Poco duró el espejismo. Si la Europa en la cumbre de su poder colonial fue incapaz de acomodar a una Alemania con pretensiones imperiales y se enzarzó en dos guerras mortíferas que pusieron fin a su hegemonía, ahora Estados Unidos podría correr la misma suerte tras desaprovechar la última década del siglo XX y la primera del XXI para asentar un poder que hace apenas 20 años nadie parecía disputarles. Pero en lugar de ello se distrajo metiéndose en guerras contra un terrorismo sin rostro que son imposibles de ganar y que han sangrado su economía. Como dice Robert Cooper, “la última década ha puesto de relieve la debilidad del poder y el fracaso de las reglas” en el sentido de que el poder militar no produce influencia política en ausencia de la legitimidad que otorga la norma. Nadie cree ya que EE UU sea la nación “escogida por Dios y encargada por la historia para ser un modelo para el mundo”, como afirmó George W. Bush hace apenas 10 años.

Vietnam marcó los límites del poder imperial en el mundo bipolar. Ahora las experiencias de Irak y de Afganistán muestran que esos límites siguen siendo infranqueables en ausencia de la URSS y ponen de relieve la imposibilidad de escribir la historia en solitario. El estilo de Obama —que es convicción a la vez que necesidad— se muestra en la salida de Irak, en el repliegue afgano, en la forma de encarar la crisis libia, en la doble vía —descartada la de la simple contención— para enfrentar la nuclearización de Irán, o en la enorme prudencia con la que analiza la situación siria.

No es que el poder militar americano se debilite en términos absolutos pues con el 4,8% del gasto nacional dedicado a Defensa, Estados Unidos continúa siendo la “nación indispensable” que decía Margaret Albright en el sentido de que si no lo pueden hacer todo, al menos nada se puede hacer en su contra y muy difícilmente sin su participación o luz verde. Pero Washington sabe que necesita apoyos en un mundo interdependiente y globalizado en cuya marcha hay otros países decididos a intervenir, países respaldados por pujantes economías, clases medias en imparable crecimiento y una fuerte confianza en su destino que oculta fragilidades no menos ciertas. Son los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica) que representan más de la cuarta parte de la superficie del planeta, el 40% de su población, el 24% del PNB y el 15% del comercio mundial.

Por eso, Estados Unidos necesitará cada vez más a Europa. Que Europa necesita a EE<TH>UU es evidente desde hace un siglo cuando la intervención americana acabó las dos grandes guerras en favor de unas democracias que no las podían ganar por sí solas. Una Europa envejecida, sin apenas fuentes de energía, hedonista, más preocupada “por su seguridad social que por su seguridad nacional” (como dice Brzezinski evocando de nuevo la confrontación entre Marte y Venus de que nos hablara condescendientemente Robert Kagan hace una década) y en plena crisis económica, necesita del músculo americano para garantizar su propia seguridad como nos han demostrado las sucesivas crisis balcánicas. También voces europeas —Steiner y Torreblanca— se interrogan sobre nuestra decadencia y la “fragmentación del poder europeo”. No nos engañemos, la crisis que atraviesa Europa está provocando un cambio estructural y de largo alcance en el reparto mundial del poder y Europa corre el riesgo de quedar al margen de los foros donde se decide la marcha de la Historia. Está claro que necesitamos a los americanos, nos guste o no. La alternativa es hundirnos mientras la orquesta sigue tocando, como en el Titanic.

Pero también los americanos nos necesitan a nosotros, aunque algunos aún no lo sepan, porque tienen que hacer frente a un tiempo a sus problemas económicos internos (que se agravarán si empeoran los de Europa), a un sin fin de crisis regionales irresueltas (desde Irán hasta Corea, pasando por Siria, Oriente Medio y el “despertar árabe”), a problemas globales como la proliferación o el calentamiento del planeta, al logro de un acomodo con una Rusia crecientemente nacionalista y a la emergencia de China como gran potencia, algo que merece un comentario especial porque ningún gran país ha entrado en el escenario de la Historia con ambición protagonista sin afectar a los intereses de los actores que ya estaban en él y eso es algo que está comenzando a suceder a pesar de la exquisita prudencia de los dirigentes chinos con sus políticas de “despertar pacífico” y de “armonía global”. Para enfrentar todos esos escenarios los americanos necesitan a Europa.

Uno de los fracasos de la diplomacia occidental de los últimos años es no haber sabido encontrar un encaje geopolítico y securitario a la Rusia postsoviética, país con un liderazgo conocido y con una sociedad en cambio acelerado, y este es otro de los campos en que europeos y americanos podemos trabajar juntos pues si para Washington Rusia es un problema estratégico, para Europa es además una cuestión de vecindad reforzada por ingentes suministros energéticos.

El área euro-atlántica constituye el mayor espacio económico del planeta: con el 12% de su población, acumula más de 50% del PIB y el 33% del comercio mundial, sumando intercambios de tres billones de euros que dan empleo a 14 millones de personas. Hay tanta inversión norteamericana en Alemania como en China, Brasil, India y República Sudafricana juntos. Los americanos han invertido en Irlanda el doble que en China y en Brasil la mitad que en España y, por eso, europeos y norteamericanos nos beneficiaríamos mucho de la supresión de tarifas arancelarias y de la mayor homologación regulatoria que implicaría la creación de una zona de libre cambio en la cuenca atlántica.

Europa y Norteamérica han formado la más formidable alianza defensiva de la historia —la OTAN— que muestra vitalidad y capacidad de adaptación a un mundo en rápido cambio y por eso sigue habiendo países que siguen deseando guarecerse bajo su paraguas protector mientras extiende sus competencias a nuevas áreas geográficas (Afganistán) y nuevos retos (ciberseguridad). Estados Unidos no se desenganchará de la OTAN pero reducirá su presencia militar en nuestro continente y ello nos exigirá un mayor compromiso con nuestra propia defensa.

Pero, por encima de todo, Europa y Estados Unidos aportan hoy conjuntamente el 80% de la ayuda mundial al desarrollo y comparten unos valores que no son necesariamente los de las potencias emergentes, herederas de otras tradiciones culturales que fueron arrinconadas durante el apogeo del colonialismo. La primacía del grupo sobre el individuo, el sentido confuciano de la autoridad, el papel de la mujer en algunas sociedades son algunos ejemplos claros. Nuestros valores, bueno es señalarlo, son compartidos por los países de América Latina a los que habrá que incorporar un día al proyecto trasatlántico. Si creemos en principios como el buen gobierno, el imperio de la ley, la democracia participativa, la igualdad de género, la libertad de expresión, los derechos humanos, la economía de mercado…mejor que nos preparemos a defenderlos porque no todos hoy en el mundo piensan igual y crece a diario el peso económico y político de los que los matizan o que tienen distintas concepciones sobre ellos.

De manera que si Estados Unidos sigue hoy siendo “la nación indispensable” también Europa puede ser el “socio indispensable” que Washington precisa para defender una cosmovisión que se bate en retirada a principios del siglo XXI ante el ascenso imparable de otros actores y otros valores. Los americanos nos necesitarán como compañeros en esas trincheras porque no encontrarán a otros. Pero para ello es preciso que antes solucionemos nuestros problemas económicos y reforcemos nuestra integración política para hablar hacia el exterior con una sola voz. Mientras eso no suceda los americanos seguirán sin “ver” a Europa y continuarán tratando bilateralmente con Berlín, Londres y París, como ocurre ahora.

Jorge Dezcallar es embajador de España. Hasta ayer lo fue en Estados Unidos

La impresión general es que, durante la pasada década, Europa dedicó demasiado tiempo a las reformas internas, a menudo frustradas o insuficientes, mientras el mundo cambiaba rápidamente. Lo cierto es que, a raíz de la crisis financiera, su imagen externa se ha debilitado. Sin embargo, los problemas de la eurozona no deberían hacernos olvidar otros aspectos importantes que configuran la imagen de la Unión Europea como actor global. En realidad, la capacidad de influencia exterior se expresa de forma muy fragmentada. Si hablamos de los temas de alta política, es decir, la política exterior y de seguridad común (PESC), el balance resulta realmente decepcionante. Baste pensar en las divisiones surgidas a raíz del desmembramiento de la ex Yugoslavia, la guerra de Iraq o, más recientemente, la de Libia. En cuanto a las relaciones con los países del Mediterráneo, la preocupación por la seguridad y la inmigración ilegal condujo a apuntalar regímenes autoritarios a pesar de la corrupción y la violación de los derechos humanos.

En general, Europa interviene de forma dispersa en los foros internacionales (Organización de las Naciones Unidas, Fondo Monetario Internacional o reuniones del grupo de países del G 20), cuando dispondría de mucha más fuerza actuando con una sola voz. Además, la alta representante para las Relaciones Exteriores y la Seguridad no pasa de ser una discreta coordinadora de las preferencias de los estados miembros y el Servicio Europeo de Acción Exterior se halla todavía en un estado balbuciente.

Frente a esto, no obstante, destaca el liderazgo internacional de la Unión Europea en temas cruciales como el cambio climático. En este ámbito, a pesar de las resistencias de Estados Unidos, China y otros países, la Unión Europea ha sido capaz de defender una posición homogénea, coherente con su propia estrategia interna, a favor de la reducción de las emisiones de gases causantes del llamado efecto invernadero. De hecho, se ha convertido en un modelo de gobernanza del cambio climático para el resto del mundo, demostrando la capacidad de un grupo de países de ponerse de acuerdo para llevar a cabo reducciones diferenciadas de sus respectivas emisiones en función de objetivos comunes.

Otro ámbito en el que la Unión Europea ha asumido una responsabilidad global es el de la cooperación al desarrollo. Además de representar más del 55% de toda la ayuda mundial, la europea está mucho mejor repartida que la de otros donantes tradicionales (Estados Unidos y Japón) o nuevos (China). Mediante la condicionalidad que incorporan los acuerdos de cooperación bilateral y multilateral o como potencia comercial, la Unión Europea fomenta el aumento de los derechos laborales y ambientales de los países socios. Sin embargo, hasta ahora, el mayor éxito de la acción exterior de la Unión Europea ha sido seguramente la política de ampliación. En particular, las últimas ampliaciones han garantizado la estabilidad política y el desarrollo económico de los nuevos estados miembros, incluso antes de su adhesión. Por tanto, la UE dispone de una capacidad de influencia fragmentada y no de una estrategia global.

En suma, la falta de un poder central dotado de la legitimidad necesaria socava la credibilidad global de la Unión Europea. En las grandes cuestiones planteadas, los vetos cruzados de los gobiernos le impiden ejercer un liderazgo a la altura de su peso demográfico, económico y cultural. Al mismo tiempo, la crisis está demostrando la necesidad de avanzar en el camino del federalismo europeo. Como afirmaba el primer ministro belga Paul Henri Spaak en los años cincuenta, “Europa consiste sólo en pequeñas naciones. El problema es que algunas lo saben y otras todavía no se han dado cuenta”. Cuando esta realidad sea asumida por todos, Europa estará en condiciones de ser un actor global determinante.

Francesc Morata, catedrático de Ciencia Política y profesor Jean Monnet de Integración Europea.

Al comienzo de los años ochenta la Comunidad Europea tenía escasas competencias y estaba poco integrada. En política exterior la situación era peor. Existía un primitivo mecanismo de intercambio de opiniones e información en la Cooperación Política Europea (CPE). El Reino Unido se hallaba inmerso en una batalla dialéctica para negociar una modificación sustancial en el reparto de las aportaciones al presupuesto.

En abril de 1982 estalló el conflicto de las Malvinas, identificadas en la parte IV del Tratado de Roma como territorio asociado a la Comunidad. Londres alertó inmediatamente a Bruselas. La primera reacción tuvo lugar en el marco de la CPE que condenó retóricamente la agresión. Margaret Thatcher apeló a los Estados miembros a manifestar su solidaridad y ejercer presión política y económica sobre Argentina en base al artículo 224 del Tratado de Roma. Que contradijera en cierta medida la erosión que en tal solidaridad provocaban sus exigencias presupuestarias no pesó demasiado.

¿Cuál fue la reacción de la Comisión? Ir más allá del artículo 224. Existían posibilidades utilizando el contundente arma de la política comercial basada en el artículo 113. La Comisión las hizo valer de forma inmediata tanto en la CPE como en el Consejo. Podían tomarse medidas. Por ejemplo, excluir las exportaciones argentinas de las reducciones arancelarias del sistema de preferencias. Suspender toda importación originaria de Argentina por un período inicial de un mes mientras se buscaba una solución diplomática. Los juristas entraron en liza, con opiniones muy encontradas. Subrayaron las dificultades: la posibilidad de que varios Estados miembros se opusieran, la prelación entre la dimensión comunitaria y la CPE, el saltarse la muy extendida convicción de que la política comercial unicamente debía abordar problemas comerciales. Cuestiones muy debatidas en aquellos años.

Las discusiones fueron agrias, amargas, enconadas. Algunos Estados miembros discreparon. Italia, por su vinculación con Argentina. Irlanda probablemente recordando su pasado dentro del ya periclitado Imperio británico. Otros plantearon dudas acerca de si la búsqueda de un consenso político podría tener consecuencias negativas sobre la acción colectiva. La Comisión hubiera podido rendirse. No lo hizo. Al contrario, jugó hábilmente sus cartas en el Consejo y en la CPE. En cuanto recibió, con reticencias, un conato de luz verde en el primero actuó en las capitales más importantes (Washington, Nueva York, Ginebra). En pocas semanas se convirtió en interlocutora ineludible para abordar los aspectos no militares del conflicto. Su aparato diplomático, incipiente, funcionó a pleno rendimiento. Se aprobó la suspensión de las importaciones argentinas. Los británicos quedaron encantados con el recurso al artículo 113. Sin exceder de sus competencias, la Comisión logró que la “Europa de los Nueve” mostrara su solidaridad con el Reino Unido.

Ciertamente, tal solidaridad era más aparente que real y cuando se planteó la prórroga del embargo, Italia e Irlanda se descolgaron. Aun así, se extendió en dos ocasiones más. La acción dejó, eso sí, un regusto amargo en América Latina. Mayor fue el que provocó en Argentina, que a su vez aplicó medidas económicas de retorsión contra los británicos.

El Reino Unido se abstuvo de enconar la situación. Durante varios años fue preciso llevar al ánimo del embajador argentino ante la Comunidad que con ello se bloqueaban interesantes posibilidades de evolución. No se trataba de un embajador cualquiera sino del hermano del propio presidente Raúl Alfonsín. Cuando el peronista Carlos Menem accedió a la presidencia en 1989 nombró a un nuevo representante, Diego Ramiro Guelar. No tardó en llegar a la conclusión que la eliminación de las dichosas medidas unilaterales despejaría las relaciones. Y así ocurrió. En un plazo récord Argentina fue el primer país latinoamericano en negociar un ambicioso acuerdo de cooperación con la Comunidad en el que, como una de las grandes novedades, se introdujo la cláusula de respeto de derechos humanos. El texto se firmó el 2 de abril de 1990, antes de lo que normalmente se afirma en la literatura con respecto a la utilización de dicha cláusula.

¿Lecciones? El Reino Unido no menospreció a la Comisión. Esta innovó con sus propuestas. Confrontada con dificultades no se amilanó. Se sortearon las múltiples objeciones, algunas de gran calado. La diplomacia operó con discreción allí donde debía operar. Sin alharaca alguna se avanzaron peones. Con firmeza y prudencia se identificaron líneas de progreso en un contexto no siempre fácil. La solución no fue mala ni para la Comunidad ni, me atrevo a pensar, para Argentina. El nacionalismo y el populismo, auténticos venenos, se contuvieron.

Los tiempos y el problema son distintos. Repsol no es un Estado. Sus intereses no coinciden con los de todos. La Comisión no es lo que era. Pero la imaginación política y diplomática continuará siendo determinante. La discreción nunca dejará de ser buena consejera. No hay que exagerar.

Angel Viñas, catedrático emérito de la UCM, es autor de Al servicio de Europa.

En esta Europa, los movimientos importantes ahorra ocurren a veces en Estocolmo o Varsovia, no solo en Berlín, París o Londres. Y, dado que los principales temas de política exterior se dan a las puertas de Europa, sea en Egipto, Bielorrusia o ahora Siria, se debe dar la bienvenida a todas las iniciativas útiles, sin importar dónde se originen.

En política exterior y economía, Alemania puede ejercer un liderazgo decisivo en la UE… cuando quiere. Por ejemplo, junto con Polonia, encabezó el intento de la UE de desarrollar un enfoque coordinado sobre Rusia, y mostró su poder de influencia en lo referente a Serbia. Pero en otros asuntos (por ejemplo, Libia) más que liderar, hizo uso de su recién descubierto margen de maniobra para seguir sus propias preferencias frente a otros miembros de la UE.

Así que la respuesta actual a la famosa pregunta de Henry Kissinger sobre a quién hay que llamar cuando se quiere hablar con Europa, no es necesariamente “la Canciller alemana”. Si bien Berlín está imponiendo cada vez más sus preferencias económicas a sus socios de la eurozona, no está preparado para utilizar la fuerza militar como instrumento de política exterior, como lo demostró en el caso de Libia.

Más aún, al parecer Alemania se está convirtiendo en una “potencia geoeconómica” impulsada por las necesidades de su sector exportador. Al usar medios económicos para intentar hacer realidad sus fines de política exterior, poco a poco va dando la espalda a sus socios europeos.

Mientras tanto, si bien Francia experimenta una pérdida de poder con respecto a Alemania en asuntos económicos, sigue desempeñando un papel decisivo en política exterior. Encabezó la operación de Libia, y está haciendo lo mismo con los intentos de imponer sanciones más severas contra Irán y prestar apoyo a las Naciones Unidas en Costa de Marfil.

Sin embargo, su enfoque unilateral a menudo la pone en situación de antagonismo con sus socios europeos. Por ejemplo, el presidente francés, Nicolas Sarkozy, se adelantó al plantear una posición común europea sobre la petición de un Estado palestino en la ONU en septiembre. En otras palabras, incluso cuando Francia lidera, no siempre lo hace de manera constructiva.

Aparte del papel decisivo que desempeñó en Libia junto con Francia, Gran Bretaña se está volviendo cada vez más marginal en política exterior europea. Incluso antes de que vetara un plan de los países de la eurozona para crear una “unión fiscal” en la cumbre europea de diciembre de 2011, ya estaba desempeñando un papel de menor liderazgo del que tradicionalmente ha tenido sobre los principales temas europeos de política exterior.

Gran Bretaña ha seguido apoyando la ampliación de la UE, la profundización de los vínculos con Turquía y el desarrollo en África, pero no ha puesto en marcha ninguna iniciativa creativa para hacer participar a otros Estados miembros ni cambiar los términos del debate de la UE. En otros temas, como la participación de los “socios estratégicos” (China y Rusia, en particular), a menudo es también un actor de segunda fila.

Sin embargo, a medida que los “tres grandes” se van enfocando en sus estrechos intereses nacionales, otros estados miembros de la UE se convierten en líderes de importantes asuntos de política exterior. Por ejemplo, Suecia (el estado miembro número 14 en términos de población y el octavo en cuanto a PIB), bajo el liderazgo del primer ministro Fredrik Reinfeldt y el ministro de Relaciones Exteriores Carl Bildt, golpea muy por encima de su peso. El año pasado aumentó la ayuda anual a África del Norte en SEK100 millones (€11,1 millones), promovió una misión de la UE a Túnez apenas una semana después de la revolución para apoyar las aspiraciones democráticas, y fue un partidario temprano y sólido de las resoluciones de las Naciones Unidas en apoyo del levantamiento en Libia.

Polonia también se está perfilando como protagonista del ámbito de los asuntos exteriores. En particular, el primer ministro Donald Tusk y el ministro de Relaciones Exteriores Radek Sikorski han tomado la iniciativa en la estrategia de la UE hacia Rusia, superando en gran medida sus diferencias con Alemania y situándose a la vanguardia de los esfuerzos por desarrollar un enfoque verdaderamente integral. Polonia también ha sido uno de los líderes en torno a la defensa europea (si bien rehusó tomar parte en la intervención militar en Libia). Esto refleja la fortaleza de la economía polaca, que se espera crezca más de un 3% en 2012, más que casi cualquier otro país de la UE.

Puede que en estos tiempos de crisis Alemania esté recibiendo toda la atención, pero el año pasado ha sido un recordatorio de que Europa es más eficaz e influyente cuando los países pequeños participan y unen fuerzas con los grandes, e incluso los lideran. Por ejemplo, en lo referido a Irán (con excepciones como Grecia) los europeos se han unido en torno a una política clara y posiciones colectivas, como es el caso del embargo petrolero.

Europa necesita el liderazgo de Polonia y Suecia, pero tal vez no sea suficiente en una UE con más de 500 millones de ciudadanos. Otros estados de la UE deben seguir este ejemplo para que la política exterior europea sea verdaderamente eficaz e influyente.

Vaira Vike-Freiberga is a former president of Latvia. Antonio Vitorino is a former Portuguese EU Commissioner for Justice and Home Affairs.

Face à l’appel de pays du golfe de Guinée pour une plus grande implication de la communauté internationale face à la piraterie, l’Union Européenne doit saisir cette opportunité pour relancer son partenariat stratégique avec l’Union Africaine et les sous-ensembles régionaux, en l’élargissant aux domaines de la sécurité et de la sûreté maritime. En attendant la maturation de ce projet au sein de l’UE, la France a un rôle moteur à jouer au regard de ses liens historiques et doit élargir à d’autres partenaires les efforts déjà entrepris.

Sujet d’actualité au large de la Somalie, la piraterie se développe depuis peu dans le golfe de Guinée. Les modalités du phénomène comme son impact y sont très différentes, notamment en l’absence d’État failli et de route maritime stratégique. Jusqu’alors, l’insécurité s’y caractérisait par des vols à main armée commis à proximité des ports ou dans les eaux territoriales. En dépit du volontarisme affiché par les États riverains, un nouveau cap semble être franchi avec la multiplication d’actes de piraterie, commis en haute mer et employant des modes opératoires proches de ceux mis en œuvre en océan Indien (saisie d’un navire chypriote en septembre 2011). Conscients de la menace que la piraterie fait peser sur la stabilité régionale, les pays riverains du golfe de Guinée tentent de réagir, comme en témoigne la récente résolution 2018 de l’ONU du 31 octobre 2011, portée par le Gabon et le Nigeria. Ils font appel à la communauté internationale, plus attentive jusqu’alors à la situation dans le golfe d’Aden.

Certes il existe certaines initiatives locales comme la coordination dans l’est du golfe de Guinée ou les patrouilles communes Bénin-Nigeria, mais le volontarisme des États n’est pas suffisant pour endiguer durablement ce phénomène, ce qui requiert une réponse globale comprenant un cadre juridique particulier, des moyens de surveillance et d’intervention ainsi que des organismes de coordination sous-régionaux. De plus, en complément d’un soutien financier et technique, un accompagnement juridique et organisationnel de la part de partenaires expérimentés dans ce domaine comme dans les domaines connexes du développement économique et de la sécurité intérieure est nécessaire. Enfin, certains acteurs comme les sociétés pétrolières et de sécurité chargées de la protection des plateformes doivent également pris en compte.

L’UE doit aider ses partenaires africains à aborder de manière globale les thèmes de sécurité et sûreté maritime, notamment les aspects de lutte contre la piraterie, l’immigration clandestine ou les trafics illicites (narcotrafic, trafic d’armes…). D’une part, en dépit de relations historiques parfois tumultueuses, les relations entre l’Europe et le continent africain sont marquées par une interdépendance économique croissante et des enjeux sécuritaires partagés. En effet, l’UE est le principal partenaire économique du continent africain et les enjeux sécuritaires au sud de l’Europe sont en partie liés au développement d’activités illicites de la part d’organisations criminelles mettant à profit les carences de maîtrise des espaces maritimes des États africains pour se développer. Aussi, prenant acte des liens étroits qui la relient au continent africain et de l’intérêt croissant des États-Unis et des pays émergents comme la Chine, l’Inde ou le Brésil, l’Europe a développé depuis 2007 un partenariat stratégique avec l’Afrique.

En outre, en matière d’approche globale, l’Union Européenne dispose de savoir-faire reconnus, en particulier en matière de sécurité et de sûreté maritimes avec notamment l’Agence Européenne de Sécurité Maritime, l’opération Atalanta ou encore l’agence Frontex. Enfin, les révolutions arabes qui ont secoué l’Afrique comme la crise financière de la dette soulignent davantage encore la nécessité pour l’UE d’agir, en incitant ses États membres à mieux coordonner leurs efforts financiers de coopération et à les inscrire dans le cadre plus large de partenariats européens. En effet, si l’Afrique est le premier bénéficiaire de l’aide européenne, la recherche d’une meilleure efficacité de ces aides est d’autant plus nécessaire que d’autres partenaires comme Israël, les États-Unis ou la Chine sont de plus en plus présents dans la région. Toutefois, il existe un risque important de décalage entre le volontarisme de cette approche globale et la capacité de nos partenaires africains à se saisir de ce sujet au-delà de l’attrait pour les subsides versées.

Parallèlement aux actions entreprises par l’UE, la France agit de manière ciblée dans ce domaine avec son dispositif de coopération Sécurité et Défense. Nos liens privilégiés avec certains États concernés et notre modèle original de fonction garde-côte nous confèrent une position particulière pour répondre favorablement aux sollicitations de pays riverains tels le Bénin, le Gabon ou le Togo, notamment par l’envoi de conseillers spécialistes de l’action de l’État en mer, laissant aux États le soin de définir le volet juridique des interventions. Toutefois, afin de gagner en efficacité deux initiatives mériteraient d’être prises.

