policy priorities have been altered.

The New Turkish Foreign Policy and the EU

Since the first half of 2009 there has been increasing talk of a change in Turkey’s foreign policy in which EU membership is no longer the priority. The slowdown in the negotiations has affected both the public’s expectations and the government’s rhetoric and this has, in turn, led to genuine dissatisfaction with the EU. This is certainly reflected in both public discourse and some policy preferences.

In addition, there is another, more structural reason behind these comments. In May 2009, Ahmet Davutoğlu, a professor of international relations, was appointed Minister of Foreign Affairs. A former foreigb affairs advisor to Prime Minister Recep Tayyip Erdoğan, Davutoğlu had long considered that Turkey needs to conduct its relations with other countries through a multi-pronged approach. In a book he wrote in 2001 he commented Turkish-EU relations, starting by providing a framework for the EU’s general perception of Turkey –with the caveat that a ‘single Europe’ does not exist–:[18]

‘[Europe] regards Turkey culturally as part of the Islam-centred East, economically and politically as an extension of the South. Because of this, Europeans regard Turkey as a hard-to-absorb element, and avoid saying “yes” to full membership, while keeping relations in limbo by calculating the potential costs of saying “no”’.[19]

Although written before the start of the accession talks with Turkey, the subsequent lull in the negotiations has reinforced this perception of Europe in Turkey. According to Davutoğlu, the remedy is to ‘strengthen Turkey’s geocultural identity depth and thus create fertile ground for new opportunities’.[20]

It is thus possible to analyse Turkey’s new foreign policy initiatives from a perspective of diversification. Consequently, ‘while Turkey pursues a policy of constructive engagement in its neighbourhood and beyond, full integration with the EU is and will remain the priority’.[21] In other words, it is only by establishing policy alternatives that membership can become possible for Turkey. This is the lens through which Turkey’s relations with its neighbours and other countries of the region should be looked at. Turkey’s recent track record of foreign policy initiatives also supports this discourse.

However, it should not be forgotten that Turkey’s foreign policy since the end of the Cold War has inclined towards diversification. In fact, a former Foreign Minister, İsmail Cem, summed up this discourse by stressing that ‘Turkey’s history was moulded in Kosovo, Bosnia, Edirne and Manastır, or any other Turkish European centre as well as in Bursa, Kayseri, Sivas, Van or any major Turkish city in Asia’.[22] Previously, much of this diversification went unnoticed because the global system was largely unipolar. The first sign of the change in policy was Turkey’s initiatives in the former Soviet Central Asian countries and, to a lesser extent, the Balkans. With recent changes in the global system and the rising importance of the Middle East, Turkey’s foreign policy has also begun to adapt to the new global parameters.

Even if the vast majority of Turkish experts working on foreign policy find the axis shift argument an ‘exaggeration and crude characterisation’,[23] it can be claimed that the recent changes have made Turkey’s foreign policy more independent and self-confident. Starting with a ‘zero problems with neighbours’ approach, it has continued with a more assertive stance, with Turkey effectively playing its foreign policy card. The attitude of Prime Minister Erdoğan at the Davos meeting of the World Economic Forum (January 2009) can be taken as a striking turning point.[24] His open defence of the Palestinian cause, the Gaza flotilla crises with Israel, the ‘no’ vote to the proposed sanctions to Iran at the United Nations Security Council in June 2010 and joint declaration by Turkey, Jordan, Lebanon and Syria to set up a free-trade area in June 2010 are all considered by many scholars to be examples of the axis-shift towards a more eastern-oriented approach.

But this diversification in Turkey’s foreign policy should not necessarily be seen as a threat to its European orientation. Moreover, Turkey’s new foreign policy initiatives should be considered an asset for the EU if they contribute to the resolution of crises and conflicts in the region. In this context, Turkey’s relations with its neighbouring countries can be interpreted as an alternative channel for the EU to exert influence.

This is also reflected in the recent report of the European Parliament, that underlines the need for an active policy and for further coordination regarding the mutual benefits to the Union and Turkey. In addition, it highlights the possible inspiration Turkey might provide to the democratisation and development processes in the Middle East and North Africa.[25]

Today, when analysing the developments in the Middle East and North Africa, it is clear that Turkey’s new foreign policy can prove to be an asset to the EU. Recently, Catherine Ashton, the EU’s High Representative for Foreign Affairs and Security, was accused of being too ‘passive’ with regard to the crises in Tunisia and Egypt,[26] while Turkey’s reaction to the current events was praised and Turkey is presented as a ‘modern democracy’ and a role model to all these countries.[27]

In summary, good neighbourly relations are often cited as a requirement for Turkey’s accession and hence, from the perspective of the accession negotiations, the diversification of Turkey’s foreign policy is a necessity rather than a whim. Finally, it should not be forgotten that while Turkey’s recent foreign policy activism is an adjustment to global and regional developments, it has also partly been triggered by the EU pushing Turkey away and delaying its integration, hindering rather than facilitating the accession process.

Conclusion

This paper has attempted to provide an outline of the state of Turkey’s EU accession process. After giving an account of Turkey’s history with the EU and established that there has been a slowdown in the accession negotiations, it has explained the reasons for such a development. The current impasse has both the EU and Turkey to blame. The EU, suffering from enlargement fatigue and concerned about the challenges of integrating a big country like Turkey has been dragging its feet for some time. In addition, fighting economic crises is currently a full-time job, keeping other issues away from the agenda.

Turkey, on the other hand, struggling with reforms, distracted by internal affairs and affected by the EU’s lack of enthusiasm has contributed to the creation of a vicious circle,[28] fed by a mutual lack of political will. In fact, the slowdown in Turkey’s reforms and the move towards diversification in its foreign policy have raised concerns in both the EU and Turkey about whether EU membership is losing its appeal for the Turkish government. This diversification, however, is a separate process that has been in progress since the end of the Cold War. Moreover, the diversification of Turkey’s foreign policy does not necessarily constitute an obstacle to its EU membership goal. In fact, with the right decisions, it could even contribute to the process and benefit the EU itself.

Turkey’s geographical position and historical connections to the Balkans, the Black Sea, Russia and Central Asia should provide the EU with a greater say in the global arena. Also, as for its important role in NATO, Turkey’s EU membership should help consolidate both the military and civilian aspects of the EU’s common policies, especially the CFSP and the newly rechristened CSDP. An EU including Turkey will be more efficient in tackling global political and economic issues, ranging from the threat of terrorism to illegal immigration and drug trafficking. Turkey’s accession should also enhance the EU’s position in regions close to its immediate neighbourhood. In this respect, Turkey’s role in diversifying energy resources and connecting different routes to the EU will be an important contribution. Last but not least, the dynamism Turkey’s membership can provide should help to balance the EU’s internal equilibrium, which has at times seemed unsteady after the 2004 enlargement.

Appendix I. Turkey’s Accession Negotiations: Current Situation (February 2011)

Bibliography

Cem, İsmail (2000), Turkey in the 21st Century, Rustem, Nicosia, p. 16.

Cuperus, Rene (2008), ‘Europe’s Revolt of Populism and the Turkish Question: Perceptions and Misperceptions in the EU and Turkey, Stumbling Blocks on the Road to Accession’, Centre for European Security Studies (CESS) & Turkey Institute, Leiden, The Netherlands.

Davutoğlu, Ahmet (2001), Stratejik Derinlik, Küre Yayınları, İstanbul, p. 536

Davutoğlu, Ahmet (2009), Turkish Foreign Policy and the EU in 2010, Turkish Policy Quarterly, vol. 8, nr 3, p. 11-17.

Erzan, Refik and Kemal Kirişçi. (2004), ‘Turkish Immigrants: Their Integration within the EU’. Turkish Policy Quarterly, vol. 3, nr 3.

Erzan, Refik, Umut Kuzubas & Nilüfer Yıldız. (2004), ‘Growth and Immigration Scenarios: Turkey – EU’, Turkey in Europe Monitor, nr 12, CEPS, p. 123.

Independent Commission on Turkey (2009), ‘Turkey in Europe: Breaking the Vicious Cycle’.

Öniş, Ziya. (2008), ‘Turkey-EU Relations: Beyond the Current Stalemate’, Insight Turkey, vol. 10, nr 4, p. 35-50.

Öniş, Ziya (2011), ‘Multiple Faces of the “New” Turkish Foreign Policy: Underlying Dynamics and a Critique’, Insight Turkey, vol. 13, nr 1, p. 47-65.

Reflection Group Report (2010), ‘Project Europe: Challenges and Opportunities’.

Rodríguez López, Carmen (2007), Turquía, la apuesta por Europa, Los Libros de la Catarata, Madrid
[1] For more information, see Carmen Rodríguez López (2007).

[2] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52004DC0656:EN:HTML.

[3] http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/Tur_En_Realitons/NegotiatingFrameowrk/Negotiating_Frameowrk_Full.pdf.

[4] Turkey contends that since a legitimate government representing the whole island does not exist in Cyprus, Turkey does not recognise the Greek Administration of Southern Cyprus (GASC), which is referred to as the ‘Republic of Cyprus’.

[5] Turkey claims that if the blocking of transport of goods constitutes a violation of the obligations of the Customs Union, so does the arbitrarily-imposed quotas on Turkish trucks.

[6] In the referendum for settling the Cyprus dispute in 2004, 64.9% of the Turkish-Cypriot community voted ‘Yes’ to the Annan Plan while 75.83% of the Greek-Cypriot community voted ‘No’. Since the implementation of the plan was dependent on its approval by both communities, it was void (http://en.wikipedia.org/wiki/Cypriot_Annan_Plan_referendum,_2004).

[7] Ziya Öniş (2008).

[8] Rene Cuperus (2008).

[9] Refik Erzan, Umut Kuzubas & Nilüfer Yıldız (2004), p. 123.

[10] Ibid., p. 124.

[11] http://www.reflectiongroup.eu/wp-content/uploads/2010/05/reflection_en_web.pdf.

[12] Refik Erzan & Kemal Kirişçi (2004).

[13] Öniş (2008).

[14] The article was originally part of the new penal code prepared with the aim of bringing Turkey’s standards in line with the EU’s. However, the article led to some very controversial interpretations by parts of the judicial establishment. Facing both domestic and international criticism, the government at first advocated a wait-and-see policy, claiming that once the necessary case-law was established, the accusations under the article would dry up. However, the establishment of a viable body of case-law is a lengthy process. On 5 November 2006 government officials and civil society representatives met to discuss article 301. Consequently, several amendments to the controversial article were presented in early 2007. Finally, on 30 April 2008 the article was changed by an amendment to modify ‘Turkishness’ to ‘the Turkish Nation’. Also, a new amendment makes it obligatory to obtain the approval of the minister of Justice to file a case related with article 301.

[15] www.ysk.gov.tr.

[16] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference=B7-2011-0156&format=XML&language=EN.

[17] See Appendix for more information.

[18] Ahmet Davutoğlu (2001), p. 536.

[19] Ibid., p. 549.

[20] Ibid., p. 546.

[21] Ahmet Davutoğlu (2009), p. 11-17.

[22] İsmail Cem (2000), p.16.

[23] Ziya Öniş (2011), p. 47-65.

[24] Ibid.

[25] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference=B7-2011-0156&format=XML&language=EN.

[26] http://www.elpais.com/articulo/internacional/Eurocamara/arremete/Ashton/dejar/pasar/tren/historia/Egipto/elpepuint/20110203elpepiint_6/Tes.

[27] http://www.elpais.com/articulo/opinion/Turquia/democratica/modelo/elpepiopi/20110210elpepiopi_11/Tes.

[28] Independent Commission on Turkey (2009).

This is my last column for a while. I am off to become Chairman of the BBC Trust – the strategic authority of one of the greatest broadcasting organizations in the world. So I have to take a Sicilian vow of omerta on controversial issues for the term of my chairmanship. That makes for boring commentary: better to put down my pen.

It’s in my hand on this occasion as I look out over the Bosphorus on a glittering March morning. Yesterday, there were flurries of snow in Istanbul. But today the sun glints across the water to the Asian coastline of the city; the seagulls bank in the breeze; a great liner sails majestically north towards the Black Sea. It’s a “good-to-be-alive” sort of day.

But I always feel like that in Istanbul, a great city where so much world history has been forged. And it’s the city where Europe’s future may be shaped – Istanbul, not Brussels, Paris, or Berlin. Let me explain.

Europe’s current political identity emerged from its recent history. In the nineteenth century, the Continent’s share of the world’s population increased from one-fifth to one-quarter. That helped European countries dominate the century as expansionist colonial powers. But it also created competitive pressures for living space, with much of the struggle crystalizing in the antagonism between France and an emerging Germany.

The result was three wars in 70 years. You can see the consequences in the sprawling cemeteries of northern and eastern France and the borderlands of central Europe. And we dragged others into our struggles. Look at all the Indian names carved on the memorial arches in Picardy. I recall the war memorial in a tiny village north of Queenstown in the heart of “Lord of the Rings” country on the South Island of New Zealand. Thousands of miles from the bloody fields of France, 26 young New Zealanders who died there are remembered on a granite cross.

So, in the days when Europe worshipped Mars, the God of War, the rest of the world was often drawn into our continental battles. We Europeans were dangerous to each other, and it was often even more dangerous to be one of our friends.

The creation of the European Union was how we Europeans tried to prevent another war. France and Germany were joined at the hip – economic cooperation was meant to lead to closer political union. Around this historic compromise other countries circled, including those, like the United Kingdom, that were originally skeptical of the entire enterprise. We were already all drawn toward it, and our peace and prosperity were consolidated.

It worked far better than the doubters ever imagined was possible – indeed, perhaps even better than its progenitors expected. A vast single market was created. Sovereignty was shared and transformed in areas like trade and the environment. A union with 7% of the world’s population produced 22% of its output, a larger share than the United States, almost twice that of China, and 4-5 times that of India.

The European economic giant aspired to a global political role, but here reality swept in. The Mars of the twentieth century is a lot less sure of itself in the twenty-first. Until the United Nations-backed Libyan intervention, Europe seemed increasingly a bystander in international affairs, and even its participation in Libya is largely a Franco-British affair, with Germany opting out and choosing a quiet life.

So what is the point of Europe today? Tell my children that the EU is there to prevent us from fighting one another again, and their reply is blunt: “Of course we are not going to fight.” Europe’s moral purpose today is an existential question that all Europeans must consider.

For me the answer is to be found in Turkey. Europe with Turkey as a member would naturally be a more dynamic economy. Turkey is a regional energy hub. It has clout and respect in its own region with formidable fighting forces. And, above all, Turkey is now a role model for other Islamic societies striving to accommodate democracy, civil liberties, the rule of law, an open economy, pluralism, and religion.

As an EU member, Turkey would add a new dimension of massive historic importance. Europeans would show that we could embrace an Islamic democracy and build a strong bridge between Europe and Western Asia.

That, in turn, would create a new European identity and narrative, a new reason for the EU to exist in this century, a way of rejecting the divisive politics of old. I hope that by the time I take up my pen again, we will be on our way to this destination. If not, then many of us will find it increasingly difficult to see Europe as anything more than a glorified customs union with political ambitions that are far too big for its boots.

Face au printemps des peuples arabes, les dirigeants européens sont à la peine. Leur incapacité à s’enthousiasmer pour ces batailles de la dignité et du courage aux portes de l’Union européenne (UE) crève les yeux. Invoquer, comme le président français depuis 2008, l’Union pour la Méditerranée (UPM), ajoute de la confusion à l’inaction. Unir des démocraties et des dictatures ne débouche sur aucun progrès. Et aujourd’hui, chaque pays arabe en révolution appelle une politique spécifique. La Tunisie est à ce moment le pays où la révolution démocratique est la première à s’accomplir. Pour l’Europe, comment soutenir la Tunisie ? Comment la conforter ? Comment s’engager aux côtés des tunisiens enfin libres ?

En prenant un engagement généreux, audacieux, durable et responsable : celui d’ouvrir l’UE à une adhésion de la Tunisie. Une telle politique serait la plus pertinente sur tous les plans : idéalisme, intérêt, géopolitique, réalisme.

L’idéalisme : la Tunisie, si proche et familière bascule dans la liberté : n’est-ce pas une extension des valeurs universelles qui animent en pratique l’Europe depuis la décolonisation et le Traité de Rome ?

L’intérêt bien compris : il y a une continuité démographique, territoriale, réticulaire, économique, sociale, universitaire, entrepreneuriale, commerciale, touristique, immobilière et linguistique entre les européens et les tunisiens. C’est en l’organisant ensemble que les uns et les autres en tireront le meilleur parti.

La géopolitique : l’élargissement est, l’expérience le démontre, la voie la plus efficace pour co-produire un intérêt général commun aux postulants et aux Etats déjà membres. Il permet de mutualiser la mobilité géographique et les circulations migratoires, des idées et des richesses.

Le réalisme : les négociations d’adhésion, bien plus que les politiques de coopération et d’assistance, sont un levier puissant pour la transition démocratique, la construction de l’état de droit et le développement.

UN PIED D’ÉGALITÉ

Les Français et les Espagnols évoquent un plan Marshall (la Tunisie serait-elle ruinée et menacée d’un retour de la guerre froide ?). L’Italie un don immédiat de 5 millions d’euros. La Commission, 258 millions sur trois ans, plus un statut de partenaire avancé, comme le Maroc et la Jordanie, ni plus ni moins. Pourtant, l’UE n’a pas attendu 2011 pour financer l’investissement en Tunisie et d’autres pays du monde arabe. Le partenariat euro-méditerranéen puis la politique de voisinage ont programmé 16 milliards d’euros depuis 1995.

Nos dirigeants européens sont en décalage avec leur propre histoire. Avec les grecs se libérant de la dictature des colonels et les portugais en révolution des œillets (1974), la Communauté économique ruopéenne (CEE) a très vite envisagé l’adhésion. Idem avec les espagnols s’affranchissant du franquisme (1975). La Tunisie actuelle n’est-elle pas comparable à la Grèce et au Portugal d’alors ? L’UE s’est ensuite ouverte aux européens de l’Est libérés des dictatures communistes en énonçant les critères d’adhésion de Copenhague (1993) : ils sont toujours en vigueur !

L’heure n’est plus aux dons et à la guerre anti-émigration. Avec les tunisiens, il s’agit de conforter l’Etat de droit naissant, le dynamisme de la population et une économie sociale de marché libérée du népotisme, de la corruption et des monopoles prédateurs. Que l’UE place la Tunisie démocratique sur un pied d’égalité. Qu’elle lui propose d’adhérer.

Tema: A pesar de todo, la ampliación europea sigue siendo una política fundamental para el futuro de la UE, tanto para sus socios como para los candidatos formales y potenciales a formar parte del proyecto comunitario[1].

Resumen: La política de ampliación ha sido una de las herramientas más eficaces que el proyecto comunitario ha puesto en marcha para ampliar el bienestar a los ciudadanos europeos. Sin embargo, una serie de factores, tales como las dificultades para implementar las últimas reformas institucionales, la reticencia de algunos Estados miembros sobre la candidatura de Turquía, los conflictos sin resolver en los Balcanes y las lecciones aprendidas de otras ampliaciones, han estado detrás de grandes críticas e importantes dosis de escepticismo frente a futuras ampliaciones. En la última comunicación de la Comisión de noviembre de 2010, en la que presenta su Estrategia de Ampliación para los próximos meses, destaca en sus primeras líneas que “el proceso de ampliación ha cobrado renovado ímpetu”.

Análisis: Los procesos de ampliación de la UE son parte esencial del proyecto de integración europeo. En poco se parece la Europa de los seis Estados fundadores a la de los 27 socios actuales. El éxito mismo del proceso de integración está marcado por las sucesivas ampliaciones. Unas más sencillas y otras más complejas, pero todas han repercutido favorablemente en el devenir europeo, no sin haber planteado desafíos de gran envergadura para el resto de sus socios. Sin embargo, la necesidad misma de afrontarlas, de plantear nuevos instrumentos para resolverlas, ha permitido avanzar y profundizar la integración comunitaria a unos niveles que no eran previsibles hace solo unos años.

Uno de los objetivos iniciales de las Comunidades Europeas fue el de cerrar las cicatrices que dejaron las grandes conflagraciones del siglo XX y superar la rivalidad entre Francia y Alemania. Las sucesivas ampliaciones han permitido construir hoy una UE de 27 Estados, con 450 millones de ciudadanos, que a pesar de la crisis sigue siendo el principal bloque económico del mundo (aproximadamente una cuarta parte de la riqueza y del comercio mundial), que ha logrado mejorar sustancialmente la estabilidad política y social europea, ha ganado en diversidad cultural y posee más recursos como actor internacional en materias tales como el comercio, la lucha contra el cambio climático y la cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aún quedan muchas tareas pendientes en este ámbito, ya que la repetitiva falta de unidad y coherencia entre los socios europeos solo resta capacidad y poder a la UE y, por ende, a sus Estados miembros, aunque ellos consideren lo contrario. La última ampliación, que en 2004 permitió la incorporación de 10 nuevos Estados (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa), a los que se sumaron Rumanía y Bulgaria en 2007, fue la más ambiciosa hasta el momento. Con ella, Europa pretendía, una vez más, cicatrizar heridas, en este caso provocadas por una larga Guerra Fría que dividió durante años a los europeos. La caída del muro de Berlín hace ya 21 años fue el punto de partida para que la ambición europea de traer paz a un continente ya cansado de las consecuencias nefastas de la violencia y los totalitarismos fuera una realidad para toda la región.

Sin embargo, aún queda pendiente un compromiso moral e histórico con otra parte de Europa, cuya transición a un régimen democrático (proceso que aún no ha finalizado), ha estado plagada de conflictos armados, violaciones masivas de derechos humanos y limpiezas étnicas, ante la incapacidad de la UE de evitar las fratricidas guerras de los Balcanes.

En la actualidad, se puede coincidir con las declaraciones de la Presidencia española del Consejo con motivo de la Conferencia de Alto Nivel que tuvo lugar en junio de 2010 en Sarajevo, en el sentido de que “los últimos seis meses en los Balcanes Occidentales han sido la etapa más pacífica, productiva y esperanzadora de su historia reciente”.

La comprobación de estas y otras circunstancias es lo que permite a la Comisión Europea reafirmar sin ambigüedad que la adhesión de los Balcanes es una clara prioridad de la UE y que el proceso de ampliación ha cobrado “renovado ímpetu”. Además, debe tenerse en cuenta que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa hace ya un año permite a la UE mantener su programa de ampliación.

Por todo ello, en la última Comunicación de la Comisión en la que presenta su Estrategia de Ampliación y los principales retos para 2010-2011, se confirma que Croacia ha entrado ya en la etapa final de las negociaciones para la adhesión, se valora muy positivamente el acercamiento de posturas entre Serbia y la mayoría de los Estados europeos frente a la situación generada por la declaración unilateral de independencia Kosovo, se valora favorablemente la posibilidad de otorgar a Montenegro el estatus de candidato oficial, se valoran positivamente los avances registrados tras las reformas llevadas a cabo por la Antigua República Yugoslava de Macedonia y se estima que algunos de los conflictos bilaterales, como la disputa fronteriza entre Croacia y Eslovenia, o la demarcación de la frontera entre Kosovo y la Antigua República Yugoslava de Macedonia, están en vías de resolución. Estos son sólo algunos de los acontecimientos recientes que se destacan en el documento de la Comisión, que nos hace ser optimistas sobre una cada vez más cercana, que no precipitada, incorporación de los Balcanes Occidentales a la UE. También se reafirma en el documento de la Comisión que para que la ampliación siga constituyendo un objetivo creíble para todos los interesados, debe haber la certeza por parte de los Estados miembros y de sus ciudadanos que se han cumplido rigurosamente las condiciones establecidas. Igualmente, los países candidatos deben estar seguros de que si realizan los esfuerzos necesarios y se cumplen los criterios planteados, podrán incorporarse a la UE.

Sin embargo, la comprobación de los avances realizados en muchos países de la región no debe conducir a la autocomplacencia, ya que tal y como se describe en el documento estratégico de la Comisión, aún queda mucho camino por recorrer en la región balcánica. En algunos Estados, el proceso de transición parece haber perdido fuerza e impulso. Aun quedan pendientes muchas reformas fundamentales para poder asumir la totalidad del acquis communautaire. Pero, sobre todo, no se han resuelto algunos temas esenciales para la consolidación de las nuevas democracias, en las que la corrupción, la falta de instituciones fuertes al servicio del ciudadano y un sistema judicial eficiente e independiente, es decir, un Estado de derecho consolidado, sigue siendo una asignatura pendiente de gran relevancia. Una vez más se pone de manifiesto la importancia de los criterios de Copenhague, que contemplan cuestiones tales como la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia y el Estado de Derecho, la defensa de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías, pero no solo por ser requisitos sine qua non para el proceso de adhesión, sino porque de ello depende su viabilidad y supervivencia como Estados democráticos. En este sentido, Bosnia y Herzegovina aún tiene mucho camino por recorrer para poder ser un socio pleno de la UE. Y aunque se reconoce que Albania ha realizado notables progresos, aún debe realizar importantes avances en este ámbito para poder obtener el estatus de candidato oficial. Aunque el caso de Kosovo es muy particular, la Comisión está tomando las medidas necesarias para apoyar su acercamiento a la UE, a pesar de las reticencias que todavía su estatus suscita entre algunos Estados miembros. Sin embargo, acontecimientos como el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de julio pasado o la resolución conjunta presentada por Serbia y los socios europeos bajo el auspicio de la alta representante Ashton en septiembre, nos permiten ser optimistas sobre el compromiso europeo para mejorar el bienestar de los ciudadanos kosovares, más allá del resbaladizo terreno jurídico en el que se mueve Kosovo como Estado independiente.

Es importante destacar un desafío común a todos los Estados balcánicos, como es la necesidad de luchar y derrotar a las redes de corrupción y crimen organizado que se encuentran enquistadas en todos los niveles de la sociedad y que ralentiza y obstaculiza los avances democráticos en la región. Estos grupos criminales tienen poco interés en que se adopten los estándares europeos en materia de transparencia, de control judicial o limitación en la financiación de partidos políticos, ya que pondrían en peligro sus lucrativos y delictivos negocios. Por ello, es fundamental que se logre un amplio consenso político y cívico para enfrentarse a los embates de la corrupción y por ende facilitar la consolidación de un Estado democrático y moderno al servicio de todos sus ciudadanos.

La Comisión Europea reconoce en sus diversos dictámenes sobre Montenegro y Albania que la incorporación de estos países tendría un escaso impacto en las políticas de la Unión, y que tampoco afectaría negativamente a la capacidad de la UE para fortalecer su propio desarrollo. En el caso de Islandia, también se prevé que tenga un impacto muy limitado sobre las estructuras europeas. Todo lo contrario sucede en el caso de Turquía y, como reconoce la Comisión, el efecto combinado de su población, su dimensión, su ubicación geográfica y su potencial económico, militar y de seguridad, plantean importantes retos a la UE, pero también grandes oportunidades.

Debe recordarse al respecto que Turquía se considera actualmente un país de gran relevancia internacional, que pretende actuar como una potencia regional con capacidad de intervenir globalmente. Turquía es un país con una economía dinámica, que crecerá un 8,2% durante 2010 (tengamos en cuenta que el país europeo que más crecerá en la zona euro según las últimas previsiones de la OCDE es Alemania, con un 3,5%, y que la media de la zona euro será del 1,7%) y que algunos expertos ya la ven como una de las economías destinadas a liderar el crecimiento mundial. En suma, Turquía pertenecería a la selecta familia de los EAGLE, o Emerging and Growth-leading Economies –junto a Corea del Sur, Indonesia, México, Egipto y Taiwán– según el concepto acuñado por el Servicio de Estudios del BBVA.

Por estos y otros motivos, es de fundamental importancia que las negociaciones y reformas de carácter estratégico avancen a buen ritmo. Por ello, se deben evitar las actitudes y declaraciones negativas procedentes de la UE sobre la posible adhesión de Turquía que puedan minar la credibilidad del proceso de ampliación, y por ende desincentivar el proceso de reformas. En este sentido, la Comisión Europea valora positivamente la batería de enmiendas constitucionales aprobadas mediante referéndum en septiembre de 2010, y considera que constituyen “un paso en la dirección correcta”, aunque también menciona numerosos temas que aún deben ser abordados y mejorados en relación con la cuestión kurda, la protección de minorías, la libertad de expresión, la libertad de culto y otros. Además, aunque no hay progresos en la normalización de las relaciones bilaterales con la República de Chipre, en opinión de la Comisión, las relaciones con Grecia sí han mejorado en algunos ámbitos, como el comercio, la educación, el transporte, la energía, la cultura y el medio ambiente.

Como es sabido, gracias al dictamen favorable de la Comisión Europea de febrero de este año, Islandia es formalmente candidata a la adhesión a la UE desde el Consejo Europeo de junio de 2010. En principio, no es probable que las negociaciones que comenzaron en julio susciten grandes problemas. Islandia cumple ampliamente los criterios políticos, ya que cuenta con una democracia consolidada y tiene además la gran ventaja de formar parte del Espacio Económico Europeo (EEE). Sin embargo, aún hay ámbitos en los que debe realizar mejoras, tales como el de los servicios financieros, la agricultura y el desarrollo rural, la libre circulación de capitales y el medio ambiente. Asimismo, temas como la pesca o la disputa sobre Icesave (asunto que se complicó tras el resultado negativo del referéndum de marzo de 2010, en el que se rechazó la norma que autorizaba la introducción de una garantía estatal para cubrir los préstamos que los gobiernos del Reino Unido y los Países Bajos habían concedido, como compensación, a sus nacionales titulares de cuentas de ahorro en Icesave) son potencialmente conflictivos y podrían ralentizar el proceso de adhesión.

De este breve repaso a algunos de los asuntos suscitados en la Estrategia de la Comisión Europea para la ampliación, surgen numerosas preguntas y dudas que no siempre tienen respuesta fácil. No obstante, su mero planteamiento y el debate que puede suscitar por parte de un grupo cualificado de expertos y responsables políticos puede resultar de gran interés.

La dimensión económica de la ampliación

La crisis económica ha afectado a todos los países candidatos, tanto potenciales como oficiales, pero de forma desigual, ya que como se menciona anteriormente algunos Estados –como Turquía– están saliendo muy reforzados de esta crisis internacional. En este sentido, la crisis puede verse como una oportunidad, tanto para impulsar reformas profundas en los países candidatos como en relación con la gobernanza económica de la propia UE. Teniendo en cuenta este contexto, ¿cuáles son las oportunidades que surgen para el resto de socios de la UE ante la incorporación de los nuevos Estados?, ¿qué oportunidades empresariales se están generando en los países candidatos formales y potenciales?, ¿se están aprovechando estas oportunidades?, ¿cuál es el posicionamiento de las empresas españolas en el mercado de los países candidatos? y ¿cómo puede afectar a la candidatura turca su ascenso en la economía mundial? Esta nueva configuración económica mundial, ¿puede facilitar un posible cambio en la postura de Alemania y Francia con respecto a la adhesión de Turquía? La zona euro, ¿se reforzará o será aún más vulnerable a situaciones como las actuales?

También cabe plantarse las siguientes preguntas: ¿cómo se están gestionando los recursos económicos que la UE está distribuyendo a los países candidatos, especialmente a través del Instrumento de Ayuda a la Preadhesión (IAP) y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI)?, ¿cómo se valora desde los países candidatos la orientación más sectorial del IAP que plantea la Estrategia de la Comisión? y ¿es ésta la mejor forma de mejorar los mecanismos de apropiación por parte de los receptores de la ayuda?

La UE y su papel en el mundo

¿Cómo afectarán las futuras adhesiones a los problemas que actualmente padece la acción exterior de la UE? ¿Su papel y su relevancia estratégica serán mayores? Una UE de más de 30 Estados miembros, ¿será capaz de definir sus intereses y actuar en consecuencia? ¿Tendrá la UE más capacidad y más peso para actuar en la escena internacional? Las nuevas vecindades surgidas de la ampliación, ¿ofrecerán más oportunidades para resolver cuestiones como la de la seguridad energética? O, por el contrario, ¿generará más riegos que la UE difícilmente podrá gestionar? ¿Cómo afectará la incorporación de los futuros socios (nuevas sensibilidades, intereses, etc.) a las relaciones de la UE con países como Rusia, China o EEUU?

El futuro del proyecto comunitario

¿Es la ampliación una prioridad para la UE? ¿Y para la Comisión? ¿Cuál es la actitud de los ciudadanos –tanto europeos como de los países candidatos– frente a la ampliación? ¿Hay conocimiento por parte de la ciudadanía de los países aspirantes que muchas de sus preocupaciones en materia de corrupción, crimen organizado, empleo, y bienestar social se podrían resolver mediante las reformas propugnadas por las instituciones europeas? ¿Cómo está afectando la crisis de la zona euro al compromiso europeísta de los países candidatos? ¿Hay un sentimiento claramente europeísta entre las elites políticas, económicas y culturales de los países candidatos? ¿Qué significa para ellos la UE? Los resultados tangibles que ofrece la UE, ¿son suficientes para impulsar las reformas que se exigen? El tempo del proceso de adhesión, ¿es demasiado lento para los candidatos y excesivamente rápido para los socios europeos? ¿Es posible modificar las posiciones reticentes a las futuras ampliaciones de algunos socios europeos?

¿Es posible replicar en otros ámbitos el proceso de liberalización del régimen de visados, que ha demostrado su eficacia al establecer requisitos de reforma específicos y concretos? ¿Se incentiva suficientemente la cooperación regional entre los países balcánicos? ¿Qué se puede hacer para que los “conflictos bilaterales” no sigan afectando negativamente los procesos de adhesión?

En lo que al funcionamiento futuro de la UE se refiere, ¿cómo afectará a su funcionamiento institucional la existencia de 36 miembros? El funcionamiento de las instituciones con el Tratado de Lisboa –a un año de su entrada en vigor–, ¿nos permite ser optimistas o pesimistas al respecto? ¿Se potenciarán las opciones de integración diferenciada o una Europa a distintas velocidades? ¿Qué percepción tienen los países candidatos de la ciudadanía europea?

Conclusiones: Del documento de la Comisión podemos extraer algunas conclusiones, que, sin embargo, lejos están de responder a las todas las preguntas planteadas anteriormente. En primer lugar se explicita claramente que la ampliación es una de las prioridades de la Comisión, pero que la urgencia de resolver la crisis económica y financiera y de asegurar el futuro de la Unión Económica y Monetaria, sigue siendo la primera preocupación en la agenda europea.

En segundo lugar, se busca reafirmar que la ampliación es de interés mutuo, y que todas las partes, incluida la europea, salen ganando con este procedimiento de europeización, para intentar contrarrestar la percepción de que los únicos beneficiados, sobre todo económicamente, son las poblaciones de los países candidatos.

La política de ampliación es una política de transformación de todos los ámbitos de la vida social, política, cultural y económica, un elemento fundamental para superar el actual contexto de crisis económica en el que Europa está inmersa. Por ello, es esencial impulsar un proceso de modernización en todos los niveles que redunde positivamente en el crecimiento de toda la región. Por ello se vincula el proceso de reformas propiciadas desde la Comisión en los países candidatos con la Estrategia 2020, asumida por los Estados miembros.

Uno de los elementos que más ha buscado destacar el comisario de Ampliación, Štefan Füle, en esta Comunicación es la necesidad de hacer creíble todo el proceso de adhesión. Se pretende reforzar la necesidad de cumplir rigurosamente los criterios establecidos y, a la vez, se pretenden disipar las dudas sobre las intenciones europeas, aunque esto sigue siendo una tarea de difícil consecución, ya que las posiciones de Francia, Alemania o Austria no parecen haber sufrido grandes cambios en los últimos tiempos.

Con este planteamiento se pretende dotar a todo el proceso de perspectivas reales y avances tangibles, que permitan a los países candidatos impulsar y defender las difíciles reformas internas en sus contextos domésticos. Pero para que la credibilidad del proceso sea sostenible, la rigurosidad en el cumplimiento de las condiciones establecidas tiene que ser del 100%, según las palabras del comisario.

La UE actúa bajo el temor de caer en la supuesta trampa de incorporar de forma prematura a los países europeos más pobres, débiles y con graves problemas territoriales. Europa quiere ser más precavida, tras algunas lecciones que han dejado anteriores ampliaciones –por ejemplo, las consecuencias de las engañosas estadísticas griegas, la situación de Chipre o las dificultades que países como Rumanía y Bulgaria están atravesando en su lucha contra la corrupción y el crimen organizado–. Ante esta situación, la tentación es retrasar cuanto más mejor todas las etapas del proceso de adhesión de los países balcánicos. El gran problema es que si se opta definitivamente por esta estrategia se puede caer en otra situación con no pocos riesgos, que es retrasar tanto el proceso de adhesión que esta situación de indefinición solo ayude a socavar la credibilidad de la UE en los países candidatos.

Por ello, la tarea del comisario de Ampliación se antoja muy difícil: debe impulsar el proceso de adhesión buscando el equilibrio entre el dinamismo necesario para mantener las expectativas de los (potenciales) candidatos y una cierta prudencia en la gestión del proceso de adhesión que no levante las críticas de los Estados miembros, que pueda derivar en un posible boqueo del proceso. A esto debe sumarse el efecto negativo y de ralentización que ejercen los problemas bilaterales tanto entre los países candidatos (y potenciales) como entre los Estados miembros y los países candidatos. En el primer caso, la influencia y el objetivo común de llegar ser un Estado miembro de la UE y la presión comunitaria pueden ser un importante factor en la resolución de los mismos, tal como se está observando en la posibilidad de establecer un diálogo entre Serbia y Kosovo bajo la mediación de la UE. Sin embargo, en el otro caso sucede lo contrario, la asimetría es evidente, ya que estamos frente a desacuerdos entre un candidato y un socio europeo. Sin embargo, y a pesar de las dificultades que esto entraña, deberíamos ser capaces desde la UE de articular algún mecanismo que permitiera “descontaminar” todo el proceso de adhesión y a la vez que sirva de incentivo para resolver estos conflictos.

Finalmente, tiene sentido reforzar la idea de que estamos frente a un proceso de interés mutuo. En las futuras ampliaciones, la UE se juega buena parte de su futuro estratégico y la posibilidad de ser percibida como un actor global de peso en la escena internacional. La tendencia actual, que se está consolidando aceleradamente como uno de los daños colaterales de la crisis financiera y económica internacional, es la pérdida de peso político, económico y estratégico del viejo continente. Sin embargo, tampoco puede negarse que sus bases y sus principales valores son los ejes del proceso de globalización.[2] Por un lado, la generalización del Estado democrático y, por otro, un modelo económico basado en la libertad de mercado, son criterios básicos de la política de ampliación. Por ello, la necesidad de los países candidatos y potenciales de asumir la condicionalidad europea tiene más que ver con su propia supervivencia y bienestar que con exigencias comunitarias.

Notas:

[1] Concept Paper presentado en el seminario “Desafíos y oportunidades para las futuras ampliaciones de la UE”, celebrado el 3 de diciembre de 2010, co-organizado por el Real Instituto Elcano y la Representación de la Comisión Europea en España. Se contó con la intervención de Alejandra Cas Granje, directora Ampliación B de la Comisión Europea, y de los responsables diplomáticos, tanto de los países candidatos como potenciales. Participaron en los debates bajo la norma de Chatham House, académicos, expertos y responsables políticos interesados en el proceso de ampliación.

[2] Véase al respecto, E. Lamo de Espinosa (2010), “Un mundo post-europeo”, en E. Lamo de Espinosa (coord.), Europa después de Europa, Academia Europea de Ciencias y Artes, Madrid.

(Versión en inglés)

En los libros de texto de cuando yo era niño, en los años cincuenta y sesenta, Europa era una tierra de promesa y de leyenda. Es cierto que, al construir su nueva república sobre las ruinas del Imperio Otomano, que había quedado aplastado y fragmentado en la I Guerra Mundial, Mustafá Kemal Ataturk luchó contra el Ejército griego, pero después, con el apoyo de sus propios militares, introdujo numerosas reformas de modernización social y cultural que no eran antioccidentales sino todo lo contrario. Para dar legitimidad a dichas reformas, que contribuyeron a reforzar a las clases dirigentes del nuevo Estado turco (y fueron objeto de contención en Turquía durante los 80 años siguientes), nos pidieron que adoptáramos e incluso imitáramos un sueño europeo occidentalista y lleno de optimismo.

Los manuales escolares de mi niñez eran textos diseñados para enseñarnos por qué había que trazar una línea entre Estado y religión, por qué había sido necesario cerrar las logias de los derviches y por qué habíamos tenido que abandonar el alfabeto árabe para adoptar el latino y, al mismo tiempo, estaban llenos de preguntas que pretendían desentrañar el secreto del poder y el éxito de Europa. “Describe los fines y los resultados del Renacimiento”, preguntaba el profesor en el examen. “Si en nuestro suelo hubiera tanto petróleo como en los países árabes, ¿seríamos tan ricos y modernos como los europeos?”, decían los más ingenuos de mis condiscípulos.

En mi primer año de universidad, cuando surgían en clase esas preguntas, todo el mundo se preguntaba, preocupado, por qué “nunca tuvimos una Ilustración”. El pensador árabe del siglo XIV Ibn Haldun decía que las civilizaciones en declive se mantenían vivas imitando a sus vencedores. Como los turcos no han sido jamás colonizados por una potencia extranjera, la tendencia a “venerar Europa” o “imitar a Occidente” nunca ha tenido los matices condenatorios y humillantes que describen Franz Fanon, V. S. Naipaul o Edward Said; mirar hacia Europa era un imperativo histórico o incluso una cuestión técnica de adaptación.

Pero ahora este sueño de una Europa maravillosa, que era tan poderosa que incluso nuestros pensadores y políticos más antioccidentales creían secretamente en ella, se ha desvanecido. Tal vez sea porque Turquía ya no es tan pobre como antes. O quizá porque ya no es una sociedad campesina gobernada por el Ejército, sino una nación dinámica con una sociedad civil fuerte… Y en los últimos años, por supuesto, ha influido el hecho de que se hayan frenado las negociaciones entre Turquía y la Unión Europea sin que haya una solución a la vista. Ni en Europa ni en Turquía existe una esperanza realista de que se produzca la incorporación a la UE en un futuro próximo. Reconocer que hemos perdido esta esperanza sería tan demoledor como ver que las relaciones con Europa se rompen por completo, por lo que nadie ha tenido valor ni para pronunciar esas palabras.

Que Turquía y otros países no occidentales están desencantados con Europa es algo que sé por experiencia propia, por mis viajes y conversaciones. Una de las principales causas de tensión entre Turquía y la UE fue sin duda la alianza establecida por un sector del Ejército turco y varios grandes grupos de comunicación con los partidos políticos nacionalistas, con el consiguiente éxito de su campaña para sabotear las negociaciones de ingreso.

Esa misma iniciativa es la que desencadenó la persecución que sufrimos muchos escritores, yo incluido, y provocó los tiroteos contra otros y el asesinato de misioneros y sacerdotes cristianos. Además están las reacciones emocionales, cuya importancia se comprende sobre todo si se piensa en el ejemplo de Francia: durante el pasado siglo, sucesivas generaciones de la élite turca han seguido el modelo francés y se han inspirado en su interpretación del laicismo y en su forma de entender la educación, la literatura y las artes… Por eso, que Francia se haya convertido, en los últimos cinco años, en el país que con más vehemencia se opone a que Turquía entre en Europa ha sido tremendamente decepcionante y desgarrador.

Sin embargo, la mayor desilusión en los países no occidentales, y en Turquía, la constituyó la participación de Europa en la guerra de Irak. El mundo vio cómo Bush engañaba a Europa para que se uniese a esa guerra cruel e ilegítima y cómo Europa se había mostrado muy dispuesta a dejarse engañar.

Al observar el panorama de Europa desde Estambul o más allá, lo primero que se ve es que Europa (como la Unión Europea) está confundida sobre sus problemas internos. Es evidente que los pueblos europeos tienen mucha menos experiencia que los americanos en vivir con personas que tienen una religión, una piel y una identidad cultural diferentes de las suyas, y que no acogen de buen grado la perspectiva; esa resistencia hace que los problemas internos de Europa sean más difíciles de resolver. Los recientes debates sobre integración y multiculturalismo en Alemania son un buen ejemplo.

A medida que se intensifique y se extienda la crisis económica, es posible que Europa se vuelva sobre sí misma y logre así posponer la lucha para proteger lo “burgués”, en el sentido que da Flaubert al término, pero eso no resolverá el problema. Cuando veo Estambul, que cada año es un poco más compleja y cosmopolita, y que ya atrae a inmigrantes de todos los rincones de Asia y África, no me cuesta nada llegar a esta conclusión: no es posible mantener indefinidamente fuera de Europa a los asiáticos y africanos pobres, desempleados e indefensos que buscan nuevos lugares para vivir y trabajar. Construir muros más altos, endurecer los requisitos para los visados y aumentar el número de barcos que patrullan las fronteras son medidas que solo servirán para aplazar el momento de la verdad. Y lo peor es que la política anti-inmigración y los prejuicios están destruyendo ya los valores fundamentales que constituyen la esencia de Europa.

En los libros de texto de mi infancia turca no se hablaba de democracia ni de los derechos de las mujeres, pero en los paquetes de Gauloises que fumaban (o eso creíamos) los intelectuales y artistas franceses, estaban impresas las palabras “liberté, égalité, fraternité”, y esos paquetes tenían una gran circulación. Fraternité se convirtió en el símbolo del espíritu de solidaridad y resistencia que promovían los movimientos de izquierda. Sin embargo, mostrarse hoy crueles ante los sufrimientos de los inmigrantes y las minorías y hostigar a los asiáticos, africanos y musulmanes que están viviendo con dificultad en las periferias de Europa -incluso culpándolos de todos los males- no es “fraternidad”.

Es comprensible que Europa sufra ataques de ansiedad e incluso pánico en su intento de proteger sus grandes tradiciones culturales, beneficiarse de las riquezas que busca con codicia en el mundo no occidental y conservar las ventajas obtenidas a lo largo de tantos siglos de lucha de clases, colonialismo y guerras intestinas. Ahora bien, para protegerse ¿es mejor que Europa se vuelva sobre sí misma, o tal vez debería recordar sus valores esenciales que en otro tiempo la convirtieron en el centro de gravedad de todos los intelectuales del mundo?

(Versión en español)

In the schoolbooks I read as a child in the 1950s and 1960s, Europe was a rosy land of legend. While forging his new republic from the ruins of the Ottoman empire, which had been crushed and fragmented in the first world war, Mustafa Kemal Ataturk did fight against the Greek army, but with the support of his own army he later introduced a slew of social and cultural modernisation reforms that were not anti- but pro-western. It was to legitimise these reforms, which helped to strengthen the new Turkish state’s new elites (and were the subject of continuous debate in Turkey over the next 80 years), that we were called upon to embrace and even imitate a rosy-pink – occidentalist – European dream.

As much as the schoolbooks of my childhood were texts designed to teach us why a line was to be drawn between the state and religion, why it had been necessary to shut down the dervish lodges, or why we’d had to abandon the Arab alphabet for the Latin, they were also overflowing with questions that aimed to unlock the secret of Europe’s great power and success. “Describe the aims and outcomes of the Renaissance,” the middle school history teacher would ask in his exam. “If it turned out we were sitting on as much oil as the Arabs, would we then be as rich and modern as Europeans?” my more naive classmates at lycee would say. In my first year at university, whenever my classmates came across such questions in class, they would fret over why “we never had an enlightenment”.

The 14th century Arab thinker Ibn Khaldun said that declining civilisations kept going by imitating their victors. Because there has never been a time when the Turks were colonised by a world power, “worshipping Europe” or “imitating the west” has never carried the damning, humiliating overtones described by Franz Fanon, VS Naipaul, or Edward Said; to look to Europe has been seen as a historical imperative or even a technical question of adaptation.

But this dream of a rosy-pink Europe, once so powerful that even our most anti-western thinkers and politicians secretly believed in it, has now faded. This may be because Turkey is no longer as poor as it once was. Or it could be because it is no longer a peasant society ruled by its army, but a dynamic nation with a strong civil society. And in recent years there has of course been the slowing down of talks between Turkey and the European Union, with no resolution in sight. Neither in Europe nor in Turkey is there a realistic hope that Turkey will join Europe in the near future. To admit to having lost this hope would be as crushing as to see relations with Europe breaking down entirely, so no one has the heart even to utter the words.

That Turkey and other non-western countries are disenchanted with Europe is something I know from my own travels and conversations. A major cause of the strain in relations between Turkey and the EU was most certainly the alliance forged by a sector of the Turkish army and leading media groups with nationalist political parties, and their successful campaign to sabotage negotiations. The same initiative triggered the prosecutions launched against me and many writers, the shooting of others, and the killing of missionaries and Christian clerics. There are also the emotional responses whose greater significance can best be explained by taking France as an example: over the past century, successive generations of the Turkish elite have faithfully taken France as their model, drawing on its understanding of secularism and following its lead on education, literature and art … so to have France emerge over the past five years as the country most vehemently opposed to the idea of Turkey in Europe has been hugely heartbreaking and disillusioning. It is, however, Europe’s involvement in the war in Iraq that has caused the keenest disappointment in non-western countries and, in Turkey, real anger. The world watched Europe being tricked by Bush into joining this illegitimate and cruel war, while showing immense readiness to be tricked.

When looking at the landscape of Europe from Istanbul or beyond, the first thing one sees is that Europe (like the European Union) is confused about its internal problems. It is clear that the peoples of Europe have a lot less experience than the Americans when it comes to living with those whose religion, skin colour, or cultural identity are different from their own, and that they do not warm to the prospect: this resistance makes Europe’s internal problems all the more intractable. The recent discussions in Germany on integration and multiculturalism are a case in point.

As the economic crisis deepens and spreads, Europe may, by turning in on itself, postpone its struggle to preserve the “bourgeois”, in Flaubert‘s sense of the word, but that will not solve the problem. When I look at Istanbul, which becomes a little more complex and cosmopolitan with every passing year, and which now attracts immigrants from all over Asia and Africa, I have no trouble reaching this conclusion: the poor, unemployed and undefended of Asia and Africa who are looking for new places to live and work cannot be kept out of Europe indefinitely. Higher walls, tougher visa restrictions and ships patrolling borders in increasing numbers will only postpone the day of reckoning. Worst of all, anti-immigration politics and prejudices are already destroying the core values that made Europe what it was.

In the Turkish schoolbooks of my childhood there was no discussion of democracy or women’s rights, but on the packets of Gauloises that French intellectuals and artists smoked (or so we thought) were printed the words “liberté, égalité, fraternité” and these were much in circulation. “Fraternité” came to stand for the spirit of solidarity and resistance promoted by movements of the left. But being callous about the sufferings of immigrants and minorities, and castigating the Asians, Africans and Muslims now leading difficult lives in the peripheries of Europe – even holding them solely responsible for their woes – is not “brotherhood”.

One can understand how Europe might suffer anxiety and even panic as it seeks to preserve its great cultural traditions, profit from the riches it covets in the non-western world, and retain the advantages gained over so many centuries of class conflict, colonialism and internecine war. But if it is to protect itself, would it be better for Europe to turn inwards, or should it perhaps remember its core values, which once made it the centre of gravity for all the world’s intellectuals?

• Translated by Maureen Freely

Le 3 octobre 2010, quelque 3 millions de citoyens de Bosnie-Herzégovine sont convoqués aux urnes pour les élections générales, les septièmes du genre depuis l’instauration du système pluripartite en 1990. Les élus auront la redoutable tâche de sortir leur pays d’une crise sans pareille depuis la fin de la guerre, il y a 15 ans. Qu’est-ce qui a pu mener ce pays au bord de l’implosion? Et comment sortir la Bosnie de cette impasse?

Les carences de l’Accord de Dayton (signé à Paris le 14 décembre 1995), entérinant l’existence de deux entités et privilégiant une excessive décentralisation au détriment du pouvoir central, apparaissent plus que jamais au grand jour. Bouée de sauvetage à l’origine, cet accord est devenu une camisole de force empêchant une refonte structurelle du pays. Si le Bureau du haut représentant (OHR) de la communauté internationale fut efficace jusqu’en 2005, renforçant l’Etat central, réformant l’économie, introduisant des changements constitutionnels, ce n’est plus le cas depuis. Pire, il a perdu toute crédibilité aux yeux des Bosniens. Le manque de coordination et de cohésion, quand il ne s’agit pas de rivalités de personnes, est à l’origine des multiples erreurs. A côté d’un OHR en perte de vitesse, dont on annonce la fermeture depuis fin 2005, différentes initiatives visant à forcer un accord entre politiques bosniens ont vu le jour: elles ont toutes lamentablement échoué. La dernière date de fin 2009: le dit «processus de Butmir» – de toute évidence préparé à la va-vite, omettant par-dessus le marché d’impliquer le haut représentant – comptait extorquer de modestes changements constitutionnels au prix de quelques concessions. Même un tel accord a minima ne trouva pas grâce aux yeux de l’élite politique du pays.

Les errances de la communauté internationale n’expliquent pas à elles seules le fiasco actuel. Depuis 2006, l’opposition viscérale entre Milorad Dodik (premier ministre tout-puissant de l’entité «serbe») et Haris Silajdzic (membre bosniaque de la présidence de la Bosnie) prend en otage la scène politique. Arc-bouté sur une Republika Srpska fonctionnelle, une fortune personnelle conséquente et le soutien complaisant des autorités de Belgrade, Dodik joue les provocateurs. Bien que soupçonné d’être en relation directe avec le monde du crime organisé, le premier ministre de l’entité serbe échappe à la justice et ne se prive pas de critiquer régulièrement de manière méprisante les Bosniaques, de braver systématiquement les prérogatives du pouvoir central, et de défier – lorsqu’il ne le ridiculise pas – l’OHR. Cette perfide stratégie permet à Dodik de s’opposer à toute réforme.

Si, lors des élections à venir, le représentant de la communauté bosniaque Silajdzic risque de perdre des plumes, probablement au profit de l’Union pour un meilleur futur – nouveau parti créé par le magnat de presse et propriétaire du quotidien Dnevni Avaz, Fahrudin Radoncic –, rien n’indique que l’étoile de Dodik viendrait à pâlir.

Confronté d’une part aux excentricités et extravagances d’un Dodik et, d’autre part, aux limites d’une «démocratie (mal) contrôlée» par la communauté internationale, il faut introduire une rupture, oser le changement. Premièrement, la communauté internationale, plus particulièrement les pays membres de l’UE, doit se montrer plus unie et cohérente. D’où le nécessaire alignement des différentes politiques menées actuellement en Bosnie; ceci au profit d’une approche commune faisant autorité. La Turquie peut servir ici d’exemple: ce pays s’est engagé depuis plusieurs années avec autant de détermination que de succès dans une politique centrée notamment sur l’amélioration des relations de la Bosnie avec la Croatie et la Serbie. La Turquie a gagné en visibilité et en respect; cela se sait et l’exemple mérite d’être suivi.

Deuxièmement, la communauté internationale doit engager rapidement avec les autorités nouvellement élues un partenariat fondé sur une responsabilité partagée et un agenda convaincant. Le partenaire bosnien doit être clairement désigné et responsabilisé. Nous ne songeons pas ici à la présidence tripartite qui devrait être cantonnée à un rôle essentiellement honorifique, mais au Conseil des ministres, qui recevrait ainsi plus de poids. Dans un premier temps, le partenariat porterait sur la mise en œuvre d’un programme national de réformes ciblant les mesures liées à la fermeture du OHR et à l’adhésion à l’UE. Pas de révolution, mais un train de mesures centrées sur des objectifs réalistes.

L’adoption des multiples normes européennes contraindra les partis bosniens à forger progressivement un nouveau consensus. Il faut être réaliste, les changements constitutionnels et autres réformes d’ampleur viendront bien plus tard et ne pourront être imposés de l’extérieur.

Troisièmement, il importe de prendre en compte le fait que l’adhésion n’est pas à l’ordre du jour. Alors que l’on envisage aujourd’hui celle de la Croatie et de la Serbie, il serait cependant inadmissible de laisser la Bosnie sur le bas-côté. La mise en place du service diplomatique européen doit accorder une attention particulière aux Etats fragiles que sont la Bosnie et le Kosovo. Des mesures spécifiques doivent être envisagées en faveur de ces pays; nous songeons notamment à une intégration sectorielle dans les domaines de l’économie, de l’agriculture, de l’éducation et de la recherche. La nomination d’un haut représentant pour les Balkans – mesure actuellement envisagée par Catherine Ashton, haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité – faciliterait certainement la mise en œuvre d’un tel programme.

Quatrièmement, au nom de la coopération régionale – critère d’adhésion à l’UE pour les pays des Balkans occidentaux –, la Bosnie pourrait, avec ses Etats voisins, prendre l’initiative de créer un Espace économique de l’Europe du Sud-Est. Sur le modèle de l’Espace économique européen des années 1990, un tel organisme garantirait aux pays concernés la participation au processus d’intégration économique de l’UE. Au-delà des intérêts économiques évidents, le poids politique des Balkans occidentaux se verrait ainsi renforcé et le processus d’adhésion s’en trouverait facilité. Un tel programme, consolidant l’Etat et assurant son intégration progressive à l’UE, peut sortir la Bosnie de l’impasse.

Muchos turcos tienen la convicción de que la Unión Europea en particular y Occidente en general les están tomando el pelo. Llevan muchos años negociando con Bruselas el ingreso de su país en la Unión Europea y realizando reformas democráticas, sociopolíticas y económicas que aquella (correctamente) les exige, pero se encuentran ante una muralla levantada por algunos Gobiernos que imposibilita un avance significativo.

Hay que señalar que esos Gobiernos (Francia, Alemania, Austria) están apoyados por un amplio sector de la opinión pública europea, contraria por diversos motivos (racismo incluido) al ingreso. Y que Gobiernos y opinión pública tienen donde apoyarse para mantener el rechazo, en concreto en la (inadmisible) posición turca de sostén de la ilegal República del Norte de Chipre, reconocida únicamente por Turquía.

Ahora bien, mucho me temo que, solucionando ese grave escollo (que hay que hacer desaparecer por ilegal, arbitrario y opuesto a la racionalidad política), la oposición al ingreso continuaría en gran medida siendo la misma. Y eso es algo que los turcos -cuyo ingreso en la OTAN hace décadas fue automático e “imprescindible para contribuir a la lucha contra el comunismo totalitario soviético”- tienen atragantado.

Doble rasero. Antes sí, ahora no. Integración militar sí, integración socioeconómica no. Buenos soldados anticomunistas y antirrusos y buenos consumidores (de productos alemanes) son aceptados por Occidente y la UE, pero una supuesta invasión de ciudadanos (¿o meros súbditos?) turcos tras la adhesión es un peligro para la Unión, sostienen determinados círculos de poder, que ofrecen a Ankara una “asociación privilegiada” con Europa. Merkel y Sarkozy -erigidos en portavoces de una fórmula miope que ofende a los turcos- se niegan a aceptar que el interés estratégico de la Unión Europea y de Occidente consiste en atraer y ligar a una Turquía democrática al proyecto europeísta.

Estamos perdiendo un tiempo precioso en perjuicio de una Turquía democrática y en beneficio de una posible Turquía ganada para el fundamentalismo islámico. Ahora la cuestión no es tanto ya si la Unión Europea rechaza a Ankara cuanto si esta ha comenzado a rechazar a la UE. Kemal Davis, fino analista, lo expresa así: “la riqueza de los países del Golfo arábigo-pérsico supone un apetecible entorno para Turquía, al tiempo que el papel emergente del G-20 hace que las amistades en este nuevo mundo sean más importantes que la pertenencia a clubes diversos, UE incluida”.

Si Ankara llega a convencerse de que un “club cristiano” nole abrirá las puertas, cambiará de rumbo definitivamente. Las reformas internas emprendidas (ya se han producido algunos retrocesos en el ámbito de la libertad de expresión) quedarán estancadas y la consolidación de un frente islamista en el interior y de una política exterior con ribetes fundamentalistas devendrán realidades peligrosas para la estabilidad interna y del Oriente Próximo en su conjunto, a las que Occidente tendrá que hacer frente.

Todo lo contrario a lo que una Turquía dentro de la UE (con identificación creciente con los valores europeos) podría aportar de cara a las relaciones con el islam. Europa debe tener en cuenta que al día de hoy, en diversos campos y desde luego en el de las relaciones internacionales, Turquía puede aportarnos más que nosotros a ella. Que está teniendo éxito donde nosotros hemos fallado y que lleva a cabo una política exterior independiente que goza del beneplácito de todos aquellos que no son superpotencias.

En concreto, Ankara está acertando en un área sensible para nosotros y donde nuestras carencias son palpables. Me refiero a los Balcanes. El pasado 24 de abril y tras meses de intensa actividad diplomática entre Ankara, Belgrado y Sarajevo (que la mayoría de la prensa europea no reflejó), el presidente turco, Abdula Gül, reunió en Estambul al presidente de Serbia y al de Bosnia-Herzegovina. No menor ha sido el acierto turco en acercar posiciones entre Serbia y Croacia. Todo ello es especialmente significativo (y dice mucho en favor de la diplomacia de Ankara) si recordamos la antigua dominación del imperio otomano en la zona y que la resistencia antiotomana es un acendrado ingrediente histórico de la identidad nacional serbia.

Si estos logros de la política exterior turca han pasado prácticamente desapercibidos en los medios de comunicación occidentales, todo lo contrario ha ocurrido respecto a la iniciativa turco-brasileña para facilitar la contención nuclear de Irán. Iniciativa absurdamente criticada por Washington, principal valedor del ingreso de Turquía en la UE, y por esta misma. Da la impresión de que en las relaciones internacionales las superpotencias sospechan -o al menos contemplan con cierta suspicacia- de las iniciativas que impulsan algunos países emergentes. Pareciera que recelaran de ideas y métodos distintos de los por ellos establecidos, aunque aquellos pudieran aportar soluciones que convienen a todos.

Y, sin embargo, Ankara representa un factor de moderación en las relaciones internacionales de la zona. Se trata de un país democrático y estable, de economía próspera (el FMI le calcula en 2010 un crecimiento del 6,25%), con relaciones diplomáticas con Israel, pero que -como ha quedado demostrado- sabe reaccionar ante la violación por aquel del derecho internacional. Es un aliado de cultura islámica, precisamente el más adecuado para contrarrestar a Irán, y de cuya posible capacidad nuclear recela. Un país cuyo liderazgo medio-oriental ha hecho que, preguntados los palestinos sobre cuál consideran el país extranjero que más les apoya, respondan (43%) que Turquía, mientras que tan solo un 6% considera que es Irán.

¿Puede en un mundo como el actual permitirse la Unión Europea no integrar a un país de las características de Turquía? Aun cuando pasen todavía unos años hasta que cumpla todos los requisitos exigibles a cualquier candidato, Ankara debe encontrar su lugar en la Unión, por el bien de esta, de la política exterior europea y de la estabilidad en Oriente Próximo.

Depuis leurs indépendances obtenues en juin 1991, la Slovénie et la Croatie contestent leur frontière maritime dans la petite baie de Piran, qui constitue actuellement l’une des limites de la zone Schengen ; la Slovénie étant dans l’Union européenne depuis 2004 alors que la Croatie est candidate.

Le gouvernement slovène de centre-gauche, dirigé par Borut Pahor, avait créé la sensation en décembre 2008 en annonçant le blocage de plusieurs chapitres d’adhésion croate à l’Union européenne, ce qui avait sérieusement alourdi les relations entre ces deux ex-républiques yougoslaves. En septembre 2009, la Slovénie avait revu sa position et les deux pays s’étaient mis d’accord pour confier la délimitation de leur frontière à une commission d’arbitrage internationale. La Slovénie devant néanmoins, au préalable, valider par référendum cette proposition, avec le risque récurrent de voir l’électorat se mobiliser sur des enjeux de politique intérieure et de sanctionner les divisions de la fragile coalition gouvernementale de Pahor.

Au terme d’une campagne très engagée, le 6 juin, les Slovènes ont approuvé de justesse la proposition (51,5 %). Pour l’Union européenne, l’enjeu allait évidemment bien au-delà du traitement d’un litige frontalier : un “non” slovène au référendum aurait créé une situation de blocage entre un petit Etat de l’UE et un Etat candidat, dangereux précédent en vue de l’intégration du reste des Balkans. Du fait des rivalités de pouvoir, de l’instrumentalisation des enjeux ethniques et religieux mais aussi du ressentiment consécutif aux guerres des années 1990, le veto d’un Etat membre peut devenir dans les Balkans une nouvelle arme d’exclusion.

La Slovénie aujourd’hui, la Croatie demain pourraient être tentées de ralentir, voire de sabrer les ambitions européennes de territoires aussi fragiles et instables que sont la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine ou le Kosovo. Pour la Serbie, principal acteur politique et économique, mais dont la population reste encore aux marges de la prospérité, l’entrée dans l’UE est désormais la priorité, au point d’en faire un marchandage à peine voilé sur la question du Kosovo. Les Etats-Unis l’ont d’ailleurs bien compris, eux qui poussent sans ambages pour une intégration des Balkans dans l’UE.

Depuis une dizaine d’années, la région fait moins parler d’elle : non que les enjeux sensibles de cohabitation des différentes nationalités aient disparu, mais la perspective d’adhérer à l’UE focalise les débats politiques autour du développement économique. En Serbie, par exemple, le leader nationaliste, Tomislav Nikolic a dû assouplir ses positions anti-européennes pour prétendre jouer un rôle politique important face au président pro-européen Boris Tadic.

Dans ce contexte, il est donc peu pertinent que des questions secondaires comme la question de la baie de Piran menacent les processus d’adhésion dans les Balkans. Car, derrière ces enjeux à priori régionaux, voire locaux, se cachent en fait les mêmes thèmes d’exclusion et de conquête de territoires qui firent basculer la région dans le chaos. Ainsi, les pourfendeurs du “non” au référendum slovène n’ont-ils pas hésité à comparer ce résultat avec celui de la perte de la Carinthie par le nouveau Royaume des Serbes, des Croates et des Slovènes en 1920. Ainsi n’ont-ils pas hésité non plus à jouer de cartes erronées sur des affiches électorales pour emporter la décision.

Aujourd’hui, ces arguments n’ont pas suffi et l’Europe s’en tire à bon compte, mais qu’adviendra t-il demain si un Etat issu de l’ex-Yougoslavie se retrouve bloqué à cause d’un veto abusivement utilisé à son encontre ?

Almost a century ago, a war that changed European history began in Sarajevo. Nearly 20 years ago, the city was the centre of another violent conflict that ended only with the 1995 Dayton accords. And 10 years ago, with the memory of the Yugoslavian wars still fresh, the European Union affirmed the crucial role of Euro-Atlantic multilateral institutions in the security and stability of the Balkans. Today Sarajevo is at peace, a symbol of rebirth and reconciliation, representing all the opportunities and challenges of European and Euro-Atlantic integration.

On Wednesday the EU Spanish presidency will host a ministerial meeting in Sarajevo attended by senior leaders from EU member states, the western Balkans, the US, Russia and Turkey to reaffirm our shared commitment to the security of the Balkans through integration into European and Euro-Atlantic institutions. Integrating the western Balkans remains one of the last challenges to building a democratic and unified Europe. In Sarajevo EU ministers will recommit themselves to the Balkans’ place in Europe. Ministers from the region will reaffirm their commitment to implement the reforms necessary to meet the aspirations of their people and to move their countries on the path to the Euro-Atlantic community.

As we have seen in the past two decades, the perspective of integration into the EU and Nato is a powerful driver of reform, economic prosperity and the rule of law. It means a seat at the table in European decisions, free movement of goods and people and a guarantee of security. The reforms required are also transformative. The people of the region want and deserve transparency and accountability in their governments, a level playing field for business and the opportunity to raise their children in peace and security. This is also what we want for them. The pace of global change is such that none of us can afford stagnation and “business as usual”. Commitments on both sides have to be real, not rhetorical.

The rationale for this new path is clear: to replace the old dynamics of disintegration with the new dynamic of European integration. The Lisbon treaty embodies the ambition of the EU to become a more effective global actor, and the Balkans represent an important test for the success of this ambition.

The leaders of the Balkans will have our full support as they confront the challenges of reform. Beyond complying with the political and economic Copenhagen criteria, they must commit to reconciliation among ethnic and religious communities and political groups to build a new national consensus.

The EU and the US have spared no effort in the course of these months to tackle the many fronts in the process of stabilising and “Europeanising” the Balkans, and anchoring the rule of law and good governance. The Obama administration is committed to remain engaged in the region through completion of our shared vision.

A little over a year ago, Joe Biden, the US vice-president, and Javier Solana, the EU high representative, visited Sarajevo with a message of hope: the doors to Euro-Atlantic institutions remain open to all the countries of the Balkans, once they meet the requirements for accession. The compact with the region, to which the EU and US will rededicate ourselves at Sarajevo on Wednesday, remains firm: we stand ready to assist the citizens and leaders of the region in building a better future together.

Con ocasión de su viaje a Ankara el 29 y 30 de marzo pasados, Angela Merkel dijo abiertamente, y en presencia del presidente Erdogan, que prefería una “asociación privilegiada” con Turquía a una integración total.

Hermann Gröhe, secretario general de la CDU, el partido de la canciller Merkel, precisa asimismo en unas declaraciones al periódico Kölnische Rundschau, que “Turquía no está preparada para ser admitida en un tiempo predecible”.

Estas declaraciones contrastan con la postura a favor de la integración de Turquía del Partido Socialdemócrata (SPD), los liberales y los Verdes alemanes, pero son reveladoras de una radicalización de Alemania hacia todo tipo de ampliación en el sur de Europa.

Para comprenderlas del todo, debemos ponerlas en perspectiva con otra declaración de Angela Merkel, el pasado 25 de marzo, en previsión de la cumbre europea de jefes de Estado y de Gobierno, en la que destaca, una vez más, la importancia del pacto de estabilidad y de crecimiento europeo, pero recuerda con claridad y franqueza que el pueblo alemán abandonó el marco sólo a cambio de la confianza en un euro estable. Y recalca que “esta confianza no puede ser de ningún modo defraudada”.

El trasfondo de estas palabras está evidentemente constituido por los estragos de la crisis mundial, la incapacidad de los europeos de afrontarla solidariamente y unidos a falta de una dirección política del euro y los problemas causados por las diferencias de desarrollo con el llamado grupo de los PIGS (Portugal, Italia, España y Grecia).

Podemos, por tanto, hacernos la siguiente pregunta: ¿ha llevado también la crisis a cerrar definitivamente las puertas de la Unión Europea a Turquía? En el contexto de la Europa actual, la integración de Turquía es, en realidad, cada vez más incierta no sólo por los típicos perjuicios (fuertes diferencias de desarrollo económico, problema religioso, derechos humanos, el papel del ejército, Chipre, etcétera), sino también porque está en juego la propia construcción europea. El presidente de Baviera, Hans Seehofer, de la CSU, quien defiende la postura de la canciller sobre Turquía, lo dice con toda franqueza: “Vemos las dificultades en las que, con el caso griego, se ha visto inmersa la UE. Eso significa que toda ampliación apresurada está prohibida” (Handelsblatt, 22 de marzo de 2010).

Lo que ha ocurrido es que la Unión Europea ha sido superada por la historia. Aunque pudo soportar la ampliación a las economías de Grecia, España y Portugal en los años ochenta, la crisis acaba de demostrar que está lejos de haberlas digerido. La heterogeneidad entre estos países y los del norte de Europa sigue siendo muy fuerte, lo que supone una amenaza para la unidad del conjunto. Y la ampliación a los países del Este europeo precisará de aún más tiempo para ser asimilada. Estamos, por tanto, lejos de una verdadera convergencia de los fundamentales europeos y de la creación de una zona monetaria óptima. En la Europa actual las divergencias estructurales superan a la anhelada convergencia.

Con estas condiciones, 76 millones de habitantes y un nivel de diferencias de desarrollo aún mayor, la llegada de Turquía a la UE hará imposible toda gestión coherente de la zona euro.

Así que la crisis mundial acaba de poner los péndulos a la hora. El pacto de estabilidad, tan preciado por Bruselas y Alemania, se ha roto; el euro rebaja (afortunadamente para el comercio exterior europeo) sus pretensiones, pero los PIGS están en números rojos (más allá del caso griego, España es la que está en el punto de mira de los mercados financieros). Sin hablar evidentemente de la incapacidad de gestionar con responsabilidad los flujos migratorios dentro de Europa, lo que, dicho sea de paso, es una obsesión de los adversarios de la integración turca (algunos, como Jacques Schuster, hablan de la llegada de tres millones de trabajadores turcos -Die Welt, Welt Online Politik, 30 de marzo de 2010, “Turquía sería el país más pobre y grande de la UE”).

Ante esta situación, Alemania ha preferido que el FMI entrara en el juego de las garantías para los préstamos a Grecia (y mañana “a otros”, dicen eufemísticamente en Bruselas), en lugar de ir hacia la formación de un gobierno del euro, lo que significa que la zona euro renuncia de entrada a gobernarse a sí misma. Turquía, que no ceja en sus reclamaciones para entrar en la UE, debería reflexionar sobre ello.

La nueva situación está clara; es difícilmente concebible entrar en la UE tal como es en la actualidad. El modelo germano-europeo que ha prevalecido hasta nuestros días se ha convertido en demasiado exigente para todo el mundo, incluso demasiado rígido para la propia Alemania y difícil de sobrellevar para los PIGS. Será francamente destructivo para todo recién llegado, menos para Suiza, que no quiere adherirse.

La crisis nos obliga a revisar por completo la idea de la construcción europea.

Pueden explorarse dos vías. La primera es la creación de una gran zona de libre intercambio sin restricción presupuestaria común, lo que, en un contexto de fracaso del euro significa dejar entre paréntesis el modelo de Maastricht. Sería posible en este caso llevar a cabo nuevas ampliaciones sin incorporar el acervo comunitario. Pero esto sería la victoria del modelo europeo soñado por Reino Unido. Esta solución está lejos de ser descabellada, porque concuerda con la dinámica actual de la mundialización liberal y porque puede ponerse en práctica al no haber ninguna idea política concreta de la unidad europea (¿Confederación de naciones? ¿Federación sui géneris?). En este caso, tanto Turquía como otros países pueden convertirse en socios fiables dentro de la zona de libre intercambio.

La segunda es la creación de una Europa de distintas velocidades para salvar a la moneda única. Esta estaría formada por los actuales países del euro, provistos de políticas de solidaridad fomentadas por un gobierno del euro; los países de la ampliación incapaces de aguantar la disciplina del euro pero ya integrados en la UE, estos podrían entonces integrarse a una zona monetaria común, a semejanza del antiguo ECU; por último, los países de “asociación privilegiada” (Turquía y los países del perímetro mediterráneo), que, según unas geometrías variables, estarían asociados a la UE a título de cooperaciones reforzadas.

Este segundo escenario es el más realista de todos y sin duda el menos costoso en términos políticos y simbólicos para la Europa actual.

En lo que afecta a Turquía y a los países del Mediterráneo, la idea de institucionalizar las relaciones con Europa dentro del concepto de Unión por el Mediterráneo, podría además desarrollarse plenamente dentro de este marco.

Sabemos que tanto Turquía como Marruecos han recibido esta nueva propuesta sin mucho entusiasmo, porque acota con bastante rigor el espacio de su integración en el conjunto europeo; en pocas palabras, los mantiene fuera de Europa. Pero la realidad histórica se está tal vez resolviendo por su cuenta; la Europa del euro ha colocado demasiado alto el listón de la pertenencia común, y ésta es la que está actualmente en crisis. Abrir el debate sobre esas dos vías sería en cualquier caso la mejor manera de dejar de alimentar las ilusiones y la humillación reiterada de quienes quieren unirse a Europa pero son desairados cada vez que llaman a su puerta.

Como subraya el último informe del Parlamento Europeo, Ankara no cumple todavía con los criterios políticos de Copenhague, aunque más de 80 artículos de su Constitución han sido enmendados desde que la Cumbre de Helsinki (1999) declaró a Turquía candidata oficial a la adhesión a la UE. Quedan aún dos puntos espinosos por reformar: la libertad de expresión y de organización, y la democratización de las Fuerzas Armadas, que aún siguen interviniendo en la política. De hecho, Turquía es el miembro fundador del Consejo de Europa más condenado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) por violaciones de los artículos 10 y 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y son ya 12 los partidos políticos ilegalizados que han acudido al Tribunal de Estrasburgo, que condenó a Turquía en cuatro de los cinco casos examinados hasta ahora. Turquía es también el miembro fundador que ha sufrido más golpes de Estado (1960 y 1980) e intervenciones militares (1971 y 1997) en los últimos 50 años.

El Ejército turco se considera garante de la República moderna, fundada sobre las ruinas del Imperio Otomano por Mustafá Kemal Atatürk y sus compañeros, impregnados de las ideas de la revolución francesa. El laicismo y el republicanismo son los valores fundamentales que el kemalismo destacó para dar legitimidad al nuevo régimen frente a la autoridad del sultán. Por eso el Ejército ve a los conservadores religiosos como “enemigos internos” desde esa época e interviene en la política cada vez que le parece oportuno para alejarles del poder.

Otra característica de la República Turca es su unitarismo centralista, copiado igualmente del Estado-nación francés para impedir la división del territorio que le quedó tras la desintegración del Imperio Otomano. El Ejército ve como “separatistas” a los kurdos que piden autonomía o federalismo y se apoya en el artículo 68 de la Constitución, que prevé el cierre de los partidos políticos que actúen contra “la unidad territorial y nacional del Estado” aunque no recurran a la violencia.

No es de extrañar que el Ejército, como única voluntad constituyente del país hasta ahora, haya creado mecanismos de control directo o indirecto del sistema político como el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) o el Tribunal Constitucional (TC). El CSN, órgano constitucional integrado por miembros del Gobierno y generales del Estado Mayor, tuvo un papel importante en el llamado “golpe posmoderno” de 1997. Su Secretaría General, encabezada por un general e integrada por funcionarios militares y civiles, controló la burocracia hasta las enmiendas constitucionales de 2003.

La Secretaría General del CSN -encabezada por el actual Jefe del Estado Mayor- rechazó en 2000 la mayoría de las reformas propuestas en el informe del comité interministerial de “criterios políticos de Copenhague”, presidido por un diplomático. La Secretaría General distinguía dos categorías de criterios políticos en su documento del 11 de mayo de 2000, y recomendaba negociar con la UE lo que calificó como “demandas injustas en contra de la unidad de Turquía” para que no “figuren más en los informes de la Comisión”. Tanto las emisiones de televisión en kurdo como el reconocimiento de la identidad kurda son “propuestas que favorecen el separatismo”, según el citado documento, que acusó al comité europeo de no haber tomado en consideración las condiciones “especiales” de Turquía.

El Ejército se considera pro-occidental y también reformista, puesto que Atatürk hizo cambios de gran envergadura para modernizar la sociedad turca. No obstante, la democracia no cabe en su concepto de reformismo, puesto que éste procede de la era de los nacionalismos y extremismos. Ahora bien, también era posible interpretar el reformismo de Atatürk de una manera pragmática para sentar las bases de la democracia. Pero nadie lo hizo porque poco después comenzó la II Guerra Mundial, seguida de la guerra fría. Turquía formó parte de la OTAN gracias a su Ejército, como un aliado imprescindible.

La Unión Europea es, por tanto, la primera organización que exige a Turquía el cumplimiento de unos criterios democráticos sin tolerar sus “condiciones especiales”, y también la primera a la que se opone el Ejército. Son muchos los generales -la mayoría de ellos procesados en el caso Ergenekon- que han pronunciado discursos en contra de la adhesión a la UE, acusándola de querer dividir al país. Si bien no llega a declarar oficialmente su rechazo a la Unión, el Ejército se resiste, para empezar, a su propia democratización.

El acceso al poder del Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP) de Erdogan en las elecciones de noviembre de 2002 fue un buen pretexto para otra intervención del Ejército en la política turca con el fin de “salvaguardar el laicismo”. Acabamos de conocer, gracias a lo publicado por el diario Taraf, la existencia de documentos de un supuesto plan militar llamado Balyoz (Mazo) que, según el rotativo, suponía la base para un golpe de Estado que iba a llevarse a cabo en 2003.

El llamado “golpe virtual” del Estado Mayor de abril de 2007 abrió una brecha en el frente laico: los demócratas liberales y reformistas apoyaron a Erdogan en las elecciones generales anticipadas que supusieron una gran victoria del AKP, para aprobar una nueva Constitución civil y democrática. Tras unos meses de discusión sobre un texto constitucional preparado por un grupo de académicos, Erdogan sólo impulsó una enmienda para levantar la prohibición del velo islámico en las universidades. Ese error le costó un proceso de ilegalización para su partido.

La anulación de la enmienda constitucional sobre el velo puede ser interpretada como limitación de la voluntad popular, o usurpación del poder legislativo por parte del TC. En cuanto al proceso posterior para intentar clausurar el AKP, tanto la presentación como la admisión de la demanda de cierre contra un partido político que no recurre a la violencia no son aceptables en una democracia. Si la decisión final de no ilegalizar al AKP limitó los daños políticos, el carácter de advertencia que tuvieron los matices de la sentencia dejó tocado seriamente al partido gobernante.

De hecho, el establishment laico (militares, jueces y altos funcionarios) que no está dispuesto a la democratización de las instituciones que le permiten eliminar a sus enemigos internos, pretende que un partido declarado por el TC como “un foco de actividades contra el laicismo” no puede seguir impulsando una nueva Constitución. El AKP parece haberse dado por vencido en esta legislatura y ha decidido posponer la elaboración de una nueva Constitución para después de las elecciones generales de 2011. Es una segunda decepción para los demócratas reformistas que respaldaron al AKP para enmendar algunos artículos de la actual Constitución con el fin de impulsar la denominada política de “apertura democrática”, que también parece haber sido bloqueada.