En premier lieu, il serait opportun d’élargir à nos partenaires européens les actions de coopération entreprises en Afrique de l’Ouest afin qu’ils se rallient à la bannière étoilée de l’Union Européenne plutôt qu’à celle du programme de l’Africa Partnership Station mis en place depuis 2007 par les Etats-Unis, auquel ont contribué plusieurs pays européens. D’autre part, la France doit inciter l’UE à saisir l’opportunité du règlement de la crise ivoirienne pour soutenir le renouveau de l’Organisation Maritime de l`Afrique de l’Ouest et du Centre (OMAOC), seule entité multinationale permettant de dépasser la césure géographique entre la CEDEAO (Communauté économique des Etats d’Afrique centrale) et la CEEAC (Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest) articulée autour du pays pivot que constitue le Nigeria.

Pleinement consciente des enjeux économiques, sécuritaires et stratégiques qui la lient au continent africain, l’Europe doit reprendre l’initiative dans un contexte très concurrentiel et relancer son partenariat stratégique avec l’Afrique, en s’appuyant sur les domaines de la sécurité et de la sûreté maritime. Mais en attendant la maturation de ce projet, la France a un rôle moteur à jouer au regard de ses liens historiques et doit élargir à d’autres partenaires les efforts déjà entrepris. Enfin, si le principe d’approche globale est primordial, il ne faut pas oublier que les origines de la piraterie comme des activités illicites se trouvent à terre, au sein même de ces États qui se tournent vers la communauté internationale pour tenter d’endiguer ce phénomène endémique… là où devrait s’exercer leur pleine souveraineté.

This day five years ago, the European Union and Ukraine started negotiations on a groundbreaking new agreement with the aim of fostering Ukraine’s political association and economic integration with the E.U.

By now, we should have been able to celebrate a signed and ratified agreement, and a successful Ukraine making progress toward even closer cooperation with the E.U. Instead, we pass a new milestone on what is becoming a much too long and painful road.

In March 2007, hopes were high for a sustainable democratic development of Ukraine. Indeed, the country has been regarded as a beacon of democracy in the former Soviet Union and has a better track record of free and fair elections than most other countries in the region.

This has allowed the E.U. to go for much closer relations with Ukraine and also helped pave the way for the Eastern Partnership — an ambitious policy aiming at political association and economic integration between the E.U. and its six Eastern European partners.

Today, however, we are at an impasse in the association process. While negotiations on the association agreement were successfully concluded in December 2011, the way forward — through signing and ratification of the agreement — has in effect been blocked by Ukraine’s actions.

The reason for this is simple: Developments in Ukraine in the last two years have caused us to question Kiev’s intentions with respect to the fundamental values that underpin both the agreement and our relations in a broader sense.

Following Viktor Yanukovich’s victory in 2010 in the presidential election, which was widely recognized as meeting international standards, Ukraine adopted an ambitious reform agenda, aiming mainly at boosting economic growth, alleviating the effects of the financial crisis and setting the country on a course toward deeper and closer ties with the E.U. From our side, we could only support such a strong commitment to reforms, and we strongly welcomed Ukraine’s European choice.

We cannot, however, conceal our growing concerns regarding the state of democracy in Ukraine. Independent media and civil society organizations report pressure from the authorities.

In late 2010, criminal proceedings were started against a number of leading opposition politicians. And a year later, former Prime Minister Yulia Tymoshenko was sentenced to seven years in prison for allegedly abusing her office, following a trial that has been widely criticized both in Ukraine and abroad as not meeting international standards.

Moreover, more than a dozen other opposition politicians are facing similar charges. On Feb. 27, the former minister of the interior, Yuri Lutsenko, was sentenced to four years in prison after another disappointing trial.

These trials bear the marks of politically motivated and selective justice. According to independent experts, they have been conducted in a manner that has failed to respect the principles of the rule of law and the human rights of the defendants.

These developments are incompatible with Ukraine’s own European choice. Democracy, human rights and the rule of law are the values underpinning the association agreement and Ukraine has already committed itself to them in the framework of the O.S.C.E., the Council of Europe, and also vis-à-vis the E.U. Thus, it is fair to say that the association agreement has been imprisoned, and the Ukrainian leadership is holding the key.

In October 2012, Ukrainian voters will elect a new parliament. This will be a litmus test for democracy. On that day, the eyes of the international community will be on Ukraine, with the hope and expectation that the country will not renege on its tradition of free and fair elections. This includes ensuring that the opposition is allowed to participate fully.

We wish to underline that ultimately, it is the responsibility of the government to ensure that all political parties, including the opposition and its leaders, are able to participate on equal terms. We call on Ukraine to send an early invitation to the O.S.C.E. Office for Democratic Institutions and Human Rights to pave the way for a substantial international observation mission.

We see ourselves as Ukraine’s allies. We believe in the people of Ukraine and in Ukraine’s democratic and economic potential. We know that the road of reforms, which Ukraine has chosen to take, is long and challenging.

But we are convinced that closer political and economic ties, as well as people-to-people contacts, between the E.U. and Ukraine offer huge benefits for both partners.

Twenty years of independence and sovereignty have brought an irreversible change in the mentality of the Ukrainian society. The people of Ukraine are Europeans and share European values. Our goal is to anchor Ukraine in the European family, as symbolized through the signing and ratification of the association agreement.

We call on the Ukrainian leadership to display the political courage and wisdom needed for this to happen.

Until now, the European Neighborhood Policy, born as an afterthought of the EU’s successful policy towards Central and Eastern Europe after the fall of the Berlin Wall, has governed the Union’s actions in the southern and eastern Mediterranean. Over time, however, the ENP was largely hijacked by immigration and security considerations. Moreover, it provided an economic lifeline to the region’s autocratic regimes.

On the Mediterranean’s southern shore, a panoply of grievances, from corruption to a desire for liberty, has motivated the unrest. But the one underlying theme has been the absence of viable economic opportunities for the region’s growing population of unemployed, and underemployed, young people.

One year after the Arab Spring erupted, however, economic opportunities are even fewer. The economies of Egypt, Libya, and Tunisia have all contracted sharply. National budgets are strained, and foreign-exchange reserves are dwindling. Instead of foreign investors jumping in, capital is flooding out.

Given the scale of the challenge facing Europe’s southern neighbors, the EU must forge a far more effective Euro-Mediterranean partnership than anything attempted thus far. The first challenge is to reestablish trust, which requires Europeans to reconsider their attitude towards “political Islam,” in general, and Islamists in government, in particular.

A relevant litmus test is Morocco. Even though it has not followed the region’s revolutionary path, Moroccans’ perceptions and aspirations mirror those in neighboring countries. The EU welcomed the country’s recent constitutional reforms, as well as the election results that brought to power an affiliate of Egypt’s Muslim Brotherhood. But the EU also called for a strong commitment to pluralism, the rule of law, and equal rights for minorities and women – key areas in which Islamists everywhere need to prove themselves.

This conditionality – the “more for more” principle – suggests that the EU has hit upon a viable way to influence developments in the region. But there is also a need to dispel the idea that Europe, supposedly in decline, cannot be a useful interlocutor and partner in fostering regional prosperity. On the contrary, the EU remains the Maghreb’s top trading partner, accounting in 2010 for 70% of the region’s exports.

Europe, though cash-strapped, can also facilitate engagement by multilateral institutions, from the International Monetary Fund and the World Bank, where the EU is the biggest shareholder (close to 37%, compared to the United States’ 16% share), to the European Investment Bank, which recently raised the region’s loan ceiling by €1 billion ($1.3 billion). Likewise, the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) recently announced the start of donor-funded activities in parts of the region, including Morocco, in 2012.

A good example of this sort of EU engagement is the €37 million Ouarzazate Solar Power Plant and Drinking Water Efficiency Program, sponsored by the EU Neighborhood Investment Facility, which was instrumental in securing loans amounting to more than €600 million. It is this leveraging capacity that the EU needs to use more effectively.

Beyond challenges of perception, the success of renewed partnership with Europe requires the region to undertake vital structural reforms. First, the region’s countries must consolidate a sound regulatory and institutional framework that will foster efficiency and legal security for investors, both local and foreign. Such a framework is central to attracting not just big companies, but also to nurturing small and medium-size enterprises, which in Europe, for example, generated 85% of all new jobs in 2002-2010.

It is equally important to frame EU policy as a matter of co-localization, rather than de-localization, and to overcome the zero-sum mentality that is pervasive today. An encouraging illustration of the co-localization approach is the launch of a Renault project in Morocco (which, unfortunately, prompted a public backlash at the height of pre-election fever in France).

Infrastructure is another vital concern, not only for linking the EU and the southern Mediterranean, but also for boosting the much-needed regional integration. Today, most of the Maghreb’s economies are virtual enclaves, cut off from each other for reasons that are often political in nature. Here, too, Morocco is a good example: the Western Sahara conflict looms large behind the closure of the border with Algeria, at an annual cost to both sides that is conservatively estimated at 1-2 percentage points of GDP.

More broadly, the Maghreb countries have the lowest intra-regional trade in the world, accounting for less than 5% of GDP, compared to 70% in the EU and 50% in North America, owing, in large measure, to a “spaghetti bowl” of preferential trade agreements and non-tariff measures within the region. The EU should use its array of bilateral agreements with southern Mediterranean countries to promote a viable regional trade framework.

The Arab revolutions have given everyone the chance to look at the Mediterranean world with fresh eyes. Instead of the old patron/client relationship, an EU/Maghreb partnership, as part of a transformed Neighborhood Policy founded on trust is needed.  Only such a partnership can boost economic opportunity and increase prosperity – the demands that ignited the Arab upheaval. If well managed, moreover, such a partnership could also contribute to buoying the European economies in their current time of trouble.

By Ana Palacio, former Spanish foreign minister and former Senior Vice President and General Counsel of the World Bank.

1. Le monde arabe était en guerre contre Israël bien avant la construction des premières implantations israéliennes dans les années 1970 ;

2. Le leadership palestinien a rejeté à deux reprises l’offre israélienne (par Ehud Barak en juillet 2000 et par Ehud Olmert en septembre 2008) de démanteler ces implantations en échange d’un accord de paix ;

3. Lorsqu’Israël démantela toutes ses implantations de la Bande de Gaza en 2005, elle reçut à la place de la paix qu’elle escomptait des tirs de missiles incessants.

Bien plus que les implantations, l’un des principaux obstacles à la paix entre Israël et les Palestiniens est la question des réfugiés. Sous couvert de l’euphémisme humanitaire de “droit au retour,” les Palestiniens veulent envahir Israël avec sept millions d’immigrants qui sont les descendants réels ou supposés des quelque six-cent mille Arabes qui quittèrent leurs maisons pendant la Guerre d’Indépendance d’Israël. Le “droit au retour” transformerait Israël en un État binational avec une majorité arabe.

Certains relativisent le “droit au retour” comme étant une simple tactique de négociations et un phantasme auquel les Palestiniens eux-mêmes ne croient pas. Et pourtant, c’est bien en vertu de ce “droit au retour” que Yasser Arafat et Mahmoud Abbas rejetèrent les offres de paix respectives d’Ehud Barak et d’Ehud Olmert. Par ailleurs, les médias d’État palestiniens ne présentent pas le “droit au retour” comme rêve irréalisable mais bien au contraire comme l’un des principes fondateurs du nationalisme palestinien, un principe dont l’abandon constitue un acte de haute trahison.

Le “droit au retour” perdure entre autre à cause de l’UNRWA (l’office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient), et ce pour deux raisons. D’abord parce que la mission de l’UNRWA (contrairement à la mission du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, ou UNHCR) n’est pas d’intégrer les réfugiés palestiniens dans leurs pays d’accueil mais au contraire de subventionner leur vie de réfugiés. Ensuite, parce que l’UNRWA applique la définition de “réfugié” aux descendants des réfugiés, tandis que l’UNHCR (qui est en charge de tous les réfugiés du monde à l’exception des réfugiés palestiniens) limite cette définition aux réfugiés eux-mêmes.

Du fait de ces différences de missions et de définitions, le nombre de réfugiés dans le monde a décru de soixante millions en 1947 à dix-sept millions aujourd’hui, tandis que le nombre de “réfugiés palestiniens” a accru de six-cent mille en 1948 à sept millions aujourd’hui.

Si les réfugiés palestiniens, comme le reste des réfugiés dans le monde, avaient été la responsabilité de l’UNHCR, le problème des réfugiés palestiniens aurait été résolu depuis longtemps. Des six-cent mille réfugiés de 1948, quelque cent-mille seraient encore en vie aujourd’hui. Au lieu d’être ségrégués dans des camps, ils seraient des citoyens à part entière de pays dont ils partagent l’appartenance ethnique, la langue, et la religion. Démanteler l’UNWRA et faire de l’UNHCR l’agence responsable des réfugiés palestiniens mettrait fin à un obstacle majeur à la paix au Proche-Orient.

La décision récente de l’Union européenne (UE) d’attribuer 72 millions d’Euros à l’UNWRA ne fait que retarder cette réforme nécessaire. Cette contribution à l’UNWRA n’est pas seulement un affront aux Palestiniens eux-mêmes dans la mesure où elle encourage des pays comme le Liban et la Jordanie à ne pas remplacer leur politique de ségrégation par une politique d’intégration. Il s’agit également d’un affront à la cause de la paix.

Tandis que l’UE a réalisé dans ses frontières la vision kantienne de paix démocratique (avec un peu d’aide des États-Unis qui protégèrent l’Europe de la menace soviétique), la contribution de l’Europe à la paix en dehors de ses frontières n’est pas reluisante – comme peuvent en témoigner le Rwanda ou l’ex-Yougoslavie. L’aveuglement européen face à un soi-disant “printemps arabe” qui a amené les islamistes au pouvoir est le dernier exemple tragique en date. La décision de l’UE de contribuer au financement de l’UNRWA ne fait pas que confirmer cet aveuglement. Elle fait de l’EU un obstacle à la paix au Proche-Orient.

Par Emmanuel Navon, professeur de relations internationales à l’Université de Tel-Aviv.

The focus of governments is shifting away from the Euro-Atlantic community — the heart of the international system up to now — and there is little consensus within the international community on how to deal with today’s challenges of sovereign debt, economic recession, climate change, nuclear proliferation and radicalism.

In many ways, this historic “pivot” from the Euro-Atlantic region represents a form of progress; the great rivalries between the United States, Russia and the European powers that produced two world wars and threatened to destroy the world during the Cold War are hopefully a relic of the past.

Yet it would be a grave mistake for Euro-Atlantic governments to neglect the security and stability of their own region. This great network is the bedrock of Western values of democracy, open markets and individual freedoms. It contains the largest trading zones in the world as well as most of the world’s nuclear weapons. It is vitally important for the entire world that the wider Euro-Atlantic region remain peaceful.

Beyond this, it is more important than ever that these states begin fashioning what has been too long delayed: a functioning, inclusive Euro-Atlantic security community. The world badly needs the leadership that this could provide in meeting the day’s new threats — from nuclear and bioterrorism to cyber insecurity and health pandemics.

We worry, however, that the security situation across this vital region today is in fact sliding backwards. The traditional bonds between the United States and Europe are weakening, and historical enmities between Russia and the West continually resurface. A destructive atmosphere of distrust lingers, and the present economic vicissitudes are only likely to raise the political tension.

Two years ago, we brought together a first-of-its-kind commission of former senior government officials, generals and business leaders from Europe, North America and Russia. We began from the recognition that despite progress, the rapprochement that everyone hoped would follow the ending of the Cold War remains distant.

The “Euro-Atlantic Security Initiative” set out to identify the practical steps needed to secure the region’s future. Rather than drafting new treaties, creating new institutions or expanding existing alliances, the commission sought to create new pathways to a more inclusive and effective Euro-Atlantic community, focusing on the military, human and economic dimensions of security. (The final report will be available at carnegieendowment.org/EASI .)

Modest goals will not do. Hard as it will be, the goal must be to transform the entire Euro-Atlantic region into a genuine security community in which the use or threat of the use of military force to settle disputes disappears; in which a common front forms against the looming threats of this new century and the protracted conflicts that menace the region’s peace are resolved. Only by pooling their efforts will these governments be able to meet this era’s new security threats, all the more so given shrinking economic resources.

The commission recommends six areas of action. Here we highlight four.

• U.S., European, and Russian leaders should instruct their senior defense officials to begin a strategic dialogue on practical measures to increase early warning and decision-making time in all military areas, ensuring that no nation live in fear of short-warning attack.

• Europe missile defense cooperation should be approached not simply as an answer to a potential intrinsic threat, but as a means of transforming the Russian-NATO/U.S. strategic relationship.

•The Arctic, where the challenge of climate change, energy resources and national security intersect, should be seen as a potential building block for a Euro-Atlantic security community and approached as such.

•A breakthrough on Europe’s protracted conflicts, beginning with Transnistria, should be a priority reinforced by a new strategy bringing to bear the resources of civil society.

The goal is, indeed, large. But the price of shirking it is greater yet — great enough to warrant struggling to start the process, and that can be tomorrow if leaders in Brussels, Moscow and Washington publicly pledge their support for this vision and then put in place the first pieces of a concrete agenda.

By Wolfgang Ischinger, chairman of the Munich Security Conference and a former German deputy foreign minister, Igor Ivanov, a former Russian foreign minister, and Sam Nunn, a former U.S. senator, are co-chairmen of the Euro- Atlantic Security Initiative.

Este Documento de Trabajo analiza las últimas iniciativas de política energética exterior de la Comisión Europea y sus implicaciones para España[1]. Sus principales conclusiones son: (1) que esas iniciativas impulsan el proceso de europeización externa e interna de la política energética comunitaria, y que éste requiere la toma de decisiones importantes y complejas, tanto técnica como políticamente; y (2) que dicho proceso plantea retos y oportunidades importantes para el sector energético español, que debe participar activamente en el mismo y elaborar una posición clara y cooperativa alineada con las preferencias energéticas de España.

Introducción

En los últimos años y meses, la construcción de una nueva arquitectura económica y financiera de la eurozona ha absorbido la actividad de la UE. La certeza de que ha llegado la hora de adoptar decisiones difíciles para completar la unión económica y monetaria parece marcar también la agenda para 2012. Aunque sin las urgencias de la crisis del euro, algo semejante ocurre con la política energética de la UE: tras tres paquetes legislativos para alcanzar un mercado interior de la energía y con competencias finalmente reconocidas por el Tratado de Lisboa, en 2011 la Comisión ha lanzado iniciativas importantes en el plano de la política energética exterior. Como primera etapa del proceso, en septiembre se publicó la Comunicación sobre la seguridad del abastecimiento energético y la cooperación internacional, La política energética de la UE: establecer asociaciones más allá de nuestras fronteras, destinada a completar el mercado interior de la energía previsto para 2014 con una política energética exterior europea.

Sin embargo, la realidad de la política energética exterior europea no ha estado a la altura del discurso del Consejo ni de la Comisión: en el mismo 2011, Alemania ha inaugurado el Nord Stream y cambiado su política nuclear de manera unilateral; compañías de diferentes Estados miembros participan en rutas alternativas al gasoducto Nabucco apoyado por la Comisión; los países europeos han mostrado divergencias en el seno de la Agencia Internacional de la Energía respecto a la liberación de reservas estratégicas para contrarrestar la crisis libia; se ha dado una falta de cooperación en la respuesta a situaciones como las revueltas árabes o las amenazas iraníes de bloquear Ormuz; y, además, la crisis financiera ha exacerbado las dificultades de financiar las infraestructuras, europeas y en terceros países, consideradas vitales por la estrategia energética europea 2020. Este trabajo se limita al ámbito de la política energética exterior, pero no sería difícil encontrar desfases similares en los del mercado interior o la sostenibilidad: por ejemplo, en materia de interconexiones y de fragmentación de los mercados, incluidos los diferentes sistemas de apoyo a las energías renovables, o el bajo precio del CO2 registrado en el mercado europeo de permisos de emisión.

Evidentemente, serán las compañías energéticas, los gobiernos y los reguladores nacionales los primeros responsables de construir las infraestructuras, establecer los incentivos y regular y supervisar los mercados. Pero tampoco puede obviarse que en los últimos años la europeización de la política energética ha ganado impulso, que esa dinámica es racional económicamente y que buena parte de los retos energéticos que afrontan Europa y sus Estados miembros, incluida España, sólo tienen respuesta a nivel europeo. Las recientes iniciativas de la Comisión apuntan a una aceleración del proceso, con incursiones importantes en aspectos de la política energética exterior hasta ahora preservados con celo por los gobiernos nacionales. A su vez, la política exterior energética comunitaria tiene implicaciones centrales para el funcionamiento del mercado interior, hasta el punto de que puede consistir en una manera indirecta de abordar los obstáculos para completarlo.

Parece importante para España participar activamente en la definición y formulación de esa nueva política energética exterior de la UE, aportando propuestas constructivas pero firmes que permitan conciliar la emergente definición de las preferencias exteriores “europeas” con las necesidades del sector energético español, haciendo valer al tiempo sus importantes ventajas comparativas. Las decisiones de política energética que ahora se tomen a nivel europeo afectarán al marco de funcionamiento de un sector clave para la competitividad de la economía, como es el energético. La estrategia Europa 2020 identifica la energía como uno de los vectores prioritarios de actuación para la recuperación económica. La reforma del sector energético está también en la agenda de reformas estructurales del gobierno español, y ésta no puede llevarse a cabo de manera aislada precisamente en el momento en que desde Bruselas empiezan a soplar vientos de europeización. Aunque fuesen brisas, como estiman los observadores más escépticos, deberían ajustarse las velas.

Este Documento de Trabajo aborda la cuestión planteando primero brevemente el marco conceptual de la europeización de la política energética exterior y sus principales implicaciones. A continuación, analiza el contenido de la “Comunicación sobre la seguridad del abastecimiento energético y la cooperación internacional” de septiembre de 2011, centrándose en sus principales novedades y presentando sus antecedentes y la evolución del correspondiente contexto normativo comunitario. El siguiente epígrafe se dedica a explorar las implicaciones más significativas para España. Finalmente, se presentan algunas consideraciones sobre la sostenibilidad del impulso político de estas iniciativas y se concluye reiterando la importancia de que los Estados miembros se preparen para la toma de decisiones generando valoraciones claras de sus prioridades de política energética exterior.

La europeización de la política energética exterior

Es fácil abusar del concepto de europeización, y más en materia de política energética. En primer término, lo que la literatura académica entiende por europeización no es necesariamente lo mismo que el mero proceso de integración basado en la transposición y aplicación de las Directivas comunitarias. Cuando el comisario Oettinger afirma que la estrategia energética europea 2020, adoptada en noviembre de 2010, “europeizará” las diferentes políticas energéticas europeas,[2] hace abstracción del hecho de que los Estados miembros también transferirán sus preferencias nacionales a la aplicación de esa estrategia y a la formulación de una política energética europea. En segundo lugar, la evidencia empírica indica que en cualquiera de sus acepciones, la europeización de la política energética de la UE ha sido en el mejor de los casos limitada y fragmentaria.

El objeto de estas páginas no es realizar una discusión teórica sobre la europeización de la política energética exterior europea, por lo que el análisis se limitará a citar sus principales implicaciones. La primera es que la europeización de una política determinada es un proceso bidireccional dinámico entre la UE y sus Estados miembros: las políticas comunitarias son el resultado de la proyección y acomodación de preferencias de estos últimos, pero una vez en vigor entrañan la convergencia de los Estados miembros hacia las preferencias consolidadas a nivel europeo. En el caso de la política energética exterior, la acomodación y consolidación de las preferencias nacionales resulta muy complicada, pues éstas dependen de manera crítica de factores geográficos, históricos, políticos y empresariales de interdependencia energética que algunos Estados miembros creen poder gestionar de manera más eficaz a nivel bilateral. En la medida en que la proyección de las preferencias nacionales no se plasma en políticas consideradas compatibles con dichos factores, el proceso posterior de adopción y aplicación de la normativa comunitaria se ve dificultado y no se produce la convergencia de las políticas nacionales hacia un modelo “europeizado”.

La europeización de la política energética exterior abarca, además, dos fenómenos diferentes. Por un lado, la convergencia hacia una política energética exterior común de la UE (europeización “hacia dentro” o interna –inward europeanization–); por otro, la extensión de manera diferenciada por corredor energético del acervo comunitario energético a la vecindad europea, en especial a los países de tránsito y, cuando ello sea posible, también a los países productores (europeización “hacia fuera” o externa – outward europeanization–).[3] A su vez, la narrativa de la Comisión concibe el proceso de europeización externa de la política energética europea como un difícil compromiso entre la geopolítica y los mercados. Los mercados deben ser transparentes y competitivos, pero las realidades geopolíticas obligan a una diferenciación geográfica y por fuentes de energía del proceso de europeización.[4]

Como ya se apuntaba, más allá de las sutilezas que rodean al concepto de europeización, el problema es que su alcance en las políticas exteriores energéticas de los Estados miembros de la UE ha sido muy limitado. Un análisis de convergencia del mismo arroja resultados bastante claros: se aprecia una tímida convergencia hacia un modelo energético menos intensivo en carbono (menos carbón, más gas y, sobre todo, más renovables), más diversificado en fuentes y orígenes geográficos de las importaciones, más interconectado, de menor intensidad energética y variabilidad de precios. La leve europeización en esos aspectos convive con divergencias en muchas otras variables, sobre todo con unas diferencias en las preferencias geográficas y por fuentes muy acusadas entre Estados miembros. De hecho, estadísticamente la convergencia se produce no hacia una pauta única europea, sino que más bien se da una convergencia diferenciada hacia diferentes modelos compartidos por grupos de Estados miembros.[5]

En el caso de las preferencias geográficas, la UE converge hacia cuatro pautas bien diferenciadas: una UE central y del norte con un peso muy elevado de las importaciones intra-europeas de energía, parte de la cual además tiene una dependencia relevante de Rusia (grupo en que se incluyen Francia y Alemania); y una UE periférica marcada por la ausencia de interconexiones con la UE central, que en los países del este presenta una fuerte dependencia de Rusia y en el Mediterráneo del norte de África y Oriente Medio. Cada uno de estos grupos ha tendido a converger en el seno de su propia pauta, conformando modelos diferenciados.