Así, no es de extrañar que una de las reformas constitucionales que vuelve a estar en la agenda política turca sea el cumplimiento de los Criterios de Venecia, que sólo autorizan la prohibición de los partidos políticos que tengan vínculos orgánicos con la violencia y el terrorismo, como ocurre con Batasuna en España. El AKP debe reformar los artículos relativos a la ilegalización de los partidos políticos para asegurar no sólo la representación de los partidos democráticos kurdos en el Parlamento, sino también su propia supervivencia en el Estado turco.

Por todo ello no sería sorprendente que la limitación de la jurisdicción militar también formase parte de la futura reforma constitucional. La enmienda del artículo 145 de la Constitución es una necesidad urgente tras la reciente sentencia del TC que anulaba la ley que permitía que los militares fueran sometidos a juicios civiles y limitaba el poder de los tribunales castrenses. Y es que los procesos judiciales abiertos en estos momentos contra tramas golpistas militares como Ergenekon o Balyoz, son fundamentales para la transición democrática turca.

La reciente ilegalización del DTP o Partido de la Sociedad Democrática, kurdo, a instancias del Tribunal Constitucional turco, es un hecho sobre el que la prensa occidental ha pasado de puntillas. Más embarazosa todavía ha sido la difusión de las fotografías que mostraban alcaldes kurdos, elegidos democráticamente en su día por el DTP, sindicalistas, abogados, todos ellos vergonzosamente esposados y encolumnados por las calles de Diyarbakir. La comparación que se hizo con Batasuna no es acertada; en palabras del diplomático turco Akin Özçer, experto en nacionalismo vasco, «el DTP no era solo Batasuna, sino también el PNV y EA», dictamen totalmente ajustado a la realidad.
Durante las pasadas Navidades, la imagen de los detenidos paseados por las calles de la capital kurda nos llevaba a otras épocas, y de ese mismo periodo surgía la iniciativa del Tribunal Constitucional, dirigido, sobre todo, contra el Gobierno islamista. En Turquía, jurisprudencia y Fuerzas Armadas siguen siendo poderosos reductos de la derecha autotitulada kemalista, dispuesta a sabotear toda aquella iniciativa gubernamental que le acerque a Bruselas. Por lo tanto, la ilegalización del DTP a instancias de la fiscalía es todo un torpedo en la línea de flotación, que aleja a Ankara de la Unión Europea.

Los reductos de Atatürkia, en su faceta más vetusta, modelo años 70 y 80, continúan lanzando órdagos en la línea del suicidio político, como ya se pudo constatar con motivo de la campaña para ilegalizar al mismísimo partido en el poder, el islamista AKP, a comienzos del 2008.
Aunque el golpe contra el DTP es, en apariencia, una victoria menor en comparación con aquello, lo cierto es que la Unión Europea ya no ha reaccionado con la misma firmeza en la defensa del partido kurdo. Eso es bastante lógico, si tenemos en cuenta que en Bruselas la cuestión de la candidatura turca atraviesa horas bajas. Empieza a producirse un cierto cansancio: el Gobierno de Recep Tayyip Erdogan, que también soporta presiones internas dentro del mismo partido AKP, apenas ha puesto en marcha las iniciativas legales que exige la confluencia con el acervo comunitario. Por ejemplo, y sobre todo, la reforma de la vigente Constitución de 1983, surgida del golpe militar de 1980. Por otra parte, París y Berlín han logrado ir asentando su política hegemonista en la Unión Europea, y ni Nicolas Sarkozy ni Angela Merkel ven con buenos ojos la candidatura turca. Por si fuera poco, a ellos se une ahora el recién elegido presidente del Consejo de Europa, Herman van Rompuy.

Pero, sobre todo, el gran problema de Turquía radica, hoy por hoy, en esa compleja transición poskemalista, con la consiguiente lucha caínita entre las dos clases medias: la que nació y se crió con la República, laica, con fuerte presencia en la Administración, y la nueva, de apariencia islamista, más neoliberal y que intenta consolidarse en el poder. Mientras no se resuelva armónicamente esa pugna, Turquía será una potencia emergente con pies de barro, con tendencia a una persistente inestabilidad política; y la primera consecuencia de ello será una relación traumática con la Unión Europea.
Por supuesto, todos aquellos que abominan de la candidatura turca estarán ahora frotándose las manos. Los sectores más radicales y violentos del independentismo kurdo, también. La decisión de ilegalizar al DTP les ha dado un estupendo balón de oxígeno cuando, este mismo verano, la solución a la cuestión kurda parecía que podría materializarse pasando sobre sus cabezas. Por lo tanto, la victoria de la fiscalía, y del nacionalismo conservador es menos que pírrica. Y puede ser peor todavía.
Hasta ahora, va quedando claro que en Europa y los espacios colindantes las aspiraciones soberanistas poseen un futuro más o menos prometedor en función de que se realicen dentro o fuera de la Unión Europea. En el primer caso, la ruptura interna dentro de un país miembro sería difícilmente aceptada por Bruselas y la mayoría de los países miembros.
Crearía precedentes que más adelante supondrían poner en marcha más procesos de ingreso para los nuevos estados surgidos de la desintegración, y complicaría la ya de por sí enmarañada arquitectura institucional de la Unión Europea. Todo ello a cambio de una soberanía limitada para la nueva entidad, en una Unión Europea con espacio Schengen, moneda común y legislación supervisada desde Bruselas.

Pero en el exterior de ese ámbito, las cosas son diferentes, como lo demuestra el empeño de la mayor parte de los socios de esa misma Unión Europea en reconocer a los nuevos estados surgidos de la caída del Muro. Por lo tanto, si Turquía se queda fuera del proceso de integración europeo, quién sabe si algún día Bruselas no terminará por reconocer a un Kurdistán autoproclamado como Estado independiente, si así conviene.
Al fin y al cabo, el maquiavelismo se trata de un antiguo invento europeo, que siempre ha tendido a llevarse bien alto, con cierto desvergonzado orgullo, por parte de los dirigentes políticos del Viejo Continente.

Peu avant Noël, le gouvernement serbe a présenté formellement sa candidature à l’Union européenne. Quelques jours plus tôt, l’exigence d’un visa pour les ressortissants de Serbie, du Monténégro et de Macédoine souhaitant se rendre dans l’UE avait été levée. Ce premier pas a provoqué une exultation générale dans ces trois pays et accru leurs attentes à l’égard de l’UE.

Par contre, en Europe, les réactions ont été peu marquées ou non existantes. L’opinion publique n’est pas favorable à l’élargissement. La majorité des Etats membres et des citoyens de l’Union préféreraient y mettre un terme une fois pour toutes, alors que c’est le moyen le plus efficace pour l’Europe de projeter sa puissance. Sous le couvert de l’anonymat, à Bruxelles des diplomates de haut rang auraient déclaré que la candidature de la Serbie est prématurée – en dehors de cela c’est un silence embarrassé qui a dominé.

Epuisés et frustrés par les négociations sur le climat à Copenhague, les dirigeants européens ne paraissaient pas d’humeur à traiter les questions relatives à l’élargissement de l’UE. Etant donné l’atmosphère politique qui domine dans les 27 pays membres, ils sont convaincus qu’ils n’ont rien à gagner à entamer des discussions sur un élargissement supplémentaire.

Il en résulte une sorte de crépuscule psychologique qui plane, menaçant le projet européen. C’est tragique parce que nous passons à côté d’occasions uniques et même historiques. La candidature de la Serbie à l’UE est précisément l’une de ces occasions.

Quand la fédération yougoslave a éclaté au début des années 1990, c’est la Serbie, la plus grande république de l’ex-Yougoslavie, qui a déclenché, sous la direction de Slobodan Milosevic, la grande crise des Balkans, provoqué de nombreuses guerres et procédé au «nettoyage ethnique». Sous Milosevic, une majorité de Serbes s’est tournée vers le nationalisme radical fondé sur la violence et les conquêtes territoriales.

L’OTAN et l’UE ont dû intervenir dans quatre guerres (en Slovénie, en Croatie, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo) – réussissant à en éviter une cinquième à la dernière minute en Macédoine – pour remettre le nationalisme serbe agressif à sa place. Milosevic a finalement été vaincu à l’issue de sa défaite au Kosovo.

Néanmoins, tout au long de cette période, l’intégration de la Serbie au sein de l’ordre post-nationaliste de la région est restée au cœur de la stratégie de l’Occident. Au moment de l’intervention militaire en Bosnie, cette stratégie reposait sur l’idée que, pour maintenir durablement la paix et la sécurité après la Guerre froide, il ne fallait pas laisser le continent européen aux prises avec un système de sécurité morcelé. Autrement dit, parce que seul un nouvel ordre européen peut surmonter les tragédies récurrentes de la région et garantir la sécurité à long terme, les Balkans devaient dans un premier temps avoir leur place dans les structures euro-atlantiques et être ensuite intégrés à l’OTAN et à l’UE.

La Serbie a joué et joue un rôle central dans ces événements – peut-être même le tout premier rôle. L’ouverture de l’Europe à la Serbie devrait permettre de résoudre immédiatement les principaux conflits et crises des Balkans qui se prolongent encore à ce jour: la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo et les criminels de guerre.

Mais si elle ne résout pas la question de ses frontières, la Serbie n’a aucune chance de rejoindre l’UE. Les Européens ont l’expérience de Chypre, aussi ils ne vont pas intégrer encore un pays dont les problèmes frontaliers ne sont pas définitivement résolus. Dans le cas de la Serbie cette question reste ouverte, tant en ce qui concerne le Kosovo que, de manière moins voyante, la République Srpska en Bosnie-Herzégovine.

La Serbie doit livrer le général Ratko Mladic, le chef de l’armée serbe de Bosnie durant les guerres des Balkans, au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie à La Haye – ou fournir la preuve qu’il est mort ou qu’il se cache à l’étranger. Mladic, dont les troupes ont commis des atrocités à travers toute la Bosnie-Herzégovine (notamment le massacre de milliers de civils musulmans à Srebrenica en 1995), est le criminel de guerre le plus important encore en liberté depuis l’arrestation à Belgrade et l’extradition vers La Haye en 2008 de Radovan Karadzic, l’ancien président des Serbes de Bosnie.

Néanmoins, la candidature de la Serbie à l’Europe revêt une importance majeure, car son inclusion dans l’UE pourrait permettre une réorganisation satisfaisante et permanente des Balkans. Le chemin à parcourir jusqu’à l’adhésion serbe sera long et difficile, mais si les deux côtés s’engagent résolument et sincèrement sur cette voie, toute la région se transformera pour le mieux.

L’Europe a tout à gagner à ne pas rompre les négociations sur l’adhésion de la Serbie. L’inclure au sein de l’UE permettrait de stabiliser de manière permanente la région et d’offrir la perspective d’une stratégie de sortie des troupes de l’OTAN au Kosovo au moment où l’Europe est de plus en plus réfractaire à des engagements militaires de durée indéfinie.

Cela suppose que les gouvernements des Etats membres acceptent leur responsabilité politique et combattent la fatigue endémique de l’opinion publique à l’égard de l’élargissement au lieu de l’instrumentaliser. Les Européens sont peut-être trop affaiblis et divisés pour jouer un rôle significatif à l’échelle de la planète, ce qui pourrait avoir de lourdes conséquences pour l’Europe alors qu’un réalignement des pouvoirs à l’échelle mondiale est en cours. Même si elle renonce à son rôle sur la scène mondiale, l’UE ne peut se permettre de négliger ce qui se passe dans son voisinage immédiat ou se contenter d’espérer que d’autres résoudront ses problèmes à sa place. Les Bal­kans font partie de l’Europe, aussi les Européens doivent-ils résoudre les problèmes de cette région. La candidature de la Serbie à l’UE constitue une occasion historique pour cela.

A blizzard of platitudes has been unleashed by Europe’s leaders this week as Serbia formally applies for EU membership. No opportunity to declare the occasion “historic” or to assert that Serbia has a European “vocation” is being passed up.

Yet once these asinine buzzwords have been uttered, there will be no reason to rejoice. Belgrade’s treatment by some EU governments has long been characterised by a brazen hypocrisy. Until the beginning of this month, the Netherlands was blocking Serbia’s efforts to strengthen its relations with the union over suspicions it was not co-operating fully with the war crimes tribunal in the Hague.

The zeal of Maxime Verhagen, the Dutch foreign minister, in insisting on accountability for offences against humanity would be praiseworthy if it was consistent with his approach to other conflicts. How odd it is, then, that Verhagen has vigorously opposed efforts to probe (never mind prosecute) alleged Israeli war crimes in Gaza.

With just two of the men on its wanted list – Ratko Mladic and Goran Hadzic – still at large, isn’t it time that the Hague tribunal was given a fresh mandate, or even better that an entirely new investigative body is set up? This body should be tasked with finally unearthing the truth about why Nato bombed Serbia in 1999.

None of the alliance’s personnel has yet been charged by an international tribunal with crimes relating to that war, even though it was conducted with the use of cluster bombs, weapons that literally slice the limbs of their victims. Nor should it be forgotten that the war lacked UN approval and helped usher in the dubious concept of “humanitarian intervention“, under which military action can be taken on the flimsiest of pretexts.

I’m sure that I will soon hear or read some federalist (or should I say fantasist?) trying to wax lyrical about the significance of Serbia embracing countries that were attacking it little over a decade ago. What the fantasists won’t acknowledge, though, is that Slobodan Milosevic, Serbia’s then president, didn’t earn his status as a favourite bogeyman of the west purely because he did dreadful things to the ethnic Albanians of Kosovo, as the official narrative would have us believe.

The west could probably have tolerated his autocratic streak if he was more favourable to its pervading ideology. But Milosevic’s refusal to accept the neoliberal precepts on which the global economy is being run seem to offer a more plausible explanation as to why Bill Clinton and his then cronies in Europe insisted he must go.

Such a conclusion seems to me inescapable when you examine the fine print of what the EU and America have been pressing Serbia to do over the past 10 years. Privatising state-owned industry is now a standard condition of EU accession, as many countries in central and eastern Europe have discovered, often at enormous social cost.

But what makes Serbia unique is that many of the facilities it has been required to sell off were first damaged by Nato bombs, with the result that western firms could snatch some of them up at bargain basement prices. More than 1,800 privatisations have occurred since Milosevic was ousted; much of the country’s metal industry is now in the hands of US Steel, which has been busy shedding jobs, while the national car company Zastava has been bought by Fiat.

The European commission’s latest “progress report” for Serbia states that finalising privatisation is a priority for the country’s “partnership” with the EU. Moreover, it indicates that the welfare state that has provided a lifeline to the country’s citizens must be radically altered. It is no exaggeration, then, to say that the austerity budget rubber-stamped in Belgrade, also this week, was to a large extent written in Brussels and Washington, home to the IMF, which has so generously come to Serbia’s “rescue”.

No doubt, the pensioners whose income has been reduced at the behest of foreign institutions aren’t weighed down by the hand of history on their country’s shoulder at the moment. Instead, they will face 2010 with the dreaded sensation of a hair shirt on their backs.

L’accord d’association entre l’Union européenne et la Tunisie doit être suspendu.

L’atroce comédie en quatre actes se déroule sous nos yeux, mais, en haut lieu, personne ne bouge.

Acte I : le 25 octobre 2009, le général Zine el-Abidine Ben Ali est “réélu” pour un cinquième mandat à la tête de la Tunisie avec 89,62 % de suffrages exprimés, s’attirant aussitôt les “sincères” félicitations du président français, Nicolas Sarkozy.

Acte II : le même jour, à 16 h 45, le journaliste Taoufik Ben Brik, infernal trublion depuis plus de dix ans – et qui depuis des semaines distillait ses billets assassins contre le régime tunisien sur de nombreux sites Web –, fait l’objet d’une provocation, qu’il dénonce immédiatement par des posts aux sites Web français : alors qu’il va chercher sa fille de dix ans à l’école, il est violemment pris à partie par une automobiliste, qui l’accuse contre toute évidence d’avoir heurté son véhicule et de l’avoir agressée.

Acte III : le 29 octobre, Ben Brik est placé sous mandat de dépôt pour “atteinte aux bonnes mœurs”, “diffamation”, “agression” et “détérioration des biens d’autrui”.

Acte IV : après un simulacre de procès de quelques heures le 19 novembre, le journaliste est condamné, le 26 novembre, à six mois de prison ferme.

Réaction officielle de la France, a minima, par la voix du porte-parole du Quai d’Orsay : “Nous regrettons cette décision et rappelons notre attachement à la liberté de la presse en Tunisie comme partout dans le monde.”

Réaction officielle de l’Union européenne : aucune.

Et pourtant, la “punition” de Ben Brik est loin d’être un acte isolé : dès le lendemain de sa réélection, Ben Ali a brusquement intensifié les actes d’agression et de harcèlement à l’encontre de nombreux journalistes et opposants. Au-delà de ces victimes, cette série de provocations très calculées, frappant notamment un symbole historique de la révolte, vise à l’évidence un double objectif.

En premier lieu, adresser un avertissement aux foyers d’opposition internes à la dictature, de plus en plus nombreux. Ceux du peuple, dont témoignent notamment les émeutes du bassin minier de Gafsa en 2008, durement réprimées. Mais aussi ceux qui se font jour au sein de la bourgeoisie, de plus en plus bousculée par la vaste entreprise de prédation des richesses du pays conduite depuis plusieurs années par la famille de Leila Trabelsi, l’épouse du président, qualifiée par certains de “régente de Carthage”.

Et en second lieu, “tester” la réponse de la communauté internationale des États à ce durcissement répressif. Dans l’attente qu’elle continuera à “couvrir”, comme elle l’a fait depuis l’arrivée au pouvoir de Ben Ali en 1987, les violations des droits de l’homme qui sont le cœur de cette “si douce dictature” que dénonçait Ben Brik dans son livre publié en 2000.

A ce jour, le test est malheureusement positif, comme en témoignent les “non-réactions” que nous avons évoquées. Et cela, en tant que citoyens européens, nous ne l’acceptons pas. Car c’est en notre nom que l’Union européenne a signé avec la Tunisie un “accord d’association”, entré en vigueur le 1^er mars 1998, pour développer les échanges économiques entre les deux partenaires. Un accord dont l’article 2 stipule : “Les relations entre les parties, de même que toutes les dispositions du présent accord, se fondent sur le respect des principes démocratiques et des droits de l’homme qui inspirent leurs politiques internes et internationales et qui constituent un élément essentiel de l’accord.”

La violation de cette clause par Carthage aurait dû de longue date entraîner, de la part des États membres de l’Union européenne, et de la France au premier chef, la suspension de l’accord d’association. L’atroce comédie dont est victime aujourd’hui Taoufik Ben Brik, même s’il devait être gracié par Ben Ali – ce que nous souhaitons évidemment –, montre à quel point cette clause semble n’être qu’un chiffon de papier pour ceux qui prétendent nous représenter. Il est plus que temps d’en finir avec cette hypocrisie, par la suspension, au nom de la violation de son article 2, de l’accord d’association entre l’Union européenne et la Tunisie, jusqu’à la libération de Ben Brik et de tous les prisonniers d’opinion et à l’engagement formel du gouvernement tunisien de pleinement respecter les clauses de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

Tema: Se repasa el contexto en el que se presenta la candidatura islandesa a la adhesión y se formulan propósitos respecto a cómo la Presidencia española debe gestionar eficazmente el proceso teniendo en cuenta la muy similar experiencia ampliatoria de 1995 y tratando de no romper los difíciles equilibrios actuales de la UE frente a otras solicitudes de adhesión.

Resumen: El gobierno islandés presentó por sorpresa su solicitud de ingreso a la UE a finales de julio de 2009, obteniendo el visto bueno del Consejo casi inmediatamente a pesar de la escasa mayoría parlamentaria en la que se basaba la solicitud. Con el ritmo impuesto por la Presidencia sueca, parece normal que sea España la encargada de abrir las negociaciones intergubernamentales para el ingreso de Islandia en la UE, una vez la nueva Comisión designada de acuerdo con el Tratado de Lisboa dé a conocer el Dictamen analizando los temas que van a exigir una más ardua negociación. En este ARI se repasa el contexto en el que se presenta la candidatura islandesa a la adhesión y se formulan propósitos respecto a cómo la Presidencia española debe gestionar eficazmente el proceso teniendo en cuenta la muy similar experiencia ampliatoria de 1995 y tratando de no romper los difíciles equilibrios actuales de la UE frente a otras solicitudes de adhesión.

Análisis

El contexto de la Presidencia española

España asume la Presidencia del Consejo de la UE en el primer semestre de 2010. Esta Presidencia no será igual que las tres que asumió anteriormente –en el primer semestre de 1989, el segundo semestre de 1995 y el primer semestre de 2002–, tanto por el número de miembros que componen ahora la UE como por los cambios que para la Presidencia supone la trabajosamente conseguida entrada en vigor del Tratado de Reforma firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.

Aunque las designaciones del nuevo presidente estable del Consejo Europeo y del alto representante para la Política Exterior y de Defensa Común amputarán de la Presidencia rotatoria española la dirección de una serie de elementos de política exterior comunitaria, el tema de las negociaciones con los países ya candidatos queda en manos de la Presidencia rotatoria del Consejo. Solamente las negociaciones con los países pre-candidatos –y este no es el caso de Islandia que ya es candidato firme al igual que Turquia, Croacia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia– pasarán a gestionarse bajo la batuta del alto representante en su calidad de presidente permanente del Consejo de Asuntos Exteriores.

La Presidencia Española deberá liderar, consecuentemente, el inicio de las negociaciones con Islandia –presidiendo el correspondiente grupo de Ampliación del Consejo–, las relaciones con el Parlamento Europeo sobre la materia y su interacción con la Comisión Europea para el ejercicio de screening de los capítulos de la negociación con objeto de definir los términos en que deberá redactarse el Tratado Ampliatorio y las correspondientes Actas de Ampliación. El objetivo confesado por el comisario de Ampliación, Olli Rehn, la Presidencia sueca del segundo semestre de 2009 y el secretario de Estado español para la UE, Diego López Garrido, es que tales negociaciones puedan encauzarse debidamente para que Islandia pueda incorporarse a la UE al mismo tiempo que Croacia (como miembros 28 y 29 de la UE) en 2012, si los 27 y el propio pueblo islandés ratifican, en su momento, el Tratado y las Actas de Adhesión, cosa que, en este momento y a la vista de las encuestas sobre la posición de la opinión pública islandesa, está en el aire.

Veamos, en este contexto, la labor que deberá asumir la Presidencia española en relación a las negociaciones de adhesión de Islandia a la UE y a lo que queda de la negociación con Croacia.

La inesperada solicitud islandesa de adhesión

Hasta mediados de julio de 2009 nadie preveía que Islandia pudiera presentar su solicitud de adhesión, pues el gobierno islandés que dimitió en febrero de 2009 era un gobierno de centro-derecha con predominio del Partido de la Independencia, cuyo primer ministro Geir Haarde había negado en repetidos ocasiones cualquier intento de mayor integración de Islandia en la UE, a la que Reykiavik está ya fuertemente vinculada por ser miembro fundador del Espacio Económico Europeo(EEE) establecido por el Tratado de Oporto de 1992. Tampoco el gobierno interino de coalición formado por el pro-integración en la UE Partido Social Demócrata –encabezado por la actual primera ministra Jóhanna Sigurôardóttir– y el Partido Izquierda-Verdes –opuesto al ingreso en la UE– parecía que fuera cambiar esta idea, pues la experiencia de las Guerras del Bacalao (iniciadas en 1958 y solamente resueltas definitivamente en noviembre de 1994 por la entrada en vigor de la Zona económica exclusiva de 200 millas tras la Tercera la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar) no sugerían que Reykiavik pudiera solicitar cambiar el estatus islandés en relación a la UE.

La situación cambió súbitamente tras las elecciones del 26 de abril de 2009 que confirmaron en el poder el gobierno interino que se había hecho cargo del poder en febrero de 2009 al aceptar el Grupo Izquierda-Verdes la posición pro-integración plena en la UE del Partido Social Demócrata. De todas formas, la aritmética parlamentaria no daba para mucho y el Parlamento Islandés (Althingi) –que debía dar soporte a la idea– estaba muy dividido sobre la cuestión. Finalmente, el 16 de julio de 2009 el Parlamento aceptó por solamente 33 votos a favor, 28 en contra y dos abstenciones, que el gobierno presentara la solicitud de adhesión a la UE. Esto hizo el gobierno el 23 de julio, aprovechando la complicidad que suponía para la causa islandesa que Suecia ostentara, durante este segundo semestre de 2009, la Presidencia del Consejo de la UE y que el comisario con el dossier de la Ampliación fuera finlandés.

Todos los observadores coinciden en afirmar que la solicitud de adhesión presentada por Islandia fue consecuencia del reflejo en la isla del colapso económico mundial, que hizo que los tres grandes bancos del país quebraran y fueran renacionalizados tras haber asumido deudas equivalentes a 10 veces el PIB islandés. Es consecuencia también de la mala situación del desempleo y de la depreciación de la corona islandesa respecto al euro. Islandia pedía ingresar en la UE para acogerse lo más rápidamente posible a la zona de estabilidad que constituye la integración europea.

La mencionada complicidad de la Presidencia sueca del Consejo de Ministros, y la ausencia de países opuestos al ingreso de Islandia, hizo posible que en muy pocas fechas los 27 dieran luz verde a iniciar el procedimiento de Adhesión, cuyo primer paso fue encargar a la Comisión Europea que elaborara el Dictamen analítico de la candidatura en base a las respuestas islandesas al Cuestionario sobre las Condiciones de Adhesión presentado a Islandia por la Comisión Europea y ya respondido por Reykiavik. Es en base al Dictamen de la Comisión que el Consejo decidirá sobre la apertura de negociaciones de cara a la incorporación de Islandia a la UE. Es de esperar que el Dictamen sea hecho público por la nueva Comisión Europea –ya designada bajo los nuevos requisitos del Tratado de Lisboa– antes del final de 2009 o a principios de la cuarta Presidencia española del Consejo en enero de 2010.

La Presidencia española e Islandia

Las negociaciones de ampliación son un proceso intergubernamental entre el país solicitante y los Estados ya miembros, por lo que en los procesos ampliatorios que se han negociado hasta hoy (véase la Tabla 1) el papel de la Presidencia ha sido determinante, como lo será también la Presidencia española para el caso de Islandia. El papel de la Comisión Europea en ellas es la de actuar como facilitador, pero la última palabra la tienen siempre los Estados miembros, al no existir una competencia comunitaria específica en esta materia. El liderazgo de la Presidencia es, pues, imprescindible, respetando –esto sí– el sacrosanto principio del respeto a los criterios de Copenhague 1993 (economía de mercado, régimen democrático y capacidad para asumir el acervo comunitario) y Madrid 2002 (poder participar en los mecanismos de la UE), que se exigen a todo país europeo que quiera entrar, y a la capacidad de absorción que tenga la propia UE para admitir al candidato (criterio de Helsinki de 2006).

Islandia sabe, igual que Turquía y Croacia, que iniciaron sus respectivas negociaciones de ingreso en 2006, que para llamar a las puertas de la UE debe aceptar el Acervo Comunitario en su integridad y sabe que en las negociaciones de adhesión a lo máximo que puede aspirar es a conseguir determinados plazos para adaptarse a la normativa europea de forma progresiva.

La Presidencia española deberá, pues, lidiar con la dificultad de encauzar las soluciones transitorias que puedan plasmarse en el Tratado y Actas de Adhesión consiguiendo ‘posiciones comunes de los 27’ aceptables para Islandia en función de sus propias excepcionalidades. Teniendo en cuenta la experiencia de la ampliación de 1995, la Presidencia española debe ser consciente de que muchas veces será más difícil llegar a una posición común negociadora entre los 27, en el Grupo Ampliación del Consejo, que negociar luego tal posición común con Islandia para llegar a un texto aceptable para ambas partes. Además, ambas partes deberán someterse a los correspondientes ejercicios de ratificación a nivel parlamentario o por referéndum y hay que pensar que Islandia va a ser muy cauto a este respecto, pues su opinión pública está en contra de la adhesión solicitada por su gobierno en un 60%.

El ministro español de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, dijo tras su visita a Islandia el 17 de septiembre de 2009 –a la vista del Informe sobre las ampliaciones aprobado por el Comisión Europea el día 14– que España afronta las negociaciones con el espíritu de aceptar a Islandia como nuevo miembro de la UE pero que negociará pensando en los perjuicios pesqueros que una mala negociación podría implicarle. A estas horas, las cancillerías de los 27 están también pensando los perjuicios que podría suponerles el ingreso de Islandia si no planteasen períodos transitorios o arreglos técnicos que, sin tocar lo ‘intocable’ del Acervo Comunitario, les permitan dar su aquiescencia al ingreso de un nuevo país en el Club Europeo.

********************

Tabla 1. Incorporaciones y solicitudes de adhesión a la CE/UE

Notas:

(1) De Gaulle vetó el 14/I/1963 las candidaturas presentadas por Irlanda (31/VII/1961), el Reino Unido (9/VIII/1961), Dinamarca (10/VIII/1961) y Noruega (30/IV/1962).

(2) Tratado rechazado en referéndum por la población noruega.

(3) El gobierno del general Franco vio congelada su primera solicitud el 9/II/1962.

(4) Negociaciones de adhesión iniciadas el 12/VI/2006, pero con muchas incertidumbres.

(5) Rechazada por el Consejo por no considerarse país europeo (1/X/1987).

(6) El gobierno maltés suspendió la solicitud entre noviembre de 1996 y septiembre de 1998.

(7) Ampliación atípica por la reunificación Alemana y posterior desaparición de la RDA.

(8) Proceso frenado por el referéndum negativo del Espacio Económico Europeo.

(9) Negociaciones de adhesión comenzadas el 12/VI/2006.

(10) La Comisión Europea emitió Dictamen evidenciando carencias el 9/XI/2005.

(11) El Consejo aceptó la solicitud y encargó un Dictamen a la Comisión (27/VII/2009).

Fuente: el autor.

********************

A partir de ahí la Comisión y el Estado candidato llevarán a cabo, bajo tutela de la Presidencia española y de las sucesivas (Bélgica y Hungría), el examen analítico (screening) de la normativa europea a aplicar por Islandia y las carencias y diferencias existentes con la normativa en vigor en Islandia con la finalidad de ir estudiando los arreglos a establecer en la negociación, a nivel de suplentes y a nivel ministerial.

Es así como se irán negociando y cerrando la treintena de capítulos en que se divide el acervo comunitario para su asunción por el futuro Estado miembro. Tanto Islandia como los otros cuatro países candidatos a la adhesión ya tiene asumidos algunos de estos capítulos por razones diversas: Turquía como consecuencia de la antigua Asociación y su actual acuerdo de Unión Aduanera; en el caso de Croacia y de la Antigua República Yugoslava de Macedonia por los Acuerdos de Estabilización y Asociación en vigor; y en el caso de Islandia por estar integrada en el Espacio Económico Europeo desde que éste entrara en vigor el 1 de enero de 1994.

Capítulos de la negociación como la Unión Económica y Monetaria, con la derogación prevista de no participación inmediata en el euro, Estadísticas, Política Industrial, Pequeñas y Medianas Empresas, Ciencia e Investigación, Educación y Formación, Cultura y Política Audiovisual, Protección de Consumidores y Salud, y Política Exterior y de Seguridad Común, no suscitarán grandes reparos y serán los primeros capítulos que quedarán cerrados a la espera del acuerdo global final. Los capítulos que para Islandia van a ser más conflictivos van a ser los referidos a ciertas exportaciones agrarias, la agricultura y la pesca (cuotas, pesca de ballenas, protección de recursos y acuerdos pesqueros internacionales), la energía por la cuestión nuclear, las ayudas regionales y algunas cuestiones de medio ambiente, la participación en las instituciones por la ponderación a obtener y el capítulo presupuestario por el deseo de no ser contribuyente neto.

Una vez acordados todos los períodos transitorios y las adaptaciones técnicas a los Tratados, se clausurarán las negociaciones, pasándose los acuerdos adoptados a un grupo que llevará a cabo la redacción del Tratado y Actas de Adhesión. Una vez aceptados por el Parlamento Europeo, éstos serán firmado por los Estados miembros y el nuevo participe o participes (¿Islandia con Croacia?) para pasar, luego, a la ratificación nacional en todos y cada uno de los Estados según sus respectivos procedimientos internos.

Orientando el proceso de adhesión de Islandia

La Presidencia española está llamada, pues, a iniciar las negociaciones a la vista del Dictamen de la Comisión Europea. Este Dictamen va a mostrar que Islandia reúne ya la mayoría de las condiciones exigibles para entrar en la UE y más, pues –pese a sus dificultades financieras actuales– es un país rico con una trayectoria impecable de buen gobierno y con un pasado reciente de participación en el EEE, la mayoría de los organismos internacionales y europeos relevantes y hasta en la OTAN, además de participar en los arreglos de Schengen.

La Presidencia española verá facilitada su negociación por el hecho de que casi la mitad de los capítulos en que se divide el Acervo están ya cubiertos por el Tratado de la EEE (libertades consagradas por el mercado único; políticas de transporte, competencia leal, protección consumidores y salud, investigación y tecnologías de la información, estadísticas, legislación de empresas, etc) y hay también otros que derivan de arreglos en los que Islandia ya participa: la PESC, por la participación de Islandia en la OTAN, y el Acuerdo de Schengen.

La Presidencia española deberá también tener muy en cuenta que hay capítulos de negociación ya parcialmente cubiertos por el tratado EEE: políticas social y de medio ambiente, energía, agricultura y pesca (capítulo éste especialmente sensible para España, como ya sucediera en 1994 con la negociación con Noruega).

Hay, en cambio, temas en los que el Acuerdo EEE no ha entrado y que por tanto deberán negociarse desde cero: arancel exterior común, política de relaciones exteriores y cooperación al desarrollo, instrumentos estructurales y cohesión económica y social, política regional y fiscalidad.

Por muy rápido que se avance en la negociación, es evidente que no podrá acabar en los seis meses de Presidencia española. Con mi experiencia de la ampliación de 1995, considero que las negociaciones podrán, esto sí, ser breves y desarrollarse en, más o menos, el tiempo que fue preciso para concluir las negociaciones para el ingreso de Austria, Finlandia, Noruega y Suecia, que estaban en las mismas condiciones institucionales que Islandia tiene hoy respecto a la UE. Aquellas negociaciones iniciaron su singladura el 3 de febrero de 1993 y pudieron finalizar el 11 de abril de 1994, firmándose el Tratado de Adhesión el 24 de junio de 1994 y concretándose el ingreso en la UE de tres de los cuatro países que habían firmado el Tratado y Actas de Corfú el 1 de enero de 1995.[1] La sola diferencia respecto al ritmo negociador posible para Islandia puede verse condicionado por el escaso número de funcionarios de su administración pública y por el hecho de que la Europa de la Comisión Delors de la Europa a 12 de entonces tenía un pulso superior al de la estructura europea actual. Islandia tratará de conseguir condiciones favorables en los capítulos más sensibles para ella, invocando el precedente de Noruega, en que su electorado estaba en contra del ingreso en la UE querido por su gobierno y votó en contra de él, y que hoy también se plantea en Islandia pese a que sus sindicatos están claramente a favor de la adhesión.

La Presidencia española deberá tener en cuenta que el hecho de que Islandia sólo tenga poco mas de 300.000 habitantes dará lugar a un debate respecto a los capítulos institucional y presupuestario, teniendo en cuenta que todo Estado miembro –por pequeño que sea– goza del privilegio de tener un miembro de la Comisión Europea y de estar presente en la totalidad de las instituciones europeas con lo que esto supone para las decisiones que deban adoptarse por unanimidad. En el caso de la ampliación de 1995 se decidió, precisamente, por este motivo, marginar las solicitudes de adhesión de Chipre y Malta, que estaban ya sobre el tapete. La Presidencia española deberá empezar a proponer consensos respecto a la participación institucional de Islandia, pues tal país no había sido incluido en las previsiones institucionales del Tratado de Niza ni en el Tratado de Reforma

Por otra parte España ha declarado que la presidencia española evitará que una precipitada aceleración del proceso islandés sin contrapartida en el frente de países candidatos de los Balcanes Occidentales (Croacia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia) o candidatos potenciales de la misma área (Albania, Bosnia Herzegovina, Montenegro, Serbia y hasta Kosovo –según la resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de 20 de abril 2004–) pueda generar graves desavenencias entre los actuales miembros de la UE y pueda generar muchas frustraciones entre los países balcánicos, que hace tiempo aguardan la oportunidad para solicitar su adhesión a la UE.

La propuesta de la Comisión Europea de una nueva ampliación con ingreso simultáneo de Islandia y Croacia en la UE puede dar, a este respecto, una señal positiva al resto de países de los Balcanes Occidentales respecto a su futura adhesión sin, por el instante, entrar en el capítulo Turquía, que seguirá siendo la asignatura ampliatoria pendiente.

Conclusión: La Presidencia española que se inicia el 1 de enero de 2010 deberá ocuparse de muchos temas que se han podido ir planificando con tiempo pero deberá ocuparse, también, de otros temas que no se esperaban con tanta antelación. Uno de estos será el inicio de las negociaciones de adhesión de Islandia, que deberán montarse a la luz del Dictamen de la Comisión Europea, disponible a finales de 2009 o principios de 2010.

Las similitudes institucionales de Islandia con Austria, Finlandia y Suecia hacen que se pueda construir la negociación sobre la experiencia de capítulos EEE y no EEE que en la negociación de 1993-1994 se llevó a cabo.

Aún sabiendo que las negociaciones de adhesión no podrán culminarse durante la Presidencia española, Madrid deberá velar por evitar que la prisa de los “nórdicos” por hacer entrar a Islandia en la UE rápidamente, no repercuta en sus intereses pesqueros e institucionales y presupuestarios y no genere frustraciones y desavenencias con los Países de los Balcanes Occidentales, que están esperando su oportunidad para entrar en el espacio de paz y seguridad que hoy constituye la UE.

[1] Para un examen detallado de tales negociaciones en 1993-1994 véase F. Granell, “The European Union Enlargement Negotiations with Austria,,Finland, Norway and Sweden”, Journal of Common Market Studies, vol. 33/1, marzo de 1995.

Para la estabilidad del sur de Europa, Turquía y España, con un devenir histórico similar y situadas en orillas opuestas del espacio euromediterráneo, constituyen los flancos de un delicadísimo eje. La prolongada rivalidad hispano-turca, que duró dos siglos, terminó en 1782 con la firma del Tratado de Constantinopla, un acuerdo de paz, amistad y comercial con el que se considera que se iniciaron las relaciones contemporáneas entre Turquía y España. Esta relación bilateral ha florecido a lo largo de los años, gracias a multitud de contactos e intercambios registrados en nuestro ámbito común, el Mediterráneo, también conocido como mar de luz. Al igual que los elocuentes poemas sobre España escritos por el poeta Yahya Kemal Beyatl1, uno de los más afamados del periodo republicano turco, que también fue embajador en España durante la década de 1920, esos contactos han acercado más a nuestros países, familiarizándolos con los valores y visiones del otro.

Gracias a la larga historia común, España ha comprendido en toda su extensión las potencialidades que presenta la entrada de Turquía en la UE. Con ella compartimos la idea de que el Mediterráneo debe una vez más ser fuente de inspiración para la paz y la estabilidad. Esta concepción nos ha llevado a patrocinar, junto a España, la oportuna iniciativa que constituye la Alianza de Civilizaciones, con la que nuestros países han demostrado que, sin dejar de preservar la singularidad de nuestras identidades, debemos enriquecernos mutuamente mediante el reconocimiento del otro. Así hemos dado un ejemplo que otros pueden seguir.

En este contexto, los líderes europeos tienen una oportunidad excepcional de demostrar que están dispuestos a preparar para los desafíos del siglo XXI a la UE, tanto internamente como, y esto es aún más decisivo, para el ámbito global. Se diría que, a este respecto, hay dos labores pendientes: la puesta en marcha sin sobresaltos del Tratado de Lisboa y la movilización popular a favor de la ampliación en su conjunto, y en concreto de la que afecta a Turquía.

Cincuenta años después del establecimiento de relaciones entre Turquía y la UE, resulta asombroso comprobar que todavía hay quienes cuestionan la identidad europea de nuestro país. Se deja así totalmente de lado el arraigado lugar que ocupa Turquía en la historia europea, tratando de forma absolutamente injusta una vocación europeísta avalada por su pertenencia a instituciones europeas como el Consejo de Europa y la OTAN desde 1949 y 1952, respectivamente, y por el mantenimiento de las negociaciones de acceso a la UE. Ahora, ante la magnitud de los desafíos y oportunidades que tenemos delante, debemos abandonar esos agotadores debates y centrarnos en el valor añadido que comportaría la entrada de Turquía, cuyo proceso de adhesión, iniciado en 1963, descansa en obligaciones contractuales contraídas tanto por nuestro país como por la UE.

Los desafíos actuales tienen múltiples facetas: la crisis financiera, la seguridad energética, la emigración ilegal, las epidemias, el cambio climático, el crimen organizado, la falta de entendimiento entre las sociedades islámicas y occidentales, el extremismo y el terrorismo… Con consecuencias similares, todos estamos expuestos a los mismos desafíos. Si de lo que se trata es de erradicar cualquier forma de intolerancia y de discriminación que se apoye en razones religiosas o de otra índole, de fomentar un orden internacional democrático y equitativo, de lograr un desarrollo económico constante y de hacerlo de forma sostenible, la entrada de Turquía en la UE como miembro de pleno derecho puede marcar una importante diferencia.

Si pensamos en zonas como Oriente Medio, el Cáucaso o los Balcanes, o en situaciones como la de Afganistán y Pakistán, en todas ellas Turquía constituye una fuerza positiva. El objetivo principal de nuestra política exterior siempre ha sido el mantenimiento de la paz, la estabilidad y la prosperidad en todas partes. El creciente dinamismo económico turco, unido a sus cualidades demográficas, proporciona a la UE una opción estratégica a la hora de abordar desequilibrios económicos y futuros desafíos poblacionales. Cuando estemos en situación de entrar en la UE como miembros de pleno derecho, asumiremos la responsabilidad que nos corresponda. Sin embargo, ahora topamos con diversos obstáculos políticos que socavan el principio de pacta sund servanda, minando en consecuencia la credibilidad de la propia UE. Como la entrada en la Unión no se producirá de la noche a la mañana, no hay razones para prejuzgar hoy esa decisión. Llegado ese momento, Turquía tendrá los mismos criterios y normas que el resto de la UE, lo cual redundará en beneficio de todas las partes.

Somos conscientes de que para ciertos países miembros la entrada de Turquía plantea algunos problemas. Sin embargo, nuestro país desea fortalecer la Unión y, una vez concluidas las negociaciones, confío en que se comprendan y aprecien mejor las ventajas de que Turquía pertenezca a ella. Otorgamos un gran valor a la posición que, por principio y con visión de futuro, ha tomado España. El enfoque constructivo y de amplias miras de sus líderes nos hace confiar plenamente en España y en que presida de modo ejemplar la UE, beneficiando así al conjunto de Europa, Turquía incluida.

On ne peut nier l’évidence : les négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne provoquent un malaise en France. Mais le malaise de qui ? L’argument serait démocratique : «les Français sont contre», nous dit-on. Cela n’est pas aussi simple. Un sondage Ipsos, lors de l’ouverture des négociations en 2004, en avait donné la claire illustration. A la question «êtes-vous favorable à une adhésion de la Turquie ?», la réponse est non à 56 %. Mais à la question «si la Turquie fait les efforts politiques et économiques nécessaires, est-il possible d’imaginer son adhésion dans l’avenir ?», la réponse se renverse avec un oui à 63 %.

Le malaise ne vient donc pas de l’opinion : les Français sont ouverts à une entrée, à terme, de la Turquie. Le malaise vient des élites. Si la Turquie devient l’exutoire des inquiétudes de la population vis-à-vis de l’islam, de l’immigration et du chômage, c’est parce que trop de leaders d’opinion, jusqu’au sommet de l’Etat, à droite mais aussi à gauche, en agitent le spectre. Et que face à eux, ceux qui s’exposent pour mener la bataille publique en faveur de la Turquie se comptent sur les doigts de la main. Nos élites politiques et intellectuelles seraient-elles devenues islamophobes, ou turcophobes ? C’est tout le contraire. Leur rejet de l’adhésion turque n’est pas lié à la Turquie mais à l’Europe, à leur conception du projet européen.

Il est vrai que la Turquie pose un problème nouveau. Jusqu’ici, les élargissements de l’Union européenne concernaient des Etats appartenant au cœur de l’Europe. Intuitivement, on sait que l’Espagne, l’Autriche ou la Pologne sont européennes. On peut critiquer le rythme trop rapide de l’élargissement, mais pas son principe. Avec la Turquie, l’élargissement concerne pour la première fois un pays ne relevant pas du cœur de l’Europe mais de sa périphérie. Il pose une question de principe : la Turquie a-t-elle vocation à intégrer l’Union ? Il renvoie à un impensé de la construction européenne : quelles sont les frontières ultimes de l’Europe ?

Les élites françaises ont largement accompagné le mouvement fédéraliste européen. Elles militent pour une Europe politique. Et l’approfondissement politique de l’Europe serait incompatible avec l’élargissement à la Turquie. On peut certes douter de l’avenir de l’Europe politique. Les Européens ont peut-être raté l’opportunité historique qui s’est présentée dans les années 90, avec la dynamique insufflée par la réunification du continent européen. De négociations en négociations – Maastricht, Amsterdam, Nice, le traité constitutionnel -, ils ont échoué à faire émerger cette Europe politique. Il est à craindre que la ratification à l’arraché du traité de Lisbonne marque moins la relance du processus que le point final de cette séquence historique gâchée.

C’est le scénario du statu quo : la construction européenne s’arrête. Le projet européen se dissout dans une réalité confédérale lâche, un espace économique et juridique très intégré mais sans identité forte, une sorte de «Suisse européenne». Une Turquie moderne y a toute sa place. En bref : si l’Europe politique est morte, rien ne s’oppose à l’adhésion de la Turquie. Une telle argumentation, nous en sommes conscients, est de nature à renforcer les fédéralistes européens dans leur rejet de la Turquie : a contrario, la Turquie ne doit pas entrer dans l’Union si on croit encore dans son avenir politique. Nous voulons au contraire démontrer ici que la Turquie a aussi sa place dans une Europe politique.

L’Europe politique est indissociable de l’existence d’une communauté des Européens, partageant une identité collective. Sur quoi repose l’identité européenne ? En aucun cas sur la religion. On entend parfois que la Turquie musulmane ne saurait faire partie d’une Europe aux racines judéo-chrétiennes. On reproche à la Turquie d’être trop religieuse pour entrer dans l’Europe – mais ce serait l’Europe religieuse qui refuserait l’entrée de la Turquie ! Ecartons également l’identité géographique. La Turquie, asiatique à 95 %, ne pourrait pas adhérer au club du continent européen. Mais ce n’est pas la géographie mais l’histoire humaine qui façonne les frontières et le Bosphore n’en est pas une – en témoigne Istanbul, à cheval sur ses deux rives.

En réalité, une communauté humaine se définit par deux éléments : un élément passé, son histoire, le «riche legs de souvenirs» selon la formule d’Ernest Renan; et un élément d’avenir, la volonté de vivre ensemble. De ces deux points de vue, la Turquie est pleinement européenne.

L’histoire tout d’abord. La Turquie a été la dépositaire pendant mille ans, de la chute de Rome en 476 à la prise de Byzance en 1453, de la civilisation européenne antique : l’Empire romain d’Orient. Mais en conquérant Constantinople, la dynastie ottomane ne fait pas sortir Byzance de l’Europe. L’Empire ottoman assure la continuité avec l’Empire d’Orient, il en est le légataire universel : au plan politique, avec la subordination du religieux au politique (le «césaro-papisme»); aux plans culturel, musical, gastronomique, d’essence néobyzantine.

Au-delà de cet héritage, la place de l’Empire ottoman au sein du Vieux Continent est une réalité. Constantinople s’est toujours projeté en Europe, fût-ce au titre de menace militaire ou d’«homme malade». Quant à la Turquie contemporaine, depuis les réformes ottomanes du XIX^e siècle (les Tanzimat) jusqu’au kémalisme, elle s’est mise en conformité progressive avec l’évolution de l’Europe occidentale – jusque dans ses dérives nationalistes.

L’histoire européenne de la Turquie s’incarne dans son ancrage humain. Elle est en grande partie peuplée de réfugiés originaires des Balkans, de la mer Noire, de la Grèce. Les Anatoliens eux-mêmes sont les descendants lointains de peuples issus des civilisations hellénistique et romaine. L’Anatolie a ainsi de nombreuses lettres de noblesse chrétienne et abrite des hauts lieux de la catholicité, comme Ephèse, Myra, Nicée ou Antioche. Pour le dire clair, l’idée que les Turcs d’aujourd’hui sont encore des Turkmènes d’origine ouralo-altaïque, à peine descendus de leur cheval, est un non-sens absolu.

Les Turcs, par leur histoire, sont européens. Ils le sont aussi par leur volonté de vivre en Européens. Depuis la reconnaissance de la Turquie comme pays candidat à l’adhésion, en 1999, Ankara opère une métamorphose impressionnante pour se mettre à niveau européen. Un tiers de la constitution a été amendé et huit trains de réformes ont déjà été votés pour harmoniser la législation turque avec «l’acquis communautaire» ! L’identité européenne de la Turquie est bien réelle. Son adhésion ne marquerait pas un changement de nature de la construction européenne. Elle ne pourrait pas être comparée à celle du Maroc. Le royaume chérifien s’est posé en candidat virtuel, mais il se définit comme arabe, et non comme européen ou andalou. La Turquie se pense européenne.

Dès lors, la Turquie peut trouver sa place dans une Europe politique, qui veut peser dans la mondialisation. Dans le nouveau concert mondial des nations, face aux grands blocs régionaux qui se constituent autour des puissances d’aujourd’hui (Etats-Unis, Chine) et de demain (Inde, Brésil), la Turquie apportera de nouveaux atouts à l’Europe puissance. Puissance démographique, avec ses 70 millions d’habitants supplémentaires, sa jeunesse, son dynamisme démographique. Puissance stratégique, avec son rayonnement diplomatique dans le Caucase et en Asie, ainsi que ses 500 000 soldats, la deuxième armée de l’Otan. Puissance économique, avec une croissance annuelle – avant la crise – de 7 %, un rythme de «dragon asiatique» qui place déjà la Turquie devant la Bulgarie et la Roumanie en termes de richesse par habitant.

Dans la bataille pour une Turquie européenne, il ne faut pas se tromper de combat. L’obstacle est chez les décideurs politiques et intellectuels, défenseurs de l’Europe politique, pas dans une opinion islamophobe. C’est eux qu’il faut convaincre. Et c’est devant eux que nous le plaidons : la Turquie est compatible avec l’Europe politique.

Que faudra-t-il encore ? Que faudra-t-il maintenant à Nicolas Sarkozy, à Angela Merkel et à tant d’autres Européens pour ne plus s’opposer à l’éventualité d’une adhésion de la Turquie à l’Union ? L’un de leurs arguments forts était qu’on ne pouvait pas y admettre un pays qui persistait à ne pas reconnaître que l’Empire ottoman, dont il est l’héritier, avait bel et bien commis contre sa population arménienne le premier des trois génocides du XX^e siècle. L’Europe, disaient-ils, ne peut pas prêter la main à un tel négationnisme. Elle ne le peut ni vis-à-vis d’elle-même ni vis-à-vis des Arméniens, ajoutaient-ils à juste titre, mais le fait est que l’Arménie vient de normaliser ses relations avec la Turquie.

Elle l’a fait bien que les Turcs n’aient pas encore prononcé le mot de génocide mais seulement accepté, samedi, la création d’une Commission internationale d’historiens chargée de débattre de l’ampleur et des circonstances de ces massacres dont l’horreur hante, depuis 1915, tous les Arméniens du monde. Contesté à Erevan et, surtout, dans la diaspora arménienne, ce pas a été difficile à franchir pour l’Arménie qui avait toutes les raisons de considérer que la réalité de cette abomination était plus qu’établie. Elle s’y est pourtant résolue parce qu’elle a su voir qu’il y avait de vraies raisons à la si grande difficulté que la Turquie éprouve à l’admettre. A le faire, les Turcs s’obligeraient à revisiter la complexité de leur histoire, chose qu’aucune nation ne fait aisément, à porter un nouveau regard sur le problème kurde et à admettre, au bout du compte, que la Turquie est un Etat multinational alors que sa hantise est de subir l’éclatement subi par l’empire dont elle est issue.

L’Arménie a su voir la raison de l’autre. Elle a su tabler à la fois sur la dynamique créée par les intellectuels turcs qui ont appelé leur pays à regarder son histoire en face et sur la nécessité dans laquelle la Turquie serait d’oser le faire avant de pouvoir entrer dans l’Union. L’Arménie a parié sur une dynamique de paix.

Ces deux pays ont choisi l’intelligence politique et les petits pas diplomatiques pour se sortir d’une impasse qui leur coûtait autant à l’un qu’à l’autre et Nicolas Sarkozy et Angela Merkel en resteraient à ce rejet du seul pays laïc du monde musulman ? D’une puissance en plein essor économique et régional dont les regards sont tournés vers Paris, Londres et Berlin depuis près de deux siècles ? D’une démocratie imparfaite mais toujours plus solide et dont la force a su transformer un mouvement islamiste en un parti de gouvernement, profondément conservateur certes, bigot même, mais légaliste et proeuropéen ?

Il n’y avait pas que l’Arménie, dira-t-on et c’est vrai. Bien au-delà d’une peur de l’Islam, il y a la crainte qu’une adhésion de la Turquie ne paralyse l’Union mais en quoi cette crainte, si répandue, serait-elle fondée ? Serait-ce que la Turquie pourrait disposer, un jour, du plus grand nombre de députés au Parlement de Strasbourg ? C’est oublier que les députés européens ne siègent pas en groupes nationaux mais politiques et que la Turquie est tout aussi pluraliste que chacun des Vingt-Sept. Serait-ce alors que le souverainisme de ce pays serait plus grand que celui des autres pays membres ?

Poser la question, c’est y répondre. La Turquie n’est ni plus ni moins souverainiste que la France ou l’Allemagne. Elle l’est nettement moins que la Grande-Bretagne et, contrairement à ce qui se dit tant, il n’est pas vrai que son adhésion tuerait définitivement tout espoir d’Europe politique, d’une Europe puissance, acteur de la scène internationale. La Turquie appuierait tout autant que la France l’idée d’une défense européenne. Elle aspire autant qu’elle à un rôle international que seule sa projection dans l’Union lui permettrait et sa diplomatie régionale, surtout, est extraordinairement parallèle à celle des grandes capitales européennes. Comme l’Europe, mais avec plus de succès qu’elle, la Turquie est une force de médiation au Proche-Orient. Elle l’est entre les Israéliens et les Palestiniens, entre Israël et la Syrie, entre les grandes puissances et l’Iran.

Membre de l’Alliance atlantique et très écoutée par toutes les capitales de la région, elle pourrait être le lien entre l’Union et le Proche-Orient comme l’Espagne l’est avec l’Amérique latine ou la France avec le Maghreb et l’Afrique noire. L’Union n’aurait qu’intérêt à s’élargir à ce pays, à y entrer sitôt que la Turquie aura rempli les conditions d’adhésion qui lui sont posées. Il est temps que Nicolas Sarkozy et Angela Merkel sortent d’un refus que rien ne justifie plus.

La candidature de la Turquie a déclenché un débat sociétal sur l’identité et les frontières de l’Europe et a servi de catalyseur pour engager une réflexion générale sur les valeurs culturelles de l’Europe. Ainsi, on a déplacé la question de son élargissement du domaine de marché économique et des principes politiques au domaine des valeurs culturelles.

Au cours de ces débats, la différence culturelle a émergé comme un leitmotiv en faisant douter de la légitimité de la candidature turque en Europe. La notion de “civilisation”, une notion désuète, a fait son entrée dans les débats publics, pour redéfinir les valeurs européennes, pour distinguer l’Europe du reste, pour redessiner ses frontières culturelles et géographiques. Cette quête identitaire dans sa confrontation avec l’altérité culturelle et religieuse de l’islam a été accompagnée d’une mise en scène publique de la question sexuelle.

Le lien entre démocratie et sexualité dans la vie politique européenne n’est pas un phénomène nouveau. Au fur et à mesure que le principe démocratique de l’égalité s’étend, il met en lumière les inégalités, les discriminations, les exclusions, les stigmatisations dans le domaine des rapports de sexes. La culture européenne a été travaillée, transformée par la contre-culture des années 1960, qui a reformulé la définition du sujet, désormais émancipé et coupé de la moralité religieuse.

Une nouvelle sémantique est créée pour dénommer, “dire” les inégalités de genre : parité, harcèlement sexuel, homophobie, mariage du même sexe, discrimination positive. Depuis, le mouvement féministe comme le mouvement gay ont fait du domaine privé, sexuel et corporel, un sujet de débat public, du droit à l’avortement jusqu’au mariage homosexuel.

Les publics européens considèrent comme acquise l’égalité des sexes, et la liberté sexuelle fait partie de leurs moeurs et de la vie commune contemporaine. Ils se trouvent confrontés aujourd’hui à un autre répertoire politique de la différence sexuelle, celui de l’islam. Ainsi dans les débats politiques de l’Europe, voile, crime d’honneur, mariage forcé, virginité, homophobie pénètrent le champ sémantique et la sphère publique.

Pièce maîtresse

On voit se dessiner de nouvelles lignes de fracture et d’opposition entre les protagonistes des mouvements de contre-culture et ceux qui se réclament de l’islam. La recomposition du féminisme laïque dans son positionnement critique contre le foulard islamique en est la meilleure illustration. La rencontre avec l’islam fait réémerger avec force et dans le conflit ce répertoire de la démocratie sexuée.

La Turquie est la pièce maîtresse de cette rencontre, à la fois comme pays d’immigration en Europe et comme pays candidat à l’Union européenne. Ce qui déstabilise les frontières imaginaires de l’Europe, frontières d’inclusion et d’exclusion de la différence culturelle et religieuse. La Turquie vit en son sein des dynamiques similaires à celles de l’Europe et d’autres contradictoires : d’un côté, elle souligne son attachement aux valeurs laïques, de l’autre, elle témoigne de l’apparition de l’islam dans la représentation éthique et esthétique de nouvelles classes urbaines et éduquées. La visibilité publique de l’islam a le sens d’une transgression spatiale du religieux, qui défie à la fois les régimes de la sexualité et de la laïcité.

L’islam affronte la perception émancipatrice du sujet et introduit une autre notion du sujet féminin, pieux et public à la fois. La présence de l’islam en Europe révèle également les fondements laïques de l’organisation des espaces publics, comme le montre l’importance du débat sur le foulard et son interdiction par la législation, indépendamment des notions différentes de la laïcité et de la sphère publique en France et en Allemagne.

Ainsi, le débat sur l’interdiction du voile dans les écoles publiques en France et dans les universités en Turquie occupe une place centrale depuis trois décennies dans les deux pays, et illustre les articulations particulières entre le féminisme et la laïcité républicaine. Le domaine culturel est travaillé de plus en plus par de nouveaux modes de confrontation, mais aussi de recomposition entre différents régimes de sexualité et de religiosité.

La conception de la laïcité, l’égalité des sexes et la neutralité de l’espace public vis-à-vis des signes religieux constituent des axes de comparaison et de distinction entre la France et la Turquie. En mettant en relation les deux, en comparant l’incomparable, on peut poser les questions sous une nouvelle perspective. On peut se demander si le principe de l’égalité se pervertit au nom d’un universel devenu hégémonique au point d’imposer un mode de croire, de faire et de paraître qui annihilerait toute liberté individuelle et singulière.

Ce qui pose le problème de la place de la législation, la loi comme outil de la transformation sociale ou au contraire comme obstacle à l’évolution sociale. Et donc comment penser la sphère publique dans une vision européenne, sans la limiter à une communauté de langue et de nation, comme lieu de rencontre de la pluralité des perspectives culturelles et religieuses ?

La Saison de la Turquie en France va-t-elle enfin donner l’occasion aux Français de découvrir, à travers des dizaines de manifestations culturelles, le vrai visage de la Turquie ? Ni celle des plages pour touristes, ni celle, fantasmatique, de l’avant-garde d’un islam lancé à la conquête de l’Europe ?

Va-t-on enfin rompre, dans la vision de ce grand pays, avec les clichés, les préjugés, le mépris, au mieux l’ignorance, qui polluent le débat sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne ? Nous l’espérons de toutes nos forces. Nous savons bien que la Turquie ne répond pas, pas encore, à tous les critères d’adhésion à l’UE. Nous savons bien que le rythme des réformes s’est ralenti en Turquie, bien que le gouvernement redonne des signes réformistes en phase avec les attentes de la société turque. Néanmoins, beaucoup reste à faire.

Mais est-ce en campant sur leur frilosité soupçonneuse que les Français aideront ceux qui, en Turquie, travaillent à faire avancer ce pays vers le progrès politique et économique, qui se confrontent auxpages noires de leur histoire nationale, qui luttent contre une tentation du repli sur soi. Tentation favorisée par ceux-là mêmes qui, en France, écartent d’un revers de main toute perspective de voir la Turquie rejoindre le grand ensemble européen en construction ? Au vrai, le défi lancé à la Turquie d’avoir à se transformer pour satisfaire aux critères de l’adhésion n’a d’égal que le défi que l’Europe occidentale s’est lancé à elle-même en acceptant la candidature d’un pays à la fois si proche et si éloigné.

Des deux côtés, ce pari stratégique et politique exige de la persévérance, beaucoup de tact, une bonne dose d’imagination et, plus encore peut-être, une solide vision du long terme. Si l’élargissement vers l’Est a consisté à intégrer l’autre Europe, l’élargissement vers la Turquie consistera à intégrer l’Autre de l’Europe.

Intégrer la Turquie à l’UE figure un enjeu qui dépasse le non-débat actuel sur la question. Le monde musulman, et avec lui le monde en développement, suit attentivement les étapes de cette rencontre. L’Europe est-elle capable d’émettre un message universel de solidarité ? Est-elle capable d’enregistrer les avancées de la société turque, signalées à juste titre par un récent rapport européen de la commission indépendante sur la Turquie ?

Chantier difficile mais fascinant

A-t-elle l’ambition de s’affirmer à l’échelle planétaire en accueillant en son sein un allié actif avec constance et discrétion dans la recherche de la paix ? Est-elle apte à dépasser la chimère de ses frontières identitaires, ne serait-ce que pour ne pas laisser le champ libre aux tenants de tous bords du choc des barbaries ? L’intégration de l’Europe et de la Turquie reste un chantier difficile mais fascinant. Tout prédestine la France à être au premier rang de ceux qui accompagnent la Turquie dans son odyssée européenne. Puissent les manifestations de la Saison de la Turquie en France permettre enfin aux Français de mieux comprendre ce pays en pleine transformation.

Nous appelons tous les citoyens, en France comme en Turquie, à nous rejoindre et à se mobiliser pour, de part et d’autre, libérer le débat des arguments passionnels qui font appel aux instincts les plus primitifs. Il est plus que temps de revenir à une réflexion sereine, sur un terrain rationnel.

Jusqu’en 2004-2007, la carte mentale, implicite et non sujette à discussion, qui présidait à la fixation des frontières ultimes de l’Union européenne était en réalité un secret de Polichinelle. Il allait de soi à Bruxelles et dans la plupart des capitales que l’expansion territoriale de l’Union devrait se poursuivre jusqu’au point où elle en arriverait à recouvrir l’ensemble du continent, Russie exclue. Soit, à cette exception près, un processus de mise en coïncidence entre le territoire de l’Union européenne (UE) et celui du Conseil de l’Europe, seule institution européenne à avoir explicitement défini son périmètre dès 1994.

Ce scénario d’élargissement maximal exprime la représentation que les administrations américaines successives ont nourrie de l’Europe organisée, et on aura noté la remarquable continuité du projet européen des Etats-Unis, de Bill Clinton à Barack Obama, qui, en cela, a confirmé avec son discours d’Ankara les propos antérieurs de George W. Bush.

Représentation soutenue de longue haleine, dont la visée est d’abord géostratégique : achever le travail de reconquête pacifique et de remise en ordre démocratique du continent amorcé après le 6 juin 1944, redoublé dans la période 1985-1991 après l’échec de l’alternative communiste et de l’emprise soviétique sur l’Europe centrale, baltique et, partiellement, balkanique et qui devrait se conclure avec l’arrimage définitif de la Turquie, de l’Ukraine, des Balkans occidentaux et peut-être de la Géorgie, dans la “famille euro-atlantique”.

Contraindre les nations européennes querelleuses à se réconcilier, puis étendre la démocratie au moyen de l’adhésion à une Union européenne investie d’une mission de diplomatie transformationnelle, enfin contenir la Russie : ces objectifs, cohérents avec l’intérêt national américain, se sont imposés dès lors qu’ils sont endossés par les pays d’Europe centrale et baltique, ceux d’Europe du Nord, du Nord-Ouest et du Sud.

Il est vrai que, vue de Bruxelles, la perspective d’adhésion a fonctionné comme un levier efficace d’incitation aux réformes, la reprise de l’acquis communautaire ayant une vertu modernisatrice comparable à celle du code civil napoléonien. C’est la clé du pouvoir d’influence de l’Europe instituée, en raison des moyens financiers proposés et des opportunités de reconnaissance des nations et de promotion des élites qu’offrent des institutions régies par le principe d’égalité des Etats membres.

C’est un facteur de garantie de souveraineté et d’extension de la sécurité, puisque l’intérêt national particulier commande que le voisin rejoigne le même club, sauf à l’Est, et que les invectives nationalistes peuvent être contenues (Hongrie et Slovaquie, Slovénie et Croatie, Grèce et Turquie). Mais cette méthode d’européanisation se heurte désormais à la rugosité des situations politiques telles qu’elles ont l’inconvénient d’être dans les Balkans et en Europe orientale. La méthode classique d’extension territoriale ne peut plus fonctionner à l’identique.

Après l’élargissement de 2004, historiquement légitime mais conduit sans énonciation politique explicite de la part de nombre de dirigeants, sans mise en perspective historique et géopolitique, bref agi comme une histoire sans paroles, un doute s’est installé sur les finalités du processus européen. Il a été accentué par les aléas institutionnels de 2005-2009, les ratés de l’extension de 2007 dans les Balkans orientaux et le refus de tout débat sérieux sur les frontières ultimes. Et il a ouvert la voie à des scénarios alternatifs à celui de Washington.

En réalité, plusieurs représentations géopolitiques de l’Europe instituée se distinguaient dès l’origine, mais il a fallu attendre 2004 pour qu’elles soient exhumées. Si la finalité politique est de créer une entité fondée sur une unité historique et géoculturelle, à retrouver en dépassant les rivalités des nations, l’Union est réservée à ses inventeurs et à ceux qui, proches, partagent les mêmes valeurs (traditions juridiques et religieuses) et elle se stabilise à une trentaine d’Etats membres, autour de l’Allemagne et de la France. C’est la vision portée par les mouvements d’inspiration démocrate-chrétienne et ceux rassemblés dans le Parti populaire européen, mais pas par tous car les députés d’Europe centrale et nordique veulent intégrer les confins orientaux. Le critère central est celui de l’identité européenne, définie en termes de culture et de valeurs.

A cette aune, la Turquie, à société civile musulmane, n’a pas sa place. Les sondages vont dans le même sens : 55 % des Européens sondés jugent que ce pays fait partie de l’Europe “par sa géographie” (contre 33 %) et 42 % par son histoire (42 % sont d’un avis contraire), mais qu’il en est trop éloigné par ses différences culturelles (54 %) pour adhérer (contre 33 % soutenant l’adhésion) (“Eurobaromètre 63″, 2005). A ceci près que la question des frontières de l’UE ne se réduit en rien à la seule Turquie, avec laquelle les négociations, du reste, se poursuivent.

Si, en revanche, la finalité est de faire coopérer avec méthode des peuples différents, en hiérarchisant les intérêts, l’extension ne connaît pas d’autres limites que celles de la Russie sur son flanc ouest. C’est la vision des libéraux, d’une partie des sociaux-démocrates attachés à la laïcité et à la promotion de forces islamo-démocrates exemplaires, mais aussi des eurosceptiques adeptes d’un scénario géoéconomique et, on l’a dit, de Washington.

Partisan de cette approche, David Miliband, ministre britannique des affaires étrangères, la pousse au maximum en décrivant une aire d’intérêt européen incluant à terme le Maghreb, l’Europe orientale et le Proche-Orient (Bruges, 15 novembre 2007). Dans une position médiane, ceux qui insistent sur les capacités d’intégration de l’UE et le maintien de sa cohésion interne seront en faveur d’une pause durable dans son extension, des politiques renforcées de voisinage sans adhésion et de forme de partenariat privilégié, au contenu flou. Avec le traité de Lisbonne, la prudence, sinon la réticence, qu’une dizaine d’Etats, suivant la France et l’Allemagne, avaient manifestée à l’égard de l’extension de l’Union ne suffit plus à bâtir une stratégie d’européanisation répondant à l’intérêt européen. L’Union devra sortir du tout ou rien de l’offre d’adhésion en augmentant les moyens financiers accordés à sa politique de voisinage et en adaptant ses conditions de convergence aux réalités politiques et géopolitiques concrètes des nations situées à ses confins.

Après tout, les trois critères de Copenhague (Montesquieu, le marché et une période transitoire) avaient été formulés non pas en 1957 mais en 1993, pour traiter de la situation spécifique de l’Europe centrale. Traiter la question des “frontières de l’Europe”, c’est en fin de compte répondre aux points suivants : quelles sont les limites finales souhaitables de l’Europe instituée comme Union européenne, c’est-à-dire quelles sont les limites géopolitiques occidentales de la Russie qui conviennent aux Européens et quelles sont les politiques à bâtir en direction des Balkans, de l’Ukraine et de la Turquie ? Dans le cas des Balkans occidentaux, fragmentés, hors Croatie, en sept Etats et protectorats, les négociations prochaines devront insister sur une condition spécifique, leur engagement à régler les quelque vingt-cinq contentieux bilatéraux majeurs les opposant, qui vont des recours à la Cour internationale de justice sur les crimes de guerre aux graves questions des portés disparus et du retour des réfugiés, en passant par les différends frontaliers, économiques, douaniers, religieux et diplomatiques.

La viabilité ne peut être que régionale. Tout cela devrait être explicité, dans un “critère de Thessalonique”, rappelant la décision ancienne d’un conseil européen de juin 2003 sur l’exigence de la coopération régionale comme garantie et vecteur de la stabilisation.

Pour l’Ukraine, la subtile distinction entre “pays européen” écrit dans l’accord d’association de 2008 et “Etat européen” ayant droit à déposer une candidature se traduit en fait par un déséquilibre considérable des moyens financiers : alors que la Pologne, Etat membre, compte recevoir près de 12 milliards d’euros au titre de la politique de cohésion et de la PAC en 2009, l’Ukraine voisine doit se contenter de 300 millions d’euros versés dans le cadre du partenariat oriental, version renforcée de la politique dite de voisinage.

Cet écart de 40 à 1 explique les pressions ukrainiennes sur Bruxelles. Une formule d’Etat associé mais nettement mieux doté mériterait examen et favoriserait la réforme, sinon la stabilisation politique interne, laissant moins de prise au grand voisin. Car l’avenir de l’Ukraine reste l’enjeu majeur de la sécurité continentale.

Au-delà de la saison culturelle, il reste à bâtir une véritable politique turque qui ne s’enferme pas dans la seule question institutionnelle de l’adhésion. Il est en effet de l’intérêt européen de nouer une alliance géopolitique durable avec cette puissance régionale euro-orientale qui sera, à terme, dedans ou dehors, mais qui sera toujours là. Rien n’indique qu’au bout du parcours les élites turques consentiront au transfert de compétences souveraines qu’implique une adhésion pleine. Mais elles ne renonceront pas à leur stratégie d’européanisation, en dépit de l’Europe.

Dans l’immédiat, la France, référence pour la modernisation de l’Empire (avec la création de lycées sur le modèle français avec l’appui de Victor Duruy, ministre de l’instruction publique en 1867) puis de la République, gagnerait à renouer avec l’esprit de Galatasaray.

Le débat sur les limites se situe moins entre l’Union européenne et la Turquie, en voie d’européanisation et qui sera à long terme intégrable, qu’à l’intérieur même de l’UE, sur la finalité du projet européen, union politique intégrée ou communauté d’Etats nations. Effet miroir. La carte (ci-contre) propose une version pragmatique d’une approche globale et moderne, qui n’est pas sans écho à Bruxelles.

La rénovation des politiques de l’Union en direction du continent et de ses confins sera le premier dossier sur lequel le prochain haut représentant chargé de l’action extérieure devra arrêter une ligne claire : comment agir dans le monde si l’on ignore les contours du lieu d’où l’on parle ?

On s’est rappelé en Turquie, le 31 juillet dernier, le cinquantenaire de la relation formelle avec l’Union européenne. Il n’y a pas eu de célébration, tout juste la projection d’un documentaire relisant le passé, le présent et l’avenir de la relation dans le marc de café. Dans la salle, on a beaucoup gloussé.

Aucun membre de l’Union n’a attendu autant que la Turquie, mais aucun n’a bénéficié autant de la dynamique européenne lorsque celle-ci se faisait tangible. En effet, il y a eu des hauts et des bas dans cette longue relation, d’ailleurs plutôt des bas que des hauts. Les moments forts de ce récit demi-centenaire sont 1963 où l’on signe l’accord d’Ankara – acte originel toujours en vigueur ; 1987 où la Turquie fait une demande formelle d’adhésion – rejetée ; 1995 où l’on signe une union douanière toujours en force, chaudement conseillée à l’époque par Raymond Barre ; 1999 où la candidature turque est réaffirmée à la suite de la chute du Mur et l’arrivée de nouveaux candidats, décision dans laquelle le président Chirac a pesé ; 2004 où la Turquie satisfait suffisamment au critère politique et passe à la dernière étape de l’adhésion, les négociations, qui débutent en 2005.

A l’ouest du continent régnait un esprit fort de solidarité et de partenariat avec l’Est, dont le point culminant a été atteint à Laeken, ce bourg de Bruxelles, en décembre 2001. Les Occidentaux ayant généreusement pris en charge l’autre Europe depuis le fait accompli de 1989, ils se sont résolus à couronner la résurrection du continent en lançant les travaux d’une Constitution européenne. On connaît la suite.

Le traité constitutionnel a avorté après les référendums français et hollandais, l’esprit de solidarité qui régnait sur le continent s’est essoufflé pour faire place aux petits calculs blasés, malgré les succès pourtant avérés du projet “Europe”.

Le coût de l’élargissement, par exemple, que l’on s’est plu à exagérer à plaisir fut le vingtième de ce que le plan Marshall avait déversé sur l’Europe occidentale. Ses bénéfices, en revanche, n’avaient pas de prix. C’est grâce à des sommes modiques que l’Europe a su éviter l’embrasement généralisé dans l’ère postcommuniste – à l’exception de la Yougoslavie – et a installé les bases d’une paix et d’une prospérité durables, vitales pour le continent tout entier. Qui se le rappelle aujourd’hui dans la cacophonie européenne ?

En 1999 la Turquie a été conviée à ce grand projet, et elle a su s’en servir remarquablement pour se réformer et se transformer. Le désir de changement des Turcs propulsé par le vent d’Ouest a, malgré toutes les adversités, métamorphosé le pays de fond en comble. Dix ans après, la Turquie est aujourd’hui un autre pays.

L’Union avait vu juste lorsqu’elle avait pris la décision de composer avec elle. Après l’autre Europe, accepter l’”autre” de l’Europe signifiait un défi immense dont la portée dépasserait les protagonistes pour avoir une portée universelle. Accepter de composer avec la figure séculaire de l’altérité, héritière d’un Empire ottoman porte-flambeau de l’islam conquérant, demande en effet un courage politique et une solide vision de l’Europe.

Convier la Turquie à l’Union était une politique rationnelle qui se basait sur les intérêts réciproques et communs. Aider ce pays à jeter les bases d’une stabilité politique et économique allait contribuer à la paix et à la stabilité du continent, comme pour les pays d’Europe centrale.

Ancrée à l’Europe et membre de l’Union, la Turquie pouvait devenir un pôle d’attraction pour les pays du sud de la Méditerranée, du Moyen-Orient et du Caucase, et y exporter sa stabilité. Des questions en suspens comme la situation à Chypre, les disputes avec la Grèce, la question kurde, la migration clandestine, etc., pouvaient être résolues plus aisément dans un cadre commun. Les avantages potentiels d’une population jeune, l’attrait économique d’un marché non saturé de 75 millions de consommateurs, les économies d’échelle dans le voisinage immédiat et asiatique, la valeur stratégique de la seconde armée de l’OTAN, la position géostratégique sur les routes d’énergie, ont, à un moment ou un autre, compté dans la prise de décision. Or voilà que ce conte de fées s’épuisa en Europe pour laisser la place au doute, voire au mépris et à l’ignorance, provoquant la désillusion côté Turquie où l’on s’est de plus en plus senti ostracisé.

C’est que le débat sur l’adhésion turque a été victime de ce que l’on appelle la “fatigue de l’élargissement”, pour finir par se fourvoyer dans un sens où la Turquie est traitée comme un fardeau. En particulier en France où la droite, mue par un opportunisme électoraliste scandaleux et fondé sur l’islamophobie, ne s’est pas embarrassée d’utiliser le dossier turc à sa guise, alternant islamophobie et turcophobie à volonté.

Concrètement, aujourd’hui, le gouvernement français empêche à Bruxelles l’ouverture des négociations de chapitres réputés en rapport direct avec l’adhésion pleine et entière de la Turquie à l’Union, en contradiction totale avec les actes signés par ses prédécesseurs et les règles établies des relations internationales.

Mais il y a plus. Exacerbé par la perspective de l’adhésion turque, le débat européen d’aujourd’hui porte sur l’identité et les frontières de l’Europe. Bien que légitimes, ces interrogations sont mues par l’anxiété et ont du mal à saisir le réel. Exacerbées par la crise économique, elles incitent à se murer dans cette supposée identité et ces frontières qui, pourtant, ne correspondent pas à la réalité d’une Europe déjà foncièrement multiculturelle. Or cette perspective positive et constructive se trouve également dans le partenariat avec la Turquie. Le débat sur l’arrivée d’un partenaire de type nouveau dans la famille européenne est à peine amorcé, sa poursuite en toute honnêteté est dans l’intérêt de tous, même si beaucoup feignent de l’ignorer.

When on his recent visit to Turkey President Obama called for Turkish entry into the European Union, he put his finger on a strategic and cultural sore spot. The French president, Nicolas Sarkozy, speaking for the majority position in Europe, was quick to respond: Turkey may one day enjoy a privileged relationship with the EU, but full membership is out of the question. Turkey is not European – geographically or culturally.

Interpretations of the US stance are numerous and contradictory, but they highlight deep tensions within Europe on the issue. Some believe the US is concerned primarily with securing access to the energy reserves of the Caspian basin; others suspect Washington of using Turkish alignment with American policy (by way of Nato) to exert pressure on its European allies; still others see an attempt to weaken Europe by placing a Turkish economic, demographic and cultural millstone around its neck.

None of these hypotheses is wholly accurate or inaccurate. Nevertheless, they do reveal Europe’s continuing contortions over its identity and its future. The Turkish question rarely figures in the foreground of European debate today, yet its spectre hovers over discussions of “European identity”, “immigration” and the “Muslim question”.

Political parties that call for an increasingly narrow view of Europe are gaining ground. These parties promote a strictly Judeo-Christian perspective of European history, mistrust of Islam, repressive hardline immigration policies and reject a Turkey they claim is overpopulated and excessively Muslim.

Europeans have become fearful. Economic crisis has brought with it calls for greater security and for protection of purchasing power, and from “foreigners” and “immigrants”, who are seen as threatening financial stability and cultural homogeneity. Seen from this perspective, the Turkish question reveals both centripetal (a sense of “standing together” against outside threats) and centrifugal (a lack of shared strategic or foreign policy orientations) forces within the EU.

The arguments that locate Turkey outside European history and geography cannot withstand analysis. For more than four centuries the Ottoman empire shared and shaped the political and strategic future of the continent. During the late 19th and early 20th century, it became the “sick man of Europe”. Even today, Turkey’s historical and economic influence continues to be substantial.

No one is likely to be fooled by attempts to redraw the geographical boundaries of Europe for ideological or political purposes. If we were to apply the same criteria across the board, Cyprus would not be part of Europe. Such artificial distinctions ignore history, just as they ignore the realities of European society itself, where national origins, memories and cultures have long met and blended. Approximately 40% of Turkey’s population is of European origin; millions of Turks have already acquired the nationality of a European country.

We must look elsewhere for the real issues, and we must look them in the eye. Instead of being obsessed by the question of culture and religion, European leaders would be better advised to develop a forward-looking strategic vision. Given its close ties with Iran, Syria, Iraq and central Asia, Turkey simply cannot be ignored. Its economic and military clout should be integrated into a European policy based on good-neighbourly relations and stability in Asia and the Middle East.

On two recent occasions the Turkish government has refused to bow to Washington, demonstrating a distinct capacity for independent action. Europe can hardly fault the US for its unilateral behaviour while failing to develop an autonomous foreign policy of its own. Where there should be a unified European voice, there is a discordant chorus. The US, China and India have no reason to fear European power. Divided, lacking a common policy, Europe succeeds only in working against itself.