En el marco de una política energética exterior comunitaria de talla única, dicha estructura genera choques asimétricos bien conocidos en España: la crisis de Libia y el impacto de las revueltas árabes, el embargo a Irán y las amenazas de bloqueo del estrecho de Ormuz afectan en mucha mayor medida a los suministros españoles (e italianos, portugueses y griegos) que a los del conjunto de la UE o de algunos de sus países centrales; las interrupciones de suministro generadas por las disputas entre Rusia y Ucrania y las incertidumbres que rodean al proyecto Nabucco, en cambio, no afectan tan directamente a las preferencias españolas (pero sí a las italianas y griegas).

En el plano exterior, la diferenciación se produce en gran medida por defecto: los principales proveedores de hidrocarburos sencillamente no están dispuestos a que se les aplique el acervo comunitario, obligando a la UE a diseñar asociaciones diferenciadas con suministradores como Rusia o Argelia, o incluso con los productores del Caspio.[6] Alexei Miller, presidente de Gazprom, lo expresó de forma muy gráfica cuando advirtió a la UE de que para trocear la compañía (aplicando así los principios comunitarios de separación de actividades –unbundling–) “sería necesario pasar por encima de su cadáver”. Es evidente por tanto que la europeización de los corredores energéticos exteriores de la UE encuentra límites claros de aplicación en los grandes países productores de hidrocarburos. No obstante, sí puede ser más efectiva en países de tránsito, productores menos importantes de hidrocarburos o productores potenciales de energías renovables.

Pero el factor de diferenciación más importante de la política energética exterior reside en la solución de compromiso alcanzada para poder cerrar el tercer paquete. Los planes iniciales de la Comisión, con el apoyo del Parlamento Europeo, eran forzar a las grandes empresas integradas europeas a desprenderse de sus activos de transmisión (full ownership unbundling). Sin embargo, Francia y Alemania lideraron una coalición de países que se opuso a dichas medidas, obteniendo el derecho de los monopolios estatales (EDF, GDF, E.ON y RWE) a mantener la propiedad de sus redes de gas y electricidad, transfiriendo la operativa de las mismas a un operador independiente del sistema (ISO –Independent System Operator–, en terminología inglesa), o alternativamente a un operador independiente de transmisión (ITO –Independent Transmission Operator–), con la única limitación de quedar sometidos a “supervisión externa” (regulatory unbundling). Ambos operadores están obligados a facilitar el acceso a la red que operan a todos los suministradores bajo la normativa de acceso a terceros.

Este debilitamiento de la propuesta de la Comisión relajó de inmediato la consistencia de una aplicación estricta del principio de reciprocidad a terceros países, que estipula que ninguna empresa energética de un tercer país puede comprar una empresa energética europea si no cumple con los requisitos de desacoplamiento entre generación y transmisión exigidos por la legislación comunitaria. Es la denominada ‘cláusula Gazprom’, concebida para frenar la compra por parte de la empresa rusa de más redes de distribución europeas. Alemania consiguió negociar una cláusula más flexible, según la cual sólo se requeriría un acuerdo político bilateral para autorizar la compra de activos de transmisión por parte de un gigante energético extra-europeo, como Gazprom. Es decir, que los Estados miembros podían negociar cláusulas bilaterales de inversión de manera autónoma.

Esta solución resulta claramente sub-óptima desde la perspectiva de la liberalización del mercado interior. Ha sido además una de las vías empleadas por Gazprom para sortear la normativa comunitaria en materia de separación de actividades (unbundling), junto con el recurso a empresas filiales. Rusia quiere mantener el control de los gasoductos y oleoductos de tránsito, y de otras infraestructuras críticas como las de almacenamiento de gas. Ese control limita considerablemente el impacto del tercer paquete y sus medidas de separación de actividades en la liberalización de los mercados de gas en el centro y este de Europa. Además, su negativa a aplicar la reciprocidad abriendo su sector energético a las inversiones europeas sesga en su favor la asimetría de la interdependencia energética con la UE.[7]

A este cierre en falso de la dimensión exterior del tercer paquete se suma el hecho de que, tras aprobarse las Directivas correspondientes en 2009, todavía se sigue en período de transposición y muchos Estados miembros todavía no las han incorporado a su legislación. Parecería sensato completar la dimensión interior de la política energética del tercer paquete antes de avanzar en otros aspectos,[8] como la política energética exterior. Sin embargo, la Comisión parece haber decidido dar un paso más precisamente en ese sentido.

¿Cambio estructural? La Comunicación sobre la seguridad del abastecimiento energético y la cooperación internacional de septiembre de 2011

Ya se ha apuntado como los tres paquetes legislativos sucesivos (1998, 2003 y 2009) sobre la consecución del mercado interior de la energía y la inclusión de ésta en el Tratado de Lisboa han generado un momento de europeización en la política energética. El artículo 194 del Tratado de Lisboa establece, con un espíritu de solidaridad entre Estados miembros, que los objetivos de la política energética de la Unión son garantizar el funcionamiento del mercado interior, la seguridad de abastecimiento y fomentar la eficiencia, el desarrollo de las energías renovables y las interconexiones, aunque mantiene el derecho de los Estados miembros a determinar su mix energético. Esos objetivos fueron luego desarrollados en la estrategia Europa 2020 (Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador),[9] en la cual el sector energético figura como uno de los vectores prioritarios de actuación de cara a la recuperación económica. Aunque siempre es difícil hablar de cambios estructurales, especialmente en procesos tan graduales como los aquí descritos y más refiriéndose a la UE, sí parece adecuado hablar de un cambio estratégico para el sector energético europeo.

En 2010, la estrategia Energía 2020, Una estrategia para una energía competitiva, sostenible y segura,[10] desarrolló con más concreción los objetivos de política energética de la Comisión para 2020, intentando acelerar su consecución. Otras iniciativas recientes de política energética de la Comisión han sido la Directiva sobre eficiencia energética y, más recientemente, el lanzamiento de una hoja de ruta para 2050 que prolonga la visión fijada a 2020. Más relacionado con la política energética exterior, la Comunicación sobre Las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020[11] responde a las necesidades de infraestructuras para cumplir los objetivos fijados en esa fecha. La Comisión propone una red energética integrada europea que incluya las interconexiones con terceros países, estableciendo prioridades en la construcción de infraestructuras y mecanismos comunitarios para facilitar la concesión de licencias a esas infraestructuras.

Las prioridades europeas en materia de infraestructuras energéticas se plasman básicamente en tres corredores de gas y cuatro de electricidad. Los corredores eléctricos prioritarios son:

• Red marítima en los mares septentrionales y conexión con Europa septentrional y central, para integrar la energía eólica generada en aquéllos en el mercado energético comunitario.
• Interconexiones en Europa sudoccidental, para integrar la electricidad de origen renovable de la Península Ibérica y aprovechar las energías renovables norteafricanas.
• Conexiones en Europa central oriental y sudoriental.
• Finalización del Plan de Interconexión del Mercado Báltico de la Energía (BEMIP).

En relación al gas, todas las regiones europeas deben diversificar sus aprovisionamientos entre, al menos, dos fuentes de abastecimiento. El reglamento de seguridad de abastecimiento de gas impone también requisitos de flexibilidad adicionales, como aumentar los gasoductos bidireccionales, la capacidad de almacenamiento y la de Gas Natural Licuado (GNL). Los corredores prioritarios son tres:

• El Corredor Sur para diversificar el abastecimiento de gas de la UE con el procedente del Caspio, Asia central y Oriente Próximo.
• El Corredor Norte-Sur en Europa central y sudoriental para conectar los mares Báltico (BEMIP), Negro, Adriático y Egeo.
• El Corredor Norte-Sur en Europa occidental para eliminar estrangulamientos internos, aprovechando fuentes de abastecimiento externo como las africanas, y optimizando la utilización de las infraestructuras españolas de GNL.

Respecto a la europeización de la política energética exterior, los antecedentes se remontan al Libro Verde de 2006, que abordaba la necesidad de instrumentar una política energética exterior común para afrontar los retos energéticos de índole geopolítica. La europeización de la política energética exterior fue retomada en el denominado Documento Solana de junio de 2006, Una política exterior para servir los intereses energéticos europeos, donde se apostaba por incluir los objetivos energéticos en la política exterior de la Unión, aunque sin especificar una estrategia definida de cómo hacerlo. La Comunicación de la Comisión Relaciones exteriores en materia de energía – de los principios a la acción,[13] también de 2006, ya enfatizaba la necesidad de una mayor coherencia en las políticas energéticas exteriores de los Estados miembros.

Toda esta acumulación de iniciativas se debe en buena medida a la constatación por parte de la Comisión de que, sin medidas adicionales, será muy difícil alcanzar los objetivos fijados para 2020. Su consecución supone inversiones importantes en instalaciones de generación, sobre todo energías renovables, e infraestructuras de transporte que permitan integrar el aumento de las renovables y nuevos flujos de gas y electricidad. Esas inversiones son muy difíciles de financiar en el actual contexto de crisis financiera, y podría pensarse que los líderes europeos están demasiado ocupados en atender la crisis como para adoptar decisiones en una materia tan sensible como la europeización de la política energética.

Este último efecto, no obstante, puede ser ambivalente. En la cumbre europea del 4 de febrero de 2011, la primera que en principio se dedicaba exclusivamente a la energía, los líderes de la UE apenas precisaron unas horas para alcanzar un consenso en lo referente a completar el mercado interior de la energía en 2014 e invitar a la Comisión a elaborar un paquete detallado de medidas de política energética exterior. A continuación dedicaron el resto de la cumbre a discutir sin resultado sobre la crisis del euro. El problema estriba en que los consensos fáciles pueden no ser consistentes a la hora de aplicar las propuestas elaboradas por la Comisión. En todo caso, la propuesta está ahora sobre la mesa. En los próximos meses deben decantarse sus implicaciones y, como se avanzaba en la introducción, tomar (o no) decisiones importantes en la materia. La discusión promete ser interesante y merece ser seguida con atención.

La propuesta de la Comisión se plasma en la Comunicación sobre la seguridad del abastecimiento energético y la cooperación internacional, La política energética de la UE: establecer asociaciones más allá de nuestras fronteras, del 7 de septiembre de 2011.[14] Como documento de política es bastante genérico y no entra en una especificación detallada ni operativa de las interrelaciones entre todos los objetivos e instrumentos que contiene. Pero sí lo hace en algunos temas específicos, como se verá a continuación; en lo demás, reitera la importancia de las infraestructuras y los acuerdos con países terceros como Rusia (que cuenta con su propio sub-epígrafe) sin nuevas aportaciones relevantes. El cuadro adjunto reproduce los epígrafes (objetivos) y sub-epígrafes (instrumentos u objetivos intermedios) de la Comunicación a modo de resumen de su contenido.

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Contenidos de la Comunicación La política energética de la UE: establecer asociaciones más allá de nuestras fronteras

(1) Fortalecer la dimensión exterior del Mercado Interior de la Energía de la UE

• Coordinación en el mercado interior: mejorar la influencia de la UE y los Estados miembros
• Integración de la red: diversificación de las rutas y fuentes de abastecimiento
• Integración del mercado con países vecinos: un enfoque de conjunto pero diferenciado
• Diálogo entre la UE y Rusia en materia de energía: de la asociación a la integración

(2) Fortalecer la cooperación en materia de energía segura, fiable, sostenible y competitiva

• Cooperaciones con proveedores de energía
• Asociaciones con economías industrializadas y en rápido crecimiento
• Un marco estable y previsible para el comercio y la inversión
• Fomentar los máximos niveles de protección, seguridad y medio ambiente a escala mundial

(3) Mejorar el acceso de los países en vías de desarrollo a las energías sostenibles

(4) Promover mejor las políticas de la UE más allá de sus fronteras

• Un enfoque estratégico para las asociaciones en materia de energía
• Mejorar la coordinación entre Estados miembros
• Optimizar la ayuda exterior de la UE en el sector de la energía

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Lo primero que llama la atención es la concepción de su propuesta principal, el fortalecimiento del mercado interior de la energía. Hasta ahora, el argumento de la europeización corría en sentido contrario: era la consecución del mercado interior (la europeización interna) la que permitía su posterior proyección al exterior (la europeización externa). Pero los problemas generados por la relajación y bilateralidad de la cláusula de reciprocidad en el tercer paquete han hecho de la necesidad virtud, y parece que será la política energética exterior la que deba resolverlos. La propuesta de la Comisión consiste en un mecanismo de intercambio de información sobre acuerdos intergubernamentales entre Estados miembros y países terceros en el ámbito de la energía, a imagen del procedimiento de notificación que ya se aplica a los acuerdos de gas; provisiones similares se aplican a los acuerdos bilaterales sobre energía nuclear en el Euratom.[15]

La Comunicación se acompaña de una propuesta de Decisión, que incluye un instrumento jurídico que establezca el intercambio obligatorio de información.[16] El ámbito de aplicación abarca todos los acuerdos intergubernamentales (vigentes, nuevos y provisionales) “con incidencia en el funcionamiento del mercado interior de la energía o en la seguridad del abastecimiento energético de la Unión”; es decir, aquellos “que tengan incidencia en el abastecimiento de gas, petróleo o electricidad a través de infraestructuras fijas (tales como gasoductos, oleoductos y redes) o en la cantidad global de energía importada en la UE”. En vez de un mecanismo de control previo obligatorio y exhaustivo, la propuesta opta por un “mecanismo de control de compatibilidad” más flexible que permita a la Comisión, por iniciativa propia o a petición del Estado miembro negociador, evaluar la compatibilidad de un acuerdo con el acervo comunitario antes de su firma. Este mecanismo no afectaría a los acuerdos entre operadores comerciales, salvo si un acuerdo intergubernamental se refiere a él de forma explícita.

La segunda iniciativa para fortalecer la dimensión exterior del mercado interior de la energía consiste en otorgar a la Comisión la posibilidad de negociar mandatos para que la UE pueda alcanzar acuerdos para la realización de infraestructuras relevantes que unan su red a la de terceros países. La propuesta entiende que sólo así se pueden reducir los riesgos que dificultan la construcción de infraestructuras consideradas estratégicas por la Comisión en países con inseguridad “de índole política, comercial o jurídica”. La propia Comunicación pone como ejemplo el mandato del Consejo para autorizar a la Comisión a negociar un acuerdo para establecer un marco jurídico con Azerbaiyán y Turkmenistán sobre un sistema de gasoductos transcaspianos. La Comisión apunta que un enfoque similar podría adoptarse para fijar un marco que ofrezca seguridad jurídica y política a la importación de electricidad renovable desde la ribera sur del Mediterráneo. Ambos proyectos son retomados también dentro de las prioridades en infraestructuras exteriores.

El tercer elemento destacable consiste precisamente en el elemento de europeización exterior de la Comunicación: la integración de los mercados energéticos de la vecindad europea sobre la base del acervo comunitario y la Carta de la Energía.[17] Esa integración, reconoce la Comisión, deberá ser diferenciada en función del interés de los socios por adoptar mayores o menores niveles de convergencia normativa energética con la UE. En la cúspide de la pirámide de integración energética se encuentran los países del Espacio Económico Europeo, que forman parte del mercado interior. Pese a ello, debe recordarse que, ante la incompatibilidad de su sistema de cuotas gasistas con los principios de competencia comunitarios, la Comisión tuvo que amenazar con llevar a Noruega ante el Tribunal de Justicia de la UE. También deben contemplarse las dificultades para integrar a Suiza en el mercado interior. Pero la referencia para los países vecinos que quieran incorporarse al sistema energético europeo es el Tratado de la Comunidad de la Energía,[18] que según la Comunicación podría ampliarse a aquellos países que han celebrado un acuerdo de libre comercio con la UE y manifestado su disposición y capacidad para aplicar el acervo comunitario en materia de energía.

La cuarta propuesta relevante apunta la posibilidad de una “Asociación en materia energética entre la UE y el Mediterráneo Meridional” centrada en las energías renovables. La Comisión reconoce la necesidad de mejorar las condiciones ofrecidas para proyectos conjuntos con terceros países por el artículo 9 de la Directiva de renovables,[19] que restringe la posibilidad de considerar las transferencias estadísticas en el cómputo de los objetivos de renovables de los Estados miembros para 2020 a los miembros de la UE o del Tratado de la Comunidad de la Energía, limitando así las posibilidades de integración de las energías renovables de esos países en el sistema energético europeo.[20] De esta forma, la Comisión asume que la indefinición que rodea al Plan Solar Mediterráneo no permite avanzar en lo que parece conformarse como segundo gran proyecto energético exterior de la Comisión (con o sin mandato) tras Nabucco.

Finalmente, otra de las novedades es la integración de la política de cooperación al desarrollo y la política energética exterior. La Comisión aborda la lucha contra la pobreza energética y el cambio climático a través de la cooperación al desarrollo en energías renovables y eficiencia energética. Este es un elemento importante de la agenda internacional de cooperación al desarrollo, con vistas a la Cumbre de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas de Río de Janeiro de junio de 2012 (Rio+20), en la que se abordarán las interrelaciones entre pobreza energética, desarrollo sostenible y cambio climático. Naciones Unidas ha declarado 2012 el “Año Internacional de la Energía Sostenible para Todos”, y Dinamarca incluye el papel económico de las energías renovables entre las prioridades de su Presidencia de la UE.

El resto del documento contiene otros aspectos habituales de la cooperación energética internacional de la UE, como las asociaciones estratégicas con países terceros, los diálogos con productores y consumidores, la promoción de un marco estable para la inversión basado en la Carta de la Energía, la cooperación multilateral en la financiación del desarrollo sostenible, así como la necesidad de que la UE actúe con una única voz en los organismos y foros internacionales que abordan temas energéticos (Agencia Internacional de Energía-AIE, Foro Internacional de la Energía-IEF, la Asociación Internacional de Cooperación para la Eficiencia Energética-IPEEC y la Agencia Internacional de Energías Renovables-IRENA).

Implicaciones para España

Las propuestas analizadas y su contexto suponen un vector importante de europeización de la política energética exterior. La nueva Comunicación se inscribe en la narrativa de los diferentes “libros”, verdes o blancos, “estrategias” y “prioridades” de la UE, pero introduce un lenguaje más exigente de “decisiones” sobre mecanismos de control y “mandatos” de negociación para la realización de infraestructuras. Como ya ha ocurrido anteriormente, este impulso se puede perder en el momento de plasmarse en normativa y en su posterior aplicación. Por un lado, las resistencias de los Estados miembros a perder elementos importantes de su soberanía como la libre firma de acuerdos con proveedores, pueden ser importantes. Por otro, el incentivo a aceptar el paquete en el actual contexto de crisis financiera estriba básicamente en el deseo de los gobiernos de beneficiarse de las inversiones en infraestructuras trasnacionales al recibir financiación directa y facilitarse su realización.

La dimensión financiera de las infraestructuras energéticas trans-europeas ha adquirido así una importancia como instrumento de recuperación económica que se añade a las consideraciones sobre la mejora de la competitividad que entraña su desarrollo. Se trata, sin duda, de una dimensión en la que España está muy interesada. Hasta la eclosión de la crisis financiera, la financiación otorgada por la UE a las infraestructuras energéticas de transporte consistía básicamente en cantidades modestas del programa TEN-E (Trans European Network Programme for Energy) para financiar estudios de viabilidad. Sin embargo, a partir de 2009 y en el marco del Programa Energético Europeo para la Recuperación las cantidades desembolsadas aumentaron considerablemente: 2.300 millones de euros para interconexiones de gas y electricidad, 1.050 millones para la captura y secuestro de carbón, y 565 millones de euros para la eólica offshore.

Respecto a la financiación, ésta se ha canalizado básicamente a través de préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), que incluye la energía entre sus objetivos prioritarios sólo desde 2007. A partir de esa fecha, en gran parte desde 2009 como medida de recuperación económica, los préstamos a la construcción de infraestructuras del sector se han más que doblado hasta superar los 6.000 millones de euros en 2009 y una cifra similar en 2010. En febrero de 2011, no obstante, creyendo que lo peor de la crisis había pasado el BEI anunció un descenso de la financiación a las infraestructuras energéticas, una medida que requiere ser repensada a la luz del deterioro de la situación económica en la UE.

En la medida en que las orientaciones geográficas de un eventual paquete financiero no contenten a todos los Estados miembros, tenderá a ser bloqueado; si lo hace, probablemente no podrá identificar prioridades claras ni mandar un mensaje contundente a los inversores, productores ni consumidores. Pero la agenda estará planteada y las referencias marcadas, generando una dependencia de la senda institucional bien conocida en la UE.

En cualquier caso, para España el momento de impulso de la política energética europea plantea retos importantes, también en la dimensión exterior de que se ocupa este Documento de Trabajo. De hecho, para España, las principales prioridades energéticas exteriores radican en la propia UE: interconexiones y profundización del mercado interior. Cualquier paso en esta dirección será provechoso para España y para el conjunto de la UE, en la medida en que provea bienes públicos europeos como la seguridad de abastecimiento o el buen funcionamiento del mercado interior. Pero además, las posiciones españolas deben procurar que la diferenciación geográfica y por fuentes energéticas de las iniciativas europeas responda a preferencias claras y justificadas, y que éstas reflejen la realidad plural de los sectores energéticos de los Estados miembros. El resto de este apartado ofrece una visión panorámica de los retos que suponen para España las novedades identificadas en la sección precedente.

La europeización de los acuerdos energéticos exteriores parece razonable si ello permite su sustitución o acompañamiento por parte de la UE. En caso contrario, pervivirán en su estado bilateral. Pongamos por caso la reciente decisión alemana de acelerar el cierre de sus centrales nucleares, que afecta de manera importante a otros Estados miembros que dependían de las importaciones de electricidad de Alemania para cubrir sus picos de demanda, caso de Francia. Aunque una parte de esa producción se sustituya por renovables o importaciones, una decisión así no podría haberse tomado sin la seguridad que proporciona el gas ruso y las relaciones privilegiadas con Rusia. Sobre la base de esa omisión original de la política energética europea, cualquier intento de subsanación es por definición un sub-óptimo.[21] Pero un mecanismo de ese tipo al menos revela las imperfecciones y en principio expone a los Estados miembros al escrutinio de sus pares. Parece importante participar desde el principio en el procedimiento y seguirlo con atención, además de contar con una valoración temprana de sus implicaciones para las relaciones energéticas españolas con sus suministradores clave.

El siguiente tema en que se espera una contribución española es en el debate acerca de los mandatos negociadores sobre construcción de infraestructuras extra-europeas, que se enmarca en el más amplio de las prioridades de la Comisión en materia de infraestructuras energéticas. La primera reflexión es que cualquier infraestructura extra-europea debiera ser secundaria ante la consecución de las interiores, y que solventar el problema de las interconexiones internas parece una condición necesaria para que las exteriores añadan valor a una red verdaderamente europea. En consecuencia, España debe insistir en la necesidad de avanzar rápidamente en el Corredor Norte-Sur occidental del gas y en las interconexiones eléctricas sudoccidentales y, en ese contexto, capitalizar sus interconexiones con el norte de África, su capacidad de GNL y sus ventajas comparativas en energías renovables.

Dicho esto, a la continuidad en los temas de interconexiones intra-europeas, España debe también añadir las cuestiones emergentes introducidas por la Comisión y analizadas en la sección anterior. La Comunicación de septiembre de 2011 propone básicamente dos mandatos. El primero, ya existente y que se corresponde con la vieja aspiración de la UE de abrir el Corredor Sur del gas, es el que el Consejo otorgó a la Comisión para negociar un acuerdo con Azerbaiyán y Turkmenistán que despejase las incertidumbres del gasoducto Nabucco. El segundo, al que la Comunicación se refiere como una posibilidad, es la creación de un marco comunitario para la importación de electricidad renovable desde la ribera sur del Mediterráneo.

El análisis de las complejidades geopolíticas y geo-económicas del Corredor Sur, siquiera de la más probable rama trans-caucásica, quedan fuera del objetivo de este análisis,[22] pero evidentemente para España se trata de un asunto que tiene a corto plazo tintes básicamente de seguridad energética europea. No obstante, en el medio y largo plazo una inclusión de países como Irán, Irak o Egipto en el Corredor Sur supondría una alineación de las preferencias europeas con las españolas. Una mayor interdependencia europea con una región clave para los suministros españoles ofrecería una mayor atención de la UE a la región del Golfo y del Mediterráneo Oriental.