Meanwhile, commercial ties between Turkey and the European countries have continued to expand. Between 1990 and 2003, Turkish imports from Europe grew threefold, while exports quadrupled. Better trade management within the framework of an EU-wide economic policy should make these ties stronger and more competitive. The countries of Europe are facing an acute, long-term manpower shortage. Writing in internal EU publications, some specialists now argue the labour market will require an additional 15 million workers in the next 20 years. Europe needs immigration. Instead of adopting restrictive immigration policies that would criminalise both undocumented and legal immigrants, the EU should be moving toward realistic and responsible regulation. In this light Turkey, with its human resources, would prove a powerful ally.

It is time for the countries of Europe to overcome their fear of Islam; time for them to stop turning Turkish EU membership into a cultural battleground. The only criteria to membership should be those of Copenhagen (1993) – and a European commission report (2004) mentioned that Turkey is very close to satisfying them. European politicians are ready to ignore their countries’ long-term socioeconomic needs in order to respond to the short-term religious and cultural fears of their constituencies. Millions of women and men are already European and Muslim; Turkish EU membership would be nothing new, and present no dangers. Islam is, de facto, a European religion; culturally, politically and economically, Turkey forms an integral part of its future.

We need courageous European politicians who will develop a new vision of Turkish-EU relations, who will remind their citizens that Turkey, by virtue of its economic power, geography, history and natural position as go-between with the “Muslim world”, is a major asset for Europe and for its future. Instead of waiting until historical necessity forces the EU to incorporate Turkey, European statesmen should be working together to develop a clear, reasonable policy leading to Turkish membership – one that would respect political principles and recognise cultural and religious diversity. Welcoming Turkey into the EU would mean Europe would have to reconcile itself with its own principles: the principles it has all too often betrayed in practice.

Con el débil respaldo parlamentario de 33 votos a favor, 28 en contra y 2 abstenciones en su Parlamento, el Gobierno de Islandia presentó solicitud de adhesión a la Unión Europea el pasado 23 de julio, aprovechando que su valedor, Suecia, ostenta la presidencia del Consejo de la UE. La solicitud ha caído bien. El Consejo de Ministros del 27 de julio aceptó la demanda encargando a la Comisión Europea que elabore el preceptivo dictamen sobre la “integrabilidad” de Islandia a Europa.

Islandia, con 315.000 habitantes, un alto nivel de vida y un alto indice de desarrollo humano, no es una recién llegada a la integración europea. Ya en 1970 entró en la entonces importante Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) que se había formado en 1960 después de que el Reino Unido decidiera permanecer al margen de la Comunidad Europea creada por el Tratado de Roma de 1957. Islandia sigue siendo hoy miembro de la EFTA junto a Suiza, Noruega y Liechtenstein y completa su vertebración en Europa participando en el Espacio Económico Europeo (EEE) formado por los países miembros de la UE y Noruega, Liechtenstein y ella misma. Pese a lo reducido de su administración pública, Islandia es miembro de todas las grandes instituciones internacionales y las europeas.

¿Por qué, pues, el Gobierno islandés ha decidido ahora solicitar su ingreso en la Unión Europea? ¿Es que no tenía bastante con el “todo menos las instituciones” que de hecho supone formar parte del Espacio Económico? ¿Es que su Gobierno ha medido suficientemente el esfuerzo que para su diplomacia significaría tener que atender la participación en todas las reuniones que la UE realiza regularmente en Bruselas, Luxemburgo, Estrasburgo y hasta en otras sedes que albergan determinadas agencias europeas? ¿Es que el Gobierno islandés está seguro de que obtendrá la ratificación de las condiciones de acceso que lleguen a establecerse tras las negociaciones que se abrirán después de que la Comisión elabore el dictamen que le ha encargado el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta el estrecho margen de mayoría parlamentaria en que basó su solicitud de ingreso?

La respuesta a todas estas preguntas no es fácil. La demanda de adhesión más parece responder al deseo del Gobierno de Reykjavik de no estar solo y cobijarse en el “paraguas” europeo de cara a la crisis financiera en la que su país está atrapado desde 2008, que a una vocación europeísta. Islandia ha tenido que pedir préstamos de hasta 6.000 millones de dólares aportados conjuntamente por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Central Europeo, la Reserva Federal y algunos países amigos encabezados por sus compañeros escandinavos, pero sabe que el paraguas comunitario sería una garantía adicional para resolver sus problemas.

Para la UE aceptar a Islandia no resulta problemático si acepta los criterios de Copenhague exigidos para los Estados europeos que pretendan entrar en el club (estado de derecho democrático, economía de mercado en funcionamiento y asunción de la normativa europea en su integridad). Islandia, de hecho, ya tiene asumida una parte importante de la treintena de capítulos en que se divide la normativa europea de ampliaciones por su condición de país miembro del EEE.

Por otra parte aceptar una economía rica de sólo 315.000 habitantes dentro del contexto de una Unión de 27 miembros con casi 500 millones de habitantes no parece que vaya a tener grandes consecuencias económicas.

Por último, Europa tiene una amplia experiencia de ampliaciones: la de 1973 (Reino Unido, Dinamarca e Irlanda); las de los ochenta con ingreso de tres ex dictaduras mediterráneas (Grecia, Portugal y España); la de 1990 con la reunificación alemana; la de 1995 con tres países de la EFTA (Austria, Finlandia y Suecia); la de 2004 con siete países ex comunistas (Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia) y tres mediterráneos (Eslovenia, Chipre y Malta), y la de 2007 con dos países del Mar Negro (Bulgaria y Rumania), amén de estar ahora negociando el ingreso de Croacia y la Antigua Republica Yugoslava de Macedonia y la muy conflictiva posible incorporación de Turquía.

Para Islandia la situación se presenta más complicada pese a haber aceptado ya en 1993 todas las políticas europeas y normas de mercado interior incluidas en el Tratado de Oporto creador del EEE. Un país que quiera entrar en la Unión Europea puede negociar plazos y periodos transitorios, pero debe aceptar la normativa europea en su integridad, incluida, por ejemplo, la apertura de sus ricos caladeros a los pesqueros europeos, así como ser parte del juego presupuestario como país rico que es y participar en todas las instituciones comunitarias con personal suficiente.

El Gobierno islandés sabe que Noruega llegó a firmar sendos tratados de adhesión en 1972 y 1994 pero sus ciudadanos los rechazaron en referéndum. Ni Islandia ni Europa pueden, pues, caer en triunfalismos y habrá que ir viendo si una nueva ampliación con Islandia, Croacia y Macedonia llega a hacerse realidad próximamente. En cualquier caso, Turquía seguirá siendo un asunto aparte.

Una vez que se resuelva el embrollo del Tratado de Lisboa, la Unión Europea deberá retomar el hilo de su ampliación, que también conlleva el reto de definir cuáles deben ser sus límites. He aquí una de las grandes cuestiones europeas que apenas fue debatida en España durante la campaña para las elecciones europeas del pasado 7 de junio. Una vez pasados los comicios, y cuando la presidencia española de la Unión comienza a otearse en el horizonte, puede ser instructiva una ojeada a las propuestas en esta materia de los partidos españoles que obtuvieron representación en el Parlamento Europeo.

El programa del PSOE resuelve la cuestión con una sola frase: “Estamos a favor del ingreso de Croacia y Turquía en la Unión una vez que se cumplan los criterios de Copenhague y culminen las negociaciones en marcha”. Por alguna razón desconocida, nada dice de Macedonia, que también ha iniciado negociaciones con la Unión, ni de los “candidatos potenciales” de los Balcanes occidentales, a pesar de que el pasado mayo el ministro Miguel Ángel Moratinos se paseara por Tirana diciendo que “el camino de Albania hacia la Unión Europea es irreversible” y prometiera para la presidencia española un gran esfuerzo para acelerar el ingreso de estos países.

El programa del Partido Popular no relega a Macedonia ni omite a los candidatos potenciales, pero su posición es bastante más ambigua que la del PSOE: “Estos países podrán acceder a la Unión Europea siempre que cumplan plenamente las condiciones para ello. Por otra parte, la ampliación requiere que la Unión Europea tenga suficiente capacidad para integrar a los nuevos adherentes, de suerte que el proyecto de construcción europeo no se vea perjudicado”. Para aclarar el significado de esta formulación respecto a Turquía, es necesario acudir a las declaraciones que efectuó durante la campaña el cabeza de lista del PP, Jaime Mayor Oreja. En el Foro Madrid, Mayor Oreja adujo que la incorporación de Turquía “provoca una seria distorsión” en el debate sobre el futuro de una Europa que ha de tener “valores propios”. Preguntado sobre esta cuestión en La Vanguardia, respondió que “la UE tiene que tener su identidad, saber qué valores compartimos. La UE fue en su origen una comunidad de valores, y en su culminación tendrá que serlo”. En otras palabras, que Turquía (país de mayoría musulmana) es incompatible con los valores (cristianos) europeos.

Oponiéndose al ingreso de Turquía, el PP se alinea con otros partidos conservadores europeos como la CDU alemana o la UMP francesa, pero también con partidos menos honorables como el Vlaams Belang flamenco (sucesor del xenófobo Vlaams Blok), el Partij voor de Vrijheid de Geert Wilders (que se propone detener la “islamización” de Holanda, pero cierra las puertas de la Unión incluso a los católicos croatas), o el FPÖ austriaco (el antiguo partido del siniestro Jörg Haider). De hecho, el argumento de la “identidad” lo acerca más a estos partidos que a los de Angela Merkel o Nicolas Sarkozy, más preocupados por la magnitud demográfica, económica y territorial de Turquía que por la religión o los valores que profesan sus habitantes.

Entre los demás partidos de ámbito estatal, el más lacónico es UPyD, que declara que “la UE de 2009 (con 27 Estados miembros y 3 países candidatos al ingreso) necesita un marco institucional adecuado para desarrollar su funcionamiento y seguir con el proceso de ampliación de la Unión”. Y el más locuaz, Izquierda Unida, que acepta el ingreso de Turquía condicionado a la retirada turca del norte de Chipre y al respeto de los derechos del pueblo kurdo. (Sus socios de Iniciativa per Catalunya, en cambio, omiten ambas cosas y se contentan con “el cumplimiento de los criterios de Copenhague”). Convergència i Unió también menciona los criterios de Copenhague y se refiere a un “sureste europeo” genérico sin nombrar ningún país excepto Croacia, cuyas negociaciones de ingreso deberían completarse “lo antes posible”. En cambio, su socio más importante en la Coalición por Europa, el Partido Nacionalista Vasco, no nombra siquiera a Croacia en un programa que simplemente ignora el ingreso de nuevos países en la Unión.

En la otra coalición de partidos nacionalistas (Europa de los Pueblos) sucede algo parecido: el socio catalán, Esquerra Republicana de Catalunya, todavía alude (aunque sea de paso) al ingreso de Turquía, Croacia y Macedonia, pero sus socios del Bloque Nacionalista Galego, Eusko Alkartasuna o Aralar pasan por alto la cuestión. La construcción que verdaderamente interesa a estos partidos, al fin y al cabo, no es la europea sino la nacional, cosa que convierte el pretendido europeísmo de las “naciones sin Estado” en un calco del falso europeísmo de los Estados-nación que también conciben Europa como una arena para defender sus intereses particulares. Es muy revelador en este sentido el manifiesto de la Alianza Libre Europea, donde están ERC, el BNG y EA: los “pueblos” del País Vasco, Cataluña, Escocia y Gales reciben el título de “Estados emergentes” llamados a engrosar la lista de Estados miembros de la Unión.

En el caso de los Balcanes occidentales, una candidatura potencial que nadie menciona, ni siquiera los partidos declaradamente independentistas, es la de Kosovo. Como presidente de la Unión, Zapatero tendrá mucho trabajo en este asunto. Por un lado, España sigue empeñada en no reconocer la independencia de Kosovo. Por el otro, 22 de los 27 Estados miembros de la Unión sí que lo han hecho, y el Parlamento Europeo ha instado a los cinco restantes a hacerlo. Al año y medio de su independencia, Kosovo ya reúne 60 reconocimientos y ha sido admitido en organizaciones tan recónditas como la Federación Internacional de Control Automático, pero también tan significativas como el Fondo Monetario Internacional. El amigo español de Obama acaso debería tomar nota de lo que el vicepresidente Joe Biden proclamó a la multitud congregada para darle la bienvenida en la capital de Kosovo: “Su independencia es irreversible, absolutamente irreversible”.

Ciertamente, Europa no termina en los Balcanes occidentales. Otros países ex comunistas (Moldavia, Ucrania, Georgia) han mostrado su interés por la Unión. El jefe de la diplomacia moldava se llama “ministro de Asuntos Exteriores e Integración Europea”. En Ucrania, para poner otro ejemplo, el Gobierno dispone de un comité específico “para la Integración Europea y Euroatlántica”. Para estos países (además de Armenia, Azerbaiyán y Bielorrusia), la Unión lanzó hace un año la llamada Asociación Oriental.

Si los partidos españoles son parcos por lo que respecta a los candidatos oficiales y potenciales, aquí todavía tienen menos que decir. Tanto el PSOE como el PP se limitan a “apoyar” la Asociación Oriental, pero ambos ponen el énfasis más en el valor estratégico de estos países (en la diversificación de vías de aprovisionamiento energético que pueden suponer, por ejemplo) que en los anhelos europeos de sus habitantes, que sin duda anteponen las reformas democráticas o la liberalización de los visados al trazado de los gasoductos. Por lo que respecta a los demás partidos españoles, simplemente ignoran el asunto: ni IU-ICV, ni UPyD, ni los nacionalistas catalanes, gallegos o vascos dicen nada al respecto. Sorprende especialmente que estos últimos no reparen en los beneficios que la integración europea podría suponer para descongelar los conflictos de Osetia del Sur y Abjazia, que un año después de su autoproclamada independencia de Georgia siguen contando con el exclusivo respaldo de Rusia.

En definitiva: a seis meses vista de la presidencia española de la Unión Europea, hay razones para sospechar que la cuestión de la ampliación no está suficientemente meditada en España. O Zapatero se pone en ello pronto o su presidencia europea corre el riesgo de no estar a la altura de lo que los países candidatos, los candidatos potenciales (incluido Kosovo) y los socios orientales esperan de una Unión que no es una simple área de libre comercio, sino un espacio político de libertad.

Tema: ¿Fuerza mayor para la causa o causa de fuerza mayor? Cinco años después, es el momento adecuado para reflexionar sobre la ampliación de la UE de 2004[1].

Resumen: El quinto aniversario de la mayor ampliación de la UE es el momento adecuado para reflexionar sobre uno de los acontecimientos fundamentales del proceso de integración europeo. A partir de mayo de 2004, la UE contribuyó a sellar la superación de la división europea sufrida en la Guerra Fría, acogiendo a la mayor parte de los Estados que habían soportado durante tanto tiempo la ausencia de libertades. Cinco años después cabe preguntarse sobre los efectos positivos de este proceso pero también por los desafíos e interrogantes que presenta una UE de 27 Estados miembros.

Análisis

Introducción

Resulta cada vez más frecuente que los aniversarios de las efemérides sirvan de justificación para, dependiendo de las circunstancias, celebrar acontecimientos gloriosos o recordar hechos tristes del pasado. El año 2009 es, en ese sentido, una ocasión cargada de excusas históricas con muy distinto sentido sobre el pasado de Europa, sobre su prolongada división en –como mínimo– dos mitades geopolíticas durante la segunda parte del siglo XX, y sobre la reciente reagrupación de las mismas en torno a la casa común que representa la UE.

En efecto, en 1939, hace justo 70 años, Europa se rompía trágicamente en la frontera polaco-alemana y hace sólo pocas semanas hemos conmemorado el 60º aniversario de la creación de la OTAN que, nacida como reacción al golpe de Estado de Praga y al bloqueo de Berlín, evidenciaba que un “telón de acero” había caído sobre Europa para separar, durante cuatro décadas, el bloque de los países occidentales mayoritariamente democráticos de las dictaduras pro-soviéticas. Pero también, en este mismo año, estamos celebrando el 20º aniversario del prodigioso 1989, cuando comenzó a desaparecer la división Oeste-Este en el continente. Y hace justo ahora cinco años, el primer día de mayo de 2004, la UE contribuyó a sellar la superación de esa fractura tan arbitraria ampliándose como nunca antes lo había hecho para acoger a la mayor parte de los Estados que habían sufrido durante tanto tiempo la ausencia de libertades.

Aunque cuatro aniversarios así –sobre todo los dos últimos– son un excelente pretexto para la reflexión, en este caso no se trata de realizar un mero ejercicio histórico. La interesante y crucial encrucijada en la que se encuentra la UE merece que se realice un análisis profundo de cómo ha impactado hasta el momento presente su quinta ampliación: los indudables avances políticos y económicos en los nuevos miembros, o los logros en términos de estabilidad para el continente y en incentivos para profundizar en la integración misma, pero también las transformaciones que ha introducido en el funcionamiento de la UE, la creciente heterogeneidad entre los miembros y los desafíos que plantea la doble crisis –institucional y económica– de la Europa actual.

No fue 2004, desde luego, la primera vez que Europa se expandió, pues en realidad la ampliación ha sido un factor dominante en la historia del proceso de integración desde que en1957 seis Estados de la mitad occidental fundaran las Comunidades Europeas. Tampoco ha sido la última. Desde aquella pequeña Europa hasta los 27 Estados actuales, Europa ha ido creciendo en seis diferentes ocasiones –España se adhirió sólo en 1986, en la tercera– y esta dinámica de expansión, que tuvo luego un nuevo episodio en 2007, no parece que haya llegado a su fin. Sin embargo, frente a otras adhesiones a la UE pasadas o futuras, no existe ni habrá una experiencia de ampliación más ambiciosa en cuanto a magnitud, significado histórico y altura de los retos y oportunidades que presenta, como la que se produjo hace cinco años con la incorporación simultánea de 10 nuevos miembros, nueve de los cuales habían sufrido las consecuencias violentas del totalitarismo o la violencia después de la Segunda Guerra Mundial.

Aunque el proyecto comunitario había conseguido cerrar las cicatrices más profundas de la historia de Europa –esto es, las que existían entre Francia y Alemania–, la división de la Guerra Fría significó durante demasiado tiempo que el proyecto de integración, por muy exitoso que resultara para dotar de paz, estabilidad y prosperidad a medio continente, se sabía incompleto. En 1989 –extraordinario año que vio las primeras elecciones libres en Polonia, la gran manifestación conocida como Cadena Báltica, el inicio del desmantelamiento del Telón de Acero entre Austria y Hungría, la caída del Muro de Berlín, la Revolución de Terciopelo en Checoslovaquia y, en fin, dio lugar a la caída generalizada de los regímenes comunistas– nació la oportunidad de constituir un proyecto europeo basado en una Europa unida y de cumplir con la responsabilidad histórica y moral que se tenía con aquellos ciudadanos que no habían podido disfrutar de la misma libertad y bienestar que el resto de los europeos. Quince años después de aquella fecha ya central en la historia europea contemporánea, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa se adhirieron a la UE, como correspondía a quienes comparten una identidad europea basada ya por fin en los valores de libertad, democracia, solidaridad y superación de los nacionalismos agresivos.

Un proceso de adhesión largo y complejo

Aunque la UE asumió desde el mismo 1989 que debía brindar la posibilidad de incorporarse a las nuevas democracias surgidas tras la desaparición del llamado bloque soviético, el proceso de adhesión fue largo. En comparación con el resto de rondas de ampliación, las de 2004 y la posterior de 2007 –que ha incorporado a la UE a otros dos países del antiguo Este comunista: Bulgaria y Rumania– han sido las más prolongadas en el tiempo. No obstante, también es cierto que el Reino Unido tardó 12 años, y sufrió dos vetos franceses, antes de su adhesión en 1973, y España sólo lo consiguió tras 10 años de esfuerzos. Es además seguro que la candidatura turca y la de algunos países de los Balcanes occidentales batirán todas las marcas. Por el contrario, la entrada de Grecia en 1981 y las de Austria, Finlandia y Suecia en 1995 fueron comparativamente rápidas.

En todo caso, los 14 años de negociación que culminaron con la adhesión en 2004 de los 10 nuevos socios fueron especialmente complejos, en algunos momentos duros y también novedosos en ciertos aspectos. Tras la inicial respuesta ofrecida en los programas de ayuda PHARE (Poland/Hungary Assistance for Reconstruction of Economies) por parte de la aún entonces Comunidad Europea, se decidió pronto pasar de una Ostpolitik a una política de asociación con los PECO (Países de Europa Central y Oriental) donde hasta la nueva terminología denotaba cómo estos países estaban pasando de la periferia al centro de Europa.

Pronto se firmaron los primeros Acuerdos de Asociación con Europa Central y Oriental –que también se extendieron a Chipre, Malta, Turquía y los Balcanes, donde Yugoslavia había comenzado a desintegrarse con la consiguiente independencia de Eslovenia–, pero la liberalización comercial o la cooperación política que esos Acuerdos conllevaban acabó resultando insuficiente. En 1993, en el Consejo Europeo de Copenhague, se reconoce como deseable y/o inevitable la completa adhesión de los Estados hasta ese momento simplemente asociados, pero se condiciona a unos criterios que nunca antes se habían formalizado: (1) estabilidad institucional con plena democracia interna y respeto al Estado de Derecho; (2) economía de mercado competitiva; y (3) capacidad de asumir el acervo comunitario acumulado, incluyendo la asunción de los objetivos de la UEM y de la PESC. Además, la propia UE debía ser capaz de absorber a los nuevos miembros.

A partir de ahí, y en un proceso guiado por esa condicionalidad tan expresa, fue necesaria una adaptación profunda de las estructuras políticas, económicas y jurídicas de los Estados para incorporarse con un cierto nivel de convergencia con el resto de miembros. Al fin y al cabo, el acquis contaba ya entonces con más de 80.000 páginas de legislación europea que los países candidatos debían hacer suyo; un gran esfuerzo que ha dado sus frutos, pues cinco años después de 2004 el balance que se puede hacer sobre el impacto que la adhesión ha tenido en los nuevos socios es positivo en términos generales.

El balance positivo de cinco años de europeización en los nuevos Estados miembros

Aunque posiblemente la paz, la estabilidad, la democracia y la protección de los derechos humanos dentro de Europa es ya hoy un factor cotidiano normal que tiende a no celebrarse, lo cierto es que una mirada a la violenta historia del viejo continente aconseja apuntar en primer lugar este logro y considerarlo el más relevante de la ampliación de 2004. Frente a la dinámica de Guerra Fría, a las diversas intervenciones militares del Pacto de Varsovia, a los totalitarismos comunistas, a los expansionismos nacionalistas y a los conflictos abiertos durante la segunda mitad del siglo XX en Chipre y Yugoslavia, hoy los 10 Estados que se adhirieron en 2004 son tan pacíficos y democráticos como los de la Europa más occidental. El contraste de, por ejemplo, la férrea dictadura bielorrusa, los violentos acontecimientos de este verano en Georgia o la frágil situación interna de Moldavia no hacen sino subrayar la importancia de este primer y fundamental logro: estabilidad y libertades.

Por lo que respecta al ámbito económico, el Mercado Interior y las políticas de Cohesión parecen estar funcionando bien. Ha habido un crecimiento constante de la competitividad y de la apertura internacional de los nuevos Estados miembros: Estonia, la República Checa, Hungría y Polonia están en ambos criterios a un nivel similar al español, según algunos ránkings internacionales mientras las rentas han aumentado considerablemente. Como se ve en el Gráfico 1, aunque la riqueza aún es menor que la de la media europea, el progreso es rápido desde un punto de partida que era difícil pues todos los nuevos socios tenían en 2004 una renta por habitante por debajo de la media de la UE y, de forma agregada, el PIB per cápita de los 10 era entonces solo el 40% del de los 15. En comparación, puede citarse la riqueza también menor, pero en una proporción más fácilmente asumible –pues representaba entonces el 70% de la media– de España y Portugal cuando se adhirieron en 1986.

Además, y al menos hasta 2008 se ha producido cierta convergencia macroeconómica, lo que ha permitido que algunos países como Chipre, Eslovaquia, Eslovenia y Malta hayan podido adoptar el euro como moneda común. Y, por considerar un indicador que tiene en cuenta ingredientes de bienestar no solo económicos, los datos del Índice de Desarrollo Humano de la ONU demuestran que los 10 nuevos miembros están entre los Estados con desarrollo humano alto que más han crecido en los últimos años. Por desgracia, el estallido de la crisis financiera global que tan gravemente está afectando a toda la UE impacta también, en algunos casos con singular severidad, sobre las economías de los nuevos miembros y, como es sabido, las autoridades económicas internacionales y europeas están analizando posibles medidas de ayuda. Pero, al margen de la crisis, aún sigue habiendo objetivos que alcanzar para lograr una completa integración en el mercado interior y una mayor homologación en poder adquisitivo y cohesión territorial. En todo caso, alcanzar las cotas de productividad, innovación, protección social y ambiental que fija la Estrategia de Lisboa exige ya hoy esfuerzos parecidos a los nuevos y a los antiguos socios.

Por último, La europeización de la vida política y social en los nuevos miembros durante estos últimos años ha sido constante, a pesar de algunos rasgos de euro-escepticismo. En general, la valoración de su adhesión es equiparable a la de la UE-15, repartiéndose los viejos y nuevos Estados miembros tanto por encima como por debajo de la media en grado de satisfacción con la pertenencia. Polonia, Eslovaquia, Estonia, Eslovenia y Lituania estarían ahora por encima de la media, junto a Rumania y ocho viejos socios. Letonia, Hungría, Chipre, Malta y la República Checa están por debajo, junto a Bulgaria y siete antiguos miembros (Gráfico 2).

La UE ampliada, ¿aun opera la dinámica ampliación-profundización?

Como explicitaban los Criterios de Copenhague, el proceso de adaptación a una ampliación afecta a ambas partes: a los nuevos Estados y a la organización preexistente. Y no pueden negarse los numerosos interrogantes y temores que la ampliación de 2004 –combinada con la de 2007– provocó en el seno de la UE, cuya naturaleza última e incluso su funcionamiento cotidiano se ha visto profundamente afectado. Por ejemplo, en cuestiones institucionales, el proceso de toma de decisión se ha hecho mucho más complejo y más difícil la consecución de consensos y compromisos. Las reuniones del Consejo prácticamente han duplicado el tiempo solo para conocer los puntos de vista de cada Estado miembro y el Parlamento Europeo es ya el más grande del mundo democrático. La Comisión, con la incorporación de los nuevos comisarios, también ha debido adaptar su método de trabajo hasta el punto de que hoy hay el mismo número de Direcciones Generales que de miembros en el Colegio de Comisarios. Y, por citar una dimensión relativamente anecdótica, la complejidad lingüística aumentó como nunca en 2004, cuando a las 11 lenguas oficiales de la UE-15 se añadieron otras nueve, ya que un representante checo o maltés tiene el mismo derecho a hablar en su lengua como lo tiene uno español o británico.

Por otro lado, y también como ha ocurrido en las anteriores ampliaciones –que han servido como motor para la profundización–, la perspectiva de la ampliación llevó a una doble adaptación: primero una de mínimos, que introdujo en 2001 el hoy vigente Tratado de Niza, y luego otra más ambiciosa ya que la UE reconoció a final de ese mismo año, en el Consejo Europeo de Laeken, la necesidad de asumir una reforma más profunda y que abarcara más ámbitos que el puramente institucional. De allí surgió la Convención para debatir sobre el Futuro de Europa y el proyecto de Constitución. Un proceso que aún no ha finalizado pues, tras el fracaso en 2005 del Tratado Constitucional, el más modesto Tratado de Lisboa –que ya ha sido ratificado por 23 de los miembros– sigue sin entrar en vigor. No obstante, si se salvan los obstáculos pendientes, es previsible que lo haga a finales de este mismo año o a comienzos de 2010.

Otro de los grandes desafíos de la UE ampliada es que sus 10 nuevos miembros, mientras acercan sus condiciones de vida a la de los países de la UE-15 –tal y como se ha apuntado que en la práctica está sucediendo–, necesitan acompañar la dinámica positiva del Mercado Interior con un mayor esfuerzo presupuestario de la Unión en esas zonas. Dado el limitado alcance del gasto público de la UE, la llegada de países beneficiarios netos de dinero europeo acaba implicando alteraciones de saldo en algunos Estados miembros antiguos.

Por último, la expansión al Este ha hecho que la UE añada a sus ya múltiples intereses en política exterior las sensibilidades de sus nuevos socios. En este sentido, los vecinos europeos más orientales –Ucrania o el Cáucaso– y la mayor proximidad con Rusia pasan a ser cuestiones centrales para la acción exterior europea. Incluso, el diverso legado histórico de la Europa más occidental frente a la más oriental –con persistentes injerencias extranjeras, con una prolongada experiencia de dictaduras comunistas y con una mejor relación transatlántica– ha podido incluso afectar a la propia idea de modelo político, socio-económico y cultural que Europa tenía de sí misma hasta 2004; al menos, la idea que tenían los Estados fundadores y, por ejemplo, España.

Desde luego, la ampliación de 2004 ha dotado de mayor fuerza a la causa común europea pues, a partir de entonces, la UE superó los 450 millones de ciudadanos, ha consolidado su posición de principal bloque económico del mundo –esto es, casi la cuarta parte de la riqueza y del comercio mundial–, ha conseguido mejorar sustancialmente la estabilidad política y social de todo el continente, es culturalmente más rica y tiene hoy más recursos como actor internacional.

Sin embargo, la magnitud de los desafíos que se abrieron en el terreno institucional, socioeconómico e incluso de identidad de una Unión necesariamente más heterogénea, así como el hecho indudable de que la expansión hacia el Este no estuvo solo guiada por la racionalidad política o económica sino por un compromiso obligado con nuevas democracias que ansiaban formar parte del proyecto europeo, hace que también haya quienes puedan considerar aquella ampliación como el inevitable resultado de una simple causa de fuerza mayor.

Conclusión

Veinte años después de 1989, cinco años después de 2004: la europeización de los 10 nuevos Estados miembros y la adaptación de la UE a su tamaño ampliado

Para evaluar los efectos de la ampliación de 2004 se debe tener en cuenta la transformación que ésta ha producido tanto en la realidad política, social y económica de los 10 nuevos Estados como en la propia UE. En la primera de las dimensiones cabe plantear si el viejo “telón de acero” ha desaparecido completamente de Europa 20 años después de su caída, ¿o por el contrario todavía quedan rescoldos del mismo en algunas mentalidades?, ¿hay ya total homologación política o aún existen elementos divergentes en los sistemas políticos de los Estados de Europa Central y Oriental?, ¿ha conseguido plenamente la Unión sus objetivos de estabilidad en la Europa poscomunista?, ¿fue demasiado largo el periodo de negociación para adherirse a la UE y se impusieron disposiciones injustamente exigentes a los entonces candidatos, o tal vez algunos capítulos fueron cerrados precipitadamente?, ¿puede hablarse de éxito en la aplicación de la condicionalidad definida por los Criterios de Copenhague?, ¿estaban los nuevos socios realmente preparados en 2004 para los desafíos de la adhesión y se han incorporado a la dinámica europea con naturalidad y pericia?

Por lo que respecta a los efectos de la ampliación sobre la UE misma, se viene afrontando en estos cinco años un intento de reforma general que dote a la Unión de las herramientas necesarias para gestionar adecuadamente sus objetivos, considerando ahora el tamaño ampliado; ¿puede entonces decirse que, como en anteriores oleadas expansivas, la ampliación ha ido de la mano de la profundización?, ¿puede la UE-27 seguir funcionando con los mecanismos de Niza si el Tratado de Lisboa no entra en vigor?, ¿son los mecanismos de integración diferenciada la mejor opción para que la UE avance en temas esenciales o, por el contrario, una Europa a distintas velocidades implicaría dejar atrás a los nuevos miembros?, ¿cómo se están incorporando las nuevas sensibilidades e intereses de los nuevos países en las distintas políticas de la UE?, ¿la diversidad económica, social y cultural de la Unión tiene que ver con una simple cuestión de cantidad o realmente la Expansión al Este introduce elementos cualitativos de heterogeneidad?, ¿los nuevos socios han percibido la relevancia de las reformas institucionales que su propia adhesión ha promovido y por eso la mayor parte de ellos han estado entre los primeros en ratificar tanto el Tratado Constitucional como el Tratado de Lisboa o, por el contrario, las dificultades en el proceso de ratificación reside sobre todo en alguno de los nuevos Estados miembros?

La expansión de la Unión hacia el Este, ¿oportunidad o peligro económico?: nuevos horizontes y desafíos para el Mercado Interior, el euro y la cohesión social

Es sabido que, en chino, crisis significa tanto peligro como oportunidad, lo que resulta algo alentador en la actual situación económica. Teniendo en cuenta ésta, pero pensando también en el comportamiento del último quinquenio, ¿qué balance económico puede hacerse de la ampliación?, ¿puede considerarse que los Estados de Europa Central y Oriental se han alejado de la periferia productiva continental?, ¿en qué se basa la competitividad de los nuevos miembros: en su apertura económica y en su valor añadido o en salarios más bajos que incentivan la deslocalización de industrias desde los antiguos miembros?, ¿hasta qué punto es mito o realidad la figura del “fontanero polaco” en los flujos de trabajadores y profesionales entre los nuevos y los viejos socios?, ¿qué oportunidades empresariales se están generando en los nuevos miembros?, ¿han aprovechado las empresas españolas su capacidad de acceso a nuevos mercados con millones de consumidores?, ¿se ha reorientado la política de Cohesión Económica y Social hacia las regiones del Este o los países occidentales, entre ellos España, han conseguido retener buena parte de los fondos estructurales?, ¿se está gestionando bien el dinero europeo en los nuevos países y tiene un impacto directo en el rendimiento económico de los mismos como ocurrió en Irlanda y España?, ¿está afectando la crisis financiera más a los nuevos Estados miembros o el impacto es similar –mayor en unos países y menor en otros– al de los viejos socios?, ¿hay riesgo real de que alguno de estos estados entre en muy serias dificultades y arrastre a la zona euro?, ¿hay plan de contingencia preparado para esa posibilidad?, ¿puede esperarse solidaridad por parte de los viejos Estados miembros?, ¿qué futuro tiene la adopción del euro por los países de Europa Central y Oriental como solución frente a la crisis?, ¿hay riesgo de proteccionismo interno por parte sobre todo de los viejos miembros o la Comisión conseguirá preservar el Mercado Interior?

¿Más “unidad en la diversidad” o más “diversidad en la unidad”?: el impacto de las adhesiones de 2004 sobre la identidad de Europa y su voz en el mundo

La UE-27 es hoy más grande pero, tanto frente a sí misma como ante el mundo, ¿ese tamaño supone mayor fortaleza o más debilidad por la diversidad?, ¿hay un compromiso real con el proyecto europeo en las elites políticas de los nuevos miembros?, sus sociedades, y en particular los jóvenes, ¿conocen los valores y los objetivos europeos?, ¿por qué los referendos de adhesión movilizaron tanto a sus ciudadanos y el euro entusiasmo se desinfló tan pronto como demuestran los resultados de escasa participación en las elecciones al Parlamento Europeo de 2004?, ¿se identifican los nuevos socios con Europa de un modo similar a como lo hicieron los países fundadores y España, o hay una narrativa muy diferente sobre lo que significa para ellos la integración?, e, igualmente, ¿se identifican los viejos socios con una UE ampliada a 25 o 27?, ¿se preparó convenientemente, desde el punto de vista político, por parte de los viejos Estados miembros una llegada suave de los nuevos socios?, ¿ha sido la ampliación una fuente de renovación de la identidad europea o más bien una causa de desdibujamiento?, ¿qué había de verdad en la polémica distinción que se hizo poco antes de la adhesión sobre la “vieja” y la “nueva” Europa?, ¿es el atlantismo un criterio de diferenciación de las políticas exteriores de los nuevos Estados miembros con respecto a los antiguos?, ¿es sensible Europa occidental, y España en particular, a la percepción especial sobre Rusia que tienen los nuevos miembros?, ¿qué lecciones se extraen de la iniciativa del Partenariado Oriental y su contraste con otros proyectos similares en el ámbito de la Vecindad?, ¿cómo podría ayudar la ampliación a que la UE se muestre más fuerte en el mundo?, ¿cómo ha influido la adhesión de Chipre a la partición de la isla?, ¿se han demostrado capaces los nuevos socios, incluyendo los más pequeños como Malta, de cumplir todas sus responsabilidades como partícipes de la PESC?, ¿ha sido un buen ejemplo en ese sentido la Presidencia eslovena de 2008? Tras la experiencia de 2004 y 2007, ¿hay límites territoriales (o culturales) para futuras ampliaciones?, ¿hay cansancio de la ampliación?

********************

[1] Concept Paper presentado en el seminario sobre el Quinto Aniversario de la Ampliación de la Unión Europea de 2004, Madrid, 29 de abril de 2009, organizado por el Real Instituto Elcano y la Representación de la Comisión Europea en España con la colaboración de las Embajadas de los nuevos países miembros de la UE.

Las negociaciones entre Turquía y la Unión Europea (UE), en vez de avanzar, están completamente estancadas, hasta el punto de que el primer ministro turco, Recep Tayyip Erdogan, de visita en Bruselas, se quejó amargamente del trato que recibe su país y vituperó «el populismo erróneo» que proliferó en la campaña para las elecciones del Parlamento Europeo, cuando varios partidos del centroderecha censuraron con estridencia tanto la lentitud en las reformas del Gobierno de Ankara como su proclividad islamista. Un verdadero círculo vicioso y un dilema irresuelto entre los europeos críticos y los turcos que frenan las reformas.

La adhesión de Turquía a la UE, a la que está vinculada por un tratado de asociación desde 1963, tropieza en el interior con la oposición nacionalista, pero, sobre todo, con la tensión entre los sectores laicos, herederos del kemalismo, y los islamistas del Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP), dirigido por Erdogan, en el poder desde el 2002. El rechazo del reconocimiento de Chipre, cuya parte norte está ocupada por el Ejército turco; la presión migratoria, la reforma de la Constitución para asumir el acervo comunitario, el poder militar y el estatuto personal de la minoría kurda son problemas que a veces enmascaran el meollo de la cuestión: la arriesgada acogida de un Estado crecientemente islámico, culturalmente antagónico, subdesarrollado, de democracia problemática, demografía galopante y 80 millones de habitantes.
La controversia entre el Gobierno y los kemalistas en el Ejército y la sociedad civil se retroalimenta con dos sutiles teorías de la conspiración. Si el primero ordena la detención de universitarios, periodistas o militares supuestamente implicados en la trama conocida como Ergenekon para derrocar al AKP, los segundos consideran que el sumario es un acto de intimidación que forma parte de la agenda secreta del primer ministro para «acabar con la Turquía secular» e imponer las leyes y costumbres islámicas en la vida pública.
Desde hace dos años, los laicistas replican a las acciones del Gobierno con manifestaciones de protesta en Estambul y Ankara, las dos urbes donde se concentran los funcionarios y la burguesía mercantil, defensores del secularismo, frente a los sectores islamistas que imperan en la inmensidad rural. Esas dos Turquías aparecen ante cualquier visitante. Los liberales occidentalizados, con el diario Hurriyet (y su versión inglesa) a la cabeza, se alarman por los avances del islamismo en los círculos del poder, pero los imanes que atruenan el espacio con sus altavoces en los minaretes deploran la escasa afluencia de jóvenes a la mezquita.
Otras fallas sacuden los cimientos de la sociedad turca. El nacionalismo, agresivo, acusa a Orhan Pamuk, premio Nobel, que se sienta de nuevo en el banquillo, de «insultos a la nación turca» por haber declarado a un periódico suizo: «Matamos a un millón de armenios y a 30.000 kurdos, pero nadie en Turquía tiene el coraje de decirlo». Los mismos nacionalistas o kemalistas dogmáticos que aún idealizan el Estado autoritario y xenófobo de Ataturk o desean imponer el secularismo con parecidos métodos autoritarios a los que emplean los islamistas, pero que también se agarran al libro de Walter Laqueur –Los últimos días de Europa– para insistir en el sombrío e impredecible futuro del continente.

Los problemas kurdo y armenio siguen candentes y coartan las aspiraciones europeas. La maltratada minoría kurda (unos 15 millones, el 20% de la población total) está muy lejos de haber recuperado sus derechos políticos y culturales, como exige la UE (criterios de Copenhague), una cuestión vidriosa que precisa una reforma constitucional inviable por mor de la aritmética parlamentaria. Ankara sigue sin reconocer el genocidio de los armenios, la deportación forzosa y el exterminio de más de un millón de cristianos durante el Gobierno de los Jóvenes Turcos en el Imperio otomano (1915-1917), un asunto que incluso enfrenta al primer ministro Erdogan con el más moderado presidente de la República, Abdulá Gül.
La política exterior no ayuda a colmar la brecha entre Europa y Turquía. Erdogan ha suplantado la tradicional diplomacia de fidelidad a la OTAN y amistad con EE UU e Israel por un panislamismo militante, que mira más a Teherán que a Washington, y que incluye el apoyo tanto a Hamás e Hizbulá como a los gobiernos islamistas de Sudán o Qatar. Las élites surgidas del kemalismo, educadas en universidades laicas de tipo occidental, han sido sustituidas por otra procedente de las escuelas coránicas. El viejo sueño de una Turquía secular y europeizada, presente en las lucubraciones sobre el choque de civilizaciones, se halla así en franco retroceso.