Sin embargo, la opción más realista, que parece imponerse a medio plazo, es una minoración de las expectativas levantadas por el Corredor Sur para limitarlo a los abastecimientos de Azerbaiyán y, a más largo plazo, de Turkmenistán, con cantidades de gas probablemente inferiores a las proyectadas por la Comisión. Las dificultades de conectar Nabucco a productores como Irak o Egipto (a través de Siria), por no hablar de Irán, limita su factibilidad y su importancia estratégica a corto y medio plazo. Pese a ello, debe ser apoyado, si bien probablemente rebajando el nivel de las expectativas y redimensionando las infraestructuras planeadas, al menos mientras no se estabilice la situación geopolítica en los ramales destinados al Golfo y Egipto.

Además de su interés intrínseco por abrir un nuevo corredor de gas para Europa, el modelo del mandato tiene interés como precursor de otras posibles iniciativas similares, que necesariamente deberían reequilibrar las preferencias regionales entre Estados miembros. La Comisión ha argumentado que, en el caso del mandato negociador con Azerbaiyán y Turkmenistán, se ha limitado a responder a la petición de ambos países, que solicitaban una implicación directa de la UE. La Comisión propone como siguiente posible mandato fijar un marco que permita a largo plazo la integración de las energías renovables procedentes de la ribera sur del Mediterráneo en el mercado interior comunitario. Este es otro tema complejo y rodeado de mucha polémica, como muestra la accidentada existencia del Plan Solar Mediterráneo (que, por cierto, es también eólico), recibido con grandes expectativas como parte del paquete de proyectos de la Unión para el Mediterráneo (UpM) y que desde entonces ha sido incapaz de catalizar el despliegue de las renovables en la región y de proponer un calendario creíble.

Aparte de los sobresaltos aislados que ha proporcionado la UpM, lo cierto es que su Secretaría está teniendo una existencia bastante plana en la promoción de proyectos, en un contexto financiero ciertamente difícil. Cuando parecía que su nuevo secretario general empezaba a dinamizar el Plan Solar, su cambio de destino al Ministerio de Exteriores marroquí supone un cambio de efectos ambigüos: de un lado puede volver a ralentizar el Plan Solar, de otro al menos se contará con un conocedor de la carpeta en un país clave del Plan como Marruecos.

Pero los retos del Plan Solar Mediterráneo radican en una combinación de factores que incluyen falta de seguridad jurídica, ausencia de marcos regulatorios transnacionales, restrictividad de las condiciones de acceso de los países terceros a los mecanismos compensatorios comunitarios, falta de concreción sobre quién y cómo financia las inversiones y las primas, falta de claridad en qué tecnologías incluir y su respectivo grado de madurez tecnológica, o la inexistencia de un marco integrador de las capacidades y los impactos socio-económicos locales.[23]

Es posible que el Plan Solar Mediterráneo no tenga a corto plazo para España la relevancia estratégica en materia de seguridad de aprovisionamiento que puede tener Nabucco para otros los Estados miembros orientales. No obstante, en el medio y largo plazo sí puede tener implicaciones más serias de lo que algunos observadores descuentan, aunque no necesariamente bajo los escenarios previstos por la Comisión o los promotores del Plan. El primer interés vislumbrado por España era la realización de la vieja aspiración de conseguir la interconexión eléctrica con Francia, siquiera de manera indirecta. El segundo consistió en la apertura de un nuevo mercado potencial para las empresas españolas, bien posicionadas en diferentes ámbitos relacionados con las energías renovables. Cuando ambos elementos quedaron difuminados por las incertidumbres, las expectativas se enfriaron y los enfoques se tornaron más cautos.

Un mandato a la Comisión para negociar un acuerdo en la materia supondría un revulsivo que obligaría a todos los actores a reposicionarse en torno al Plan Solar y reevaluar sus opciones. La postura de “esperar y ver”’ puede no ser válida en un contexto de mejora de las condiciones del artículo 9 de la Directiva sobre renovables, o con la extensión del Tratado de la Comunidad de la Energía a países como Marruecos. Pero desde luego, si la Comisión se embarca en un mandato semejante al conseguido para las negociaciones con Azerbaiyán y Turkmenistán con países como Marruecos o Argelia para el despliegue de las renovables, España debe contribuir a la iniciativa de manera sustantiva y fijar posiciones consistentes. La propia Comunicación de septiembre de 2011 explicita que las conversaciones con ambos países eran, en esa fecha, muy prometedoras.[24]

Hay otro motivo, menos evidente pero tal vez relevante a más largo plazo, que justifica que España le preste atención. Si ese mandato incluye el diseño y aplicación de proyectos conjuntos con un componente de regulación que gestione el intercambio de electricidad renovable y su retribución, podrían dar lugar a un nuevo modelo de cooperación energética transnacional en el ámbito de las energías renovables. La política energética europea tiene una gran necesidad de este tipo de mecanismos si verdaderamente quiere superar la fragmentación de las regulaciones nacionales y avanzar hacia un modelo europeizado de despliegue de las energías renovables. La europeización de los apoyos a las energías renovables puede parecer políticamente inviable, pero empieza a reclamarse por parte de algunos observadores.[25] Su aplicación en un ámbito más limitado de manera diferenciada y gradual, como el Plan Solar, puede resultar más sencillo, pero marcar a la larga la frontera de posibilidades para una integración pan-europea más ambiciosa de las energías renovables. En todo caso, por motivos geográficos y empresariales, y desde una perspectiva estratégica, España debería acompañar el proceso desde su inicio.

Estas dos referencias a los mandatos precisos deben enmarcarse en el mapa global de preferencias expresadas tanto en la propia Comunicación de septiembre de 2011 como en el conjunto de documentos elaborados por la Comisión en los últimos años. Sin embargo, la geopolítica de la energía ha cambiado sustancialmente en los últimos meses y no parece que las formulaciones propuestas por la Comisión, algo vagas, estén a la altura de los desafíos. La prioridad otorgada a Rusia es comprensible, pero el trato relativamente secundario recibido por los proveedores norteafricanos y del Golfo no parece justificable.[26] El conjunto de la región supone el epicentro de la geopolítica mundial de la energía, y la UE no cuenta con instrumentos de actuación adecuados a su grado de interdependencia energética, especialmente con los productores del Golfo.

La agenda energética de la UE en el Mediterráneo y el Golfo Pérsico abarca desde el restablecimiento de la producción libia y la instauración en el país de un régimen de gobernanza de los hidrocarburos que prevenga futuros conflictos internos,[27] hasta la elaboración de planes de contingencia ante un embargo a Irán o incluso una interrupción temporal del tráfico marítimo por Ormuz. Las relaciones energéticas europeas con proveedores mediterráneos como Argelia, Libia o Egipto, cuyas políticas energéticas afrontan momentos de cambio también requieren de enfoques europeos renovados.[28] La iniciativa más avanzada parece ser la conclusión de una asociación estratégica con Argelia que el país norteafricano lleva largo tiempo demandando,[29] en la que pueden entrar en juego intereses cruciales para España y, en un sentido más amplio, para la interdependencia energética hispano-argelina.[30]

Además de esas posibles asociaciones estratégicas diferenciadas, hay otros elementos que pueden verse reforzados por un enfoque comunitario, como la convergencia regulatoria del sector energético en la vecindad europea, por ejemplo en países como Marruecos o Túnez, o el cierre del anillo energético mediterráneo. Este enfoque pretende alcanzar un espacio energético pan-euro-mediterráneo basado en el acervo comunitario y proyectando su mercado y las instituciones que lo regulan.[31]

Otras regiones preferentes para España, como América Latina o África Occidental, presentan límites más claros a la estrategia de europeización. En ambas parece más factible la europeización de los instrumentos de cooperación al desarrollo en materia energética, incluyendo la lucha contra el cambio climático, la pobreza energética y la promoción de las energías renovables. De hecho, la integración de la política de cooperación al desarrollo en la lucha contra el cambio climático y la pobreza energética, y el papel de las energías renovables en un desarrollo energético sostenible es otra de las tendencias que se van consolidando, esta vez desde la política energética exterior, en la política energética comunitaria. En el caso de la vecindad europea la UE cuenta con fondos regionales dedicados,[32] y para América Latina con el Latin American Investment Facility-LAIF, que incluye las energías renovables entre sus prioridades.

Esta tendencia y su impacto sobre la política española de cooperación tienen su próxima cita con la agenda mundial del clima en la Cumbre de Desarrollo Sostenible de Rio+20, donde debe desarrollarse el marco adoptado en Cancún sobre la movilización de recursos financieros para los planes nacionales de adaptación al cambio climático en países en desarrollo. La cooperación española ya reconoce el papel del desarrollo energético sostenible en el Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) de 2011. De hecho, la mayor parte de la ayuda oficial al desarrollo española al sector energético ya se destina a las energías renovables (el 80% de las ayudas concedidas al sector, según el seguimiento del PACI 2010). No obstante, históricamente se ha tratado en su mayor parte de ayuda ligada en el marco del extinto Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), por lo que su sustitución por el FONPRODE exige replantear la convergencia hacia las preferencias expresadas por la política de cooperación europea.[33]

Esta nueva dimensión de la política energética exterior comunitaria puede parecer marginal en un primer análisis. Sin embargo, resulta interesante recordar cómo las preferencias en materia medioambiental y de lucha contra el cambio climático, que en su momento tampoco recibieron demasiada atención por parte del establishment energético europeo, han terminado pergeñando aspectos importantes de la política energética comunitaria, hasta el punto de constituir uno de sus pocos vectores claramente reconocibles de europeización. Su integración con la política de cooperación puede facilitar un ecosistema benigno para la maduración de una política europeizada, que suele consistir en una combinación de relevancia política relativa aparentemente baja, campo para la innovación normativa y los compromisos graduales y, en última ratio, aceptabilidad social y consistencia con las preferencias de los ciudadanos.

Las iniciativas de la Comisión plantean retos importantes para la política energética (exterior e interior) española. Además de las interconexiones con Francia, tema que sólo puede resolverse conjugando las actuaciones en el seno de la UE con las iniciativas bilaterales, la respuesta a toda una serie de interrogantes tiene una dimensión en gran parte europea.

Entre otros temas pendientes, se podrían mencionar los siguientes: dar salida a la capacidad excedentaria de gas (GNL y los nuevos suministros del Medgaz) en un momento de baja demanda; optimizar la utilización de la capacidad de generación renovable mediante la exportación de electricidad; proporcionar oportunidades y nuevos mercados a las empresas españolas (utilities e industria); responder a las necesidades de red que supondría una eventual importación de electricidad renovable del norte de África; adoptar una posición consistente en el proceso de construcción de infraestructuras europeas; plantear prioridades claras en las orientaciones geográficas de la política energética exterior comunitaria que contemplen las preferencias españolas, incluyendo instrumentos comunitarios (y bilaterales que sean compatibles con los comunitarios) que ayuden a gestionar la interdependencia española con sus suministradores clave, actuales y potenciales; desarrollar una estrategia diferenciada de empezando por los vecinos, no sólo Francia, teniendo claro el mapa de retos y oportunidades en Portugal, Marruecos y Argelia, y posicionarse para evitar perder esos mercados naturales; y desarrollar la dimensión energética de la Estrategia Española de Seguridad e integrarla con la política energética nacional de forma compatible con la europea.

Consideraciones finales

La principal incertidumbre que rodea a las últimas iniciativas de la Comisión por europeizar la política energética exterior se refiere al impulso político que pueden recibir sus propuestas. Las posibilidades de pérdida de impulso y apoyo son reales, y a las fuerzas centrípetas invocadas por la Comisión se opone la lógica de los intereses nacionales de los Estados miembros más influyentes. La agenda europea va a seguir concentrada en la crisis de la eurozona y la discusión de las medidas para luchar contra la recesión. Como ya se ha apuntado, una forma de dar visibilidad a las cuestiones energéticas podría ser ligarlas a las reformas estructurales necesarias para elevar la competitividad de la economía europea y a la financiación de infraestructuras energéticas como vector de recuperación económica. Sin embargo, eso no evitará el tradicional juego comunitario de negociaciones y coaliciones, pudiendo incluso enconarlo.

En general, se intuye que los Estados miembros más importantes (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido) tienden a recibir mejores condiciones contractuales que los demás, bien debido a la mayor dimensión de su mercado y por tanto de su poder de negociación, bien debido a que mantienen relaciones políticas privilegiadas con sus suministradores estratégicos, o porque cuentan con empresas y tecnología de interés para los países productores. Gazprom, por ejemplo, parece cargar precios del gas más altos a los Estados miembros del Este, que carecen de los atributos precedentes o simplemente de otras alternativas de suministro. La prueba es que la reacción de los Estados miembros a la europeización de los acuerdos energéticos propuesta por la Comisión ha variado entre países según su tamaño y grado de diversificación. Los Estados miembros pequeños o con menor poder de negociación han celebrado la propuesta de una conformidad previa de los acuerdos en negociación, mientras que los más grandes prefieren someterlos a dicha conformidad sólo después de ser firmados.[34]

Alemania y Francia mantienen estrategias nacionales basadas en los aprovisionamientos de gas ruso y la apuesta por las renovables, y la energía nuclear, respectivamente. También disfrutan de un grado elevado de interconexiones derivado de su renta de situación como países centrales de la UE, pese a la escasa receptividad de Francia. El Reino Unido y otros países del norte de la UE también tienen preferencias proclives a las energías renovables y las interconexiones eléctricas, pero estas últimas presentan un margen de convergencia limitado con las preferencias geográficas de España (aunque no de las empresas españolas presentes en esos mercados). Dinamarca, que ostenta la Presidencia de la UE durante los próximos seis meses, incluye entre sus prioridades el desarrollo de una economía verde, pero puede no estar especialmente concernida por los grandes retos geopolíticos de la energía en Europa meridional. Puede ser sensible a una mayor europeización de la política energética en materia de renovables, pero no padece las restricciones de interconexión de otros Estados miembros ni su dependencia exterior.

Los países del Este europeo y el Báltico presentan preferencias similares a las españolas en materia de interconexiones, pero su problemática difiere mucho de la española en las fuentes y geografía de su interdependencia energética exterior. España, uno de los países europeos con unos suministros más diversificados, no comparte su extrema dependencia de Rusia ni la falta de diversificación de su suministro, ni puede beneficiarse directamente de los esfuerzos comunitarios para paliarlos, más allá de un impulso genérico a las interconexiones cuyo valor dependería de una posterior concreción. No obstante, debe recordarse que la inclusión de la seguridad energética en el Tratado de Lisboa como una responsabilidad de la UE fue debida a la insistencia de este grupo de países.

Más aún, la europeización de los acuerdos energéticos bilaterales propuesta por la Comisión tiene su origen precisamente en las negociaciones que Polonia mantuvo en 2010 para renovar su contrato de gas con Gazprom. En primera instancia, la Comisión avisó a Polonia de que el borrador del contrato incumplía las reglas de competencia comunitarias. Polonia solicitó la ayuda de la Comisión y obtuvo concesiones importantes de Gazprom en una serie de asuntos, como el acceso a terceros y el derecho a reexportar y reimportar. Este éxito comunitario explica el impulso recibido para establecer el mecanismo de intercambio de información, así como la insistencia de la Comisión en su papel de apoyo a las negociaciones de aquellos Estados miembros que soliciten su ayuda.

Mientras que las preferencias por las renovables se encuentran probablemente en el norte de Europa, incluida Alemania, para encontrar perfiles de preferencias geográficas similares España debe mirar a la Europa mediterránea en busca de posibilidades de cooperación. Francia sigue siendo el actor clave para España al mediar geográficamente su integración en el mercado interior y compartir en parte sus preferencias geográficas. Italia y Grecia, pese a su mayor propensión oriental, tienen estructuras de importación más semejantes a la española, que en el caso de Portugal son todavía más claras. Aunque los países más afectados por la crisis estarán en los próximos meses, como la propia España, absorbidos por la agenda económica de la UE, tal vez podrían encontrar contenidos energéticos comunes a su salida.

En este contexto, España afronta la necesidad de contribuir a la formulación de esa nueva política energética exterior de la UE, establecer su interrelación con el funcionamiento del mercado interior, y conciliar sus preferencias con las del sector energético español. Cuenta para ello con ventajas comparativas importantes en el campo de la diversificación de abastecimiento, las capacidades de GNL, las interconexiones con el norte de África, un papel de liderazgo en energías renovables y gas natural, y un conjunto de empresas internacionalizadas y competitivas. Sus necesidades son además bien conocidas tanto por las autoridades españolas como por las europeas, y su satisfacción pasa sobre todo por la aplicación del acervo comunitario en materia de interconexiones y mercado interior.

Es probable que la política energética exterior nunca alcance el grado de europeización de otras políticas comunitarias, como la comercial. Los Estados miembros, al menos los que se benefician de un mayor poder de negociación, no parecen dispuestos a que la Comisión negocie acuerdos energéticos en su nombre como ocurre con los acuerdos comerciales. Es posible que su influencia se limite a negociar las normas que gestionen las infraestructuras energéticas, intra y extra-europeas. No obstante, en aquellos casos en que su implicación sea fruto de un mandato negociador, como la apertura del Corredor Sur del gas o la integración de las energías renovables de la ribera sur del Mediterráneo en el sistema energético europeo, las negociaciones pueden adentrarse en terrenos inexplorados hasta la fecha.

Un ejemplo puede ser la agrupación por parte de la Comisión de las compras de varios Estados miembros, por ahora desechada para el Corredor Sur por objeciones relacionadas con la política de competencia debido a una posible posición de monopsonio. En el caso de la integración de las renovables del norte de África, además de la financiación de infraestructuras pueden abordarse temas relacionados con la regulación, como su retribución en el marco de proyectos conjuntos, que pueden tener efectos de desbordamiento a largo plazo.

En todo caso, no debe caerse en el conformismo y obviar la necesidad de reflexionar sobre las novedades introducidas por las recientes iniciativas de la Comisión en materia de política energética exterior, la valoración de sus implicaciones para España, y la adopción de una postura cooperativa al respecto. La dinámica adquirida por la política energética comunitaria en los últimos años va a empezar a exigir decisiones importantes, no sólo y tal vez no principalmente en su dimensión exterior. Pero mientras que los grandes temas tradicionales del mercado interior son bien conocidos y las posiciones nacionales están bastante establecidas, la agenda de la política energética exterior puede resultar menos previsible. Para cualquier Estado miembro, y desde luego para España, parece importante contar con una ordenación clara de las preferencias nacionales a la hora de contribuir al proceso de toma de tales decisiones.

Por Gonzalo Escribano, Investigador principal de Energía, Real Instituto Elcano.

Notas:

[1]El autor quisiera agradecer los comentarios realizados por tres miembros del Grupo de Trabajo de Energía del Real Instituto Elcano a este Documento de Trabajo. No obstante, las opiniones expresadas y los errores que puedan subsistir son responsabilidad exclusiva de su autor.

[2] G. Oettinger (2011), “Towards an Integrated European Energy Market”, en K. Barysch (ed.), Green, Safe, Cheap. Where Next for EU Energy Policy?, Centre for European Reform, www.cer.org.uk.

[3] G. Escribano (2010), “Convergence towards Differentiation: The Case of Mediterranean Energy Corridors”, Mediterranean Politics, vol. 15, nº 2.

[4] G. Escribano (2011), “Markets or Geo-politics? The Europeanization of the EU’s Energy Corridors”, Journal of Energy Sector Management, vol. 5, nº 1. Véase también R. Youngs (2009), Energy Security. Europe’s New Foreign Policy Challenge, Routledge, Londres.

[5] Es decir, que la convergencia se produce primero mediante el agrupamiento de los perfiles más similares, generando “grupos” diferenciados en el seno de los cuales sí se produce convergencia. Véase J.M. Marín, J. García-Verdugo y G. Escribano (2011), Energy Security for the EU in the 21st Century. Markets, Geopolitics and Corridors, Routledge, Oxford y Nueva York, especialmente los capítulos 11 y 14.

[6] Sobre Rusia, véase P. Benavides (2010), “Las relaciones entre la Unión Europea y Rusia en el ámbito de la energía”, en J.M. Beneyto y C. Powel (eds.), Unión Europea y Rusia ¿Competencia o cooperación?, Biblioteca Nueva, Madrid, pp. 209-225; y más recientemente, id. (2011), “Infraestructuras energéticas en la Unión Europea. El gasoducto Nord Stream en marcha”, Cuadernos de Energía, nº 33, diciembre; y D. Finon y C. Locatelli (2008), “Russian and European Gas Interdependence: Could Contractual Trade Channel Geopolitics?”, Energy Policy, vol. 28, nº 1. Sobre Argelia, véase G. Escribano (2009), “La UE y la promoción de las reformas en Argelia”, Revista de Información Comercial Española, nº 846. En relación al Caspio, véase G. Bahgat (2007), “Prospects for Energy Cooperation in the Caspian Sea”, Communist and Post-Communist Studies, vol. 40, pp. 157-168.

[7] F. Umbach (2011), “Natural Gas – From Achilles Heel to Stabiliser?”, en K. Barysch (ed.), op. cit., nota al pie nº 1.

[8] R. de Miguel (2011), “El mercado interior de la electricidad”, Cuadernos de Energía, nº 33, ENERCLUB, diciembre.

[9] COM (2010) 2020 final.

[10] COM (2010) 639 final.

[11] COM(2010) 677 final.

[12] COM(2006) 105 final.

[13] COM (2006) 590 final.

[14] COM(2011) 539 final.

[15] La comparación es difícil y de ella no pueden extraerse consecuencias aplicables al gas o la electricidad. Euratom fue fruto de un acuerdo muy especial en el que, para conseguir imponer sus posiciones, los franceses tuvieron que hacer concesiones en materia de información. Paradójicamente, el tratado contempla la obligación de que sus miembros consulten con sus socios la apertura de nuevas centrales nucleares, pero no su cierre.

[16] COM(2011) 540 final.

[17] Sobre el papel de la Carta de la Energía en el tránsito de gas y las relaciones con Rusia, véase A. Konoplyanik (2009), “Gas Transit in Eurasia: Transit Issues between Russian and the European Union and the Role of the Energy Charter”, Journal of Energy & Natural Resources Law, vol. 27, nº 3.

[18] M. Simurdic (2009), “The Energy Community: EU Energy Enlargement?”, International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs, nº 3; también S. Renner (2009), “The Energy Community of Southeast Europe: A Neo-Functionalist Project of Regional Integration”, European Integration online Papers, vol. 13.

[19] Directiva 2009/28/CE.

[20] J.M. Marín y G. Escribano (2010), “El Plan Solar Mediterráneo y la integración energética Euro-mediterránea”, Revista de Economía Industrial, nº 377.

[21] S.S. Haghighi (2007), Energy Security: The External Legal Relations of the European Union with Major Oil and Gas Supplying Countries, Hart Publishing, Oxford.

[22] Puede consultarse al respecto S. Yenikeyeff (2011), “Energy Interests of the ‘Great Powers’ in Central Asia: Cooperation or Conflict?”, International Spectator, vol. 46, nº 3; y M. Bilgin (2009), “Geopolitics of European Natural Gas Demand: Supplies from Russia, Caspian and the Middle East”, Energy Policy, vol. 37, nº 11.

[23] Marín y Escribano (2010), op. cit.

[24] En una visita a España el 24 y 25 de noviembre de 2011 para participar en un seminario organizado por ESADE, el comisario Oettinger insistió en lo prometedor de tales conversaciones sin entrar en más detalles.

[25] Por ejemplo, D. Buchan (2011), “Expanding the European Dimension in Energy Policy: The Commission’s Latest Initiatives”, SP nº 23, Oxford Institute for Energy Studies.

[26] A. Mañé y A. Lorca (2007), “África del Norte: su importancia geopolítica en el ámbito energético”, Documento de Trabajo nº 11/2007, Real Instituto Elcano.

[27] G. Escribano (2011), “Una agenda energética para Libia: seguridad, reconstrucción y gobernanza”,ARI nº 139/2011, Real Instituto Elcano.

[28] G. Escribano (2011), “Energía en el Norte de África: vectores de cambio “, Documento de Trabajo nº 13/2011, Real Instituto Elcano. Para un análisis más detallado sobre Argelia, véase H. Darbouche (2011), Algeria’s Shifting Gas Export Strategy: Between Policy and Market Constraints, Oxford Institute for Energy Studies, NG 48, marzo; y F. Ghilès (2011), “Ahead of Spring in Algeria: Tough Energy and Economic Challenges Await”, Notes Internacionals CIDOB, nº 32. Sobre Egipto, puede consultarse L. Guarera (2011), “Egypt Energy Challenges”, Global Energy for the Mediterranean, nº 7, marzo, OME; y P.H. Suding (2010), “Struggling between Resources-based and Sustainable Development Schemes – An Analysis of Egypt’s Recent Energy Policy”, Energy Policy, vol. 39, nº 8.

[29] H. Darbouche (2008), “Decoding Algeria’s ENP Policy: Differentiation by Other Means”, Mediterranean Politics, vol. 13, nº 3.

[30] G. Escribano (2011), “Conjugando diferenciar y diversificar: Una visión económica más ambiciosa de las relaciones hispano-argelinas”, Cahiers d’Algerie nº 4, Casa del Mediterráneo.

[31] Véase A. Correljé y C. Van der Linde (2006), “Energy Supply Security and Geopolitics: A European Perspective”, Energy Policy, vol. 34, nº 5; también A. Mañé (2006), “European Energy Security, Towards the Creation of the Geo-energy Space”, Energy Policy, vol. 34, nº 18.