Ante esa Turquía desgarrada y en transición, no se sabe muy bien si hacia el islamismo riguroso o la europeización desde arriba, los países de la UE están divididos, aunque parece abrirse paso la idea de «una asociación privilegiada», sugerida por la cancillera Angela Merkel y secundada por el presidente Nicolas Sarkozy, que permitiría compartir los intereses económicos y promover el desarrollo, pero manteniendo la reserva cultural y política hasta que Turquía recorra el abrupto sendero que debe llevar a la emancipación de todos sus ciudadanos, la separación del Estado y la mezquita, el respeto de sus minorías y la consolidación de un marco político homologable.

Para que un Estado pueda solicitar el ingreso como miembro en la Unión, debe poder calificarse de europeo y respetar determinados valores. En ningún punto de los tratados vigentes o del Tratado de Lisboa, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión, de las propuestas de la Comisión o de los actos del Parlamento y del Consejo Europeo se precisa qué se entiende por “Estado europeo”. Es ésa una laguna o brecha que deja a la Unión sin fronteras geográficas definidas y que permite ampliaciones sin que se sepa hasta dónde. El debate está servido desde hace tiempo, pero se ha rehuido casi siempre.

Aclaremos primero que la Unión no es ni un remedo de la ONU ni un doble del Consejo de Europa. Y recordemos lo que hasta ahora es: un proceso de integración económica, política y, a la larga, social de un grupo de Estados que constituyen entre sí una Unión a la que atribuyen competencias para alcanzar objetivos comunes. Añadamos una aclaración más: una cosa es Europa y otra la Unión Europea, no coinciden ni geográfica ni conceptualmente. Europa es un espacio territorial de límites imprecisos en el que se asientan un cierto número de Estados, naciones y pueblos. La Unión es una construcción política que, en su origen, comenzó con media docena de Estados y que, tras seis ampliaciones en 50 años, comprende hoy 27 Estados. En ambos casos, el solo criterio geográfico introduce más confusión que claridad. Veámoslo.

En el lado oriental, Europa carece de un límite físico indiscutible -los Montes Urales no forman una barrera suficiente-. En la vertiente atlántica septentrional, Islandia, que se halla más cerca del continente americano que de Europa, es considerada parte integrante de Europa, al igual que ocurre con las Canarias, tan cercanas a África que cayucos primitivos arriban con facilidad a sus costas. La Unión, que no ha conseguido incorporar la central Suiza ni la escandinava Noruega, tiene territorios y ciudadanos a miles de kilómetros de distancia. Por citar unos pocos: las Azores, la Guayana francesa, Guadalupe, Reunión…

Otro motivo de confusión es la práctica, en parte virtuosa, del solapamiento semántico entre Europa y Unión Europea, términos que se tiende a utilizar indistintamente. Ahora bien, se solapan no por la geografía, sino por la civilización. La Unión invoca valores y principios surgidos o desarrollados en Europa desde la Antigüedad. Pero Europa es más que la Unión, entre otras magnitudes, esplendores y miserias, es también las guerras, los genocidios, la contradicción entre civilización y barbarie… Si es cierto que de esos males vino el bien de la Unión, Europa contiene, con todo, más sustancia y potencialidades que las representadas en la Unión.

El contínuum continental tampoco basta como referencia ni para Europa ni para la Unión. Una vez admitida la candidatura de Turquía, ¿por qué no la de Siria?, si entre la provincia turca de Hatay y la siria de Habat, por poner un ejemplo, no hay diferencias significativas fuera de las políticas. Si se admite la posibilidad de la candidatura de Ucrania, ¿por qué no promover la de Rusia?, al fin y al cabo una inmensa planicie, que engloba también a Bielorrusia, las compacta territorialmente. ¿Cómo definir, pues, la condición geográfica de europeo y evitar el vértigo de lo ilimitado?

No habrá más remedio que retomar el criterio político e inferir la condición de europeo del respeto de los valores y principios en que se fundamenta la Unión. En lugar de lanzar a trochemoche promesas inconsideradas de adhesión sistemática, las solicitudes de estatus de candidato, como la reciente de Montenegro, y las negociaciones en curso con Turquía y Croacia y la pendiente de inicio con Macedonia, tienen que superar en cada caso, sin concesiones a intereses o a supuestos beneficios estratégicos, los criterios que exigen los Tratados. Si no se pasa el examen en una convocatoria, se repite más adelante o se abandona.

La precipitación de las ampliaciones al Este de 2004 y 2007 dejó a los candidatos sin tiempo para acabar de construir su propia estatalidad y dotarla para participar activamente en la Unión. Hoy, cuando la crisis arrecia, asistimos a una reaparición del término Este no como una vuelta de la vieja geografía, sino como una frontera interior de la Unión.

En 1992 el Parlamento Europeo aprobó una resolución (A3-0189/92) que establecía la preeminencia de la política sobre la geografía y que se ha ignorado. El Parlamento se posicionaba -argumentando que las ampliaciones no tenían que frenar la profundización de la construcción europea ni restar eficacia al funcionamiento de las instituciones comunitarias- en el sentido que “no es posible ni necesario que todos los Estados que son europeos o que se sienten como tales, o que incluso se hallan vinculados a Europa, se incorporen en el futuro a la Unión”. Como alternativa, el Parlamento sugería los acuerdos de asociación, cuya flexibilidad permite atender las necesidades de Estados de diferentes características y ubicaciones. La propuesta del Parlamento Europeo era una manera, todavía hoy válida, de aportar soluciones a la “geografía del problema” y no hacer de la geografía un problema.

Quienes me conocen saben de mi afición por la geografía. Sin saber geografía difícilmente pueden entenderse los cambios estratégicos que están sucediendo en el mundo, con una creciente multipolaridad, más basada en países con vocación imperial en lo económico y en lo cultural, a nivel global o regional, que en las capacidades militares, aunque la correlación es clara. Y que trasciende el concepto de civilización. Son las relaciones interimperiales las que nutren los cambios geoestratégicos y de ahí la escasa repercusión de conceptos tales como la Alianza de Civilizaciones que, en la práctica, se ha reducido a una creciente relación bilateral entre España y Turquía (que hay que aplaudir) y, como máximo, a un cierto diálogo social entre Occidente y el Islam que, además, tiene otros foros donde producirse.

El mundo, cada vez más globalizado y, por lo tanto, cada vez más pequeño, es el teatro de las pugnas entre poderes para conservar o ampliar áreas de influencia.

Poderes que ejercen como imperios, pero que, con excepciones, no actúan a través de la conquista militar sino ampliando sus mercados y extendiendo sus valores.

En este sentido, el mundo va configurando, en este siglo XXI, imperios con vocación global (obviamente, Estados Unidos; pero cada vez más China, con intereses en Asia, en África o en Iberoamérica) e imperios con vocación regional (India en el subcontinente Asiático, aunque con ambiciones más globales, como se ve en África;Brasil en América del Sur; Rusia en los confines de la antigua Unión Soviética; Indonesia en el Sudeste Asiático; Japón en el lejano Oriente; Irán y Egipto en Oriente Medio; o Sudáfrica y, en cierta medida, Angola, en el África subsahariana).

Y nos queda Europa.

¿Qué queda de imperial en la sede de los antiguos imperios? ¿Qué queda de la vocación imperial que, en su día, tuvieron, sucesiva o simultáneamente, España, Francia, Alemania o el Reino Unido? ¿O países como Portugal, Austria-Hungría u Holanda?

Una por una, las naciones europeas, pintan cada vez menos, a pesar de su, notable pero decreciente, peso económico en el contexto mundial. Y, desde luego, deben renunciar a cualquier aspiración global, para la que no tienen capacidad. De ahí la importancia de la construcción europea. A través de la Unión Europea, las naciones europeas podemos volver a recuperar “ambición imperial”, entendida como vocación de influencia (de indispensabilidad, si se quiere), ampliando su extensión y su profundidad.

Y ahí están los límites que, hoy, atenazan una Unión Europea sumida en una crisis institucional y, si se me apura, de identidad.

En su profundidad, porque está resultando muy difícil ampliar el contenido político de la Unión, yendo más allá en temas de soberanía, como la justicia, la defensa o la política exterior. Parece como si la cesión de la moneda (y no todos) nos haya dejado exhaustos. Y probablemente ello es debido, muy sustancialmente, a su extensión.

La Unión Europea de hoy, a veintisiete, poco tiene que ver con los seis países fundadores. Es mucho mayor. Y es, por consiguiente, y gracias a su atractivo, la historia de un éxito. Pero se puede morir de éxito. Hoy, aunque con la boca pequeña, nadie niega que la digestión de la última ampliación (incluyendo la de Bulgaria y Rumanía, en su segunda fase) está siendo particularmente pesada. Las anteriores fueron más o menos digeribles (incluyendo la de Grecia, España y Portugal), pero ahora los problemas se acumulan y las diferencias son excesivamente gravosas, lo que hace inevitable profundizar en las “cooperaciones reforzadas”, y las Europas de diferentes velocidades. Pero este es otro tema. Volvamos a la geografía.

Es obvio que a la Unión Europea le conviene ralentizar nuevas adhesiones. Pero no es fácil. Si se cumplen las condiciones políticas y económicas (establecidas en Copenhague), la misma decisión política que llevó a acelerar la última ampliación (cerrar la influencia de Rusia y limitar la de Estados Unidos), sigue siendo válida.

O, ¿no es razonable integrar los Balcanes, y que dejen de ser un foco permanente de inestabilidad? Croacia está en puertas y luego vendrán Albania, Macedonia, Montenegro, Bosnia y Herzegovina, Serbia y, eventualmente, Kosovo. Un enorme lío. Pero nadie puede negarse si quieren ser europeos.

Dejo al margen lo que decidan suizos, noruegos o islandeses. Son europeos y punto. Hasta aquí la geografía es clara. Compliquemos un poco más las cosas ahora. ¿Qué hacemos con Moldavia, Bielorrusia o, sobre todo, con Ucrania, sin la cual Rusia deja de ser europea? ¿Y qué hacemos con el Cáucaso? ¿Armenia o Georgia son más europeas que Azerbaiyán? ¿O no lo son? En todo caso, son vitales para Europa. Pensemos en la energía, por ejemplo.

Y he dejado para el final “la prueba del algodón”: Turquía. Y la geografía es terca, porque es permanente. Turquía – el imperio otomano-ha tenido siempre una vocación europea (que militarmente la llevó a las puertas de Viena y a dominar Grecia y los Balcanes) y una vocación de hegemonía en el mundo árabe.

Así pues, Turquía será Europa sólo si ella quiere. Pero si quiere, y hace lo que debe hacer, lo será. Debe decidir. Pero, al igual que Francia, el Reino Unido o Alemania, deberá subsumir sus ambiciones imperiales en las de la Europa unida. Cosa harto difícil.

La geografía, como la familia, no te hace amigos. Sólo vecinos o parientes.

La récente visite du président américain Barack Obama en Europe, au-delà des déclarations d’amitié, a mis en évidence un désaccord de taille dont la nature est autant géostratégique que culturelle. M. Obama a insisté sur l’importance de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne.

La réponse de Nicolas Sarkozy, représentant la position majoritaire en Europe, a été immédiate : s’il est possible d’envisager une association privilégiée avec la Turquie, l’adhésion à l’UE n’est pas à l’ordre du jour. La Turquie n’est tout simplement pas européenne, ni géographiquement ni culturellement.

Les interprétations relatives à la position américaine sont multiples et contradictoires mais elles révèlent bien les tensions internes à l’Europe. D’aucuns pensent que les Etats-Unis sont intéressés avant tout pour sécuriser l’accès aux richesses énergétiques vers la mer Caspienne ; d’autres les soupçonnent de vouloir peser davantage sur l’Europe avec l’alignement militaire de la Turquie sur les positions américaines (à travers l’OTAN) ; d’autres enfin y décèlent une volonté d’affaiblir l’Europe en lui imposant le “boulet turc” qui, par ses besoins économiques, sa démographie et sa culture ne saurait manquer de compliquer l’avenir de l’Europe.

Aucune de ces interprétations n’est absolument juste ou fausse mais ce qui demeure intéressant tient à ce qu’elles révèlent des contorsions de l’Europe quant à son identité et à son futur. Les élections européennes approchent, la question turque ne semble pas être un enjeu lancinant, et pourtant son spectre est partout, à travers les questions de l’”identité européenne”, de l’”immigration” et de la “question musulmane”.

Les partis qui promeuvent une vision de plus en plus étroite de l’Europe gagnent du terrain : ce sont ces mêmes partis qui développent une perspective très “judéo-chrétienne” de l’histoire européenne, un rapport de méfiance caractérisée vis-à-vis de l’islam, des politiques dures et répressives vis-à-vis de l’immigration et enfin le refus de cette Turquie trop peuplée et trop islamique.

Les populations européennes ont peur, exigent davantage de sécurité, et attendent, au coeur de la profonde récession économique que nous traversons, que les politiques les protègent autant de la diminution du pouvoir d’achat que de “l’étranger”, “l’immigré” qui viendrait mettre à mal autant l’équilibre économique que l’homogénéité culturelle. En ce sens “la question turque” est un révélateur autant des forces centripètes de l’Europe (se sentir “ensemble” contre ce qui nous menace et nous agresse) que de ses forces centrifuges (absence de vision géostratégique ou de politique étrangère communes par exemple).

Les arguments qui placent la Turquie hors de l’histoire et de la géographie européennes ne tiennent pas à l’analyse. Pendant plus de quatre cents ans l’Empire ottoman a partagé et déterminé l’avenir politique et stratégique du continent. Il fut “l’homme malade” de l’Europe jusqu’au siècle dernier, et aujourd’hui encore son poids historique et économique reste déterminant. Redessiner les contours géographiques de l’Europe selon l’idéologie ou les nécessités politiques du moment ne trompe personne : en usant des mêmes critères, Chypre devrait aussi être hors de l’Europe, et ce découpage fait fi de l’histoire autant que des réalités concrètes du terrain où se mêlent les origines, les mémoires et les cultures. Environ 40 % de la population turque a une origine ethnique européenne, et des millions de Turcs ont déjà acquis la nationalité d’un pays européen.

Les vraies questions sont donc ailleurs, et il faut les regarder en face. Au lieu d’être obsédés par la question culturelle et religieuse (la peur de l’islam), les dirigeants européens feraient bien de développer une vraie vision géostratégique pour l’avenir : la Turquie est incontournable quant aux relations avec l’Iran, la Syrie, l’Irak et l’Asie centrale, et ses poids économique autant que militaire devraient être intégrés à une politique européenne de proximité et de stabilisation en Asie et au Moyen-Orient.

Par deux fois, récemment, le gouvernement turc a refusé de se plier aux requêtes américaines, prouvant qu’il était capable d’indépendance. L’Europe ne peut pas reprocher aux Etats-Unis leur unilatéralisme et ne se donner aucun moyen de développer une politique étrangère autonome. La cacophonie qui règne autour de ces questions est troublante : les Etats-Unis, la Chine et l’Inde n’ont pas à craindre la puissance de l’Europe, puisque celle-ci travaille contre elle-même avec ses divisions et son absence de politique commune.

Les relations commerciales entre la Turquie et les pays européens n’ont cessé d’augmenter : entre 1990 et 2003 ses importations ont triplé et ses exportations ont quadruplé. Une meilleure gestion de ces échanges, dans le cadre d’une politique économique globale, devrait permettre de rendre ces relations économiques plus performantes et plus compétitives.

Les pays européens font face à un problème profond et durable de main-d’oeuvre pour l’avenir : les chiffres sont impressionnants, et certains spécialistes, dans des rapports internes de l’UE, n’hésitent pas à parler d’un marché de l’emploi européen nécessitant pas moins de 15 millions de travailleurs dans les vingt prochaines années. L’Europe a besoin d’immigration. Au lieu de fermer les yeux et de se protéger avec des politiques d’immigration fermées (qui vont jusqu’à criminaliser les immigrés et les sans-papiers), l’Europe serait bien inspirée de penser à une régulation réaliste et raisonnable, et la Turquie, en ce sens, devrait être un allié de taille, compte tenu de ses ressources humaines.

Encore faut-il que les Etats européens dépassent leur peur de l’islam, et qu’ils cessent de “culturaliser” la question de l’adhésion de la Turquie à l’UE. Les seuls critères d’adhésion doivent être ceux de Copenhague (1993) et force est de constater que la Turquie, comme il a d’ailleurs été reconnu en 2004 dans le rapport de la Commission européenne, y satisfait presque pleinement.

Or, derrière les palabres et les résistances européennes, on sent bien que la question est culturelle et religieuse : les politiciens européens sont prêts, en ce sens, à négliger leurs besoins socioéconomiques à long terme pour satisfaire et répondre aux peurs (religieuses et culturelles) de leurs populations sur le court terme. Des millions de femmes et d’hommes sont déjà européens et musulmans, et l’adhésion de la Turquie n’a rien de nouveau ni de dangereux. L’islam est une religion européenne de fait, et la Turquie habite culturellement, politiquement et économiquement son avenir.

Nous avons besoin de politiciens européens courageux qui développent une nouvelle vision de cette relation avec la Turquie, et qui rappellent que celle-ci, de par son histoire, sa géographie, son poids économique et sa situation naturelle de médiateur avec”le monde musulman”, est un atout majeur pour l’Europe et son avenir.

Au lieu d’attendre que les nécessités historiques imposent d’intégrer la Turquie au projet européen, autant s’appliquer à penser ensemble une politique d’adhésion claire et raisonnable qui respecte les principes politiques et reconnaissent la diversité culturelle et religieuse. La Turquie en Europe, cela impose que l’Europe se réconcilie avec ses principes ; ceux qu’elle a trop souvent trahis avec certaines de ses pratiques.

El día 26 de marzo, la cancillera alemana, Angela Merkel, insinuó que Croacia debería ser el último país en integrarse en la UE, antes de la pausa para el descanso y consolidación de la alianza europea. La influyente mandataria alemana acabaría, de este modo, el trabajo llevado a cabo por sus antecesores, que, a inicios de los años 90, indujeron a Eslovenia y Croacia a tomar el camino de la prematura separación e independencia que, si no fue la causa, fue la mecha de las sangrientas guerras balcánicas. Los demás países, sin protectores poderosos, se quedarían fuera, y la ampliación de la casa común se podría frenar en las fronteras de los países del occidente de los Balcanes.
El guión alemán, que va en contra de la proclamada política de la Unión de que la integración de esos países y de Turquía es una prioridad y una garantía de la paz y la estabilidad en la zona, cosechó el apoyo de unos (Bélgica y Holanda) y expresiones de malestar de otros dentro del mismo Consejo Europeo. El desacuerdo con más peso era de dos altos representantes de la comunidad internacional en Bosnia: el saliente, Miroslav Laicak, y el entrante, Valentin Inzko, personajes que, por la naturaleza de su cargo, conocen mejor la situación y pueden valorar las consecuencias de una medida similar. Sería altamente peligroso dejar a los países en cuestión sin la perspectiva europea, que es lo único que les anima a buscar los acuerdos políticos y les desanima a volver a las armas, piensan los diplomáticos.
Varias veces, arriesgándome a que me colgaran la etiqueta de alarmista, he alertado del frágil equilibrio de los Balcanes, donde, en muchos de los casos, solo la presencia de las tropas internacionales, como el palo, y la perspectiva de entrar en la UE, como la zanahoria, evitan el desenlace que una vez ya provocó jaquecas del mundo entero. La propuesta alemana derrumbaría las esperanzas, que ya se están apagando al constatar el largo camino y la lentitud del proceso que espera a los países menos afortunados de los Balcanes.

EN BOSNIA, por ejemplo, la situación es dramática. El país no funciona, la organización política y territorial es insostenible. Bosnia tiene un 43% de paro y, según Forbes, ocupa el puesto 119 entre 127 países recomendables para hacer negocios. Además, está al frente de las listas de corrupción y crimen organizado. El mismo ministro de economía bosnio anuncia la bancarrota de Estado, y ya ha habido varios suicidios causados por la pobreza. La prestigiosa revista Economist Intelligence Unit sitúa el país en el primer puesto de la lista de los estados con riesgo de revueltas y disturbios. La agonía que empezó con la guerra recibió su base legal con el tratado de Dayton, se agravó con el precedente de Kosovo y llegó al límite con la crisis económica, está ahora a punto de estallar. Lo dice The New York Times en un reportaje que alerta a Occidente de la posibilidad de una nueva guerra balcánica y del alto coste que el hecho tendría para el mundo. La mayoría de los comentaristas claman por la prolongación de la presencia de representantes políticos y fuerzas armadas de Occidente como garantía de estabilidad de la región.
Solo dos días después de la declaración de Merkel, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE tuvieron que garantizar a los países de los Balcanes que, aunque con retraso, entrarían en bloque en la Unión. Pero, al mismo tiempo, Alemania se opone a la candidatura de Montenegro, y Holanda continúa vetando a Serbia. Bosnia no cumple los requisitos, Kosovo no tiene el reconocimiento de muchos miembros de la UE, todos dependen de la ratificación del Tratado de Lisboa, con oposición de Irlanda y la República Checa y… el círculo se cierra. Paralelamente, crece el sentimiento antieuropeo en la misma UE. Algunos recuerdan con nostalgia sus antiguas monedas. Como decía J. Ignacio Torreblanca en El País, hoy en día en Europa hay dos tipos de europeos: los que la tienen (y no la quieren) y los que la quieren (y no la tienen).

HAY UN CASO, diría que anecdótico, que podría frenar la iniciativa alemana y que describe muy bien el parchís balcánico. Eslovenia, como miembro de la UE, ha vetado repetidamente, por conflictos fronterizos, la entrada de Croacia en el club europeo, asegurando que mantendrá el veto hasta que Zagreb ceda en su contencioso (no se atrevió a hacer lo mismo con la entrada de Croacia en la OTAN: a EEUU no se le enseñan los dientes tan fácilmente). Estos pocos kilómetros de tierra y mar, se convirtieron de golpe, para ambos países, en una cuestión de orgullo nacional, un asunto de vida y muerte, y parece que la situación no se resolverá en un futuro próximo, por lo que da la sensación de que se retrasará la iniciativa alemana de cerrar la puerta de la UE una vez Croacia esté dentro. Es como en un viejo chiste balcánico sobre un pescador que captura un pez de oro al que puede pedir tres deseos: una bonita casa, mucho dinero y… que se hunda el barco del vecino. En una versión política y actual, el barco se sustituye por la entrada en la UE.
Espero, sin embargo, que los políticos europeos tengan más sensibilidad a la hora de tomar decisiones que juegan con pueblos enteros. Si no por altruismo, al menos por el egoísmo de evitar resultar salpicados por el coste que tendría un terremoto balcánico provocado por el portazo de la UE.

Tema: Este ARI analiza las prospectivas actuales de Croacia para adherirse en un horizonte temporal corto a la UE. Se trata del Estado candidato que tiene más avanzadas las negociaciones de ampliación con Bruselas y hasta hace poco se preveía que pudiera concluirlas en este mismo año. Sin embargo, la actual incertidumbre institucional de la UE y una serie de obstáculos concretos –singularmente, el contencioso bilateral con Eslovenia– parecen apuntar a que queda aún un difícil camino por recorrer.

Resumen: Estaba previsto que Croacia completase sus negociaciones con la UE hacia finales de 2009. No obstante, el camino no será nada fácil, dado que todavía le queda mucho trabajo por hacer, aparte de la firme decisión de Eslovenia de vetar la continuación del proceso de negociaciones hasta que no se resuelvan las cuestiones bilaterales abiertas.

Aunque la conclusión de las negociaciones antes de finales de este año parece improbable, teniendo en cuenta el número de capítulos cerrados hasta ahora, no es del todo imposible. Gracias al nuevo sistema de negociación y a la introducción de los puntos de referencia iniciales y de cierre para todos los capítulos, el país candidato sabe de antemano cuáles son las exigencias que tiene que cumplir. Al final, si se cumplen todos los requisitos, es posible que se abran y cierren en el mismo día varios capítulos. No obstante, este nuevo sistema de negociación no puede resolver el veto puesto por Eslovenia a Croacia, a causa de una disputa territorial. Los dos países defienden firmemente su postura y es muy poco probable que se encuentre una solución fácil y rápida. Por ello, la UE deberá insistir en apartar las desavenencias bilaterales del proceso de negociación y obligar a los dos países a encontrar una solución aceptable para todos y basada en el Derecho Internacional.

Análisis: Tras la gran ampliación de la UE en 2004 y la entrada de Rumanía y Bulgaria en 2007, el tema de las nuevas adhesiones no está muy presente en el orden del día de los países europeos. Primero, porque la UE todavía no ha conseguido asimilar las dos últimas adhesiones y, segundo, porque los dirigentes europeos quieren que el nuevo Tratado de Lisboa entre en vigor antes de que se produzcan nuevas ampliaciones. La misión primordial del nuevo Tratado es mejorar el funcionamiento de las instituciones de la Unión, dado que las disposiciones de los antiguos tratados no satisfacen las necesidades de una UE con 27 miembros.

Mientras tanto, los nuevos candidatos siguen negociando, cada uno a su ritmo. Aunque la mayoría de la población europea, cuando se hace mención a futuras ampliaciones, piensa en Turquía, el próximo país miembro de la UE será Croacia. Además, después del último Consejo Europeo de diciembre de 2008 parece que la adhesión de Croacia y la solución de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se resolverán a la vez.

En este Consejo Europeo se acordaron ciertas cesiones a Irlanda para que se aceptara una nueva consulta popular antes del próximo mes de noviembre, cuando termina el mandato de la actual Comisión. Dado que la gran mayoría de los países ya ha ratificado el Tratado de Lisboa, para evitar la necesidad de repetir la ratificación del nuevo texto modificado se decidió incluir los cambios del Tratado, en forma de anexo, al tratado de adhesión de Croacia, que también tendrá que ser aprobado por todos los Estados miembros.

Croacia inició las negociaciones con la UE el 3 de octubre de 2005, a la vez que Turquía. Al principio el proceso de negociación de los dos países fue en paralelo. La primera fase, el análisis del acervo de cada país y la evaluación del grado de armonización con el acervo comunitario, concluyó en octubre de 2006 y las negociaciones para los primeros capítulos comenzaron al mismo tiempo para los dos países. Desde el principio, era obvio que este sistema no le convenía a Croacia dado que las negociaciones con Turquía iban más despacio. Por fin, la Presidencia finlandesa, a finales de 2006, consiguió separar las negociaciones de los dos países, lo que benefició a Croacia al acelerarse todo el proceso.

Hay que mencionar que Croacia y Turquía son los primeros países que empezaron las negociaciones según el nuevo sistema. Después de la experiencia con la mayor ampliación de la UE, cuando entraron 10 nuevos países y cuando Rumanía y Bulgaria se apartaron para la siguiente oleada porque no cumplieron a tiempo todas los requisitos, la UE modificó el sistema de negociación para los nuevos países candidatos. La novedad consiste en que después de la evaluación de la legislación de cada país candidato se establecen unos puntos de referencia iniciales y de cierre que el país candidato tiene que cumplir para poder abrir o cerrar el capítulo en cuestión. Al principio, este sistema requiere una mejor preparación de las negociaciones pero en consecuencia, una vez cumplidos todos los puntos de referencia, facilita y agiliza la apertura y el cierre de los capítulos.

El último informe de la Comisión

En la Comunicación de la Comisión de 5 de noviembre de 2008, y en el informe anual adjunto sobre el progreso de Croacia durante el año 2008, se afirma el avance de Croacia en el cumplimiento de los compromisos asumidos. No obstante, Croacia deberá esforzarse más por cumplir todos los requisitos estipulados en los puntos de referencia de los capítulos en el proceso de negociación.

La Comisión también propone al Consejo trazar una hoja de ruta para la finalización del proceso de negociaciones en el año 2009, lo que supondría la entrada de Croacia en la UE en 2010-2011. Esta propuesta no ha sido aprobada por el Consejo, aunque esto no impide a Croacia terminar las negociaciones antes del final de este año. Asimismo, la Comisión se compromete a presentar durante el año 2009 la Comunicación sobre el conjunto de medidas financieras para el acceso de Croacia.

Además, en su comunicación y en el Informe adjunto, la Comisión invita a Croacia a seguir con las reformas emprendidas en el sector de la justicia y administración pública, en la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, en la promoción de los derechos de las minorías –incluyendo el retorno de los refugiados–, en el procesamiento de los criminales de guerra y en la plena colaboración con el Tribunal Internacional Penal para la Ex Yugoslavia (TIPY).

El principal problema que afronta Croacia en este momento es la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, una legado oscuro de la última guerra. Tras dos sangrientos asesinatos en el centro de Zagreb, de un conocido editor y periodista y de la hija de un conocido abogado, el gobierno se vio obligado a reaccionar con rapidez. Los primeros pasos fueron la sustitución de dos ministros, del Interior y de Justicia, junto con el jefe de policía, y la creación de juzgados antimafia que de forma rápida procesarán a los acusados de crímenes graves.

Aunque parece que la muerte de la joven Ivana Hodak se trataba de una venganza personal, las investigaciones del caso de Ivo Pukanic ponen de manifiesto algo que ya se sabía desde hace tiempo: que las mafias en los Balcanes están bien organizadas y que además mantienen una estrecha colaboración. Es un problema que Croacia no podrá afrontar sola, sino necesariamente en colaboración con los demás países de la región.

El tema de la corrupción quizá sea menos visible, pero representa un gran problema de la sociedad croata. Los esfuerzos realizados para combatir esta lacra social se han quedado muchas veces a medio camino. Esperemos que los últimos cambios en los ministerios clave y la puesta en marcha de juzgados rápidos produzcan resultados, dado que el marco legislativo necesario ya está aprobado por el Parlamento.

En relación a la colaboración con el Tribunal Internacional Penal para la Ex Yugoslavia (TIPY), éste aún reclama documentos relacionados con el caso del general Gotovina. El gobierno croata se defiende alegando que sigue buscando la documentación en cuestión y que cuando disponga de ella la entregará al Tribunal. Los neerlandeses son los que están especialmente atentos a la buena colaboración de todos los países de la región con el TIPY y están dispuestos a bloquear las negociaciones en caso de falta de cooperación, como hicieron con Serbia recientemente.

En lo que concierne a la economía, el punto débil es el sector de la construcción naval, dado que los cinco astilleros croatas necesitan grandes subvenciones estatales para sobrevivir, algo contrario a los principios de mercado de la UE. Por ello, Croacia está obligada a vender sus astilleros y recuperar el importe de las subvenciones concedidas. Este es el mismo sistema que la Comisión está aplicando a los astilleros polacos, y ha provocado manifestaciones de los trabajadores del sector naval croata. La publicación del concurso de venta de los astilleros es un punto de referencia inicial para poder abrir las negociaciones del capítulo de Política de Competencia.

El bloqueo esloveno

En este momento, Croacia tiene abiertos 22 capítulos y cerrados siete. En principio estaba previsto que todos los capítulos, menos uno, se abriesen en 2008, y que todos se cerrasen durante 2009. No obstante, en la última conferencia intergubernamental bilateral entre la UE y Croacia, del 19 de diciembre, según la opinión de la Comisión y de 26 países miembros, Croacia estaba en disposición de abrir nueve capítulos y cerrar cinco. Sin embargo, Eslovenia vetó la apretura de ocho capítulos y el cierre de dos.

El porqué del veto esloveno tiene su origen en unas cuestiones territoriales aún abiertas sobre la frontera terrestre y marítima entre los dos países. Eslovenia acusa a Croacia de que en la documentación entregada a la Comisión durante el proceso de negociación, que incluye cartografía, está prediciendo una frontera que todavía no está definida. La Presidencia francesa intentó resolver el conflicto preparando una declaración conjunta en la que las dos partes expresaran que la documentación del proceso de negociación bajo ningún concepto prejuzgaría la frontera.

Pero el gobierno esloveno rechazó esta iniciativa y pidió que Croacia declarase nulas todas las leyes desde el 25 de junio de 1991 (fecha de secesión de la antigua Yugoslavia de los dos países) que tuviesen alguna relación con los territorios objeto de desacuerdo territorial, y que se obligase a no usar ninguno de los documentos presentados en el proceso de negociación con la UE en el futuro arbitraje sobre la frontera. Como es comprensible, Croacia rechazó esta condición radical por parte de Eslovenia considerándola un chantaje.

En lo que concierne a la disputa entre Eslovenia y Croacia sobre la frontera terrestre y marítima, lo que más importa a Eslovenia es precisamente la frontera marítima, la bahía de Savudrija (nombre croata) o bahía de Piran (nombre esloveno). Croacia considera que debería dividirse la bahía por la mitad, algo establecido también por el Derecho Internacional, mientras que Eslovenia reclama toda la bahía y su salida al mar abierto. El problema es que aun cuando los eslovenos se quedasen con toda la bahía, tendrían que pasar por aguas croatas o italianas para llegar a mar abierto. Los eslovenos consideran que esto es inaceptable y que Eslovenia debe tener salida directa desde sus aguas territoriales a aguas internacionales.

El último intento de resolver esta contienda territorial fue la reunión de los primeros ministros en Bled en agosto del 2007, en la que se llegó a un acuerdo marco de llevar el caso ante el Tribunal Internacional de la Haya. Asimismo, se formó una comisión mixta cuyo objetivo era ajustar las posiciones de los dos países dentro del marco legal de dicho tribunal, que presentó sus conclusiones el pasado mes de enero. No obstante, Eslovenia quiere evitar una solución jurídica y apuesta por la solución política del problema.

Hay que mencionar que Croacia tiene un problema similar con Montenegro en la bahía de Kotor, pero en este caso los dos países están de acuerdo en resolver la disputa ante un órgano internacional de justicia y están trabajando en una comisión mixta preparando la documentación necesaria. Mientras tanto, las dos partes se han comprometido a congelar el asunto.

La UE considera la disputa entre Croacia y Eslovenia como un problema bilateral y desea apartarlo de las negociaciones de adhesión. El problema es que los eslovenos, según su primer ministro Borut Pahor, lo consideran una cuestión europea, puesto que, según él, Eslovenia forma parte de la UE, que es un todo, y no puede estar Eslovenia por un lado y la UE por otro. Además, Eslovenia ya avisó a la UE y a la Presidencia checa que no aceptaría presiones para retirar su veto a Croacia, amenazando con organizar un referéndum sobre la entrada de Croacia en la UE.

Tras el fracaso de la iniciativa francesa, la última propuesta del comisario para la Ampliación Olli Rehn es formar un consejo de sabios, presidida por Martti Ahtisaari, para resolver el problema. La propuesta no está bien definida y aún no se sabe si la función de este consejo sería conseguir que los dos países optaran por un órgano jurídico internacional (la Corte Internacional de Justicia de La Haya o el Tribunal Internacional del Derecho del Mar en Hamburgo) o que el propio consejo arbitre el caso. El peligro de la segunda opción es que una vez más en los Balcanes se intentaría encontrar una solución obviando el Derecho Internacional en un tipo de problema que otros países resuelven ante la Corte Internacional de Justicia (como lo han hecho recientemente en una disputa similar Ucrania y Rumanía).

Hay que mencionar que Dinamarca y Polonia tampoco tienen una frontera marítima definida, pero Dinamarca no ha bloqueado a Polonia cuando ésta negociaba su adhesión a la UE. Asimismo, sería interesante ver que pasaría si Islandia finalmente decidiera entrar en la UE junto con Croacia. Islandia mantiene una disputa marítima con el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (las Islas Feroe) por la cuenca de Hatton Rockall. ¿Vetarán estos países a Islandia?

Desde el punto de vista de los políticos eslovenos, la posición de Eslovenia de bloquear a Croacia para lograr una mejor posición negociadora en las cuestiones abiertas que tienen estos dos Estados puede estar justificada. La pregunta es si este tipo de comportamiento es conforme con el espíritu y las bases de la UE, que Eslovenia asegura defender. Si Eslovenia sigue insistiendo en que la disputa territorial se resuelva antes de la adhesión de Croacia, esto supondría un aplazamiento de cinco o seis años de dicha adhesión. Por ello, los demás países de la Unión deberían presionar a Eslovenia y a Croacia para que resuelvan todas las cuestiones abiertas fuera del proceso de negociación. Además, hay que insistir en una solución basada en el Derecho Internacional.

Por otro lado, Eslovenia ratificó por fin el Protocolo de Adhesión de Albania y Croacia a la OTAN en una sesión parlamentaria extraordinaria. El primer intento de ratificarlo fracasó debido a unas desavenencias entre los partidos que forman la coalición gubernamental, algo que le valió a Eslovenia duras críticas por parte de todos los socios de la Alianza. El deseo expreso de todos los países miembros de la OTAN, incluida la nueva Administración Obama, es que Albania y Croacia participen en la Cumbre de abril como socios de pleno derecho.

Conclusiones: Aparte del trabajo que le espera a Croacia para lograr cumplir todas las obligaciones resultado del proceso de negociación, el gobierno deberá encontrar la forma de resolver su disputa con Eslovenia. Aunque lo primero no será fácil, es posible que Croacia cumpla todas las condiciones para poder terminar el proceso de negociación antes de finales de este año. No obstante, todo dependerá de la solución de la disputa con Eslovenia. Los dos países tendrán que involucrarse más para resolver esta cuestión con la ayuda y el apoyo de la UE.

Llama la atención las numerosas similitudes entre Turquía y España, uno de los pocos países que activamente apoya el ingreso de la nación musulmana en la Unión Europea y que a partir de este año formará parte del pequeño grupo de países con quien Ankara mantendrá una cumbre anual.

Considerando las similitudes existentes, ¿qué lección podría sacar Turquía de la experiencia española?

Primero, veremos algunas de las similitudes. Ambos países están situados geográficamente en sendas penínsulas en los confines del Mediterráneo y controlan estrechos estratégicos. En la antigüedad, Anatolia (hoy gran parte de la República de Turquía) e Iberia estuvieron bajo dominio del Imperio Romano. Tras el surgimiento y difusión del islam, los árabes comenzaron a llamar a la puerta de ambas penínsulas. Cuando los turcos entraron en Anatolia en el siglo XI, Iberia era un Estado musulmán y Anatolia un Estado cristiano. Los otomanos se convirtieron en un gran imperio, mientras que en Iberia la unión de los reinos de Castilla y Aragón daba lugar a otro gran imperio. Las derrotas de la armada otomana en Lepanto en 1571 y de la Armada Invencible española en el Atlántico en 1588 constituyeron un punto de inflexión en la historia de ambos imperios. España perdió sus últimas colonias en 1898 y el Imperio Otomano se colapsó después de la Primera Guerra Mundial, y dio paso en 1923 a la República de Turquía de la mano de Mustafa Kemal Atatürk.

En la época moderna, ambos países han tenido economías fuertemente basadas en la agricultura y en políticas económicas autárquicas, ambos han tenido migraciones masivas dentro de sus países, los turcos empezaron a llegar a Alemania como “trabajadores invitados” más o menos a la vez que los españoles en los cincuenta y ambas naciones fueron reclutadas por Estados Unidos durante la guerra fría por razones geoestratégicas y albergaron bases militares -en 1952 en Turquía y en 1953 en España-. Ambos tienen problemas en contener a nacionalismos minoritarios y terminar sus problemas de terrorismo (ETA y el grupo kurdo PKK). Los militares en ambos países y en Turquía, aún hoy, han sido fuertes protagonistas en la vida nacional. Por último, el llamado kulturkampf sigue en ambos países (más en Turquía) entre tradicionalistas y reformistas -en España entre clericales y anticlericales y en Turquía entre laicistas e islamistas-.

No quiero exagerar las similitudes porque hay una diferencia crucial entre los dos países: uno es mayoritariamente católico y el otro musulmán. Sin embargo, lo esencial no es tanto el dogma religioso cuanto la influencia dela religión en la cultura de un país. Turquía es un país rígidamente secular.

Como consta en el último informe de la Comisión Europea sobre la marcha de Turquía, se ha hecho poco progreso desde que empezó su proceso de adhesión a la Unión Europea en 2005 (es miembro asociado desde 1963, 15 años antes de que España empezó a negociar su entrada). En otros aspectos, Turquía estaba por delante de España -se unió a la OTAN en 1952, 30 años antes que España, entró en las Naciones Unidas también en 1952, tres años antes que España, y en el Consejo de Europa en 1949, 28 años antes que España-.