[32] Sobre el papel de la cooperación energética hispano-argelina véase G. Escribano (2008), “Las relaciones económicas hispano-argelinas y el desarrollo de Argelia”, en I. Olivié (ed.), ¿Somos coherentes? España como agente de desarrollo internacional, Marcial Pons y Real Instituto Elcano, Madrid, capítulo 3.

[33] G. Escribano (2012), “Desarrollo energético sostenible y energías renovables”,Información Comercial Española. Revista de Economía, nº 864, enero-febrero, en prensa.

[34] D. Buchan (2011), “Expanding the European Dimension in Energy Policy: The Commission’s Latest Initiatives”, SP nº 23, Oxford Institute for Energy Studies.

Oil exports account for over 50 percent of Iranian government revenue and about 80 percent of its hard currency earnings. And the E.U., as a bloc, is Iran’s second-largest customer, taking about a quarter of Iranian exports. Consequently, unless other customers neutralize E.U. actions by stepping up their own purchases from Iran — and indications from China, Japan and South Korea suggest that this is unlikely to be the case — the E.U. decision, coupled with existing American measures, will come close to imposing the “crippling sanctions” that Secretary of State Hillary Rodham Clinton threatened but could not deliver without European cooperation.

If that turns out to be the case, then the Iranian regime, already coping with high inflation and a rapidly depreciating currency, will feel constrained to react. One possibility is that it will capitulate and essentially dismantle its nuclear weapons program. That is obviously the outcome that Europeans and others hope sanctions (or even the credible threat of sanctions) will bring about.

But it is at least as likely that Iran, feeling trapped, will lash out in a desperate attempt to frighten the Europeans into backing down or at least introduce so much hysteria into the oil market that price spikes will allow it to earn the same revenue from a reduced volume of exports.

One form this might take would be an attempt to close the Strait of Hormuz, which Iran has already threatened to do. But that is probably beyond Iran’s capacity for very long and would in any case also shut down Iran’s own ability to export to whatever markets it manages to retain.

Far less complicated would be sabotage or rocket attacks on refineries, pipelines and other facilities in places like Abqaiq and Ras Tanura in Saudi Arabia. These might be carried out as “false flag” operations by local Shiite insurgents concentrated in Saudi Arabia’s Eastern Province, but nobody would be fooled and the risks of escalation to large-scale conflict with Iran would be significant.

In this scenario, the military confrontation that many Europeans have sought to avoid will become unavoidable, even if Iranian decision makers do not delude themselves into thinking that they would ultimately prevail.

Before such courses of action are discounted as unrealistic scare-mongering or dismissed on grounds that they would be self-defeating, it might be worth recalling that Imperial Japan did not attack the United States because it was physically attacked by the United States but rather because it was being economically squeezed (as Iran may well be squeezed now) to the point where it felt that war was preferable to slow-motion strangulation. And it made no difference that many Japanese military leaders, including Admiral Isoroku Yamamoto, chief planner of the attack on Pearl Harbor, believed that Japan’s ultimate defeat was foreordained.

It is difficult to imagine that the E.U. members who adopted the decision on sanctions are unaware of this possible dynamic. Indeed, the very fact that British and French warships accompanied the U.S. aircraft carrier Abraham Lincoln on its passage through the Straits and back into the Gulf — in brazen defiance of Iranian warnings — imply the opposite: that E.U. governments, especially the two with the greatest force projection capabilities, are perfectly cognizant of the possible consequences and are prepared to deal with them.

And that suggests that the European Union, notwithstanding its economic travails, is experiencing its own “spring” in foreign and defense policy and that those who tended in the past to dismiss it as a flaccid talking shop capable of little more than vacuous posturing now need to carry out a fundamental reassessment.

By Mark A. Heller, principal research associate at the Institute for National Security Studies, Tel Aviv University.

En este marco, hay dos regiones del mundo que tienen un largo camino de colaboración aún por explorar: Europa y América del Sur. Ambas comparten una serie de características que las convierten en potenciales socios en un momento de incertidumbre generalizada. Hasta la fecha, se han ignorado cordialmente y han concentrado sus esfuerzos en entenderse con la gran potencia del momento, se tratara de Estados Unidos o, como ahora, de China. Pero la crisis económica puede forzar un acercamiento.

Más allá del período colonial, Europa ha tendido a ignorar a América del Sur. Así, si se nos pregunta por nuestros aliados naturales, nos olvidamos de ese continente y, de forma ingenua, nos limitamos a señalar a Norteamérica. Esta falta de interés ha dejado el campo libre a EEUU, que hasta hace poco actuaba en América Latina como en su patio trasero. Afortunadamente, la llegada de la izquierda en la mayoría de países sudamericanos ha permitido ensayar nuevos modelos políticos y económicos, que han facilitado, en general, minimizar la endémica inestabilidad política de la región, desarrollar la economía, reducir la pobreza y la dependencia del exterior y, en definitiva, mejorar la autoestima de estos países.

Debemos tener presente, por ejemplo, que Brasil acaba de superar al Reino Unido como sexta economía mundial o que cuatro de las 15 economías con mayor crecimiento del mundo son de la región: Paraguay (14,4%), Argentina (9,1%), Perú (8,8%) y Uruguay (8,4%). Sudamérica representa hoy día un atractivo mercado en expansión de más de 350 millones de personas. Y esto sucede al tiempo que nuestro continente está sufriendo una crisis económica histórica (el primer país de la Unión Europea (UE) en la lista de países por índice de crecimiento es Bulgaria, en la posición 53).

Es justo ahora cuando despierta el interés europeo por la región. Más allá de los intentos para colocar deuda soberana en la zona (no muy exitosos), la UE parece tener prisa para cerrar el histórico acuerdo de libre comercio con el Mercosur, la unión arancelaria formada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y dice estar dispuesta a ceder en algunas de sus pretensiones proteccionistas a cambio de un mayor acceso de sus productos y servicios a la región.

Sin embargo, ante este repentino interés europeo, las potencias emergentes sudamericanas responden con la misma moneda que han utilizado tradicionalmente los europeos, con indiferencia y orgullo mal disimulado. El Brasil de Dilma Rousseff aspira a jugar en la liga de las principales potencias políticas y económicas del mundo. Con una actitud de afirmación nacional desacomplejada, Brasil se presenta al mundo como representante de toda Sudamérica, ignora a la UE en los foros internacionales y se resiste a verla como un socio prioritario. La Argentina de Cristina Kirchner adopta políticas populistas y cierra la puerta a los productos extranjeros, incluso a los que vienen de sus vecinos. Chile apuesta por China al punto que, en el 2006, se convirtió en uno de los primeros países que firmaron un acuerdo de libre comercio con el gigante asiático. Los ejemplos de desdén hacia Europa no son pocos…

Si Europa no figura entre las prioridades de la región, no es por una actitud revanchista. Tiene una explicación clara: la pérdida de peso específico de Europa en el mundo y la incapacidad de la UE de reaccionar de manera coordinada ante la crisis. Los países de la región temen que la ineficacia de las autoridades del viejo continente hunda definitivamente el mercado europeo (que sigue siendo muy importante para la mayoría de ellos) y ponga en peligro el crecimiento de las economías sudamericanas.

América del Sur y Europa deben dejar de darse la espalda. Se necesitan y se necesitan como bloques internamente bien integrados, capaces de colaborar para plantear una alternativa al modelo sinocéntrico. Los sudamericanos deben ver a Europa como un aliado fiable que les puede proporcionar experiencia, tecnología, un mercado de 500 millones de personas y valores compartidos de democracia, paz y justicia social. Los europeos debemos ver a Sudamérica como una potencia económica creciente, una buena alternativa al Extremo Oriente, más cercana a nuestra cultura y a nuestra forma de ver el mundo.

La esperada firma del Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y el Mercosur, que podría ser una realidad este año, es una buena ocasión para cimentar los fundamentos de una alianza estratégica que puede dar grandes beneficios a ambas partes.

Por Albert Royo Mariné, politólogo y vicepresidente de Horitzó Europa.

En ese momento parecía lógico que la atención recayera en el escenario de la Mitteleuropa y que el alegato que intenté hacer en favor de una nueva mirada hacia el sur reflejase solo el interés de un país y de una diplomacia que, como la española, desveló entonces los enormes retos y desafíos que empezaban a vislumbrarse en los países del norte de África. Esa llamada de atención contribuyó a crear la nueva política mediterránea de nuestro país y de la Unión Europea, que culminaron en la Conferencia de Barcelona, en su declaración política y en el proceso que llevó el nombre de la capital catalana.

Frente al cataclismo político que supuso el derrumbe del modelo comunista, a trancas y barrancas se logró equilibrar el interés de los europeos en favor del escenario del sur y diseñar esa anhelada política mediterránea. Con sus luces y sombras se desarrolló hasta el nacimiento, en julio de 2008, de la Unión por el Mediterráneo. Los problemas de Oriente Próximo, el estancamiento del denominado proceso de paz y la falta de legitimidad política de muchos de los regímenes de los países árabes no permitieron desarrollar adecuadamente las distintas arquitecturas institucionales de la región euromediterránea.

En esta situación de impasse se produjo el tsunami revolucionario en el que está inmerso el mundo árabe y que comenzó con la inmolación del ciudadano tunecino Mohamed Bouazizi, hace ahora un año. Su muerte y la revuelta tunecina deberían haber sacado del sopor a la clase política europea y, al menos, haber reaccionado con la misma energía y visión que González, Kohl y Mitterrand manifestaron hacia la ampliación al Este en la declaración sobre la caída del muro de Berlín a finales de 1989 y comienzos de 1990. En 2012 no hay otra región o zona que compita políticamente con ese sur, en cuanto a búsqueda de dignidad, libertad y democracia. El norte de África y el mundo musulmán viven el momento estelar de su historia. Sin embargo, la respuesta europea, en mi opinión, ha sido tardía, silenciosa y sin el suficiente compromiso político, económico y financiero.

No se puede justificar esa actitud por la crisis internacional y endógena que están viviendo los países de la Unión Europea. Se me dirá que gracias a varios Estados europeos se evitó una nueva barbarie contra los ciudadanos de Bengasi y que la responsabilidad de proteger se puso en marcha por primera vez para detener la locura sangrienta del líder libio. Todo ello es cierto y seguroque podemos encontrar otras muchas razones para justificar la reacción europea, pero será difícil explicarla a los ciudadanos árabes que salieron a las calles de Túnez, El Cairo y Bengasi proclamando principios y valores que muchos europeos consideraban antitéticos con la cultura e idiosincrasia árabe-musulmana. Cuántas veces hemos escuchado en cenáculos y círculos políticos que árabes o musulmanes no casaban con la democracia y la libertad, que la umma no permitiría a los ciudadanos e individuos defender sus derechos y libertades. Pues bien, la nueva independencia árabe nos ha dado una lección de modernidad (redes sociales, Twitter, Facebook…), de participación y de civismo en sus primeras actuaciones. Todo ello necesitaba una respuesta más positiva y comprometida de sus vecinos más inmediatos: los europeos. La respuesta llegó tarde. Dos meses tardó el Consejo Europeo en pronunciarse sobre la primavera árabe; dos meses después de la caída de Ben Ali y por la intervención militar en Libia. Fue una respuesta ambigua sin propuestas políticas, económicas y financieras de envergadura.

La primera reacción podríamos haberla entendido y valorado positivamente, pues era el comienzo del proceso, aunque este tomó un ritmo y una intensidad cada vez mayores, tanto geográfica como estratégicamente. La Unión Europea tuvo el acierto de nombrar a un representante para la primavera árabe, y se designó para el puesto a una persona preparada y relevante como Bernardino León, pero su mandato es limitado y no se le han otorgado las capacidades necesarias para poder realizar su misión con mayores cotas de eficacia. Por lo tanto, la respuesta fue un tanto tardía e insuficiente.

Desde el Consejo Europeo de mayo de 2011 no ha habido una sola reunión que haya dedicado una línea o comentario breve a lo que está ocurriendo en toda la fachada sur del Mediterráneo. Ni tan siquiera en octubre, dos días después de la primeras elecciones democráticas de Túnez y tras cuatro días del final de la guerra de Libia. Los jefes de Estado y de Gobierno no saludaron y apoyaron estos procesos. El silencio fue también la tónica del último Consejo Europeo del pasado mes de diciembre, cuando se abordaron cuestiones como la ampliación y los problemas de los Balcanes. Pero del Mediterráneo nada; no se dijo nada. Sin embargo, ese mar olvidado sigue estando ahí y nos interpela cada día con mayor firmeza y decisión.

Hace 12 años decía en mi artículo que “lo que está viviendo la Europa del Este es sin duda el acontecimiento más relevante que el mundo europeo tiene planteado desde Yalta. Es por ello lógico que el monotema político de nuestros dirigentes, diplomáticos y analistas se dirija al teatro centroeuropeo. La seguridad de Europa, el futuro de nuestro continente y el nuevo orden político-económico están en juego”. Los acontecimientos que está viviendo hoy el mundo árabe son, a mi entender, de la trascendencia de Yalta o la caída del muro de Berlín… Espero que este llamamiento no llegue tarde y que, tras este año casi perdido, los europeos sepamos revaluar nuestra estrategia e interesarnos sinceramente por nuestra ineludible y antigua vecindad: el Mediterráneo.

Por Miguel Ángel Moratinos, exministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Si ces derniers mois, la famine, les enlèvements d’occidentaux et les actions armées du groupe Al-Shabaab ont fait parler de la Somalie dans l’actualité, un autre mal, la piraterie, mobilise les forces navales depuis 2008. Parmi elles, la force navale européenne (EUNAVFOR) mène l’opération Atalante. Avec la stabilisation du phénomène, certains membres de l’Union Européenne souhaiteraient désormais conduire des actions plus offensives. Mais cet avis n’est pas partagé par l’ensemble des 27 membres tant il demeure des incertitudes quant aux conséquences de telles opérations.

Trois coalitions (OTAN, UE et multinationale sous influence américaine) et d’autres Etats, comme la Chine, l’Inde, le Japon, la Russie ou l’Iran, opèrent aujourd’hui au large de la Somalie. Face à un tel déploiement de force, les pirates ont changé leur tactique : délaissant un golfe d’Aden désormais sécurisé, ils n’hésitent plus à attaquer à 2000 km de leurs bases dans l’océan Indien en utilisant des navires piratés comme base logistique. Les marines ont donc adapté leurs modes d’action et incité les navires de commerce à prendre des mesures de protection pouvant aller jusqu’à l’embarquement d’équipes de sécurité privées. Ces réponses ont permis de limiter le nombre de bâtiments capturés alors que les tentatives des pirates augmentaient régulièrement. En douze mois, le nombre de bateaux et d’otages retenus dans les mouillages de la côte somalienne a ainsi diminué de moitié.

L’Europe contribue largement à cette réussite avec de nombreuses interceptions de pirates et plus d’une centaine d’escortes de navires affrétés par le Programme Alimentaire Mondial et la mission de l’Union Africaine en Somalie conduites avec succès. Le mandat de l’opération Atalante court jusqu’en décembre 2012. Si aucun changement n’intervient en Somalie, il sera probablement prolongé. En effet, la maladie de ce pays est son instabilité chronique. Lutter en mer contre la piraterie, ce n’est que combattre l’un des nombreux symptômes de cette maladie, mais pas la traiter.

Et cette lutte est coûteuse. L’Union Européenne déploie, suivant les saisons, 5 à 8 bâtiments de combat et 2 à 4 avions de surveillance maritime mobilisant entre 1000 et 1500 militaires. Le coût annuel d’Atalante est voisin des 300 millions d’euros. Cette charge financière durable amène certains gros contributeurs, comme la France ou la Grande-Bretagne, à pousser l’UE à envisager des mesures plus coercitives contre les pirates.

Que peut faire de plus l’EUNAVFOR contre les pirates ? A terre, le démantèlement des gangs n’est pas de la compétence de l’Europe mais du gouvernement fédéral de transition (TFG) ou des régions ayant proclamé leur autonomie. Le cas du pirate ayant mené les négociations dans la tragique capture du voilier américain Quest, appréhendé par le FBI sur le territoire somalien, est marginal, car il possédait la nationalité américaine. En mer, certains marins européens souhaiteraient pouvoir agir contre les pirates avant qu’ils ne commettent leurs méfaits. Mais la présence d’otages à bord des bateaux utilisés en support logistique ou de ceux retenus au mouillage rend délicate toute intervention. C’est donc en zone littorale que se trouveraient les meilleures opportunités avec l’attaque, depuis la mer, des camps pirates afin de briser les chaînes logistiques. Ce type d’action est techniquement envisageable et se rapproche de ce qui a été fait en Libye. Les frégates peuvent tirer contre terre, des forces spéciales mener des actions ciblées et des raids d’hélicoptères d’attaque détruire des objectifs d’opportunité.

Toutefois, ces opérations présentent deux risques. Le premier est lié aux pirates. L’attaque de leurs camps provoquera un durcissement de leur attitude. L’utilisation de boucliers humains, l’exposition voire l’exécution d’otages et l’arrivée d’armements lourds en zone côtière sont des réponses malheureusement envisageables. Le second risque est directement lié à la Somalie. Il n’est pas dit que des actions militaires étrangères sur le sol somalien soient acceptées par un TFG satisfait par le compromis actuel. En effet, même si certains de ses proches seraient eux-mêmes impliqués dans la piraterie, le TFG a besoin de l’EUNAVFOR : les navires européens escortent les bateaux transportant l’aide alimentaire internationale et les troupes de l’Union Africaine combattant les islamistes d’Al-Shabaab.

Or, la population du nord, en cas d’action occidentale sur ses terres où sont basés les pirates, pourrait être tentée de rallier ces islamistes qui sont déjà maîtres de tout le sud de la Somalie. Pour de nombreux Somaliens, les pirates sont des garde-côtes qui protègent la souveraineté des eaux nationales et répondent au pillage de leurs ressources halieutiques dû à la surpêche occidentale et asiatique. Les interventions militaires en haute mer ont un impact faible sur la population mais sont visibles quand elles sont terrestres : considérées comme illégitimes ou injustes, elles pourraient alors attiser la haine de l’Occident. Al-Shabaab, sans avoir de lien avéré avec la piraterie, pourrait donc en profiter indirectement pour augmenter son influence : la situation intérieure somalienne deviendrait alors très incertaine.

Elargir le champ d’action de l’EUNAVFOR est donc un pari risqué, mais tactiquement réaliste. Evoquée en septembre dernier lors de la réunion des ministres de la défense de l’UE à Breslavia en Pologne, cette idée, appuyée par la France et la Grande-Bretagne, a rencontré une opposition farouche chez certains Etats partisans du statu quo, comme l’Allemagne. Paradoxalement, ce sont les succès remportés en mer qui pourraient menacer la première opération navale européenne. En effet, certains contributeurs, lassés de déployer à grands frais des bâtiments de guerre de premier rang pour de simples escortes, pourraient bien se retourner vers l’OTAN ou décider d’agir sous leur propre pavillon. Il s’agirait alors d’une nouvelle épreuve pour l’Europe de la défense après les divergences entrevues au début des opérations en Libye.

The year 2011 will have a unique place in history for the dramatic changes in the global landscape and the world economy. The most frequently asked questions from my European colleagues are: “How does China see Europe?” “Where are China-EU relations going?”

Co-operation and partnership with Europe has been running through China’s foreign policy for decades. This commitment remains strong.

China-Europe relations have come a long way. In the mid-1970s China’s trade with the European Economic Community was a mere $2.5bn a year; with the 27-member EU it now totals $480bn a year. The EU has become China’s top trading partner and premier source of technology and investment.

In the decade following China’s accession to the World Trade Organisation in 2001, China imported more than $100bn worth of goods and services from Europe every year. This has created 1m jobs for Europe. In the past 30 years of reform and opening up, China has looked to Europe to learn from its rich experience in governance and institution-building wherever applicable. President Hu Jintao told Herman Van Rompuy, president of the European Council, last May: “An economically stable and prosperous Europe is in the interest of China and the world.”

Premier Wen Jiabao stressed that, no matter how the world changes, Europe will always be a strategic priority for China. In 2011, China and European countries exchanged visits more frequently and at higher levels. Our joint efforts to address the crisis have created a strong bond between Chinese and European leaders.

The EU has surpassed Japan as the top source of Chinese imports. According to the European Chamber of Commerce in China, 59% of European companies saw their profits in China grow last year and 70% have benefited from China’s economic growth. And from January to July this year, China’s direct investment in Europe topped $1bn.

As the European sovereign debt crisis deepens, the pessimists seemed to have won the day. The majority view in China, however, is to give Europe a vote of confidence. In China’s eyes, Europe remains the strongest, most wealthy and best integrated region in the world, with enormous advantages to fall back on: advanced science and technology, high-quality human resources and the capacity to reform and innovate.

Europe has been through numerous crises in the past. Each time, it moved on and became stronger. We have every reason to believe that Europe has the wisdom, capacity and resources to overcome its problems through reform and readjustment. Closer European integration may be just around the corner.

An interesting debate has emerged about whether China can and will ride to the rescue of the euro. Some thought China should help Europe out. Others worry that China may put an exorbitant price tag on any rescue. Still others claimed that it would be humiliating to seek help from China.

Yet people in China ask: how can China, with a per capita GDP of $4,000, help Europe, whose per capita is higher than $30,000?

China has no intention of seeking advantages through financial manipulation. China has endeavoured to help, by contributing resources to the IMF, purchasing European bonds, increasing imports and expanding investment in Europe to support job creation and growth. We see this as being in the interest of China as well.

More trust and closer co-operation is what is needed for Europe and China. Fearmongering will only hinder the potential for co-operation. Europe needs to come to terms with the two opposing forces at play in its perception of China: one that calls for co-operation, and the other that spreads fear and suspicion. This is reflected in the European media’s view on China. Such a conflict will only hinder Europe’s capacity to forge a consistent and effective China policy.

Drifting apart will hurt both of us. Our best option is to turn the crisis into a fresh opportunity to build a new partnership, based on three pillars.

First, equality and mutual respect. It took the west 300 years to industrialise and build a mature society with strong institutions. And even now serious inequalities and social tension remain. For China, a country with a population twice that of Europe, industrialisation is still a work in progress. What we need from the Europeans is understanding and a historical perspective. China, for its part, will accept reasonable criticisms from Europe for its own improvement.

Second, a strong commercial partnership. In the next five years, China will import $8trn worth of goods and its annual outbound investment is projected to top $100bn. Farsighted European business leaders are making efforts to grasp these opportunities. We should make things easier for our investors.

Third, people-to-people exchanges. The China-Europe Year of Youth in 2011 has helped young people from different countries deepen their mutual understanding and forge bonds of friendship. Next year, China and Britain will celebrate 40 years of full diplomatic ties. As we launch a high-level people-to-people dialogue, we have a unique opportunity to raise our educational and cultural links to a new level.

Our world is destined to continue its profound changes. China and Europe are at the far ends of the Eurasian continent, yet our shared destiny is as solid as the vast landmass that joins us. It is incumbent on us to develop a stable, lasting and co-operative partnership to the benefit of our peoples and the whole world.

The recent Indian-Italian bilateral dialogue, held in Milan on November 7, at a time when Italy was reeling from the euro crisis and Silvio Berlusconi’s impending political demise, offered a fraught reminder of the potential, and the limits, of India’s relationship with the European Union.

India has a long history of relations with Europe, going back to the days of the Roman Empire. Its southwestern state of Kerala boasted a Roman port, Muziris, centuries before Jesus Christ was born; excavations are now revealing even more about its reach and influence.

The discovery of ancient amphorae has confirmed that India used to import products such as olive oil, wine, and glass from Italy, in exchange for exotic items like ivory and spices. Interestingly, an ivory statue of the Hindu goddess Lakshmi, dating back to the first century BC, was found during excavations of the ruins of Pompeii in southern Italy.

After languishing for centuries, trade is once more shaping the relationship between these two world regions. The EU is India’s second-largest trading partner, with turnover reaching €68 billion ($93.5 billion) in 2010, accounting for 20% of India’s global trade. Exports of services from Europe to India are worth €10 billion, while services imports are valued at a little more than €8 billion.

India has a several affinities with the EU, not least that it, too, is an economic and political union of linguistically, culturally, and ethnically different states. But, in practice, these affinities have not translated into close political or strategic relations.

In 1963, India was one of the first countries to establish diplomatic relations with the European Economic Community (the predecessor to today’s EU), and the India-EU Strategic Partnership and Joint Action Plan of 2005 and 2008 offer a framework for security cooperation. But it will take time for the EU to develop a common strategic culture. The EU member states must develop a collective approach to national-security problems before meaningful strategic cooperation between the EU and India can occur.

Another important impediment to India-EU relations is that Indians don’t like anyone lecturing to them. One of the great failings in the EU-India partnership has been Europe’s tendency to preach to India on matters, such as human rights, that Indians believe they can handle on their own.

A democracy for more than six decades (longer than some EU member states), India regards human rights as a vital domestic issue. Neither Amnesty International, Human Rights Watch, nor any European institution has exposed a single human-rights problem in India that Indian citizens, journalists, and NGOs have not already revealed and handled within India’s democratic political space.

Given this, the EU’s effort to write human-rights provisions into a free-trade agreement with India, as if they were automobile-emissions standards, gets Indians’ backs up. Trade should not be held hostage to internal European politics about human-rights declarations. On the actual substance of human rights, India and the EU are on the same side and have the same aspirations. Once this irritant is overcome, negotiations over the free-trade agreement, which have long been in their “final” stages, can be concluded, and should transform trade.

There is also room for technological cooperation. India’s abundant and inexpensive scientific brainpower and its growing reputation for “frugal innovation” offer interesting potential synergies with Europe’s unmatched engineering capacity.

Of course, there are serious structural impediments. Ironically, despite its human-rights rhetoric, the EU has long favored China over India: for every euro that the EU invests in India, it invests €20 in China. Admittedly, this is partly India’s fault, because it has not created an equally congenial climate for foreign investment.

Another stumbling block is that India prefers bilateral arrangements with individual member states to dealing with the EU collectively. Arguably, this is necessary, given European institutions’ lack of cohesion on strategic questions. Since the Maastricht Treaty created the EU in 1992, Europe has claimed to have a “common foreign policy,” but it is not a “single” foreign policy. If it were, EU member states would not need two of the five permanent seats on the UN Security Council, and be clamoring for a third.

Yet the case for India-EU cooperation could not be stronger, since the bulk of the world’s problem areas lie between India and Europe (or, as Swedish Foreign Minister Carl Bildt once put it, between the Indus and the Nile).

The danger is that India could write off Europe as charming but irrelevant, a continent ideal for a summer holiday, not for serious business. The world will be poorer if the Old Continent and the rising new subcontinent fail to build on their shared democratic values and common interests to offer a genuine alternative to US-Chinese dominance.

On l’a dit, déploré et répété, et on n’a pas fini de battre sa coulpe : pas plus les Européens que les Américains n’ont vu venir les révoltes arabes. Ce n’est pas faute d’avoir été présents dans la région, ni même d’avoir observé, comme l’ont montré les télégrammes du département d’Etat révélés par WikiLeaks – nous étions plutôt bien informés des turpitudes de Ben Ali ou d’Hosni Moubarak. Si demain une ville de province nord-coréenne se soulève, les chancelleries occidentales pourront, sans rougir, avouer leur surprise. Mais ni Tunis ni Le Caire, ni même Tripoli, n’étaient des forteresses impénétrables. Le choix de soutenir les autocrates de la région n’était, simplement, pas le bon.

Moins d’un an après le début de la révolution tunisienne, les Occidentaux ont, cette fois, le sentiment d’être du bon côté, dans les deux événements majeurs qui viennent de marquer, en quelques jours, un point de non-retour en Afrique du Nord : la mise à mort de Mouammar Kadhafi par les forces rebelles en Libye et l’élection à l’Assemblée constituante de Tunisie, à laquelle ont participé 90 % des électeurs. L’Union européenne et les Etats-Unis ont même chacun leur “M. Printemps arabe”, pour gérer les transitions de cette partie du monde que l’on appelle, à Washington, non plus le “Grand Moyen-Orient” comme à l’époque où George W. Bush pensait y répandre la démocratie dans le sillage de l’invasion irakienne, mais le “MENA”, initiales de “Middle East and North Africa”.

L’Européen, Bernardino Leon, nommé en juin par la haute représentante de l’UE pour les affaires extérieures, Catherine Ashton, est un diplomate espagnol doté d’une solide expérience dans le monde arabe. L’Américain, William Taylor, n’a été nommé, lui, qu’en septembre. Ancien ambassadeur en Ukraine, il a aussi dirigé les opérations de reconstruction en Irak et aidé à coordonner l’aide internationale à Kaboul.

Curieusement, alors que l’Europe et les Etats-Unis ont participé ensemble aux opérations militaires contre les forces kadhafistes en Libye, les deux hommes ne se sont pas encore rencontrés. Peut-être, après tout, n’est-ce pas si curieux. Surpris par l’explosion populaire dans le monde arabe, les Occidentaux ont beaucoup de mal à retrouver leurs marques dans une région où l’ordre ancien s’effondre sans que les contours du nouvel ordre puissent encore être définis. Réunis à Washington, les 27 et 28 octobre, par l’Institut d’études stratégiques de l’UE pour évoquer ensemble une vision transatlantique du “printemps arabe”, responsables et experts européens et américains se sont surtout trouvés pareillement démunis face aux incertitudes du “MENA”.

Démunis politiquement, devant une dynamique qui leur échappe largement, et démunis financièrement à un moment où l’on ne parle, de part et d’autre de l’Atlantique, que de réductions budgétaires.

Les choses peuvent être formulées avec plus ou moins de nuances, suivant qu’elles le sont par des Américains ou des Européens, mais l’extase un tantinet naïve qui a accueilli les premières images de la place Tahrir s’est définitivement dissipée. Le mouvement arabe a commencé sans nous, rappelle sobrement Philip Gordon, adjoint d’Hillary Clinton pour les affaires européennes : “On n’en a choisi ni le lieu ni le moment. On essaie de le soutenir, mais on se met le doigt dans l’oeil si l’on pense que nous pouvons le contrôler.”

Bien sûr, il y a eu l’intervention militaire transatlantique en Libye, saluée des deux côtés comme un formidable succès, même si on ne sait plus très bien qui en créditer, selon qu’on écoute les Français ou les Américains. Mais, aujourd’hui, ce sont les défis de l’après-Kadhafi, de l’après-Moubarak et de l’après-Ben Ali qu’il faut affronter, sans parler des inconnues syrienne et yéménite. Et, pour l’instant, on les affronte modestement, avec l’héritage du soutien aux anciens régimes qui nous colle à la peau, et une politique plus qu’ambiguë à l’égard d’autres régimes encore en place, comme l’Arabie saoudite. “Le fardeau du “deux poids et deux mesures”, accuse l’Américain Robert Malley, de l’International Crisis Group, pèse lourdement sur notre capacité à agir dans la région.”

Loin des postures triomphales de 1989 et de la fin de la guerre froide, les Européens s’expriment, aujourd’hui, surtout sur le mode interrogatif à propos de ce monde arabe nouveau. “Que voulons-nous faire ? Quel but poursuivons-nous ?, demande Pierre Vimont, directeur de cabinet de Catherine Ashton. Comment traitons-nous avec les différents mouvements d’opposition, les nouveaux dirigeants qui émergent ? Jusqu’où allons-nous ? Comment gérons-nous les partis islamistes ? Sommes-nous dans une bonne position pour agir ensemble”, Américains et Européens ?

Aux doutes sur la stratégie à mettre en oeuvre s’ajoute la prise de conscience que, dans cette région aussi, l’environnement géopolitique a changé.

Habitués à des liens privilégiés avec les régimes de certains pays arabes, les pays occidentaux se retrouvent soudain en compétition avec de nouveaux acteurs, Turcs, Chinois, Qataris, Brésiliens, Indonésiens. Comment se coordonner ? Et, d’ailleurs, ces nouveaux acteurs souhaitent-ils être “coordonnés” ? En filigrane dans les prises de position des Occidentaux apparaît une division du travail, comme s’ils s’étaient répartis des zones d’influence au Moyen-Orient : le “ME” du MENA pour les Américains (Egypte, Proche-Orient, pays du Golfe), le “NA” pour les Européens (Maghreb, Libye). Héritage du passé, sans doute, mais les Occidentaux ont-ils la situation si bien en main pour prétendre se répartir la région ?

Robin Niblett, directeur du think tank britannique Chatham House, s’étonne qu’Européens et Américains continuent à raisonner en termes de “Comment réformer les pays arabes, comment les aider à changer”, au lieu de proposer des mesures audacieuses pour une intégration économique. Pour l’instant, redoute-t-il, “nous n’offrons pas grand-chose, nous ne demandons pas grand-chose. Et nous n’en tirerons pas grand-chose”.

El pasado 14 de julio del 2011 estuve en Somalia. Vi docenas de niños en brazos de sus madres, esperando las raciones de alimentos que proporcionan las oenegés. Antes, en febrero, cuando estuve en Adis Abeba, visité la Ethiopian Commodity Exchange, la bolsa etíope de materias primas, un mercado vinculado con el de Chicago y otras bolsas de materias primas, que intenta hacer de Etiopía un mercado global de estos productos. Mientras tanto, la primavera árabe ha hecho desaparecer algunos regímenes arcaicos y autoritarios y ha puesto las miradas y la esperanza en la democracia y la prosperidad.

Esto demuestra que África, como el resto del mundo en desarrollo, no es una realidad única. Estas historias demuestran que no puede haber un planteamiento único de la política de desarrollo y, además, reclaman una nueva orientación en la forma de gestionar la ayuda.

La UE es el líder con diferencia en ayuda al desarrollo. Juntos aportamos más del 50% de los 100.000 millones de euros que se destinan cada año a ayudas en todo el mundo. Podemos estar orgullosos: a lo largo de los años, hemos ayudado a cientos de millones de personas a salir de la pobreza, ofreciendo alimentos, educación, asistencia sanitaria y acceso al agua. Pero esto también conlleva responsabilidades, como lograr que el gasto sea más eficaz, concentrarlo en los sectores pertinentes y utilizarlo de forma óptima para incidir lo más posible.

A este respecto, la semana pasada presenté un programa para el cambio donde propongo la dirección que la política europea de desarrollo debe seguir en los próximos años. Mi idea básica es que la ayuda es una cuestión de solidaridad y colaboración con los países receptores, que debe sentar las bases sobre las que un país pueda labrarse un futuro sólido. La ayuda debe ser un catalizador, no la panacea.

¿Cuáles son estas bases?

En primer lugar, los movimientos populares del norte de África y Oriente Próximo han puesto de relieve que los avances en educación, sanidad o construcción del Estado son una condición necesaria, aunque no suficiente, para garantizar un crecimiento sostenible. Todo ello ha confirmado que el desarrollo requiere democracia y buen gobierno. Por tanto, propongo reforzar el vínculo entre las ayudas de la Unión Europea y el respeto del Estado de derecho y de los derechos humanos. Ofreceremos apoyo general al presupuesto de un país solo cuando nuestra relación se base en la credibilidad y la confianza.

EN SEGUNDO LUGAR, quiero que la ayuda de la UE se concentre en sectores estratégicos, que sean vitales para el crecimiento incluyente y sostenible, y en los que la UE aporte un claro valor añadido. Por un lado, pienso en la agricultura y la seguridad alimentaria. Por otro, en el acceso a la energía limpia. La actual crisis alimentaria es un agudo recordatorio de que ningún país puede desarrollarse sin alimentar a su población. En un futuro no muy lejano, nuestro planeta deberá alimentar a 9.000 millones de personas. La UE ya es uno de los líderes en ayuda alimentaria. Pero debemos aumentar nuestra capacidad de incidencia en este ámbito, que tiene un fuerte efecto multiplicador sobre las economías de los países en desarrollo y, al mismo tiempo, ofrece posibilidades de prevenir el cambio climático y adaptarse a él.

El segundo ámbito prioritario es el acceso a la energía. En el presente, el equivalente a la suma de las poblaciones europea y africana, 1.400 millones de personas, carecen de acceso a la energía. Esto es un gran fallo en el potencial de los países en desarrollo, ya que los países con sistemas energéticos de bajo rendimiento pierden entre el 1% y el 2 % de su potencial de crecimiento. Estos países desaprovechan un gran potencial en el desarrollo de energías renovables que les ayudaría tanto a luchar contra el cambio climático como a crear puestos de trabajo y crecimiento. Obviamente, en estos dos sectores, las subvenciones no bastan por sí solas. Por ello, fomentaré fuentes de financiación innovadoras y, en particular, la combinación de subvenciones y préstamos de las instituciones que financian el desarrollo.

En tercer lugar, seguiremos apoyando la educación y la salud para consolidar los avances logrados en los últimos 10 años. Estoy convencido de que si queremos que nuestras ayudas sean eficaces a largo plazo, el crecimiento debe redistribuirse con equidad. Brasil es una de las historias de éxito en este sentido, enlazando resultados económicos impresionantes y grandes inversiones en protección social.

ESTE ES UN programa ambicioso que adaptaremos a las necesidades y los retos de cada país. Estoy convencido de que puede conducir al éxito si se aplica en colaboración con los países receptores y en coordinación con otros donantes. En todo caso, no es una batalla perdida, ya que la ayuda es una inversión inteligente en nuestro futuro común. La lucha contra la pobreza en otros países es, de hecho, la mejor póliza de seguros para que la UE asegure un mundo más estable, abierto y próspero.

Durante los primeros 10 años del siglo XXI, Occidente -sobre todo Estados Unidos y Europa- ha estado más preocupado por sus propios problemas y por mantener a toda costa su capacidad de influir en la toma de decisiones internacionales que por lo que ha pasado en el resto del mundo. Mientras mirábamos con recelo el ascenso de las potencias emergentes, llegó la crisis económica y la de la deuda, se complicó la guerra en Afganistán, hubo que salir de Irak y estallaron las protestas en Oriente Próximo y el norte de África. Con ello se desvaneció cualquier esperanza de que los líderes mundiales se fijaran en otras partes del mundo. Con cada vez menos recursos a su disposición, ahora el principal desafío de la comunidad internacional es encontrar la mejor forma de distribuir sus esfuerzos estratégicos.

Sin duda, la primavera árabe ha servido para corregir muchos de los errores del pasado. Varios aspectos de la respuesta a las revueltas árabes parecen indicar que hay un fuerte compromiso hacia el cambio y la modernización en la región. La Unión Europea ha prometido invertir más recursos en la zona, facilitar un mayor acceso a los mercados europeos y una mayor movilidad laboral, prestar ayuda técnica en los procesos de transición, recompensar el cambio hacia la reforma democrática y fomentar el diálogo inclusivo. Ciertamente, el factor sorpresa de las protestas populares a lo largo de Oriente Próximo y el norte de África fue suficiente para explotar la burbuja introspectiva de Occidente.

No hace falta ir muy lejos para apreciar la complejidad de la tarea pendiente. Los esfuerzos militares en Libia -aunque solo después de que muchos murieran a manos del régimen de Gadafi- han demostrado un verdadero compromiso hacia el sur del Mediterráneo. Ahora que la contienda parece llegar a su fin, es más necesario que nunca seguir apoyando el proceso de transición política y ayudar al Consejo Nacional de Transición a construir instituciones democráticas y a preparar al país para la celebración de elecciones libres. En Egipto, la junta militar ha fijado elecciones parlamentarias para el próximo 28 de noviembre. Pero no por ello la transición está más cerca del éxito. La brecha entre el Gobierno de transición y el pueblo de la revolución ha ido en aumento y algunas medidas adoptadas por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, como la negativa a derogar la Ley de Emergencia como había prometido tras la caída de Mubarak, no son dignas de un país que camina hacia la democracia. Mientras tanto, Túnez se prepara para crear una Asamblea Constituyente en unos comicios previstos para el 23 de octubre. Este es un paso clave para el país, que aspira a convertirse en la primera democracia del mundo árabe.

Ahora queda por ver hasta qué punto se cumplirán las promesas y si la región se convertirá en una prioridad geoestratégica real. Hasta el momento, los Estados europeos no han destinado una cantidad significativa de fondos adicionales para apoyar la primavera árabe, el acceso a los mercados europeos y las ventajas comerciales todavía no se han convertido en realidad y siguen las restricciones en materia de inmigración.

Pero las consecuencias de esa desatención son aún peores en algunos Estados al este de Europa, que jamás han sido considerados como una prioridad económica o de política exterior. Esto se ha hecho patente en la reciente cumbre de la Asociación Oriental, celebrada en Varsovia entre la Unión Europea y seis repúblicas exsoviéticas -Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania-, donde los grandes líderes europeos, a excepción de la canciller alemana Angela Merkel, brillaron por su ausencia.

La cumbre se ha centrado, sobre todo, en Bielorrusia y Ucrania, países que parecen alejarse cada vez más de la democracia. Por fin, los dirigentes europeos han abogado por la liberación inmediata de todos los presos políticos y la apertura de un diálogo con la oposición en Bielorrusia, y dicen estar profundamente preocupados por la represión de la sociedad civil y de los medios, el deterioro de los derechos humanos, la persecución de activistas, y el retroceso de la democracia y del Estado de derecho en el país. Pero el daño ya estaba hecho. Bielorrusia ni siquiera se presentó a las reuniones, en respuesta a la decisión europea de no invitar al presidente, Alexander Lukashenko, quien tiene prohibido entrar en Europa debido a las políticas autoritarias del régimen.

Mientras que de momento no hay presión para que el líder bielorruso deje el poder, Europa ha ofrecido ayuda financiera -9.000 millones de dólares- a cambio de la liberalización de presos políticos y la celebración de elecciones justas, según estándares occidentales. El dinero estaría disponible en forma de préstamos desde dos bancos europeos -el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo- y a través del FMI. La oferta de la Unión llega en buen momento, en medio de una grave crisis económica en el país, pero por ahora Lukashenko no ha mostrado el más mínimo interés.

En diciembre del año pasado los Veintisiete ya habían ofrecido ayuda para la reforma -3.000 millones de dólares-, pero el presidente Lukashenko siguió adelante con las represiones políticas. Se dice que el último préstamo del FMI para estabilizar la moneda bielorrusa fue a parar a manos de oficiales del régimen. Esta vez no puede haber concesiones.

Mientras tanto, Ucrania ha estado negociando un acuerdo de asociación con la Unión Europea que incluye un acuerdo de libre comercio, lo que aumentaría las inversiones en ese país y afianzaría las relaciones comerciales. Asimismo, se espera que, dado el tamaño y la posición estratégica de Ucrania -entre Europa y Rusia-, sirva de incentivo para movilizar la reforma en otros países vecinos.

Pero el retroceso democrático en Ucrania podría frenar las perspectivas de avanzar en ese sentido. Lo más flagrante es el juicio contra la líder de la oposición y ex primera ministra Yulia Timoshenko, acusada de ilegalidades con relación al acuerdo de gas firmado en 2009 con Rusia.

Víktor Yanukóvich asumió la presidencia en marzo de 2010, tras derrotar a Timoshenko en las elecciones presidenciales. Desde el principio de su mandato, Ucrania ha seguido una línea muy distinta a la que tenía bajo su predecesor, Víktor Yúshenko. La política exterior actual es mucho más proactiva y, por lo menos al principio, parecía más inclinada hacia Rusia. Pero los intereses de Moscú y Kiev no siempre coinciden, especialmente en lo que a gas se refiere. Además, Yanukóvich ha dejado claro que prefiere concluir el acuerdo de libre comercio con Europa antes que unirse a la Unión Aduanera entre Rusia, Bielorrusia y Kazajistán, y el país sigue cooperando militarmente con la OTAN.

Pero en casa presenta una tendencia cada vez menos democrática y más autoritaria. La presión sobre los medios de comunicación independientes y la sociedad civil es cada vez mayor, el servicio secreto ucranio se parece cada vez más al KGB y existen dudas sobre si las elecciones previstas para el año que viene servirán para algo.

En Europa Central, las perspectivas de adhesión a los Veintisiete han servido de incentivo y han dado impulso a la reforma política, económica y en materia de derechos humanos. Pero en Ucrania y Bielorrusia, la democracia y el Estado de derecho se han deteriorado hasta el punto de que es inviable, ni siquiera, pensar en hablar sobre una futura adhesión. Con Bielorrusia siempre ha sido impensable. Ahora muchos países, sobre todo Alemania, rechazan incluso cualquier consideración favorable sobre la adhesión de Ucrania. La Unión Europea parece preferir al país como tapón frente a Rusia, en vez de como socio.

Está claro que, dada la grave crisis económica, Europa y Estados Unidos prefieren centrar sus esfuerzos en las potencias emergentes u otros países cuyos mercados puedan aportar salidas a la recesión. Pero no podemos caer en la misma trampa. Si no somos capaces de darnos cuenta de lo que pasa a nuestro alrededor, la primavera árabe podría fácilmente llevarnos a un invierno oriental.

From Western capitals it’s far too easy to see the prosecution of the Ukrainian opposition leader Yulia Tymoshenko as another example of post-Soviet repression. In reality, there are some serious questions surrounding her behavior in office over and above the usual corrupt practices of the region. Rather than directly challenging the prosecution, Washington and Brussels should insist on a greater commitment to rule-of-law standards in Kiev. Given that the European Union is in the process of negotiating a major trade deal with Ukraine, Brussels should be leveraging the Tymoshenko case to reinforce the rule of law there.

While questionable political and commercial practices are major problems across Ukrainian politics, the 2009 gas deal between Tymoshenko and Vladimir Putin was exceptional for the damage it did to Ukrainian interests. This was a deal that even Tymoshenko’s own cabinet refused to ratify along with the then head of the state energy company Naftogaz. It was only finally settled on her own authority.

The deal imposed a very high base price for gas of $450 per thousand cubic meters; a strict payment regime, which following any default could force Ukraine to pay for gas in advance; very high take-or-pay clauses that forced Ukraine to pay for gas it could not possibly use; and no ship-or-pay obligations on Gazprom (hence Gazprom, without penalty, could reduce shipments to Ukraine).

The deal’s impact on Ukraine’s economy and consumers was extremely negative. Ukrainian gas prices have remained substantially above those of most Western European countries. Ukrainian industries such as steel and chemicals have been hit hard by higher gas prices and greater competition from Russian rivals benefiting from much lower domestic gas prices. The deal’s high take-or-pay volumes made the situation worse for Ukrainian consumers and industry, as Ukraine was forced to pay for gas it did not need. This problem has been compounded by the economic crisis. As demand collapsed the take-or-pay clauses became more onerous.

It is unclear why Tymoshenko agreed to this very one-sided deal. Various reasons are given by opponents and supporters. One government version is that she signed the deal in order to settle a Russian case against her involving her old firm United Energy Systems of Ukraine and the Russian defense ministry. Another view is that Tymoshenko agreed to the deal to ensure Russian support during the Ukrainian presidential elections. Her supporters assert that she acted to ensure continued gas flow through the winter. However, many independent observers question why she did not call on Washington and Brussels to help pressure Moscow for a better deal?

Brussels and Kiev are in the final stages of completing the so-called Deep and Comprehensive Free Trade Agreement. There are calls in a number of E.U. capitals and Washington for Brussels to suspend the trade pact in order to force Kiev to end the prosecution of Tymoshenko.

While the West is right to be concerned by the prosecution of any political leader in the former Soviet sphere, its focus should be much more targeted on improving the rule of law in Ukraine. Rather than Brussels threatening to suspend negotiations on the trade agreement, Brussels and Washington should use the Tymoshenko case to promote the rule of law in Ukraine. Brussels, supported by Washington, should be looking for a side agreement on the rule of law as it negotiates the trade accord.

Brussels should recognize that adherence to the rule of law by Ukraine is a vital E.U. interest. One of the major concerns over the trade agreement is that the European Union will provide greater market access for Ukraine but that Ukraine will not reciprocate. Ukraine’s high levels of corruption and noncompliance with the rule of law will make it very difficult for Kiev to provide Western businesses with real market access according to modern trading standards.

A side agreement to the trade accord should include the creation of an independent international judicial commission to reinforce judicial independence. It should also include requirements to establish independent and properly funded agencies to underpin competition, promote trading standards and battle corruption.

Such a side agreement would boost the chances of successful implementation of the trade accord for all parties to the deal. It would also make the trade agreement much more economically effective in Ukraine, boosting competition, reducing corruption and opening up economic opportunity for both ordinary Ukrainians and foreign businesses.

The comprehensive free trade agreement should not be jeopardized by the Tymoshenko case. A great deal of effort has been deployed by both the European Union and the Ukrainian government to deliver a final agreement. Kiev has stood up to immense pressure from Moscow, which is very hostile to the trade accord and wants Kiev to join its own customs union. Rather than withdrawing from the trade accord and leaving Kiev with little option but to head in Moscow’s direction, the West should be seeking to bring more European standards to Ukraine.

La candidatura para el reconocimiento de un Estado palestino presentada por el presidente de la Autoridad Palestina, Mahmud Abbas, en la Asamblea General de Naciones Unidas se convirtió en un terreno de pruebas diplomático para los actores implicados en el proceso de paz de Oriente Próximo.

La petición de Abbas para reconocer a Palestina como Estado de pleno derecho se produjo tras los fallidos esfuerzos internacionales para elevar su estatus de entidad observadora a Estado observador no miembro. El resultado de las negociaciones en el Consejo de Seguridad de la ONU para valorar la petición palestina sigue siendo una incógnita. Pero independientemente de si se reúnen los nueve votos necesarios para que se inicie el proceso de votación y, por lo tanto, para que Estados Unidos se vea obligado a ejercer su veto, la proeza de Abbas ha modificado la posición diplomática de Estados Unidos, Europa y otras potencias en el proceso de paz.

Estados Unidos y su presidente, Barack Obama, han perdido terreno como agentes negociadores principales del conflicto árabe-israelí. Los diplomáticos norteamericanos no consiguieron convencer a Abbas de que retomar las conversaciones de paz con los israelíes es la única vía. En su alocución de mayo de 2011 ante el Comité de Asuntos Públicos Israel-Estados Unidos -el lobby israelí más poderoso de Estados Unidos-, Obama reconoció que Palestina se disponía a llevar su petición de reconocimiento ante la ONU, dada la “impaciencia con el proceso de paz, o la ausencia de este”. Al adoptar una actitud de “poco más puedo hacer al respecto”, Obama dejó claro que el camino hacia la paz quedaba en manos de las partes. Así lo confirmó cuando anunció en la ONU que “en último extremo, son los israelíes y los palestinos -no nosotros- los que deben alcanzar un acuerdo en las cuestiones que los dividen”.