A mi modo de ver, hay tres lecciones importantes para Turquía de la experiencia de España. Después de la muerte de Franco, toda España, salvo los más fervientes partidarios del dictador, apoyaban el ingreso en la Comunidad Europea. Los partidos políticos turcos, al principio de sus negociaciones con Bruselas, también estaban mayoritariamente a favor del ingreso de su país, pero, tristemente, este apoyo ha disminuido, en parte por la oposición a la entrada en la Unión Europea en gran parte de Europa que ha fomentado el nacionalismo. El Partido Republicano del Pueblo, creado por Atatürk, y el ultraderechista Partido del Movimiento Nacional no son hoy entusiastas partidarios de la Unión Europea, y han creado obstáculos, muchas veces, para sacar ventajas partidistas del gobernante Partido por la Justicia y el Desarrollo (AKP), de raíces islámicas pero que se profesa laico y conservador. Mientras que la unidad política en España ayudó a su proceso de adhesión, en Turquía la falta de unidad es una lacra.

En el campo militar, la falta de reformas supone un impedimento serio para la entrada en la Unión Europea. Mientras que la pertenencia de Turquía a la OTAN no sirvió de nada para mantener a los militares al margen de la política -el país ha tenido tres golpes de Estado desde 1960, más uno en 1997 llamado “posmoderno”, por no implicar una acción directa, y el último en 2007 llamado “e-golpe” por consistir en un aviso al Gobierno publicado en la web del Ejército-, en el caso de España, su adhesión a la OTAN sí actuó como un catalizador de reformas militares. Más importante que esto fue, sin embargo, el proceso de democratización en España en todas las esferas. Según Narcís Serra, ministro de Defensa entre 1982 y 1991 y autor de un excelente libro sobre la transición militar, “sin avances en el proceso general de democratización no pueden democratizarse los ejércitos, y aun en procesos de democratización con progresos firmes puede suceder que la evolución en el ámbito del control militar sea más lenta y prolongada. El control de los militares requiere una mayor riqueza institucional que la mera existencia de elecciones libres, empezando por un Gobierno legitimado y un poder legislativo convencido del apoyo al Gobierno en esta tarea”. Turquía hará bien en seguir estos consejos.

El motor de reformar las Fuerzas Armadas en Turquía ha sido el proceso de adhesión a la Unión Europea que ha dado lugar a algunos cambios, por ejemplo en el Consejo Nacional de Seguridad, una especie de Gobierno en la sombra, pero, en palabras de la Comisión Europea, “la tendencia de los militares a hacer comentarios públicos sobre temas que trascienden sus competencias, incluyendo la agenda de reformas, ha incrementado”.

El tema militar es muy complejo y sensible, y en esta área inciden otros factores clave como el laicismo, la defensa de las numerosas fronteras de Turquía y el resurgimiento del terrorismo del PKK. Sin embargo, pienso en las palabras del general Manuel Gutiérrez Mellado, el valiente vicepresidente primero para Asuntos de la Seguridad y Defensa Nacional con Adolfo Suárez, quien dijo en una conferencia a militares cuatro años antes del golpe de Estado en España en 1981: “No olvidemos que los militares no tenemos la exclusiva del amor a la patria”.

Por último, no se ha redactado aún una nueva Constitución en Turquía para reemplazar la Constitución ratificada en 1982 durante la última junta militar. Esta Constitución da demasiados derechos al Estado y demasiados pocos a los ciudadanos. La clase política española comprendió que el país necesitaba una revisión completa de la Constitución y había que tirarla por la ventana y no limitarse a unos meros retoques, como ha sido el caso en Turquía, hasta ahora con esfuerzos fallidos como legalizar el velo en universidades, una reforma aprobada por el Parlamento y luego rechazada por el Tribunal Constitucional, bastión de secularismo.

España está ampliamente reconocida en Turquía como una fuente de inspiración para ingresar en la Unión Europea; hace falta seguir su ejemplo con más audacia.

Theme: The EU’s Eastern Partnership is a new regional initiative for its eastern European neighbours and this review looks at it in relation to the existing Enlargement and European Neighbourhood policies and in light of their future development.

Summary: In 2008 the EU’s relations with its neighbours were marked by a particular interest. After the re-launch of its relations to the south with the establishment of the Union for the Mediterranean, a new initiative for the east immediately followed: the Eastern Partnership. The Partnership aims to intensify the EU’s relations with three of its eastern and three of its south-eastern European neighbours. This ARI examines the most recent developments in the neighbourhood, with a special focus on the latest Commission’s Communication on the Eastern Partnership, and also provides a short overview of the initial Polish-Swedish proposal. It then evaluates the impact of the initiative on already existing EU-policies –Enlargement and European Neighbourhood– and discusses the possible future development of relations between the EU and its eastern neighbours participating in the Eastern Partnership.

Analysis

A Stronger Engagement Beyond its Eastern Borders
The numerous recent initiatives in the field of European Neighbourhood Policy (ENP) promoted by some EU Member States indicate the need for a new impetus in the form of regional cooperation initiatives. After the EU focused on the east in the process of eastern Enlargement (2004 and 2007), a new engagement with its eastern neighbours emerged in 2008.

With the establishment of the ENP back in 2003, the EU had intended to anticipate the danger of creating new dividing lines between the new eastern EU Member States and their closest neighbours. In this regard, the Eastern Partnership (EaP) is a continuation of that approach.

The Polish-Swedish proposal for an Eastern Partnership was launched in May 2008[1] and was adopted by the Council in June 2008. The Council called on the European Commission to establish the modalities for the EaP for the EU’s Spring Summit in 2009. It will aim for a political declaration establishing the EaP and outlining its main goals and principles. Following the crises in the southern Caucasus in the summer of 2008, the extraordinary European Council reaffirmed its wish to set up an Eastern Partnership and asked the Commission to accelerate its work on the proposal.[2] The Commission’s Communication was published on 3 December 2008 and will be discussed in the Council and Parliament in the forthcoming months.

Eastern Partnership: From a Member State’s proposal to the Commission’s Communication
The initial proposal for the Eastern Partnership (May 2008) underlined that the European commitment towards the Union’s eastern neighbours had to be strengthened. After the re-launch of the European Neighbourhood Policy to the south leading to the establishment of the Union for the Mediterranean (UfM) in July 2008, it was now time for an initiative aimed at the EU’s eastern neighbours. A new partnership based on the existing ENP framework and its principles (differentiation, regionalisation and conditioning) was promoted, giving the initiative a stronger European vocation. The Polish-Swedish proposal developed along two main axes: (1) an enhanced bilateral cooperation between the EU and its partners, leading to further economic and social integration; and (2) a renewed project aimed at multilateral cooperation.

The geographical scope of the Eastern Partnership includes the 27 EU Member States and six partners in the neighbourhood: Belarus,[3] Moldova and the Ukraine to the east and Armenia, Azerbaijan and Georgia to the south-east.

Having been put on the spot by the Polish-Swedish proposal, the EU institutions had to react. In its Communication the Commission refers to the need to strengthen the European offer for its eastern neighbours.[4] It reaffirms the call of the Polish-Swedish proposal for a policy which goes beyond the current ENP both by deepening the bilateral cooperation and by creating a permanent framework for multilateral cooperation.

The Communication supports the aspirations of the eastern neighbours for closer ties with the EU, basing its commitment on conditionality –especially regarding progress made by the partner countries in the areas of human rights, democracy and the rule of law–. The Commission underlines that the EU’s ambitions for the relationship will depend on the extent to which these European values are respected and implemented in each country. The EU proposes more intensive day-to-day support for its partners’ reform efforts through a new Comprehensive Institution Building programme.[5]

At the bilateral level, the Polish-Swedish aim of a closer relationship between the EU and each of the partner countries is confirmed. Despite the new impetus for bilateral cooperation, its basis should continue to be the existing Partnership and Cooperation Agreements and Action Plans already provided by the ENP framework. The Commission considers it is necessary to upgrade the contractual relations by launching a new generation of Association Agreements. It also wants a network of Free Trade Areas that could lead in the longer term to the establishment of a Neighbourhood Economic Community. Other objectives are a progressive visa liberalisation for citizens from partner countries, deeper cooperation to enhance mutual energy security and support for economic and social policies in order to reduce disparities within each partner country and across borders.

At the multilateral level, the Commission proposes a new framework where the region’s common challenges can be tackled. A project-oriented approach with concrete initiatives on the ground in the six partner countries on issues such as common border management and joint research initiatives had already been suggested by the Poles and Swedes and taken on board by the Commission. Hence, four concrete policy platforms are proposed: (1) democracy, good governance and stability; (2) economic integration and convergence with EU policies; (3) energy security; and (4) contacts between people.

Financial Resources
Given the financial limits of the existing European Neighbourhood Policy Instrument (ENPI) and, at the same time, the ambitious nature of the Eastern Partnership, the Commission claims that new financial and human resources are needed to effectively upgrade the already existing relations. Increased resources are required to bring funding levels in line with these political ambitions. They should also finance the operations of the four policy platforms and support the establishment of the partner countries’ internal cohesion and the reduction of socio-economic disparities.

In 2008, the funding for the eastern neighbours in the framework of the ENP amounted to approximately €450 million. According to the Communication ‘the Commission intends to propose progressively raising this amount to reach approximately €785 million in the year 2013’. This would mean €350 million of fresh funds supplementing the current ENPI, in addition to the planned resources for 2010-13.[6] Further investment funding, notably through the European Investment Bank (EIB) and European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), is requested. The Commission also calls on EU Member States to contribute financially through increased own contributions.

Differences with the Union for the Mediterranean
In contrast to the Union for the Mediterranean –that foresees a Secretariat with a rotating Presidency– the establishment of new institutions is not part of the Eastern Partnership. The Commission’s aim is to place the EaP within already existing EU structures, without establishing or duplicating institutions but proposing an effective operational framework with high-level meetings.[7] The idea is that at the level of senior officials, meetings should be held at least twice a year with panels to support the work of the four policy platforms.

Whereas the Union for the Mediterranean caused discussions and diverging ideas between the Member States (namely France and Germany), the Eastern Partnership was brought on the political agenda very smoothly, without giving rise to any important disputes between Member States. From the beginning, all EU Member States were asked to be equally involved and to actively participate in the EaP. Poland and Sweden did not make the mistake of presenting the initiative as a one-state prestige project –as France had done–. Also, the timing of the Polish-Swedish proposal was good. After intensive discussions within the Member States, the UfM had finally been brought into the EU’s structure. The first Polish-Swedish document was based on this recent consensus,[8] foreseeing a close link between the initiative and the Commission. Whereas the UfM emphasised the importance of private funding, the financial support for the EaP should derive from the EU budget itself.[9]

The Eastern Partnership: A Step Towards Potential Membership for Eastern European Neighbours?
The strategic purpose of the new regional cooperation initiatives such as the UfM and the EaP remains unclear and leaves enough space for interpretation. It is unquestionable that the new dynamics in the neighbourhood will influence and have a significant impact on the development of the Enlargement policy, but more likely on the development of the ENP. The question whether these initiatives are complementary or whether they compete with existing policies –such as the EU’s Enlargement policy or Neighbourhood policy– remains unanswered. EU institutions claim that the new initiatives are complementary to the existing policies. Nevertheless, some member states interpret the regional initiatives as intermediate steps for future Enlargement.

Differing Objectives and Interpretations
In order to analyse the impact of the EaP on existing policies it is essential to give an overview regarding its perception in the different groups of interest. First reactions to the new initiative indicate two main tendencies: one towards a ‘soft’ Enlargement policy, aiming for the progressive integration of the eastern countries to the EU; and another to upgrade the ENP, ignoring membership aspirations.

When conceptualising the ENP and placing it in relation with Enlargement, the old member states (EU-15) did not sufficiently take into consideration the possible spheres of interest of the new Member States and their impact on shaping existing policies. The strong lobby in favour of further EU enlargement –such as for the Ukraine and Moldova– by new Member States was not sufficiently anticipated. The central and eastern European states have taken the opportunity presented by Eastern Enlargement in 2004 and 2007 to profit from their long experience and existing relationships with their neighbours. Traditionally Germany and Poland lobby more strongly for their eastern neighbours than Spain or Portugal, who are especially interested in Latin America. France lobbies –as it did with the UfM– for North Africa and the Middle East. However, Poland’s incentive for the proposal on the EaP is more than just a move in favour of the east to counter balance the recent focus to the south.

Whereas the French President Nicolas Sarkozy’s initial motivation for launching the UfM was understood by some stakeholders as a proposal to find alternatives to Enlargement, especially regarding Turkey,[10] Poland’s motivation regarding the EaP seems to be the opposite. The Polish Foreign Minister, Radoslaw Sikorski, commented in June 2008 that the EaP had ‘no official tie-in to the enlargement policy’, but that it would make future accession ‘natural, once EU Enlargement fatigue’[11] had passed. The intention is not only to strengthen the EU’s relation with its eastern neighbours in the form of a specific partnership, but reflects the advocacy of prospective membership. Concerning the Ukraine’s aspiration to membership, Poland requires that the new engagement with Eastern Europe should at least facilitate application for membership if not the actual opening of negotiations.

The EaP countries are not yet ready for membership –as it should be borne in mind that the basic needs for stable development in the region, such as well functioning and continuous state administration, are absent– and neither is the EU –or its institutions and citizens– prepared for further enlargement. Given the existing ‘Enlargement fatigue’, further enlargement beyond the Western Balkans and Turkey will be difficult to justify to the EU’s citizens. For the time being, both EU member states and institutions are avoiding messages regarding the approval of prospective membership bids. Nevertheless, certain member states are keen not to close the doors of the EU to their eastern neighbours. Poland is trying to speed up their possible transformation into EU members and its stance was reinforced when Sikorski made the following statement in June 2008: ‘We in Poland make a distinction between the southern dimension and the eastern dimension of the ENP and it consists in this: to the south, we have neighbours of Europe, to the east we have European neighbours. They all have the right one day to apply, to fulfil the criteria for EU membership, and, perhaps, to become members’.[12] Clearly, the motivation is to link the Eastern Partnership to the Enlargement policy, even though this is not directly claimed in the Polish-Swedish proposal.

Impact on Existing Policies: A Trend Towards a ‘Soft’ Enlargement?
There are several motives for proposing new forms of cooperation. One interpretation is that the aim is to bring the eastern neighbours closer to the EU while opening up the prospect of membership for them. Therefore these new initiatives could be interpreted as a first commitment for the eastern neighbours towards further Enlargement. This could imply a ‘soft’ version of the existing Enlargement policy, stressing the possible eligibility of those concerned within the framework of Enlargement policy.

Nevertheless, the Commission stresses that cooperation within the EaP will be below the threshold of membership. There is no reference to Enlargement in its Communication. However, the fact that no parallel structures are foreseen for the Eastern Partnership indicates a tendency towards future possible Enlargement. For its initiators it seems more advantageous to tackle the Eastern Partnership in the framework of existing EU structures than establishing parallel institutional structures that make future EU membership redundant.

The fact that the six partner countries of the EaP are not as heterogeneous as the countries in the UfM (candidate countries, countries with recognised membership prospects and southern ENP countries without membership prospects) also underlines a clearer vocation towards Enlargement.

Upgrading ENP or Dividing it into Eastern and Southern Dimensions?
Given the different interests of member states in respect to the new initiatives a tendency to divide the single nature of the European Neighbourhood Policy can be observed. The initial approach in 2003 of creating one coherent framework for all neighbours might in the long term be divided into two different dimensions. The southern countries of the ENP, which generally do not have any possibility of membership, could form a southern dimension and the eastern European neighbours an eastern dimension.

It is important that each dimension should not be promoted solely by its own advocates as this could lead to a split between the member states supporting the southern dimension on the one hand and the eastern on the other. Therefore, the EaP should be promoted at all the EU’s institutional levels and by all member states, including the southern ones such as Portugal and Spain.

Conclusion: The EaP can be understood by some stakeholders as an intermediate step to future EU membership. The scope of interpretation provided by the ambivalence regarding possible membership for the eastern ENP countries implies opportunities as well as dangers. On the one hand, it could be positively interpreted and therefore play an important role in the partner countries as a driving force for reform regarding the establishment of the rule of law, democracy and a market economy, which are important steps towards EU integration and membership. The demand to implement elements such as the rule of law is much more promising in the framework of the eastern dimension than it is in the southern dimension. A more ambitious political approach has prospects for success in the EaP countries, especially as the possibility of membership is not explicitly excluded. In this respect it is likely that the Ukraine will not wait for another decade before handing in its EU membership application. It is both right and important that the ENP participating states are informed frankly about who has no prospects of accession and who might possibly accede at a later date in return for the fulfilment of the existing criteria. By allowing its European neighbours to hope for membership and thus functioning as an incentive to carry out reforms as defined by the EU, an accelerated process of ‘Europeanisation’ could be achieved. Nevertheless, such an option can be maintained only for a limited period of time. In the medium term, the EU must reach an agreement on this point, in particular concerning the idea of clearly distinguishing Enlargement and ENP policies. Not having a clear message regarding possible future membership could be discouraging and serve as a barrier to reform. The question of how to deal with growing membership aspirations in the framework of the EaP and whether this could evolve in the future into a ‘soft’ Enlargement must be clarified in the long term.

It is important to prevent regional initiatives from competing with each other and each EU rotating presidency from coming up with new proposals which in the end do not lead to any added value but are a purely technical exercise for the EU institutions. If national interests and spheres of interest come into conflict and neighbourhood projects fail to find a comprehensive consensus in the EU Council, the EU will be faced with a recurring problem every six months, questioning the effectiveness of its neighbourhood policies. It is vital to debate whether enhanced cooperation with its neighbours will be a substitute for or the first step towards EU membership.

Outlook
The next rotating EU Presidencies seem to be point to a balanced mix of southern and eastern interests. The French launch of the UfM in 2008 favoured the south and so will in all likelihood the Spaniards (2010) and perhaps the Belgians (2010). The upcoming Czech Presidency has already announced its strong support for the EaP, aiming to launch it in a special summit in Prague in the spring of 2009. The Swedes, co-initiators of the EaP (2009), and the Hungarians (2011) will probably promote the east before Poland presides the Council in 2011.

Regarding the UfM, the Commission’s Communication followed by the Council’s decision implied a scaling down of Sarkozy’s initial expectations. Taking into account the various interests and views of the EU member states concerning a new EU approach to Eastern Europe, the Commission’s Communication on the EaP will surely require a reconsideration before it can be adopted by the Council. Visa facilitation agreements, for instance, are likely to run into substantial resistance from certain member states.[13] Other might also want to distance themselves from any discussions on further enlargement, especially in view of the upcoming European elections in June 2009. Another important question concerns Russia and the integration of third countries into the initiative. As regards the current economic downturn, it would seem to be of the utmost importance for the effectiveness of this new initiative to analyse the financial resources the EU will actually have to develop its European Neighbourhood Policy in the desired way. The real added value of the EaP will mainly depend on how much financial resources the EU will be willing to devote. The increased financial support would be an added value to the existing ENP framework.

********************

Notas:

[1] http://www.msz.gov.pl/Polish-Swedish,Proposal,19911.html.

[2] Council (2008), Conclusions, 1 September 2008, 12594/08, Point 7; Document Eastern Partnership.

[3] The level of Belarus’s participation will depend on the overall development of EU-Belarus relations.

[4] Commission (2008), Communication, Eastern Partnership, 823/4; Wiegand, Gunnar, GD Relex, European Commission; Workshop KAS: Eastern Partnership – Strengthening the Eastern Dimension of the European Neighbourhood Policy? KAS European Office, Brussels, 17 September 2008.

[5] This programme aims to provide advice and training for public administrations as well as the equipment and infrastructure needed for their operation.

6 Commission (2008), Communication, Eastern Partnership, 823/4. Some €250 million under the current ENPI could be re-programmed for the period 2010-13. Altogether, the total amount of resources devoted would be €600 million.

[7] Meetings of Heads of State or Government every two years and annual spring meetings of Ministers of Foreign Affairs; Foreign Ministers review progress and provide policy guidance; see also Parliamentary Question to Commission, Eastern Partnership, 2 July 2008, H-0560/08, Nr. 53.

[8] Given the strong reaction to the UfM, Poland and Sweden cut down their proposal from 60 to 3 pages.

[9] Stuttgarter Zeitung, “Die Nachbarn rücken wieder in den Fokus”, 20 November 2008, Interview with Benita Ferrero Waldner, “My wish would be to provide ENP-countries gradually with the same budget as countries that will be EU-members”.

[10] Turkey was confronted with this idea and was initially very hesitant until just before the Summit at which the UfM was established (Paris, 13 July 2008).

[11] Unian, “Poland’s ‘Eastern Partnership’ set for summit approval”, 17 June 2008.

[12] Radio Free Europe Documents and Publications, “EU: Poland, Sweden breath new life into Eastern Neighbourhood”, 26 May 2008.

[13] Gunnar Wiegand, Gunnar, GD Relex, European Commission; Workshop KAS: Eastern Partnership – Strengthening the Eastern Dimension of the European Neighbourhood Policy?, KAS European Office, Brussels, 17 September 2008.

La oferta de un estatuto avanzado para Marruecos hecha por la Unión Europea en su reunión de ministros de Exteriores del 13 de octubre pasado, reunión de especial significación por adoptarse en ella medidas cruciales para afrontar la crisis, es la culminación de un cuarto de siglo de flirteo, hegemonizado primordialmente por Francia y acelerado sobre todo tras la llegada al trono de Mohamed VI. Fue éste quien en 2003 reclamó formalmente este estatuto, apoyado por el presidente Rodríguez Zapatero en su primera visita a Marruecos en abril de 2004.

La idea de un estatuto avanzado para Marruecos viene de antiguo. Es una demanda por lo menos desde que en 1984 Hassan II presentara una solicitud de adhesión a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE). Lo que algunos calificaron de boutade fue en realidad una demanda prospectiva para dejar sentada la voluntad de marchar hacia una convergencia cada vez mayor con Europa y lo europeo. Siempre le gustó al soberano marroquí repetir esa imagen que recogía en su libro El desafío y que imaginaba a Marruecos como “un árbol cuyas raíces nutricias agarran profundamente en la tierra de África y que respira gracias a su frondosidad que vibra a los vientos de Europa”.

Chocó entonces la ocurrencia de Hassan II porque los déficit en derechos sociales y políticos de Marruecos eran enormes. El balance de la represión de los disturbios urbanos de enero de 1984 fue de millares de detenidos y de 49 muertos según la Instancia Equidad y Reconciliación. En el colmo de un cinismo habitual, el rey afirmaría taxativamente en Le Monde que en su país no había detenidos políticos, sino tan sólo algunos “traidores a la patria” por no comulgar con las tesis oficiales de la marroquinidad del Sáhara Occidental.

Aunque el monarca insistirá alguna vez más en su demanda de adhesión, aquello quedó reducido a querer hacerse presente en la realidad europea de un tiempo en el que España y Portugal estaban en puertas de un ingreso en la CEE, en conflicto con los intereses marroquíes.

La cuestión de la inmigración dio pretexto a Hassan II años después, en febrero de 1993, para volver a hacerse presente ante los 12 países que integraban la Comunidad Europea. Apenas un año después del establecimiento del visado para magrebíes en España e Italia, y a punto el sistema Schengen, las pateras habían hecho su irrupción en el mundo mediático y habían resucitado fantasmas en Europa. Convocando a los embajadores de los países europeos, más Estados Unidos, Canadá, Japón y Suecia, el rey de Marruecos alertó en un discurso sobre el fenómeno que se avecinaba y dejó claro el papel que su país podía ejercer en el control de los flujos. Convertirse en gendarme de Europa valía un precio, exigía a cambio recursos y un empeño colectivo en el desarrollo del país para salir del atraso. No en vano el centro de aquel discurso fue el lanzamiento de una política de desarrollo para el norte marroquí, zona marginada hasta entonces, vivero de migraciones y plataforma de lanzamiento de pateras. Se proponía esto justo en un momento en que se discutía lo que debería ser el nuevo -por entonces- partenariado euro-magrebí, dándole un sentido más imaginativo, como preconizaba Habib El Malki en una sesión de la Academia de Marruecos en 1990, apoyado en nuevos instrumentos financieros, con una jerarquía en los dominios de intervención encabezada por la promoción del empleo y de nuevos actores empresariales en plena privatización del país.

En 1995, la conferencia de Barcelona, a la que Marruecos se incorporó en el último momento para sacar algo más en la negociación pesquera y en la renegociación de su acuerdo con Europa, concretó la creación de un espacio euromediterráneo que habría de servir no sólo de patio trasero para Europa, sino de ámbito en el que se fueran extendiendo los valores democráticos y el modo de vida europeo. Pero el proceso iniciado en Barcelona, bloqueado por problemas como el palestino-israelí y la resistencia de los regímenes árabes al cambio, quedó sobre todo postergado por la expansión hacia el Este de la Unión Europea. La “nueva política de vecindad” y sus planes de acción para países concretos, pretendieron compensar ese giro, pero el beneficiario final de todas estas políticas, el hombre o la mujer del sur, no termina de percibir sus efectos.

Ahora, la nueva oferta de un estatuto avanzado a Marruecos va un poco más allá de hasta donde habían ido sus relaciones con la Comisión Europea: mejorar la colaboración policial y judicial, entrada en algunas agencias comunitarias, generar un espacio económico común que permita una mayor integración de la economía marroquí en la de la Unión Europea. En el horizonte del año 2013 se permitirá incluso que Marruecos se beneficie de los Fondos de Cohesión. Pero en el libre cambio previsto hay temas siempre espinosos, como la exportación de productos de la agricultura (de la que vive casi la mitad de la población marroquí) y la libre circulación de personas. La autorización de la “presencia temporal en la UE de personas físicas con fines profesionales” apenas suena a una política algo más liberal en la usura de visados.

¿Son todos estos elementos suficientes para provocar el estímulo de la sociedad marroquí, tanto de la élite como de la calle, hacia una convergencia real con Europa? ¿Logrará el estatuto avanzado movilizar a la sociedad civil marroquí como ocurrió en Turquía, donde la esperanza estaba en un listón mucho más alto, el ingreso en la Unión Europea?

La “calle” marroquí, a la que pertenecen los harragas, los llamados inmigrantes ilegales, que son capaces hasta de poner en riesgo sus vidas para “vivir a la europea”, querría que esa relación preferencial, que ese estatuto avanzado se tradujera en seguridad social para todos, salarios dignos, posibilidad de ascenso en la escala social sin tener que dar el salto a la otra orilla del Estrecho, calles asfaltadas, acceso universal, tanto en el campo como en la ciudad, al agua corriente y a la red eléctrica (de los que carecen respectivamente un 40% y casi un 30% de las viviendas), poner fin a la vulnerabilidad del 25% de la población del país… En fin, cosas con las que se identifica el modo de vida en Europa.

Por su parte, entre la élite hay quienes aspiran a acabar con los privilegios abusivos pero también quienes viven de ellos abusivamente. Y no se ve una apuesta decidida de los que gobiernan para poner coto a las desigualdades notorias o hacer avanzar al país hacia una mayor justicia y democracia.

Llama la atención la ceguera de la gran mayoría de clase política marroquí ante los cambios que su país necesita. Aunque el rey Mohamed VI lance en su discurso del 6 de noviembre lo que llama “la dinámica de una regionalización avanzada y gradual para todas las regiones de Marruecos”, lo que exigirá en primer lugar un profundo cambio constitucional, los dirigentes de los principales partidos miran para otro lado y declaran no considerar urgente modificar la Constitución. Cuando lo que está en juego es encontrar una vía creíble de solución a la gangrena que es el problema del Sáhara, inviable sin un cambio radical del texto constitucional con el que choca la iniciativa de autonomía para la ex colonia española ofrecida por Marruecos. Se opta, como es habitual, por el camino del statu quo, mientras estallan conflictos en zonas marginadas como Ifni y se apalea a diario a los disidentes saharauis alejando cada vez más la perspectiva de una solución.

¿Es el mejor camino para acelerar esa convergencia que preconiza el estatuto avanzado la complacencia europea ante lo que se califica pomposamente de “valeroso proceso de modernización y democratización de Marruecos”? Surgen las dudas, cuando el país padece las prolongadas ausencias de su monarca, que algún medio local ha calificado de “humillantes” para una clase política (derecha, izquierda e islamistas) empeñada en defender, como lo hacía Mohamed VI en su entrevista con EL PAÍS de 2005, las “especificidades” de su régimen y la no convergencia con los modelos de las monarquías europeas.

EXECUTIVE SUMMARY AND RECOMMENDATIONS

Turkey is entering a critical year, in which its prospects for European Union (EU) membership are at make or break stage. Domestic crises over the past two years have slowed national reform, betrayed the promise of a new constitution and undermined the political will needed to pursue accession negotiations. Its leaders show scant sign of changing course, at least before the March 2009 local elections, and EU states are applying little pressure to reinvigorate reform. Both sides need to recall how much they have to gain from each other and move quickly on several fronts to break out of this downward spiral before one or the other breaks off the negotiations, which could then well prove impossible to start again.

The dangers to Turkey of this loss of EU-bound momentum are already evident: weak reform performance, new tensions between Turks and Kurds, polarisation in politics and the potential loss of the principal anchor of this decade’s economic miracle. For Europe, the cost would be longer term: less easy access to one of the biggest and fastest-growing nearby markets, likely new tensions over Cyprus and loss of leverage that real partnership with Turkey offers in helping to stabilise the Middle East, strengthen EU energy security and reach out to the Muslim world.

Paradoxically, the reform program went off course in 2005 concurrently with the launch of EU membership negotiations. A first reason was bitterness that the Republic of Cyprus was allowed to enter in 2004, even though it was Turkish Cypriots, with Ankara’s support, who voted for the reunification deal (the Annan Plan) backed by the UN, the U.S. and the EU itself, while the Greek Cypriots voted it down. Then the AKP (Adalet ve Kalkınma Partisi – Justice and Development Party) government lost motivation as France and Germany worked to block Turkey’s EU ambitions. It was disappointed by the failure of the European Court of Human Rights to overturn the Constitutional Court’s rejection of a hard-fought amendment to allow women university students to wear headscarves. It was also distracted by need to concentrate on other Constitutional Court cases brought by the secularist establishment that narrowly failed to block the AKP’s choice of president and to ban the party but deepened the polarisation of domestic politics and institutions. Simultaneously an up­surge in attacks by the Kurdistan Workers’ Party (PKK) focused attention increasingly on security issues.

Turkey now pledges to relaunch reforms with a new National Program for Adopting the EU Body of Law (the acquis communautaire). The draft text focuses on anti-corruption measures through regulation of state tenders and state incentives, judicial reform and more democratic laws governing political parties and elections. In particular, AKP officials mention lowering the 10 per cent national electoral threshold for a party to enter parliament; allowing 100 of that body’s 550 seats to be determined by nationwide proportional voting; and lengthening the short daily broadcasts in Kurdish and liberalising their content.

However, such plans are years late and fall short of EU expectations expressed in a 2007 Accession Partnership document and the European Commission’s annual progress reports. While the EU seeks many changes within a one- or two-year timeframe, Turkey envisages longer horizons. Instead of showing determined political commitment to the EU process, some top Turkish leaders have preferred to adopt an injured tone of complaint about Brussels’ demands and criticism. Above all, implementation has lagged: despite brave talk that it would replace the Copenhagen Criteria the EU has used since the early 1990s to assess a candidate’s status with its own “Ankara Criteria”, Turkey has passed only one sixth of a self-developed list of 119 legal reform measures announced in April 2007. Most disappointingly, the AKP has also dropped its prime promise in that year’s election campaign of a new, truly democratic constitution.

This slowdown comes just as Turkey’s initiatives to encourage openness and calm tensions in the region are showing how much it can do to advance EU foreign policy goals. Ankara has helped de-escalate crises over Iran’s nuclear policy and Lebanon; mediated proximity talks between Syria and Israel; and opened a new process of contacts with Armenia and cooperation with Iraqi Kurds. It is also supporting promising new talks on the reunification of Cyprus, where a settlement could provide a critical breakthrough for its relationship with the EU over the next year. Such initiatives helped win Turkey a two-year seat on the UN Security Council from January 2009. Conversely, however, a failure to live up to the commitment made in 2005 to open seaports and airports to Greek Cypriot traffic in 2009 would risk anti-membership EU states seeking to suspend Turkey’s accession negotiations.

EU member states should seize the chance to fix past mistakes over Cyprus by prioritising success in the new negotiations on the island and do more to encourage Turkey to revitalise its reform effort. EU politicians must stop pushing the qualifying bar ever higher for Turkey and restate that they stand by their promise of full membership once all criteria are fulfilled. For its part, Turkey should be less sensitive to slights and stop treating the EU as a monolithic bloc. It should take care to avoid the trap of self-exclusion, keep its foot in the still open door and, like the UK and Spain before it, refuse to take “no” for an answer.

Leer artículo completo. Disponible también en Crisis Group.

Tema: El 13 de octubre pasado, la UE y Marruecos acordaban un “documento conjunto” sobre el “reforzamiento de las relaciones bilaterales/estatuto avanzado”, en respuesta a la aspiración expresada por Marruecos de establecer con la UE una relación “más y mejor que la asociación [...] y tal vez, durante algún tiempo más, un poco menos que la adhesión”, en palabras del rey Mohamed VI del año 2000. Un marco de relaciones que algunas voces definieron con la fórmula de “todo menos las instituciones”.

Resumen: El acuerdo sobre el estatuto avanzado prevé un fuerte avance del diálogo político entre las instituciones europeas y el Reino de Marruecos y un impulso a la convergencia normativa de éste último con la UE, pero una escasa contrapartida en las grandes cuestiones económicas (acceso a los mercados agrícolas europeos y volumen de cooperación económica) o en materia de movilidad de sus ciudadanos. Por tanto, su alcance es por el momento eminentemente declaratorio, sin que resulte evidente en qué medida va más allá de lo ya previsto en el marco de la Política Europea de Vecindad (PEV). Aún así, para España supone un reforzamiento de los lazos estratégicos con su vecino del sur en el marco europeo.

Análisis: El documento conjunto “sobre el reforzamiento de las relaciones bilaterales/estatuto avanzado” de 14 páginas publicado tras el Consejo de Asociación UE-Marruecos del 13 de octubre[1] establece como grandes objetivos la intensificación del diálogo político y la “integración progresiva” de Marruecos en el mercado interior de la UE, “con un apoyo financiero apropiado y acorde con el alcance y el carácter ambicioso de esta nueva evolución”. Para ello, se establece una “hoja de ruta” hacia la consecución del estatuto avanzado con una serie de acciones a corto y medio plazo que serán evaluadas periódicamente por el grupo de trabajo creado en el seno del Consejo de Asociación, con la apertura de una reflexión sobre las modalidades del instrumento que tomará el relevo del actual Plan de Acción de Vecindad (2007-2010) y del vínculo contractual que eventualmente sustituirá al vigente Acuerdo de Asociación que entró en vigor en el año 2000.

En cuanto a las acciones concretas acordadas, destacan las tendentes a la intensificación del diálogo político, que prevén una participación de los ministros y embajadores marroquíes ad hoc y “al margen de las reuniones periódicas del Consejo de Ministros de la UE”, incluso en los grupos y comités comunitarios, lo que parece otorgar un cierto derecho de información sobre las políticas comunitarias al Reino de Marruecos (si bien aún no equivalente al que tienen los países del Espacio Económico Europeo, más en la línea de cierta concertación), un diálogo político reforzado entre la UE y Marruecos, especialmente en materia de seguridad y defensa, con la programación de reuniones temáticas, y una coordinación entre ambos socios en las instancias multilaterales, específicamente de Naciones Unidas. Sin contemplar ninguna obligación vinculante para ninguna de las partes, es evidente que este conjunto de disposiciones ofrece una plataforma extraordinaria para “anclar” el diálogo político entre ambos socios y facilitar una mayor información a Marruecos sobre los procedimientos comunitarios de toma de decisiones. A continuación, se definen toda una serie de acciones de cooperación en materia de seguridad (policía, control de fronteras, lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia en general) y judicial, con un alineamiento institucional y legislativo marroquí a los estándares de la UE, e incluso a los convenios del Consejo de Europa, que revela una apuesta decidida por la mise-à-niveau marroquí en materia de derechos humanos e incluso de igualdad entre hombres y mujeres (cooperación para la elaboración y aplicación de una estrategia nacional de derechos humanos y una estrategia nacional por la equidad y la igualdad en Marruecos).

En el ámbito económico, se establece como objetivo la creación de un espacio económico común a medio plazo inspirado en las normas del Espacio Económico Europeo, lo que implica una cooperación reforzada en materia de convergencia normativa de Marruecos con la UE (es decir, adopción del acervo comunitario). De hecho, este proceso ya se ha iniciado en el marco de la Política Europea de Vecindad y el Plan de Acción de Vecindad UE-Marruecos. En segundo lugar, se acuerda negociar un Acuerdo de Libre Comercio Profundizado Global que integre la agricultura y los servicios y no sólo los productos industriales, como el Acuerdo de Libre Comercio que entró en vigor en 2000 (cuyo período transitorio culminará en 2012), pero también la libre circulación de capitales e incluso “la presencia temporal de personas físicas con fines profesionales”, una formulación sumamente prudente que, sin embargo, abre la puerta para toda una revolución en este ámbito. No obstante, los compromisos concretos contenidos en este capítulo no van más allá de proseguir con las negociaciones ya abiertas sobre estas cuestiones en el marco del Acuerdo de Asociación (agricultura) y de la Asociación Euromediterránea (servicios), y se elude cuidadosamente cualquier mención a una posible Unión Aduanera (que añadiría una política comercial común, como ya tiene Turquía con la UE desde 1995), que parece un componente necesario de cualquier proceso de integración económica profunda que apunte hacia un mercado único pero que Marruecos difícilmente puede acordar con la UE tras la firma de su Tratado de Libre Comercio con EEUU Unidos en 2004 y que, por lo demás, tendría más costes que beneficios para Maruecos si no fuera acompañado de un paquete económico-financiero equiparable al de la adhesión.

Por otro lado, se promueve un diálogo económico entre ambos socios, mediante la creación de un Foro Económico UE-Marruecos, un grupo de trabajo de empresarios y patronales de ambas partes y, una gran novedad: un diálogo en materia de empleo, trabajo decente y asuntos sociales que pretende dar una dimensión social al estatuto avanzado y colmar una de las grandes lagunas de los actuales mecanismos de cooperación, llegando incluso a prever un marco institucional de concertación en materia de políticas de empleo. En el ámbito de las infraestructuras, se prevé la conexión de Marruecos a las grandes redes europeas de transportes, comunicaciones y energía, con un proceso gradual de integración en el mercado europeo de la energía. Por último, se prevén acciones de cooperación en los sectores de la agricultura y la pesca, la minería, el medio ambiente y el agua que complementen la convergencia normativa de Marruecos en cada uno de estos ámbitos.

En el ámbito humano, se apuesta por los intercambios humanos, científicos y culturales, así como las consultas e intercambios entre las respectivas sociedades civiles y agentes sociales, así como la cooperación transfronteriza y descentralizada entre las autoridades regionales y locales, aunque en el marco ya existente de la PEV (que, sin embargo, sólo contempla la cooperación transfronteriza). También se contempla la aproximación del sistema de educación e investigación marroquí al espacio europeo en esta materia en la línea que ya se ha iniciado, reforzando la participación en los programas europeos, así como una cooperación en materia migratoria y en la aplicación del nuevo enfoque global de esta cuestión (ya en marcha en el marco del Diálogo Europa-África sobre migraciones). Más importante, se abre la posibilidad de permitir la participación de diplomáticos, funcionarios y cuadros marroquíes en las prácticas e intercambios en instituciones europeas.

En el ámbito institucional, se contempla la participación de Marruecos en una serie de agencias europeas, aunque no se resuelve la reclamación de Marruecos de contar con apoyo financiero de la UE para ello, como la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria, Eurojust o el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, o en programas como Marco Polo o Aduana 2012.

Por último, se reconoce que las reformas previstas en el marco de la hoja de ruta hacia el estatuto avanzado de Marruecos, y en particular la aproximación legislativa, la modernización de las infraestructuras y la profundización de la apertura, “necesitará de recursos financieros importantes para movilizar la asistencia técnica, financiar las inversiones y acompañar (a nivel social) las inevitables mutaciones”. Sin embargo, se establece claramente que los límites de la acción exterior de la UE han sido ya fijados para el período correspondiente a las Perspectivas Financieras 2007-2013, y se hace referencia como única concesión a corto plazo a “la optimización de los nuevos instrumentos y programas temáticos” puestos en marcha por la UE. En cambio, a medio plazo se asume el compromiso de “emprender una reflexión conjunta para, a partir de 2013, franquear una nueva etapa en el acceso a los medios comunitarios adecuados para acompañar a Marruecos en una lógica de la política regional y de cohesión de la UE y en la adopción de nuevos procedimientos de aplicación”. Es decir, para plantear algún tipo de participación en los Fondos Estructurales europeos.

Interrogantes: el estatuto y el valor añadido del estatuto avanzado

Es indiscutible que el nuevo marco de las relaciones bilaterales UE-Marruecos, que viene a añadirse a la Asociación Euromediterránea y la nueva Unión para el Mediterráneo en el ámbito multilateral y a la Política Europea de Vecindad en el ámbito bilateral, proporciona el software necesario para potenciar las relaciones entre ambos socios y catapultarlas a un nuevo nivel, pero no por ello es menos cierto que quedan muchos interrogantes y ambigüedades, y que es mucho el camino que queda por recorrer hasta hacer realidad el eslogan de “todo menos las instituciones” que se invocó durante la presentación pública del documento; de hecho, esa realidad ni siquiera está claramente contemplada como punto de llegada de la hoja de ruta delineada.