La disminución de la posición preponderante de Estados Unidos en las negociaciones de paz tiene profundas raíces. Por un lado, es evidente la falta de avances sobre el terreno que acerquen a israelíes y palestinos y permitan una ronda de nuevas negociaciones. Mientras que Israel alega que no puede haber proceso de paz si una de las partes actúa de manera unilateral, los líderes palestinos no han visto razones para retirar su candidatura a favor del reconocimiento de su Estado. La baja popularidad de Abbas en Palestina y la negativa de Israel a detener la construcción de asentamientos han reforzado una situación de statu quo, con las negociaciones en punto muerto desde hace dos años y medio.

A Obama le ha costado llenar el vacío entre las promesas y las políticas que ha podido poner en marcha. Tanto su discurso en El Cairo de 2009 como su comparecencia ante la Asamblea General de la ONU el año pasado abogaban por el establecimiento de un Estado palestino que coexista pacíficamente con Israel. La falta de avances en este sentido ha causado una sensación de frustración en la región y en el propio presidente, y así lo admitió en su discurso en la Asamblea General.

Sin embargo, existen también en Estados Unidos poderosas consideraciones internas que afectan a su posición en la arquitectura de la paz en Oriente Próximo. A un año de su campaña de reelección, Obama tiene las manos atadas ante la perspectiva de que los votantes judíos le retiren su apoyo en Estados clave como Florida y Pensilvania. Los debates políticos altamente polarizados en el Congreso han provocado que la mayoría republicana amenace con reducir la ayuda a los palestinos a raíz de su candidatura para ocupar un asiento en la ONU. La portavoz del Comité de Asuntos Exteriores del Congreso, la republicana Ileana Ros-Lehtinen, ha llegado al extremo de condicionar la financiación estadounidense de las agencias de la ONU al resultado del voto sobre el reconocimiento del Estado palestino.

Al reducirse la capacidad de maniobra de Estados Unidos, los europeos han ocupado el centro de la acción diplomática en la ONU y han sido foco de atención por parte de israelíes y palestinos. En Nueva York, la UE ha utilizado el Cuarteto para Oriente Próximo para impulsar las conversaciones de paz y tratar de buscar una alternativa al reconocimiento del Estado palestino. La alta representante para la Política Exterior de la UE, Catherine Ashton, ha utilizado sus herramientas de “diplomacia silenciosa” para fijar el calendario y los términos de futuras negociaciones y ha trabajado entre bastidores para proponer una alternativa a la adhesión de Palestina como miembro de pleno derecho. El Cuarteto ha adoptado una agenda de seis puntos que debería concluir en 2012 con la firma de un acuerdo de paz entre las partes.

Algunos países europeos también han asumido a título individual un papel preponderante. El presidente francés, Nicolas Sarkozy, reaccionó ante el impasse generado y, desde la tarima de la Asamblea General, propuso una vía intermedia que elevara el estatus de Palestina al de un Estado observador no miembro y fijara un plazo de un año para alcanzar un acuerdo de paz definitivo entre las partes. Pero ¿en qué posición quedará Europa tras estos esfuerzos de mediación y una vez empezadas las discusiones del Consejo de Seguridad sobre la petición de Palestina?

Aunque Abbas hubiera aceptado un estatus de observador no miembro, es posible que los europeos hubieran votado en sentidos opuestos en la Asamblea General. Los Estados miembros de la UE mantienen posiciones opuestas en el proceso de paz de Oriente Próximo. Tradicionalmente las negociaciones internas han enfrentado a un bloque proisraelí formado por Alemania, la República Checa y los Países Bajos, entre otros, y a otro que apoya las aspiraciones de Palestina y en el que figuran países como Francia, Suecia, Portugal y España.

A pesar de la división interna, la UE ha conseguido proponer iniciativas que han marcado hitos en la implicación de la comunidad internacional en el proceso de paz. En la reunión del Consejo de Asuntos Exteriores de diciembre de 2009, los ministros de la UE acordaron que “la Unión Europea no reconocerá ningún cambio en las fronteras anteriores a 1967, incluso por lo que respecta a Jerusalén, con excepción de los que acuerden las partes”. Esta posición fue adoptada más adelante por Obama en su discurso sobre la primavera árabe de mayo de 2011, ante el cual los líderes israelíes reaccionaron con dureza al afirmar que no se podría establecer un Estado palestino basándose en las fronteras “indefendibles” de 1967.

Los europeos también son fuente de legitimidad y ejercen influencia moral sobre ambas partes. El acercamiento diplomático a los representantes europeos ejercido por israelíes y palestinos en la Asamblea General ha potenciado el papel de Europa como actor clave en este foro. El hecho de que Estados Unidos tenga las manos atadas también ha servido para que Europa se convierta en un actor decisivo, y no en un mero acompañante, de la construcción de la paz en Oriente Próximo.

De ahora en adelante, la UE se enfrenta a grandes retos para mantener la centralidad diplomática que le ha sido otorgada en las recientes negociaciones. Necesitará demostrar con acciones que sus promesas con respecto a la primavera árabe y al proceso de paz en Oriente Próximo responden a una estrategia a largo plazo de fomento de la democracia, protección de los derechos humanos y construcción de Estados de derecho. Además, si el Congreso de Estados Unidos reduce finalmente la ayuda a la Autoridad Palestina, la UE necesitará mantener su condición de mayor donante en Palestina en un contexto de grave crisis económica.

Los países europeos deberán también redoblar esfuerzos para acordar una posición única y respaldar las nuevas estructuras diplomáticas del Servicio Europeo de Acción Exterior. Catherine Ashton ha ganado algunos puntos al estar en el centro de las mediaciones en el Cuarteto. Las negociaciones en el Consejo de Seguridad de la ONU proporcionan a los cuatro miembros europeos (Francia y Reino Unido como miembros permanentes y Alemania y Portugal como no permanentes) la ocasión para hablar en nombre de la UE si sus mensajes son coherentes y responden a acuerdos previos a nivel europeo. Ello sería sin duda un paso en la dirección adecuada para consolidar el papel de Europa en la escena internacional.

No es muy frecuente que Europa tenga la oportunidad de desempeñar un papel crucial en el escenario mundial. Pero, en plena campaña de los palestinos para que la ONU reconozca su Estado este mes, las dos partes buscan el voto de la UE, que ha descubierto que no tenía tanta capacidad de influencia en el proceso de Oriente Próximo desde los Acuerdos de Oslo.

El mayor problema al que se enfrentan los 27 Estados de la UE es el de presentar un frente unido. Hay 10 razones para que se pongan de acuerdo en votar sí y mantengan viva la estrategia de los dos Estados.

La votación fundamental será en la Asamblea General, sobre una resolución para elevar la condición de Palestina de observador a Estado no miembro. Los palestinos obtendrán la mayoría, con toda probabilidad, pero lo importante, más que el resultado, es el margen y la distribución de los votos. El Gobierno israelí está ejerciendo fuertes presiones, y la OLP, incapaz de controlar la situación sobre el terreno, confía en obtener cierta recompensa diplomática por su constante fe en la solución de dos Estados. En este tira y afloja, los europeos se encuentran en la posición nada habitual de ser los más codiciados.

La primera razón por la que los Veintisiete de la UE deben votar sí es que la resolución de la ONU es un intento de mantener viva la solución de dos Estados. Esta estrategia está en peligro por la continua expansión de los asentamientos israelíes en los territorios ocupados y la convicción de Netanyahu de que hay que aceptar que el conflicto es “irresoluble”. Por consiguiente, la votación no es una distracción sin importancia, sino una reafirmación de que el proceso de paz tiene sentido.

La segunda razón es que los europeos ya han invertido mucho en esa solución de dos Estados, incluidos los 1.000 millones de euros anuales de ayuda a la construcción de un Estado palestino. Una vez más, el sí es la reafirmación de que el proyecto merece la pena y puede tener éxito.

La tercera razón es sencillamente la necesidad de reaccionar de manera positiva ante los avances logrados por Mahmud Abbas en la construcción de su Estado. No hacerlo sería negarse a reconocer formalmente hasta dónde han llegado los palestinos.

La cuarta razón tiene que ver con la primavera árabe. Todo lo que no sea un sí podría justificar que tanto los Gobiernos posrevolucionarios como los regímenes árabes conservadores acusaran a los europeos de emplear un doble rasero, de no apoyar los derechos de los palestinos mientras los defienden en otros países.

Además, el sí concilia los intereses con los valores europeos (la quinta razón), puesto que reordena las relaciones regionales. Los intereses de Europa -entre otros, la prevención del terrorismo yihadista, la contención de Irán, la seguridad del abastecimiento de energía y la protección de los mercados para nuestras exportaciones- se verían perjudicados si se proyectara una imagen de hipocresía a propósito del conflicto Israel / Palestina.

Pese a la preocupación de los atlantistas de que un sí pueda dañar las relaciones con EE UU, también beneficiaría los intereses de Washington (la sexta razón). EE UU no puede votar sí por motivos internos comprensibles, pero, si la UE lo hiciera, fortalecerían la posición de EE UU a la hora de tratar con Israel.

Las razones séptima y octava están relacionadas con Israel. Sus objeciones a la votación -que es unilateral y viola acuerdos anteriores- no se sostienen, y no son motivo para que Europa no vote sí. Es cierto que la votación daría a los palestinos unas opciones de negociación que ahora están cerradas, pero, también podría ayudar al Estado judío. Los pasos para reconocer el Estado palestino dentro de las fronteras de 1967 reforzarían la legitimidad de la propia existencia de Israel.

A pesar de los temores israelíes, no significaría facilitar el camino para que Palestina presente un recurso ante el Tribunal Penal Internacional, y quizá daría a Europa margen para negociar con los palestinos con el fin de que no emprendan la vía del TPI durante un periodo sustancial, con lo que se quitaría hierro a este escabroso tema.

La novena razón para el sí es que no aumentaría las posibilidades de violencia palestina. El sentimiento de fracaso y la influencia de la primavera árabe, sí podría desencadenar una “tercera Intifada”. Las autoridades palestinas, comprimidas entre Israel y la estimulante imagen de las revueltas televisadas, necesitan ver señales de progreso para impedir que las frustraciones deriven en violencia. El apoyo europeo a su Estado sería una poderosa muestra pública de que es posible avanzar.

Por último, un sí en la ONU no implica el reconocimiento bilateral de Palestina. Lo que se vota es elevar la representación en la ONU; el reconocimiento solo pueden otorgarlo los Estados a título individual.

Existe un 11º motivo. El mundo ya cuenta con suficientes ejemplos de la incapacidad de Europa para desempeñar un papel real en el ámbito internacional. Los optimistas aspiran a que, esta vez, los europeos nos sorprendan a todos, hagan lo debido y, de paso, se aseguren un éxito diplomático que les es muy necesario.

It is not often that Europe has the chance to play a pivotal role on the world stage. But as the Palestinians push for recognition as a state at the United Nations later this month, the European Union is finding itself courted by each side, and therefore more influential on the Middle East process than at any time since the Oslo Accords.

As ever, the biggest challenge facing the E.U.’s 27 member states is presenting a unified front. There are 10 compelling reasons for them to coalesce around a “yes” vote and keep the two-state approach to Middle East peace alive.

The critical vote is likely to be in the General Assembly, on a resolution to upgrade the Palestinians’ status from observer to non-member state. The Palestinians are likely to get a majority, but what matters more than the outcome of the vote is its size and composition.

The Israeli government is lobbying hard for a “no,” and the P.L.O., unable to significantly shape realities on the ground, hopes to at least show some diplomatic traction for its continued faith in the two-state approach. Europeans find themselves in the unusual position of being the key prize in this tussle.

The first reason why the E.U. 27 should vote “yes” is that the U.N. resolution is an attempt to keep the two-state solution alive. This solution is under attack from the steady expansion of Israeli settlements in the occupied territories, and from Prime Minister Benjamin Netanyahu’s belief that the conflict should now be accepted as “insoluble.” As a result this vote is not a meaningless distraction, but a reaffirmation that the peace process is meaningful.

The second reason for a European “yes” is that the Europeans have already invested hugely in the two-state solution that is under scrutiny, including the annual €1 billion aid to help build a functioning Palestinian state. Again, a “yes” is a reaffirmation that the project is worthwhile and can succeed.

The third reason for a “yes” is simply to respond positively to Mahmoud Abbas’ state-building achievements. Failing to vote “yes” would be to respond to demands for state-building by refusing to formally acknowledge where they have got to.

The fourth reason is about the Arab Spring. Anything other than a “yes” would expose Europeans to charges of double standards from both post-revolutionary governments and conservative Arab regimes (for different reasons) for failing to support rights for Palestinians while advocating them elsewhere.

Usefully, a “yes” also aligns European interests with European values (the fifth reason), as it resets regional relationships. Interests — including preventing jihadist terrorism, containing Iran, security energy supplies and retaining markets for our exports — would all be damaged by perceived hypocrisy on the Israel/Palestinian conflict.

Despite concerns from Atlanticists that a “yes” will damage relations with the United States, arguably it could also be in Washington’s interests (the sixth reason). The U.S. is unable to vote “yes” for evident domestic reasons, but the E.U. 27 doing so would strengthen America’s hand when dealing with Israel. In the words of William Hague, a healthy trans-Atlantic relationship would be solid rather than slavish.

The seventh and eighth reasons concern Israel. The Israelis’ objections to the vote — that it is unilateral and violates previous agreements — do not hold water, and are no reason for Europe not to vote “yes.” Although the vote would open up negotiating options for Palestine that are currently closed, overall it might even help Israel. Moves toward recognition of Palestinian statehood within 1967 borders would reinforce the legitimacy of Israel’s own existence.

Despite Israeli fears, it would not necessarily open an easier path for Palestinian recourse to the International Criminal Court, and might give Europe a position from which it could pursue a quiet understanding with the Palestinians that they would not pursue I.C.C. jurisdiction for a significant period, drawing the sting from this troubling issue.

The ninth reason for a European “yes” is that it would not make Palestinian violence more likely. Indeed, a combination of perceived failure and the influence of the Arab Spring could touch off a “third intifada.” Squeezed between Israel and the invigorating sight of televised uprisings, the Palestinian authorities need a sign of progress if they are to prevent frustrations turning to violence. European endorsement of their statehood would be a powerful public signal that progress is possible.

Finally, a “yes” at the U.N. does not entail bilateral recognition of Palestine. The vote is for upgrading representation at the U.N., and only individual states can bestow recognition on Palestine.

There is of course an 11th reason for a unified European “yes” vote. The world already has enough examples of European inability to play an effective international role. Optimists will hope that Europeans will, this time, surprise us all by doing the right thing and securing themselves a much-needed diplomatic success in the process.

A comienzos de este verano, los Gobiernos implicados en la operación militar en Libia, y muy en particular los de París y Londres, barruntaban que si esta se prolongaba durante el otoño podrían comenzar a dispararse las dudas y críticas en el seno de sus respectivas opiniones públicas.

Gadafi ofrecía entonces una resistencia tenaz, los rebeldes no acababan de convertirse en una fuerza militar efectiva y las acciones de la OTAN tenían que ser consensuadas por tanta gente y con tanto detalle que se convertían en escasas y poco contundentes. El campo de los opositores a esta intervención comenzaba a sonreír desdeñosamente.

Pero no ha terminado el verano de 2011, ni tan siquiera el mes de Ramadán del año 1432 de la Hégira, y la vistosa bandera roja, negra y verde de los rebeldes ondea ya en la capital libia. Desde allí, Juan Miguel Muñoz informaba ayer en este periódico: “En Trípoli la mayoría de la gente es feliz”. Así que, a falta del desenlace, puede decirse que la primera intervención militar de Occidente tras el desastre de Bush en Irak se salda con un aprobado, lo que no es poco. Modesta, de “baja intensidad”, ha funcionado.

El objetivo era justo: combatir a un tirano contra el que ya se había alzado su propio pueblo y que estaba aplastando la rebelión con medios militares. Y la ejecución era legal: aprobada por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Tales diferencias respecto a Irak han sido cruciales, recordó el miércoles Mohamed Salem en The Guardian. La intervención en Libia no ha provocado, ni mucho menos, la indignación en el mundo árabe, y en todo el planeta, que despertó la chulesca aventura del “trío de las Azores”.

Otro elemento novedoso y positivo es que el protagonismo haya sido más europeo que norteamericano. Obama, con un Estados Unidos que aún intenta salir de Irak y Afganistán, no ha asumido el liderazgo político, que ha recaído en Sarkozy, y sus fuerzas militares no se han empleado a fondo en ningún momento. Como nada iguala a la máquina de guerra estadounidense, esto ha limitado mucho la capacidad de acción de la OTAN. Pero, a trancas y barrancas, Francia y Reino Unido han hecho de esta una misión esencialmente europea, y ya iba siendo hora de que el Viejo Continente asumiera riesgos propios en la defensa de la libertad en el Mediterráneo.

Quedarán para la historia la racanería de una Alemania de mercaderes en pantuflas, y el simbólicamente valioso compromiso de un pequeño y rico país árabe, el Catar de Al Yazira.

Limitada a la acción aérea y al apoyo técnico, necesitada de permanente acuerdo entre sus protagonistas políticos y militares y muy prudente para evitar “daños colaterales”, la intervención en Libia ha dado pocas hazañas bélicas, pero también, y es encomiable, no ha causado las matanzas de población civil sufridas en Irak. La misión está, pues, cumplida o casi. Cuando comenzó Gadafi estaba a punto de aplastar a sangre y fuego la capital rebelde de Bengasi; ahora él está en fuga y no han sido soldados de la OTAN sino combatientes libios los que han entrado en Trípoli.

Tras sus vacilaciones iniciales, esa mezcla de estupor ignorante y miedo burgués con que acogió el incendio democrático en el norte de África y Oriente Próximo, es saludable que Europa, o una parte de Europa, se haya arriesgado en defensa de una rebelión por la libertad y la dignidad. No es demasiado coherente pedir todo y su contrario: criticar la realpolitik europea que apoyaba a los tiranos árabes a cambio de gas y petróleo, control de la emigración y represión de los islamistas, y denostar también el que fuerzas europeas se sumen a la lucha contra uno de ellos.

No hay soluciones perfectas. Esta misión no lo ha sido, pero peor hubiera sido la pasividad que proponían en marzo esos escépticos profesionales para los que todo es complejo y por tanto lo mejor es no mojarse, esos bienintencionados que invocan el pacifismo incluso para oponerse a un intento de evitar una matanza y aquellos que en todo ven una guerra por el petróleo olvidando que en este caso era Gadafi quien garantizaba el suministro. Por no hablar de Aznar, que calificaba de “amigo” al Nerón libio en una conferencia en Nueva York.

Los derrocamientos de Ben Ali y Mubarak confirmaron a Gadafi en su idea de que el mejor modo de mantenerse en el poder era emplear la máxima brutalidad. Si hubiera triunfado, no solo la rebelión libia habría sido aplastada sino que la revolución democrática árabe habría sufrido un grave revés y el golpe para la exigua credibilidad de Europa en la escena internacional habría sido devastador.

En los últimos cinco meses, el sirio Bachar el Asad se ha parapetado en los sucesos de Libia para reprimir salvajemente las demandas democráticas en su país. Confiaba en el aguante de Gadafi y en la incapacidad internacional para plantearse nuevas misiones mientras siguiera la guerra en Libia. El déspota de Damasco ha acumulado muchas papeletas para convertirse en candidato al cuarto derrocamiento de la primavera árabe.

Une nouvelle notion commence à s’imposer dans les débats sur l’action internationale de l’Union européenne (UE) : l’ashtonisation de l’UE. Inspiré du nom de Catherine Ashton, cette notion décrit un savant mélange de manque d’anticipation, de réactivité et de cohérence diplomatiques, d’absence d’ambitions stratégiques et de leadership de la part de l’UE, et d’abandon d’une timide européanisation des enjeux de politique étrangère, de sécurité et de défense au profit d’une réappropriation de ces processus par quelques États membres. La personnalisation ironique sous-entendue par cette notion est un peu injuste : Lady Ashton n’est pas responsable de cet état de l’action internationale de l’UE. Elle n’est que le nom, l’incarnation, la figure emblématique d’un malaise plus profond.

Réformes institutionnelles : des lendemains qui déchantent

La focalisation des débats européens sur l’adoption d’un nouveau traité, puis la nécessité d’attendre la mise en place des réformes et instruments envisagés dans ledit traité, avaient pu servir depuis plusieurs années au piétinement relatif de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne commune de sécurité et de défense (PECSD). Le temps nécessaire à la mise ne place du nouveau Service européen pour l’action extérieure (SEAE) sert encore aujourd’hui parfois de réponse aux critiques soulignant le manque d’implication, de visibilité et d’efficacité de l’UE sur des dossiers récents comme les évènements en Tunisie, en, Egypte, en Syrie et en Libye.

Mettre en place une telle institution associant des acteurs d’horizons divers – États membres et institutions européennes –, et couvrant des registres d’intervention différenciés – relations extérieures, diplomatie, sécurité et défense–, est un chantier institutionnel complexe. Evolutions de l’environnement international et attentes surévaluées à l’égard des innovations institutionnelles européennes véhiculent toujours des espoirs déçus, comme l’a conceptualisé Christopher Hill à travers l’idée de capability-expectations gap. Mais ces diverses circonstances atténuantes ne sauraient faire oublier le principal : ce ne sont pas de meilleurs outils et instruments de mise en cohérence et de renforcement de son action extérieure qui manquent à l’UE, mais simplement une vision, un comportement et une ambition politiques et stratégiques qui pourrait ensuite être optimisée à travers ces dispositifs. La promesse d’une action globale et cohérente que représente le SEAE restera inassouvie sans compas guidant et orientant cette action. La promesse d’efforts accrus dans le domaine de la défense véhiculée par la Coopération structurée permanente, demeurera lettre morte si tous les États membres veulent en faire partie sans pour autant rehausser leurs ambitions en matière de défense. La réforme du poste de Haut représentant pour la Politique étrangère ne sera d’aucune utilité en l’absence à la fois d’une politique à incarner et d’une personne susceptible de faire germer une telle politique entre les États membres si et lorsqu’elle ne vient pas spontanément de ces derniers.

L’UE ne manque pas d’instruments institutionnels ingénieux, mais de leadership, d’ambition et de contenu politiques. A ce jeu, Paris est aujourd’hui davantage une partie du problème qu’une partie de la solution.

Du pari perdu de la réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN aux fausses promesses du couple franco-britannique : la France se détourne-t-elle de la PECSD ?

Certains diplomates et militaires français impliqués dans le processus d’élaboration d’une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) depuis des années n’en reviennent pas : Paris est en passe de réussir l’incroyable pari de réduire les ambitions et l’intérêt de la PESD à un rythme et avec une efficacité que même les britanniques les plus eurosceptiques n’auraient pas rêvée. Comme le regrettait récemment un membre du Ministère des Affaires étrangères et européennes : « Il y a dix ans, on était là pour défendre l’idée d’armée européenne. Aujourd’hui, on est là pour démentir que l’on n’ait jamais eu cette ambition, pour démolir ce concept(…). Nous sommes en train de retomber dans la situation d’avant la PESD, dans laquelle l’UE faisait du civil, l’OTAN du militaire (…). Tous les discours sur la cohérence de l’UE, le fait qu’elle dispose désormais de toute la palette des outils d’intervention, etc., notamment à travers le SEAE, est pour l’instant une grosse blague ». Le lent et ambitieux projet de transformation de l’UE en un acteur global doté de l’ensemble des outils de l’intervention extérieure (on n’ose plus parler d’outils de puissance), y compris militaires, est abandonné au profit d’une vision contournant le niveau européen par le haut – à travers le cadre plus large de l’Alliance atlantique – et par le bas – à travers des coopérations bilatérales ou par petits groupes d’États ad hoc.

L’UE est désossée par le haut car la normalisation de la situation de la France dans l’Organisation du Traité de l’atlantique nord (OTAN), censée renforcer l’influence de la France dans l’OTAN, a pour l’heure eu pour double effet de renforcer l’influence des structures et concepts otaniens sur les acteurs et administrations françaises et de favoriser une prédominance de l’OTAN. En particulier, l’évolution de l’OTAN vers une organisation capable de faire non seulement des actions militaires mais aussi des actions de prévention, de stabilisation et de coopération, coupe l’herbe sous le pied à une UE que la PECSD était censée transformer en un acteur faisant non seulement de la prévention, de la stabilisation et de la coopération mais aussi… des actions militaires. Si le nouveau concept stratégique de l’OTAN affirmant que celle-ci « s’engagera, où cela sera possible et quand cela sera nécessaire, pour prévenir et gérer les crises, stabiliser les situations post-conflits et soutenir la reconstruction » se concrétise, il en sera fini de ce qui faisait la spécificité et l’intérêt de l’acteur « UE ». C’est déjà le cas pour certains acteurs du monde la défense pour lesquels « ce qui peut arriver de mieux à l’UE aujourd’hui, c’est d’être pourvoyeuse de moyens pour l’OTAN ».

L’UE est aussi dépecée par le bas, à travers le retour à une approche pré-PECSD privilégiant les coopérations bilatérales aux tentatives de faire émerger, dans le cadre européen, des ambitions et actions communes. La signature d’un traité de coopération franco-britannique en matière de défense est un signal à la fois de la lassitude de Paris et Londres à l’égard du processus de la PECSD dont les deux États revendiquaient la paternité, et d’un retournement certain de l’attitude française vis-à-vis des ambitions européennes en matière de défense au sens large. Passée la fausse promesse d’un couple franco-britannique moteur modèle de la PECSD, il a toujours été évident pour la plupart des acteurs français que Londres était à la fois une partie du problème et une partie de la solution au défi consistant à vouloir faire émerger l’UE comme acteur stratégique. Londres est une partie de la solution car le Royaume-Uni est bien, aux côtés de la France, le seul État de l’Union à prétendre avoir une vocation mondiale et à conserver quelques capacités opérationnelles pour satisfaire cette ambition. Londres est aussi une partie du problème car le royaume n’accepte aucun engagement contraignant ou « intégrationniste » dans le cadre européen en matière de sécurité et de défense.