Para empezar, estamos ante un simple documento elaborado por un grupo de trabajo bilateral constituido en julio de 2007 en el seno del Consejo de Asociación, sin ningún estatuto jurídico definido y menos aún carácter vinculante de ningún tipo, y ni siquiera en ese marco se ha dado el paso de introducir compromisos concretos, objetivos cifrados en los ámbitos donde esto es posible, cronogramas o asignaciones presupuestarias específicas: al igual que en el caso del Plan de Acción de Vecindad, se trata de una recopilación de buenas intenciones que dependerá totalmente de la buena voluntad política que haya en cada momento por una y otra parte. Estamos muy lejos de un marco jurídico claro, aunque parcial, como el que ofrece el Acuerdo del Espacio Económico Europeo, por ejemplo. Sólo a medio plazo se contempla la posibilidad de revisar el marco convencional de las relaciones bilaterales, es decir, de sustituir el Acuerdo de Asociación por otro tipo de Tratado, algo que por lo demás ya está previsto en el marco de la propia PEV, que prevé futuros Acuerdos de Vecindad. De momento, es más que nada un acuerdo para negociar, y no está muy claro en qué cambia exactamente y de manera concreta el estatuto de Marruecos en la UE en virtud de dicho documento.

Tampoco está claro si estamos ante un montaje político-institucional de la acción exterior de la UE ad hoc para Marruecos, o bien ante un nuevo “modelo” de integración profunda que la UE ofrecerá, en el marco de su estrategia de diversificación de relaciones con sus vecinos y de su esquema de condicionalidad positiva, a todos aquellos países que busquen una integración más profunda en el Espacio Económico Europeo y que avancen en sus reformas a satisfacción de la UE pero que, por una razón u otra, difícilmente puedan aspirar a una adhesión plena, como podría ser el caso de Turquía si llegaran a fracasar las negociaciones de adhesión, o mientras se prolongan, algunos de los países de los Balcanes, Ucrania o, en el Mediterráneo, Israel. En la práctica, la negociación en curso con este último país de un acuerdo de “relaciones especiales” parece indicar que la UE está renunciando a la coherencia que buscaba con la PEV y apuesta por una proliferación de acuerdos ad hoc con cada uno de sus socios especiales (y hay muchos) que acabaría dando lugar a un “espacio económico común a la medida” para cada socio estratégico, lo que constituye toda una contradicción en los términos.

Pero aún menos claro está el valor añadido del nuevo concepto con respecto a la Política Europea de Vecindad: la lógica subyacente es la misma (la del modelo de la adhesión sin integración en las instituciones, aunque con mayor énfasis en el diálogo político en el caso del estatuto avanzado), y al comparar la participación en agencias y programas comunitarios prevista en el marco de la PEV (ver las listas de agencias y programas publicados por la Comisión Europea en octubre de 2007, con un grado de transparencia inusitada) [2] y las listas incluidas en el punto 5 del documento conjunto sobre el estatuto avanzado, no sólo no se observa ninguna concesión adicional, sino que la omisión de numerosos programas y agencias hace pensar en un cierto retroceso. Por lo demás, en cuanto a los recursos financieros para financiar las acciones previstas, en el punto 6 se reconoce expresamente que los únicos recursos disponibles serán los ya asignados en el marco de la PEV (y ni siquiera se contempla, como en el caso del proyecto de Unión para el Mediterráneo, la posibilidad de que algunos países europeos constituyan un fondo para financiar el avance hacia el estatuto avanzado, una idea en la que eventualmente podría estar interesada España).

Pero más llamativa aún, en el marco del modelo de “integración profunda” hacia el que parece avanzarse (y que debería ser objeto de un análisis y un debate más sosegado de su contenido y sus implicaciones), es la ausencia de cualquier compromiso concreto en alguna de las tres materias en las que existe un interés más inmediato por parte marroquí: la política agrícola común y la política regional y de cohesión europea, que por sí solas absorben cerca del 80% del presupuesto de la UE, y la movilidad de personas, que inevitablemente se ha erigido en pivote de las relaciones euromarroquíes.

En materia agrícola, resulta revelador que, aunque se dedica media página de las 14 que tiene el documento a la agricultura y la modernización del sector agrícola marroquí y el apoyo de la UE, no se hace ni una sola mención a la política agrícola común o a la participación de Marruecos en ella, ni siquiera como perspectiva a largo plazo (más allá de la puesta en marcha de un sistema de reconocimiento conjunto de las indicaciones geográficas marroquíes y europeas). En cuanto a la apertura de los mercados agrícolas europeos a los productos marroquíes, tan importante para el desarrollo del país, se deja a las negociaciones ya en curso en el marco del Acuerdo de Asociación, sin dar ni un paso más.

En relación con la libre circulación de personas, ni Marruecos ha asumido ningún compromiso para la conclusión definitiva del acuerdo de readmisión de inmigrantes ilegales que tanto tiempo lleva negociando (una de las pocas armas de negociación que le quedan), ni la UE contempla ninguna concesión a su cada vez más estricta política de restricciones a la movilidad, más allá de una inconcreta negociación de la “presencia temporal de personas físicas con fines profesionales” en el marco del futuro Acuerdo de Libre Comercio Profundizado. Ni siquiera en el marco de los intercambios sociales y culturales se hace una referencia al tema de los visados, obstáculo administrativo estructural a dichos intercambios y una fuente permanente de resentimiento hacia los países europeos entre los ciudadanos marroquíes.

Por lo que respecta a los recursos para el desarrollo, tras el jarro de agua fría que supone zanjar de forma explícita que cualquier aumento sustancial de los recursos financieros “acorde con el alcance y la ambición de esta nueva evolución” deberá esperar hasta 2014, en el penúltimo párrafo del documento se ofrece por primera vez de forma oficial una perspectiva explícita de extensión a Marruecos de la lógica de la política regional y de cohesión europea que situaría la convergencia real, y no sólo macroeconómica o normativa, como uno de los objetivos explícitos de las relaciones con este país (y, por consiguiente, de evaluación de los avances reales).

El papel de España y la política regional

En relación con todas estas cuestiones (agricultura, movilidad, extensión de la política regional), España, que ha apostado decididamente por que se otorgara el estatuto avanzado a Marruecos (en el ámbito diplomático comunitario, desde luego, pero también en el de la diplomacia pública, por ejemplo mediante del seminario “Marruecos y la Unión Europea: hacia un estatuto avanzado en el marco de la Asociación Euromediterránea” organizado por el Instituto Europeo del Mediterráneo en marzo de 2007 con presencia diplomática al máximo nivel de Marruecos, la Comisión Europea, España, Francia, Portugal e Italia), tiene un papel muy importante que jugar para asegurarse que el nuevo marco de relaciones se dota de contenido efectivo. En realidad, España se encuentra en primera línea política de todas las grandes cuestiones claves para desarrollar el estatuto avanzado: la agricultura por la competencia directa entre productos españoles y marroquíes (y por tanto las posibilidades de cooperación, pero también la oposición de grupos de interés a la liberalización agrícola), la de la movilidad por la importante comunidad marroquí en España y la frontera directa que compartimos con ese país y la de la extensión de la política regional, seguramente la más importante por el volumen de recursos que implica y la más compleja por lo que supone de cambio de lógica y de actores en las relaciones de cooperación con Marruecos, por su experiencia y su condición de uno de los máximos beneficiarios de los Fondos Estructurales europeos.

Por esa razón, España debería ponerse a trabajar de inmediato para:

• Garantizar una dotación adecuada de fondos para la extensión a Marruecos, aunque sea de forma gradual y parcial, de dicha política regional a más tardar a partir de 2014, con el fin de ofrecer una auténtica perspectiva de convergencia a nuestro vecino del sur. Las negociaciones sobre las nuevas Perspectivas Financieras se desarrollarán previsiblemente entre 2009 y 2010, en parte bajo la Presidencia semestral española de enero a junio de 2010, y España debería jugar la baza de la pérdida anticipada de una parte importante de los fondos estructurales que recibe, si no todos, y del interés de los grandes países europeos en incrementar los recursos destinados a algunos países del Este de Europa y de los Balcanes para buscar compensaciones en los recursos destinados a su vecino del sur donde se encuentran sus verdaderos intereses estratégicos. Para poder tener un impacto real en el proceso de transformación económica, política y social marroquí, sería necesario multiplicar por varias veces los actuales fondos de cooperación de la UE con este país (que apenas llegan a los 5 euros por habitante y año, frente a los cerca de 125 euros por habitante y año que sigue recibiendo España de los Fondos Estructurales en el marco de las actuales Perspectivas Financieras): alcanzar un nivel de fondos equivalente a los que reciben los nuevos Estados miembros del Este de Europa (con un tope del 4,25% del PIB) supondría situar el nivel de transferencias financieras comunitarias a Marruecos en el entorno de los 2.000 millones de euros anuales o 60 euros por habitante, frente a los 160 millones de euros anuales asignados para 2007-2010. Aunque pueden parecer cantidades exorbitantes, deben considerarse en función de la magnitud de los retos que plantea (para Europa y para España) la falta de desarrollo y de convergencia de nuestra vecindad sur más inmediata y del “coste de la no convergencia”. La crisis económica actual sólo hace que se agudicen dichos retos.
• Contribuir a una definición operativa de las modalidades de extensión de la política regional europea (y de los Fondos Estructurales) a Marruecos: creación de un Fondo de Cohesión específico o alguna modalidad de participación en la propia política regional europea (mucho más complicada desde un punto de vista jurídico-constitucional); articulación a través de un solo fondo-país o a través de varios fondos estructurales temáticos, como en el caso europeo, sistema de programación y papel de los diferentes niveles de gobierno, supervisión de la Comisión, etc.
• Aprovechar este período transitorio (hasta 2014) para preparar adecuadamente la extensión de la política regional europea al menos en tres ámbitos: (1) elaborar los informes y estudios necesarios para la puesta en marcha de dichos programas en el marco de un ejercicio de planificación estratégica del desarrollo regional en Marruecos, según el modelo de los Informes de Cohesión europeos; (2) un análisis pormenorizado de la transferibilidad de los fondos estructurales europeos y los problemas de gestión política, institucional y financiera que sin duda se plantearían, incluida la cuestión de las eventuales reformas institucionales necesarias para ello; y (3) el desarrollo de las capacidades institucionales y administrativas de las autoridades regionales y locales que, en principio, son los vectores institucionales de estas políticas. Nada impide poner en marcha de forma inmediata la elaboración de un Informe de Cohesión y de los estudios de transferibilidad, ni lanzar un ambicioso programa de reforzamiento de las capacidades: se trata de procesos que no requieren de excesivos recursos financieros y que pueden abordarse incluso en un marco bilateral hispano-marroquí. Los dos Programas de Cooperación Transfronteriza España-Marruecos previstos en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación por importe de 156 millones de euros para Andalucía-Marruecos Norte y 32 millones de euros para Canarias-Marruecos Sur para 2007-2013, podrían servir de tubo de ensayo para la gestión de este tipo de fondos, pero se encuentran bloqueados hasta ahora por razones políticas.

Conclusión: El esquema de estatuto avanzado negociado entre la UE y Marruecos como un nuevo marco para sus relaciones bilaterales define los contornos de un partenariado estratégico y político mucho más profundo entre ambos socios y aporta una visión a largo plazo sobre su incorporación al espacio económico europeo, pero no define con precisión los instrumentos para hacer realidad esa visión. Como hoja de ruta, que es lo que pretende ser, para una autentica convergencia de Marruecos hacia el espacio europeo, no sólo en términos normativos, sino también en términos de convergencia económica real, el estatuto avanzado plantea aún muchos interrogantes, aunque no puede ignorarse su potencial, más que nada como mensaje político. Sin embargo, cinco años después, los ejes estratégicos sin resolver para la creación de un auténtico espacio económico común euromarroquí o euromagrebí siguen siendo los mismos que en el momento en el que se planteó la Política Europea de Vecindad.[3] Y, desde luego, estamos muy lejos del modelo de “todo menos las instituciones” anunciado en la presentación del estatuto avanzado, que exigiría inscribirse directamente en la lógica y los instrumentos de la preadhesión. Para España sigue siendo igual de urgente que entonces dotar de contenido concreto a este nuevo marco institucional para ofrecer a Marruecos unas verdaderas perspectivas de convergencia y de integración en el mercado interior, y tal vez debería plantearse cómo reforzar y acelerar ese proceso en el marco de la cooperación bilateral.

Notas:

[1] http://ec.europa.eu/external_relations/morocco/docs/document_conjoint_fr.pdf.

[2] Lista de agencias potencialmente abiertas o no a la participación o la cooperación de los países de la PEV:
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/enp_agencies_listb_oct2007_en.pdf;
listas de programas:
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/enp_agencies_listc1_oct2007_en.pdf,
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/enp_agencies_listc2_oct2007_en.pdf y
http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/enp_agencies_listc3_oct2007_en.pdf.

[3] Véase Iván Martín (2003), “La nueva Política de Vecindad de la Unión Europea: ¿una oportunidad para relanzar las relaciones España-Marruecos?”, ARI nº 137/2003, Real Instituto Elcano, http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/365/ARI-137-2003-E.pdf.

Estambul será capital cultural de Europa en 2010, lo cual podría parecer paradójico para la capital de los sultanes otomanos, pero también para la ciudad de Pierre Loti, el cantor de Estambul, que proyectó sus propios fantasmas sobre una Turquía que él deseaba oriental. Estambul hizo soñar tanto a los europeos a finales del siglo XIX, como la Puerta de Oriente o la Sublime Puerta -nombres que se le daban en la época-, que hoy nos resulta difícil concebirla fuera de su mito. Sin embargo, a caballo entre los dos continentes y las dos orillas del Bósforo, esta megalópolis de casi 15 millones de habitantes, que no deja de extenderse y desarrollarse y ha sido golpeada de nuevo en los atentados de julio, reclama su lugar entre las ciudades europeas.

Cómo evocar en unas cuantas palabras mi ciudad bien amada, que me ha seguido por todas partes y cuyo recuerdo está grabado para siempre, como un hierro al rojo vivo, en mi memoria. Estambul, que se llamó también Lygos, Bizancio, la Nueva Roma, la Puerta de la Felicidad, la Mansión del Califato, la Sublime Puerta, “viuda aún virgen tras mil esponsales” según Tevfik Fikret -un poeta airado turco de principios del siglo XX-, la ciudad por excelencia que no he dejado de cantar en mis libros. En París, al despertarme de un sueño, a la luz de mi lámpara que caía sobre las hojas en blanco, o en otros lugares, durante mis interminables viajes por todo el mundo, me he encontrado a menudo con Estambul. No era un recuerdo punzante que me rondaba, ni un pesar, sino una ciudad real en la que había “destruido mi vida”, como dice Kavafis, el poeta griego de Alejandría cuya familia procedía de la ciudad turca: “Lugares nuevos / no encontrarás, / ni otros mares; / la ciudad te seguirá”.

Y la ciudad me siguió. Ahora que tengo otra vez la posibilidad de volver a ella tras años de exilio, rozar sus tres mares y los remolinos del Cuerno de Oro, acariciar sus torres, sus cúpulas, sus minaretes, frotar mi rostro contra sus murallas, sus muros ennegrecidos, besar las dos orillas del Bósforo en forma de labios entreabiertos, escalar sus colinas y sus torreones, descansar a la sombra de sus plátanos tras todos esos retozos amorosos, ahora que puedo poseerla y penetrarla otra vez tras una ausencia tan larga, ¿qué puedo decir de ella sino el deseo insatisfecho que siento por esa “viuda aún virgen tras mil esponsales”?

Es curioso que esta metáfora adquiera todo su sentido en otro escritor, francés por añadidura, que no canta como Pierre Loti a la ciudad oriental, sino que la describe como una cantante “cubierta de gloria”: “He aquí, pues, esta ciudad, con la que soñaba a los 19 años a través de los numerosos escritores franceses, con Nerval a la cabeza, que la describen. He aquí, pues, a esta vieja cantante cubierta de gloria y joyas, a la que veo desde mi ventana. Otra más que se niega a que le hablen de su edad y su pasado. Es totalmente joven. Ha cambiado de nombre. Está empezando”.

En efecto, Estambul está hoy empezando en su traje nuevo de estrella europea. Y la metáfora de la “vieja cantante”, también es apropiada para la Europa que se va construyendo (“llenándose de aire e hinchándose”, debería decir) mientras se amplía. Tal vez sea todavía virgen tras mil esponsales y se prepare, con Turquía, para el milésimo primero. Pero las cosas no son como en los cuentos de Las mil y una noches, y las dos partes (la Unión Europea con sus 27 Estados miembros, de un lado, y del otro Turquía, con sus defectos y sus cualidades) se aman y, al mismo tiempo, se rechazan y se desgarran. No se trata de galanterías, sino de una verdadera relación pasional cuyo final es aún incierto.

Para regresar a la ciudad, diré que yo también, como Jean Cocteau, la he contemplado a menudo desde mi ventana y me he sentido deslumbrado por su famosa silueta de minaretes y cúpulas de color ceniza. Sin embargo, cuando llegué de Anatolia a los 12 años para estudiar en el instituto de Galatasaray, no vi esa silueta, el perfil de cúpulas y minaretes sobre el horizonte que hizo decir a Jean Thévenot que “era la situación más bella del mundo” y que Chateaubriand, Lamartine, Nerval y Gautier ya describieron antes que Loti. Lo que yo vi, mientras el barco se acercaba al puerto, fue una masa oscura en la bruma que adoptaba la forma de un monstruo surgido de la mar. Entonces cerré los ojos para no ver el rostro inmenso de aquella bestia de colmillos acerados ni el resplandor de las temibles llamas que salían de su gaznate. Luego, la ciudad me engulló durante mis años de adolescencia, de los que hablé largo y tendido en una novela, La Première femme, para cuya edición española escribió un prefacio mi amigo Juan Goytisolo.

Pasaron los años. Y antes de escribir Le roman du conquérant, yo no sabía nada sobre las peripecias de la caída de Constantinopla ni los incontables combates que hubo que librar para que la ciudad se rindiera. Ignoraba que, a principios de siglo, el temible cañón fundido por Orban fue arrastrado con gran esfuerzo por 50 pares de bueyes y 400 artilleros hasta la puerta de Kaligaria, y allí estalló, volatilizando a quienes se encontraban alrededor, después de haber lanzado varios disparos que abrieron profundas brechas en las murallas.

Tampoco había oído hablar de las noches desesperadas de Mehmet II, de sus pesadillas -¡sí, sus pesadillas!-, de la tenacidad de Zaganos Pachá, que permitió la prolongación del asedio, del diluvio de flechas, balas y piedras que se abatió sobre el ejército otomano, de los cadáveres de los jenízaros amontonados en los fosos al pie de las murallas. ¡Cómo podía saber algo acerca de la enorme cadena de varias toneladas que los sitiados tendieron entre las dos orillas del Cuerno de Oro, a la altura de Galata, para rechazar a la flota otomana, ni el apoyo que dieron a Bizancio genoveses y venecianos, ni el misterioso fuego griego que incendiaba hasta las olas!

Sólo años después, lejos de Estambul, pude por fin conocer la historia de mi ciudad, gracias a los libros que devoré en la biblioteca de la Sorbona, y escribir esa novela. Y si hablo hoy de su conquista, de su historia reciente en relación con el reino milenario de Bizancio, es para denunciar ese mito fundador que todavía revindican algunos nacionalistas.

Éstos, frente al rechazo de Turquía por parte de la mayoría de los europeos, son por desgracia cada vez más numerosos. Estambul será pronto la capital cultural de Europa, y sería una paradoja, incluso una incongruencia, prepararse para la ocasión en un espíritu de conquista y orgullo nacional.

¿Qué sería hoy de Europa sin Estambul, cuando acaba de integrar a Bulgaria y Rumania, dos países cuyo destino ha estado tanto tiempo unido al de Turquía? Convertida en la ciudad más poblada del continente, construida en la encrucijada de dos mares y dos civilizaciones, a caballo entre Oriente y Occidente, la antigua capital de los sultanes sigue atrayendo, como en la época gloriosa del imperio otomano, a las poblaciones de los países vecinos, mientras otras ciudades europeas pierden habitantes y resultan aburridas en comparación. Después de haber visitado todas las capitales europeas, entre ellas, las de los países bálticos, no puedo dejar de pensar en el futuro de una Europa que deje a Estambul fuera de sus fronteras. Eso significaría rechazar una parte importante de su patrimonio histórico y cultural. Sin esta megalópolis efervescente que no deja de desarrollarse y europeizarse y, al mismo tiempo, conserva el legado de su pasado imperial, la vida ciudadana sería muy triste en una Europa envejecida.

Boris Tadic is a handsome, charismatic and rather courageous politician. If he belonged to the Labour party, cabinet “loyalists” would be queueing at his door, asking him to knife Mr B in the back. But Tadic already has a job. He is president of Serbia. It is he, and his young, reforming appointees, who tracked down Radovan Karadzic. It is he – the hymn from London, Paris, Berlin, Washington et al last week – who “chose Europe” (not a nationalistic, neo-fascist, sub-communist swamp, with only Moscow for a chum). Which is great: except, will Europe choose him?

Everyone loves a horror story, so the capture of Karadzic, the pursuit of Mladic and the stomach-turning bestiality of Srebrenica can soon be turned into big headlines again. Thus are our continent’s foulest days since 1945 remembered. Oh good! There’s a happy ending. But Serbia has no end in sight yet, no hope of swift closure. For what are our leaders saying once they’ve rejoiced, hailed western values and – in some tortuous way – claimed victory for their beliefs? They’re mumbling.

Let’s say out loud, then, what every chancellery in Europe whispers behind its hands. The European Union project is not complete until membership in the western Balkans is complete. Croatia, virtually every hurdle vaulted, stands on the brink of membership. It has done 95% of the negotiation. It will be ready next year. And now Serbia, at last, may follow on behind. Montenegro, Macedonia, Kosovo and an increasingly fraught Bosnia are waiting in the same line. So, usually unmentioned, is Albania.

None of this is outlandish stuff, nor as vexed and tangled as the Turkish question. On the contrary, it is commonplace in our own Foreign Office. But why the hold-up, why the mumbles and delays? Because, months ago, Croatia got a red light from Brussels. Nothing further could happen until the reforms of the Lisbon treaty were approved all round. Simply grafting another member on to the existing 27 wasn’t administratively sensible. And, because this was a process of logic and diplomacy, nobody was really talking one extra anyway. They were talking seven more, a union of 34.

That – plus Turkey as an increasingly outside bet – will be it for Europe: the practical definition of boundaries and interests formed as we’ve gone along. After Milosevic and Karadzic, no one who’s remotely serious about war, peace or progress believes the Balkans can just be left dangling in a pit of constant evasion. It was Tadic who, with rare drive, just managed to defeat the old forces of isolation (and Russian influence) at the last election. It was Tadic who kept Europe’s frail Kosovo policy – European troops holding the peace on European soil – from collapsing.

But Tadic knows, all too clearly, that he is a means to an end, not an end in himself. Serbia, the biggest and most historically maverick nation in the Balkans, must have a European future, or it will have nothing but trouble. And that’s where the snares, delusions and dislocations begin.

Was Belgrade even mentioned when Dublin voted? Of course not: nobody likes stretching voters so far. Does David Cameron make any Serbian connections when he talks about Britain’s own referendum, when and if? Of course not, unless there’s a Serbian restaurant in Notting Hill. And Glasgow East, inevitably, is a million miles from Balkans West.

Nevertheless, the connections are there. Among the thousands whom Karadzic helped slaughter. Among the rubble of the offices in Belgrade left untouched since Nato jets destroyed them. Emotionally, even, in the posters that plaster Belgrade hoardings. Paul Anka was here: Rihanna will be here. Summer means pop concerts and young people fresh from the Wogan memorial song contest. This isn’t some forgotten spot on the map. This is part of Europe deciding instinctively that it wants to be part of Europe, that Europe is its salvation after too many nightmares. This, when Tadic speaks, is the “vision” thing we all supposedly crave.

What happens next? Serbia, like Bosnia and the rest, moved into the official “waiting room” last year. It has hope bureaucratically locked in (and endorsed by 27 governments). But will there be momentum to match expectation? In particular, will the reasons for enlargement begin to register in the lands where only straight bananas and bent prejudices grow? When I heard Tadic speak a few weeks ago – openly, directly – I found a man who was staking his life and his country on an honest answer to the question that defines him and, in its repercussions, could define us, too. And he didn’t mumble.

The election this month of a pro-western coalition government in Belgrade went largely unremarked across the EU despite memories of what happened when Serbian nationalists turned their back on Europe in the 1990s and plunged headlong into the horror of the Bosnian war. Following the arrest by the Serbian authorities of the notoriously elusive war crimes suspect, Radovan Karadzic, it is a safe bet that Britain and its partners will be paying a lot more attention to Serbia from now on.

It seems a long time ago, but the convulsions that shook the Balkans as the late Slobodan Milosevic pursued his vision of a “greater Serbia” transfixed western Europeans. They simply did not want to believe that atrocities such as concentration camps, mass rape, ethnic cleansing and the pitiless slaughter of civilian populations had returned to a continent still mindful of, and chastened by, the second world war’s terrible legacy.

Those events left deep wounds, diplomatic as well as human, that the capture, at last, of the renegade Bosnian Serb leader may go a significant way towards healing. The arrest is now likely to prove a watershed not only in the search for justice pursued by the victims of the war but also for battered, long frosty relations between Serbia and the EU.

Considered a pariah state for its reluctance or inability to pursue the most wanted war criminals long after the fighting had ended, Belgrade now has a leadership – principally the president, Boris Tadic, and prime minister, Mirko Cvetkovic, – that actively wants to cooperate and finally put the past behind it.

“The new government is expected to make a bigger effort to track down these men [Karadzic and the other most wanted man, General Ratko Mladic]. There’s going to be a big push even though a lot of people in Belgrade don’t think the Hague tribunal [for war crimes in the former Yugoslavia] is fair,” a Serbian official told the Guardian last week. Few expected that a breakthrough would come so soon, with Karadzic reportedly being picked up on a bus in Belgrade last Friday.

Javier Solana, the EU’s foreign affairs representative, signalled its importance in terms of Serbia’s aspiration to join the EU. “They have proven their will to cooperate fully with the UN. I welcome it very much … This is a good day for justice in the Balkans,” he said. EU foreign ministers meeting today are now expected to give further encouragement to Belgrade’s membership application following the initial association agreement signed in April.

Solana was quick to indicate that important unfinished business remains, meaning principally the capture of Mladic. Whereas Karadzic seems to have been under surveillance for some time, pending a political decision to pick him up, the whereabouts of the man held most responsible for the Srebrenica massacre in July 1995, and numerous other crimes is apparently more of a mystery. “No one [in the government] knows where Mladic is – they really don’t,” the Serbian official said.
Much scepticism surrounds such claims. And the coincidence of the change in power in Belgrade, accompanied by an apparent weakening of hardline nationalist sentiment, and Karadzic’s out-of-the-blue arrest after more than a decade on the run is striking. It suggests that the shadowy current or former security service and military figures who are said to harbour Mladic may soon be outmanoeuvred.
“Radovan Karadzic personified impunity for more than a decade but his efforts to run the clock on justice have failed,” said Richard Dicker of Human Rights Watch. “That Ratko Mladic is still at liberty is a major obstacle … The EU must insist that Serbia surrender him.”

Karadzic’s arrest has wider ramifications. It marks a big boost for the Hague court that has been under growing criticism for its slow-moving and allegedly partial processes. Russia recently called for the court to be wound up immediately. Its anger was sparked by the acquittal on appeal of a well-known Bosnian Muslim, Naser Oric, who was accused of complicity in the 1990s murders of Serbs, and the freeing of the former Kosovo Liberation Army chief, Ramush Haradinaj.

By implication, the Karadzic arrest also strengthens other systems for administering international or transnational justice, notably the international criminal court. Its indictment last week of Omar al-Bashir, the Sudanese president, on genocide charges was widely dismissed in Africa as an insulting stunt that would lead to nothing. That conclusion looks a little bit less certain this morning. On the other hand, the fact that the Serbs themselves, not Nato or any other international agency, collared Karadzic suggests that the search for justice must start at home.

The problems associated with the reintegration of Serbia into Europe remain formidable. The sharpest difference concerns the future of Kosovo, the Serbian province that declared independence with EU and US backing earlier this year. The reformers in Belgrade insist they will “never” recognise Kosovo as an independent state. European diplomats and politicians say they will have to if Serbia really wants to be a full member of the club.

Belgrade’s next move will be to seek a UN general assembly resolution in September asking the international court of justice to consider whether Kosovo’s UDI was illegal. Serbia had a lot of sympathy for its case, the Serbian official claimed, noting that only 43 out of 192 countries have recognised Kosovo.

Karadzic’s capture, and the aura of returning respectability surrounding Belgrade, may only deepen international support for Serbia’s Kosovo cause. The better Serbia “behaves”, the more likely perhaps that this year’s highly unusual and arguably unworkable, destabilising forced partition of its sovereign territory will be reconsidered. That canny calculation may lie behind the Karadzic sensation.

Serbia seems suddenly to have become what Americans call a “normal country”. After more than 15 years spent fighting itself, its neighbours and much of Europe, a democratically-elected, pro-western government came to power in Belgrade last week, pledged to the non-violent resolution of disputes.

This development deserves more attention than it has so far received. The death throes of Yugoslavia, the rise of Slobodan Milosevic, the Bosnian conflict, horrendous war crimes, and the battle for Kosovo profoundly changed Europe’s view of itself. These dread events accelerated EU enlargement and foreshadowed a bigger, impending collision of Christian and Muslim worlds.

Serbian governments have come and gone with confusing rapidity since Milosevic fell, often against a backdrop of gangsterism and assassination. But the latest 10-party coalition, led by the moderate former finance minister, Mirko Cvetkovic, and overseen by the president, Boris Tadic, seems to have won broad support for a long-awaited programme of reforms.

Cvetkovic’s agenda includes formal EU candidate status within a year and full membership roughly five years from now; rebuilding of ties with the US; closer integration in Nato; reform of the army, police and judiciary; new privatisation and competition policies, and an all-out effort to boost jobs and an economy that has fallen behind those of its Balkan neighbours.

“Joining the EU will enable Serbia to become a fully-fledged member of the European family of nations from which Serbia has been excluded for a long time due to certain unfortunate historical circumstances,” Cvetkovic told parliament.

Yet while Serbia, after a long and painful journey, finally appears ready for Europe, it is uncertain whether Europe is ready for Serbia. Olli Rehn, the EU enlargement commissioner, long dangled the enticing fruits of membership before the Serbian public to encourage support for reformists. The tactic eventually worked. But three key obstacles may now prevent Brussels fulfilling its promises.

The first is confusion within the EU itself following last month’s rejection by Irish voters of the Lisbon constitutional reform treaty. Most European leaders believe an expanded EU cannot function efficiently in future unless the Lisbon reforms are implemented.

Katinka Barysch of thinktank Centre for European Reform said Nicolas Sarkozy, the French president, backed by Angela Merkel of Germany, has now called a halt to future enlargement while the Irish, and more particularly the reluctant Poles and Czechs, think again. That may leave Serbia twiddling its thumbs indefinitely.

Belgrade has also yet to satisfy prosecutors in the Hague that it is trying as hard as it might to capture prominent war crimes suspects such as Ratko Mladic, the Serb general accused of leading the 1995 Srebrenica massacre. Officials say they expect a new push to arrest Mladic, Radovan Karadzic and Goran Hadzic. “The arrests are a necessity, the only way to protect basic human values . . . Only in such a way can our country become an equal member of the international community,” said Snezana Malovic, the new justice minister.

But the Hague’s recent decisions to free Naser Oric, a Bosnian Muslim accused of complicity in the 1990s murders of Serbs, and the former Kosovo Liberation Army chief, Ramush Haradinaj, has infuriated public opinion, a Serbian official said. “It’s hard to get support for hunting down suspects when people think the court is anti-Serb.”

The third obstacle to Serbia’s European reintegration is perhaps the most difficult: Belgrade’s passionate insistence that it will “never” accept Kosovo’s February declaration of independence and the EU’s tacit insistence that it must do so if it wants to join the club.

Even the relatively enlightened Cvetkovic flatly rejects a unilateral secession that most Serbs (and Russia) believe was illegally engineered by the EU and the US. “We will keep the Kosovo issue alive by all political, legal and diplomatic means at our disposal. But we will not resort to force or make an economic blockade,” the Serbian official said.

Belgrade’s next move will be to seek a UN general assembly resolution in September asking the international court of justice to consider whether Kosovo’s declaration of independence was illegal. Serbia had a lot of sympathy for its case, the official claimed, noting that only 43 out of 192 countries have recognised Kosovo. Most African and Latin American states, plus China, Russia, and seven EU members, viewed it as a dangerous precedent.

Belgrade’s leaders take consolation in the fact that their letting go of Kosovo has not been made an explicit condition of progress towards EU membership. But Barysch suggested they were deluding themselves. In 2004 the EU admitted a divided and disputatious Cyprus and was determined not to repeat the mistake, she said. “There is absolutely no way Serbia will be allowed in if border issues are not settled and there isn’t a sustainable solution in place.”

La posible adhesión de Turquía a la Unión Europea es un tema de debate político tan recurrente como importante, que se ha puesto de actualidad en nuestro país con la visita a España del presidente turco Recep Tayp Erdogan. El siguiente análisis pretende ser un balance de los argumentos esgrimidos a favor y en contra y las paradojas de esta posible ampliación de la UE.

Geografía

Turquía tiene en Europa una parte de su territorio, Tracia, y su antigua capital, Estambul, si bien casi todo él (95%), fundamentalmente Anatolia, un 90% de su población y su capital actual, Ankara, están en Asia.

Se ha dicho que la población turca, con sus 73 millones de habitantes de los que más del 30% tienen menos de 15 años, podría contribuir a paliar el problema de envejecimiento de Europa. Sin embargo, hacia 2025-30 Turquía podría contar con nada menos que 100 millones de personas con lo que se convertiría en el país más poblado de la UE.

Además, si se le suman las poblaciones turcomanas de las llamadas ‘repúblicas hermanas’ de Asia central (Azerbayán, Kazajistán, Turkmenistán, Kirguizistán, Uzbekistán, Tayikistán) y los turcos dispersos por el mundo (algunos calculan que hay 20 millones ya en Europa) se llega a un conjunto de casi 200 millones de personas en una vasta zona de fronteras permeables, con grandes facilidades para obtener la doble nacionalidad. Un 30% de menores de 15 años en 200 millones da como resultado 60 millones de jóvenes, es decir que, dada la baja natalidad en la UE (donde hay solamente un 15% de menores de 15 años, lo que da un total aproximado de 70 millones de jóvenes), la mitad de los de ese vasto conjunto euroasiático serían de origen turco/turcomano. Dada la libre circulación de personas y trabajadores en la UE, el riesgo de conflictos de interés resulta patente.

Economía

Turquía representa un mercado en expansión para los productos europeos y un mercado de compras públicas de más de 30.000 millones de euros. Tiene una mano de obra barata y abundante, que en el futuro podría pagar las pensiones de una población europea envejecida. El comercio exterior está en una fase actual de gran expansión.

No obstante, su PIB per cápita es netamente inferior al de la UE: quince veces más bajo que la media de la de ‘Los Quince’ en 2002 e incluso la mitad del de los nuevos Estados miembros. La inflación en 2002 llegó a un nivel del 45%. En el índice de desarrollo humano de Naciones Unidas, ocupa el puesto 82º del mundo.

La adhesión supondría un gasto enorme para el presupuesto comunitario. El coste anual para la política agrícola común sería mayor que el de los diez nuevos miembros juntos y la PAC podría, simplemente, desaparecer. La agricultura representa aún un tercio de su población activa. Tras la entrada de Turquía, los nuevos miembros (y mucho menos los antiguos) no podrían recibir casi nada de los fondos estructurales con el presupuesto actual. La mano de obra turca podría circular por toda Europa afectando las remuneraciones y los sistemas de protección social.

Una gran parte del comercio exterior turco depende de tráficos ilegales, como los de drogas y personas. Según la Cámara de Comercio de Ankara, los negocios de la mafia turca fueron de más de 60.000 millones de dólares en 2004, es decir, el equivalente de la mitad del presupuesto nacional en ese año.

Instituciones

Turquía es ya miembro de la OTAN, del Consejo de Europa y de otras organizaciones europeas.

Pero Turquía, el último integrado en la UE, aún sin experiencia comunitaria, llegaría a ser el primer decisor. Para el Parlamento, con un número tope de europarlamentarios de 750, Turquía, con el 15% de la población total (20% en unas décadas), tendría 96 escaños, los mismos que Alemania, en detrimento del número de otros Estados. Turquía, con ese 15% de poder demográfico, jugaría un rol esencial en la toma de decisiones en el Consejo de Ministros (mayorías cualificadas con 65% de la población y 55% de los Estados).

Geoestrategia

Por una parte, Turquía es un pilar de la OTAN, que refuerza decisivamente el flanco sudeste de la Alianza. Tiene un gran Ejército, el segundo más numeroso de la OTAN, con más de 500.000 soldados y un presupuesto anual que supera los 7.000 millones de euros. Todo ello traería consigo una UE más fuerte y con más posibilidades para crear una política de defensa y seguridad propia de un actor global. También conllevaría una mejora en la situación geoestratégica de toda la Unión, pues Europa tendría el control de los estrechos turcos y se aproximaría a los yacimientos de petróleo y gas en Asia central y el Golfo Pérsico.

El dato negativo es que Turquía, hasta ahora, se ha opuesto en la OTAN a toda iniciativa de autonomía militar europea. Más atlantista que europeísta, podría ser un nuevo ‘submarino’ de EE UU en la UE. Además, su adhesión provocaría también que la UE tuviera a sus puertas algunos de los polvorines del globo (Irak, Irán, Siria, Chechenia, Kurdistán, Armenia-Azerbayán, etcétera). Estos conflictos cercanos podrían llevar a la Unión Europea a situaciones no deseadas. Pasaría de ser árbitro o mediadora exterior a ser parte activa en las crisis.

Democracia

La adhesión ayudaría a Turquía a progresar en el respeto de los derechos humanos y la democracia. De hecho, algunos creen factible crear con el partido AKP, en el poder, una especie de ‘democracia musulmana’ turca semejante a la ‘democracia cristiana’ que consolidó Europa en la posguerra.

El fin del poder de tutela existente de los militares kemalistas por mor de la democratización podría, paradójicamente, suponer el fin del laicismo y una progresión del integrismo islámico más allá de la moderación actual y coyuntural del AKP, que es islamista. Algunas voces en dicho partido piden el retorno de la sharia islámica. En Turquía, el 99% de la población es musulmana y el respeto de las minorías étnicas y religiosas es muy débil. Aún no se ha reconocido el genocidio de entre 600.000 y 1.500.000 armenios en 1915. Tampoco se ha puesto fin a la invasión turca de una parte del territorio de un Estado de la UE: Chipre. La mayor parte de las condenas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativas a los atentados a la vida, la tortura, la situación de las mujeres y de las minorías han sido pronunciadas contra este país.

Una UE con 90 millones de musulmanes podría abrir sus puertas a un ‘caballo de Troya’ islámico que atraería irresistiblemente a nuevas poblaciones que rechazan el secularismo, los derechos humanos y la integración. En algunos países como Alemania y Bélgica pueden verse barrios enteros de turcos que conservan usos, vestidos e idioma y rechazan toda asimilación. La UE devendría un difuso espacio sin límites y en permanente expansión (¿por qué Turquía sí y Ucrania, o incluso Rusia, no?). Terminaría convirtiéndose en una mera zona de librecambio incapaz de suscitar un patriotismo ‘europeísta’. Este sólo puede dimanar de la autoconciencia de una identidad, es decir, de poseer un fin y unos límites claros.

Turquía tiene a su favor que desde 1974 nunca se ha visto que tras la apertura de las negociaciones una candidatura para la adhesión haya fracasado. Un rechazo a Turquía después de varios años de negociación sería una catástrofe diplomática. El problema es que la decisión de abrir el proceso de adhesión fue precipitada y si bien la mayoría de sus líderes (Chirac, Schroeder, Aznar, Zapatero, Blair, etcétera) estaba a favor, la población europea no ha sido nunca consultada. Según los sondeos un 70% está en contra.

Parece que la mayoría de los argumentos son contrarios a la adhesión; pero no es menos cierto que hay fuertes razones para establecer lazos especiales reforzados con Turquía, tal vez por medio de un acuerdo de asociación privilegiada.

La opinión en la corte bruselense parecería ser ahora que con Turquía todo menos las instituciones. Es decir, que podría participar de las políticas comunitarias aunque no en la toma de decisiones. Pero, una vez empezadas las negociaciones, ¿quién osará ponerle el cascabel al gato?