Depuis plusieurs années, chacun savait ainsi à Paris que si rien d’ambitieux en matière de défense européenne ne pouvait se faire sans les britanniques – pour des raisons capacitaires –, rien d’ambitieux ne pouvait non plus se faire avec eux dans le cadre européen – pour des raisons politiques. Paris semble aujourd’hui avoir tranché : ce qui est ambitieux se fera avec les britanniques en dehors de l’UE, ce qui ne l’est pas se fera aussi avec eux, dans le cadre de l’UE.

De quoi nourrir encore l’absence d’épaisseur politique, l’improvisation diplomatique et stratégique comme dans le cas Libyen, la diminution des ambitions européennes sur fond de réappropriations nationales de la PECSD, qui se conjuguent aujourd’hui pour faire de l’UE un acteur ashtonisé, qui n’est pas à la hauteur de changements stratégiques mondiaux à l’œuvre.

When Hosni Mubarak fell from power, the European Union promised to trade its cozy links with Arab dictators for a new partnership for democracy. To support the process of political reform, the Union would offer increased money, access to markets and greater mobility. Half a year on from those heady days, Egyptians have been protesting outside the European Commission headquarters in Cairo and the much-discussed partnership is in danger of being driven off track.

The cause is neither a coup nor a counterrevolution, but an avoidable dispute over a humble plant: Egyptian fenugreek, the seeds of which are often used in spices and salads. This simmering argument is in danger of being driven forward by a toxic mix of European technocracy and Egyptian nationalism.

The background: On July 5th, the European Food Safety Authority banned the importation of Egyptian fenugreek seeds used to produce sprouts. The authorities had identified a link between two recent E. coli outbreaks in Northern Germany and Bordeaux and the imported Egyptian seeds. After investigating several false leads, in particular Spanish cucumbers, the food inspectors were relieved to find a single source that linked all the different outbreaks, and even happier that it was outside of the European Union.

Faced with a health threat that killed at least 48 people, caused renal problems in at least 800 others and affected more than 4,000 E.U. citizens — Union officials put caution first and banned imports into Europe not only of fenugreek seeds but also other beans. The ban is to be imposed until Oct. 31.

The only problem with this decision is that it didn’t take into account either the E.U.’s foreign policy priorities or the likely reactions of a post-revolutionary Egypt.

Under the Lisbon Treaty, the E.U. is meant to be in a better position to coordinate its economic and foreign policy priorities. Although the Union’s foreign minister, Catherine Ashton, has rightly made supporting the Arab Spring a top priority, another part of the E.U. machine has introduced the ban that, if upheld for a full year, could block as much as 10 percent of Egypt’s agricultural exports at a time when the country’s economy is reeling from a plunge in tourism and investment.

To the protesters in Cairo, the E.U. is cutting the revolution off at the knees. “I won’t even shake the hand of the official who decided this,” a prominent Egyptian businessman told us.

The E.U. is not alone in banning the imports (Switzerland and Russia put a similar ban in place) but the measure, which affects just €5.6 million of exports (if the ban ends on Oct. 31), is threatening to obscure the E.U. offer of billions of euros in assistance.

Less than a week after the European Commission’s president, José Manuel Barosso, met with Tahrir Square activists in Cairo and pledged to support their aspirations, some of the same activists have helped organize the protests.

What has made matters worse is the unthinking nationalism of a post-revolutionary Egyptian government that is keen to assert Egyptian independence.

The European Commission is looking for a way to reassure E.U. food safety inspectors that Egyptian exports are safe and that the ban can be lifted. The first step would be to send an inspection mission from the Food and Veterinary Office to Egypt. Such an inspection is essential in the reassessment of the current ban.

However, the Egyptian government is so hostile to perceptions of foreign interference that it at first refused to allow the team to enter the country, and then introduced bureaucratic obstacles that the team was unable to meet. The European Commission remains open to sending an inspection team if Egypt allows it to.

And so the E.U.’s offer of partnership is collapsing under the weight of European technocracy and Egyptian recalcitrance. If the E.U. wants to salvage its reputation and help Egyptian farmers it needs to act quickly.

First, the E.U. should immediately announce the establishment of a fund to help affected farmers. The commission will be wary of setting a precedent for compensation schemes, but there is nothing to stop it setting up a €5 million fund that could help farmers clean up their production techniques. The amount is comparatively small and worth paying if the E.U.’s larger offer of assistance — and relationship with post-revolutionary Egypt — is not going to be undermined. Second, the European Commission should try to narrow the scope of the ban so that it covers only the affected seeds rather than exports of green beans and other products that have not been shown to cause E. coli.

In the longer run, the E.U. will need to look at more innovative ways of supporting European investment in Egypt. One way could be to boost exports to Egypt and Tunisia by insuring European companies against political risk. The E.U. should also learn another lesson from the debacle and create an early warning system to ensure that its diplomatic machine is in a better position to prevent technical decisions about trade and food safety from undermining its broader foreign policy priorities.

European governments want to help post-revolutionary Egypt undergo a successful transition to democracy, and many people in Cairo — starting with the Tahrir Square activists — would like the assistance on offer. Arraigned against them, however, is an accidental alliance between pre-Lisbon Treaty European bureaucrats and post-Mubarak Egyptian nationalists, both of whom believe they are acting in the interests of their constituencies.

To ensure that the European Union and Egypt can begin the kind of partnership that many people on both sides of the Mediterranean want, the current crisis must be defused before it becomes unfixable.

The end of Soviet rule two decades ago unleashed new freedoms in Russia, but also roller coaster political and economic life. Arab countries should learn from Russia’s transition. The West should be realistic about Arab prospects, while encouraging reform even as it is resisted in Syria and elsewhere.

The Soviet Union collapsed under the weight of a stagnating state-run economy, cynical ideology and popular disillusionment. Modest reforms by the last Soviet leader, Mikhail Gorbachev, raised hopes but failed to remake a rigid and grossly inefficient system.

Catapulted into independence, Russia had no blueprint or consensus for reform but did have a freely elected president, Boris Yeltsin. He empowered young reformers who, with help from the International Monetary Fund and the United States, launched a bold program of economic shock therapy.

Most prices were freed and the ruble floated. Quick action bolstered food supplies and narrowly averted government bankruptcy, but ensuing inflation eroded savings and caused most living standards to plummet. Privatization of state economic property through vouchers was manipulated; the poor sold them for a pittance.

In comparison, Egypt and Tunisia have far more Western-style technocrats but lack legitimate rulers. Until they emerge, economies will slide and governance will founder.

Arab states in transition ought not to delay in installing legitimate leaders and halting policies that impoverish treasuries. Egypt, for example, is burdened by entrenched military overlords, wasteful energy subsidies and a huge, resource-squandering state economic sector.

Yeltsin and his successor, Vladimir Putin, launched major reforms early in their tenures, but retreated when vested and corrupt interests counter-attacked. While incomes have improved, the failure to complete reforms has left Russia overly dependent on oil and gas exports to support the budget and renew infrastructure.

When they take office, new Arab leaders should have reform blueprints in hand and move fast before political honeymoons ebb. Transparent, competitive privatization of state economic property should be an early priority. Every sector ought to be open to foreign investment, with limited exceptions for genuine national security interests.

Commercial laws and regulations should be modernized rapidly and, while protecting economic sovereignty, harmonized with those of the European Union, the essential Arab economic partner. The European Union is wisely promising “more money for more reforms” in its southern neighborhood.

The West should expect little gratitude, however, for its aid. In the winter of 1991-92 the West rushed medical and food aid to Russia, but often people saw the assistance as an exercise in humiliation. Many proud Arabs will react similarly. The West ought to base aid decisions on its long-term interest in a freer and more prosperous Arab world, not on winning friends. Donors should be short on promising and long on doing.

The West tempers policies toward Russia to accommodate multiple strategic interests, such as energy for Europe, nuclear peace and logistics for NATO forces in Afghanistan. The West will back Arab openings when they do not threaten energy supplies, Israel’s security, or a united front against Iran’s nuclear weapons ambitions. These interests are transcendent.

Even so, firm Western policies toward Hosni Mubarak in Egypt, Muammar el-Qaddafi in Libya, and now Bashar al-Assad in Syria show strong support for the Arab awakening.

In Russia the West was frustrated in trying to reform middle-aged, Soviet-trained elites. In Arab countries the West ought to have a longer-term focus: influencing the young and helping them build civil society institutions, such as independent political and social organizations and private enterprise. Sending many more Arab students to Western universities may be the best investment.

The United States led the West’s post-Soviet response in Russia. Now Europe is best placed to foster change in most of the Arab world and build enduring economic and people-to-people ties. Arab development is of great consequence for Europe’s social peace and prosperity, and will modulate immigration flows to Europe.

Europe’s lead in the effort to aid Libyan rebels fighting to oust Qaddafi is commendable, but it is only a start. While the United States will be out front in encouraging reform in Iraq and to some extent in Egypt or in Saudi Arabia, Europe must lead in other Arab countries undergoing change. The latter countries are strategic to Europe but not to America, as shown by the domestic challenges to United States involvement in the Libyan campaign.

For many years Arab challenges may be Europe’s greatest external preoccupation. Not since World War II has the need for European leadership abroad been so great and the opportunity so promising.

In the 18 months since the Lisbon Treaty created the European Union’s diplomatic service – the European External Action Service (EEAS) – there has been more talk than ever of Europe having a “single voice” in world affairs. The service became an urgent necessity with the “Arab Spring” roiling the southern Mediterranean region. But a “foreign ministry” is not a foreign policy, and there is little sign that the EU will devise one anytime soon.

The mixed and even contradictory reactions of different EU governments to the Arab popular revolts have highlighted the lack of a common external policy. But they have also hidden a much more significant shortcoming: no one in Brussels has been charged with setting out Europe’s overall aims and concerns, or with analyzing its strengths and weaknesses in a fast-changing world.

A European foreign policy isn’t only about how the EU reacts to events, important as that is. For a bloc comprising a half-billion people, foreign policy should represent and defend a wide range of interests that until now have been the responsibility of its member governments.

The EU has long recognized the need for a concerted foreign policy to complement its international trade, anti-trust, and development policies. And establishing one received a major boost from Europeans’ deepening security concerns during George W. Bush’s presidency, when American unilateralism was rampant. The Common Foreign and Security Policy (CFSP), first outlined a decade ago, was intended to complement the EU’s economic “soft power”; with the Lisbon treaty, the CFSP became more ambitious still.

As ever, the chief problem is the EU’s 27 national governments. The EU’s authorities in Brussels do not have a structured approach to international relations that is generally acceptable to them, or that can be scrutinized and modified by legitimately interested parties in politics, business, and civil society. But, in a globalizing world, the EU-based companies and industries that are crucial to Europeans’ well-being are less and less national, which means that individual EU governments’ diplomatic strength is insufficient to the tasks at hand.

European disarray over Libya has shown how difficult it is for EU governments to find common cause, even on urgent and high-profile foreign-policy challenges. And the NATO mission to oust Col. Muammar el-Qaddafi’s regime is just the beginning; the Arab spring will pose much more complex questions about where Europe’s longer-term interests lie. Sooner or later, the various bilateral European-Arab economic and energy relationships that have long lain undisturbed will have to be trashed.

Currently, in its EEAS, the EU has little more than the rudiments of a foreign-relations mechanism; relative to most national foreign services in Europe, it is tiny, with only 1,500 diplomats and an annual budget of less than a half-billion euros. By contrast, Europe’s combined national missions employ 55,000 diplomats and cost €7.4 billion per year.

But the EEAS’s chief weakness is not so much material as intellectual. So far, the service’s focus has been on its own construction, including the turf wars and bureaucratic infighting that have marked the European Commission’s resistance to its new rival. Its chief, Baroness Catherine Ashton, has also attracted criticism – not always fair, though it remains true that she has not gotten “European diplomacy” off to a fast start.

What objectives should the EEAS, with its 130 overseas missions, be pursuing? For example, will it intervene when European industrial or energy interests are threatened? There has been no sign of this yet, but these are areas that almost all EU national governments jealously guard, even though they lack the EU’s collective clout.

No crystal ball is needed to know that intensifying global resource competition means that Europeans must use their combined weight in world markets, and in dealing with emerging economic giants in Asia and elsewhere. So the next step for the EEAS should be to sit down with Europe’s major business groupings to define and prioritize problem areas.

Where will EU companies need clearer investment conditions, stricter intellectual-property protection, and fully transparent regulations? China and parts of Africa come to mind, but what about the Arab world? To help stabilize more democratic and market-driven Arab countries, Europe must redouble its investments there, but it must also define the rules that it wants in place. The EU’s most recent response has been a “new, ambitious, and revitalized neighborhood strategy” that added a very modest €1.5 billion to the €5.7 billion already earmarked for Arab countries.

The “Asian century” will be a bleak one for Europe unless it develops a genuinely common economy and acts collectively on the international stage. European governments need to see themselves as others do, particularly in the US. Last year, a Brookings Institution report concluded: “It is clear that the EU’s foreign policy has evolved as a patchwork, an ugly amalgam of different issue areas that were thrown together with little thought to overall strategy.” Europe has done nothing since to change that assessment.

La Organización para la Liberación de Palestina (OLP) solicitará en septiembre próximo ante las Naciones Unidas el reconocimiento del Estado palestino. Israel se opone y presiona a Europa y Estados Unidos para que convenzan al presidente Mahmoud Abbas de que retrase la presentación o voten en contra.

La Unión Europea ha invertido una inmensa cantidad de recursos económicos y capital político en la solución de los dos Estados para el conflicto palestino-israelí, especialmente durante la experiencia institucional liderada por el primer ministro Salam Fayad. El Banco Mundial y la ONU atestiguan que la infraestructura y el funcionamiento institucional del Territorio Palestino Ocupado son ejemplares. La UE solicitaba un proceso de reconciliación, ahora en curso, entre Fatah y Hamás, con el fin de contar con un solo Gobierno y evitar la división entre Cisjordania y Gaza.

Europa siempre esperó que Estados Unidos liderara el proceso. Las expectativas aumentaron con el discurso del presidente Barack Obama en El Cairo en 2009 y con la presión que puso sobre Israel para congelar los asentamientos en Cisjordania y Jerusalén Este. Los europeos subrayaron sus demandas de contar con dos Estados basados en las líneas del armisticio vigente hasta 1967 y Jerusalén Este como capital del Estado palestino, negociar el regreso de los refugiados de las guerras de 1948 y 1967, garantizar la seguridad de Israel a través del reconocimiento de los países árabes, y la desmilitarización de Palestina.

Pero las cosas se han complicado. Obama propone contar con dos Estados negociados partiendo de 1967, pero ha cesado toda presión sobre Israel y ha indicado que se opondría tanto al reconocimiento del Estado palestino como a su posible ingreso en la ONU. Para que alcance el estatus de Estado se precisa el reconocimiento de 116 países, algo que parece asegurado. Pero es el Consejo de Seguridad quien recomienda que sea o no miembro de Naciones Unidas. El veto de Estados Unidos, u otro miembro del Consejo, bloquearía su ingreso. Palestina podría ser reconocido como un Estado, pero no como un miembro de esta organización como ocurre con Taiwán o Kosovo. Sin embargo, podría negociar con Israel de Estado a Estado, o firmar tratados internacionales con otros países.

Los palestinos están analizando otras vías jurídicas basadas en la Resolución 181 de 1948 que recomendó la partición del territorio bajo mandato británico. La jurista Stephanie Koury, de la Escuela de Estudios Orientales y Africanos de Londres, considera que existen precedentes legales, en particular la opinión de la Corte International de Justicia sobre el muro de separación en Cisjordania (2003), que señalan a Israel como una potencia ocupante que viola el derecho internacional humanitario y el derecho de los palestinos a la autodeterminación.

Sin embargo, en el Consejo de Seguridad nunca ha habido consenso sobre aplicar un enfoque legal a la solución de la cuestión palestina. Pese a los intentos de la Asamblea General y de los secretarios generales, el Consejo de Seguridad ha evitado los intentos de tomar medidas contra Israel o promover la declaración del Estado palestino. Con la excusa de llegar a una solución política se ha bloqueado una solución legal. El estudio de Koury (http://www.routledge.com/books/details/9780415573221/) indica también que los acuerdos de la UE con Israel podrían violar las normas europeas al dar preferencias a un Estado que viola el derecho internacional.

El Gobierno de Benjamín Netanyahu ha dejado claro que Israel no piensa de ninguna forma volver a la frontera de 1967, que los refugiados nunca podrán regresar, que Jerusalén Este no será la capital de Palestina y que piensa mantener una presencia militar entre Cisjordania y Jordania. A la vez, quiere que la OLP reconozca a Israel como un Estado “judío”, lo que institucionalizaría que el 20,4% de población árabe que vive en el país sean ciudadanos de segunda categoría. Israel, además, rechaza el acuerdo de reconciliación entre Fatah y Hamás.

La propuesta de Israel y Estados Unidos es volver a las negociaciones y no declarar el Estado palestino unilateralmente. Entre tanto, Israel continúa con los asentamientos, los check-points, el muro y el bloqueo a Gaza, y sigue la tradición de bloquear las negociaciones. Los palestinos no ven ninguna utilidad en retomarlas.

Francia y Reino Unido, miembros permanentes del Consejo de Seguridad, han dado señales de apoyo al reconocimiento, pero Washington les está presionando y, dado sus vínculos con Israel, podrían echarse atrás. Si bien el Gobierno de Angela Merkel tiene problemas con Netanyahu, Alemania no reconocerá Palestina. España y Portugal esperan alinearse en una posición común, actitud similar a la de otros Estados. Holanda y los europeos orientales votarán en contra.

Reconocidos israelíes y antiguos funcionarios europeos y estadounidenses consideran que el reconocimiento del Estado palestino sería un paso beneficioso para Israel, especialmente en el nuevo clima en la región: facilitaría las negociaciones sobre los refugiados, la seguridad y el acceso a recursos acuíferos, entre otras cuestiones. La otra opción es que el statu quo represivo dé lugar a nuevos estallidos de violencia.

La Unión por el Mediterráneo (UpM) tiene un nuevo secretario general, el diplomático marroquí Yusef Amrani, quien ha sido embajador en países latinoamericanos y por lo tanto es sensible a la cultura española. Barcelona tiene nuevo alcalde. Estas dos novedades deben suponer una nueva oportunidad para reactivar la UpM. Barcelona no puede desaprovechar esta capitalidad y tiene que invertir esfuerzos para mantenerse como referente internacional.

A menudo hablamos del Mediterráneo y de Europa presuponiendo dos realidades separadas, con intereses y objetivos divergentes, pero la UE ha visto la importancia geoestratégica de la región y en los últimos años ha orientado una buena parte de sus esfuerzos en construir nuevos puentes de diálogo y nuevas relaciones con los países de la ribera sur del Mediterráneo, convirtiéndose en una política exterior prioritaria.

La naturaleza de esta política exterior es paradigmática, ya que brega a la vez con países que forman parte de la UE y otros que no. Esta divisoria no solo distingue a los miembros de los no miembros, sino también a países con identidades culturales, niveles de desarrollo económico, sistemas políticos y estructuras sociales muy diferentes. Esto no invalida las razones para defender y sostener una política estratégica común: más allá de una historia compartida en torno a un espacio único, la vecindad impone intereses comunes que deben resolverse supranacionalmente -como sucede con los problemas medioambientales en el Mediterráneo-, pide la resolución de fricciones fronterizas ya sea por temas pesqueros o migratorios, y exige estrategias integrales económicas y políticas desde el momento en el que todo lo que sucede en un país siempre acaba teniendo consecuencias en su vecino.

Las iniciativas de la agenda de la UpM se estructuran en cuatro ejes principales: a) política y seguridad (promoción de un espacio común estable y democrático), b) desarrollo económico sostenible, c) cooperación sociocultural y educativa, y d) migración e integración social. Pero más allá de las cuestiones programadas, a menudo la realidad impone su propia agenda. Este es el caso de dos aspectos que hoy en día toman una relevancia capital: la estabilidad en la región y la inmigración, temas que, sin ser completamente nuevos, adquieren nuevas dimensiones en el marco de las revoluciones políticas del norte de África y Oriente Próximo y la crisis económica que también se extiende al sur de Europa.

En el primero de los campos, la estabilidad de la región, están las revueltas por una democracia efectiva y un conflicto de largo plazo y alcance, el que enfrenta a Israel y Palestina, que no se resolverá de un día para otro, pero en el que la UE aún debe desarrollar un papel único diferenciado del que ha llevado a cabo hasta hoy EEUU. Este conflicto, si bien idiosincrásico y específico, se verá modificado por las revoluciones que afectan a países del entorno cercano, muchas de ellas con un horizonte abierto. Se desconocen los futuros aliados, los colores de los gobiernos que acabarán liderando los procesos de transformación, la tónica de sus políticas exteriores, el peso que acabará teniendo el Ejército, el grado de libertades democráticas que serán al fin garantizadas… Las preguntas son más que las certezas.

Pero al mismo tiempo la UE, y específicamente a través de la UpM, tiene la oportunidad única de apoyar los procesos democratizadores impulsados por las sociedades civiles de esos países, al tiempo que incidir y trabajar conjuntamente con los nuevos gobiernos salientes de las revoluciones.

El segundo gran reto de la región es la inmigración. Por una parte, según las tendencias demográficas actuales, la población de la UE se mantendrá estable en los próximos años, mientras que la de los países meridionales seguirá aumentando. Este hecho, unido a la brecha existente entre las economías del norte y del sur del Mediterráneo, pide un marco de gestión de la inmigración unificado, acompañado al mismo tiempo de políticas de desarrollo económico y de educación. Los movimientos migratorios son cada vez más bidireccionales, de trabajadores, pero también de estudiantes, investigadores y empresarios. La gestión conjunta de la inmigración es aún más necesaria cuando muchos países de la UE, y especialmente los del sur, se ven inmersos en una crisis económica que no aminora y una movilización social creciente, y cuando, paralelamente, las revoluciones del norte de África y Oriente Próximo crean nuevos flujos de refugiados políticos. La situación no es trivial, e incluso lo que parecía uno de los puntales consolidados de la política europea, el espacio Schengen, se tambalea ante este nuevo escenario.

De nuevo, las soluciones solo pueden venir de los compromisos conjuntos de los países implicados en estas dinámicas. La UpM emerge así como un espacio de construcción y diálogo colectivo que trabaja, más allá de las urgencias diarias, por una política a medio y largo plazo. Y Barcelona, como sede de la UpM, no puede dejar escapar esta oportunidad para incidir en estos procesos y aprovechar la capitalidad para coordinar la acción política de la región.

Las revueltas que se están desarrollando en los países árabes han sorprendido y, a veces, desestabilizado a los líderes europeos. Al igual que los recientes sobresaltos en el Este de Europa, las citadas rebeliones obligaron a la Unión Europea a interrogarse sobre la estrategia a seguir en relación con sus vecinos, sin que se perciba claramente, al menos hasta ahora, que haya sido capaz de colocarse a la altura de los acontecimientos.

Situarse a la altura de los acontecimientos que se están produciendo en el mundo árabe implica, ante todo, considerarlos como se merecen. Es decir, como una oportunidad histórica para la UE. Es la ocasión de salir del estéril dilema entre dictaduras e islamismo y, por consiguiente, romper con la opción por la seguridad que durante tanto tiempo ha dirigido las relaciones comunitarias con los países de la orilla sur y este del Mediterráneo. Esta opción por la seguridad condujo, incluso recientemente, a insistir, de una forma desproporcionada, sobre las potenciales consecuencias negativas de las revoluciones en marcha, sobre todo poniendo el foco en las eventuales oleadas migratorias o en los riesgos terroristas.

Pero si bien existen, lo que está claro es que los riesgos no pueden ocultar la demostración de afecto hacia los valores de la apertura, de la democracia y de la libertad que están dando los tunecinos, los egipcios y tantos otros pueblos de la cuenca mediterránea. Una demostración que conviene apoyar con toda la fuerza necesaria. Porque sobre esas aspiraciones la UE y sus estados miembros tienen que construir una nueva relación con las naciones cuyos pueblos aspiran a un cambio, mostrándoles su apoyo moral y material, combinando proyectos a corto plazo con otros estratégicos.

Los cambios políticos podrán consolidarse, si se evita que la situación económica se deteriore todavía más en los países que se han puesto en marcha. Es necesario activar un plan de apoyo masivo, que tiene que reposar sobre la movilización y la armonización del conjunto de instrumentos europeos y nacionales disponibles: ayuda humanitaria y ayuda al desarrollo, préstamos del BEI, ayudas al turismo y a la energía, apertura comercial recíproca incluida la del sector agrícola…

Eso implica que la UE se coordine a fondo con las grandes instituciones internacionales como el Banco Mundial, con EEUU, con Turquía o con los países del Golfo, que también son actores en la región. Al igual que en el época del Plan Marshall, el conjunto de estas ayudas debe favorecer el acercamiento a los países beneficiarios de ellas, así como su integración regional. Evidentemente, la puesta en marcha de este plan tendrá que ser objeto de precisas negociaciones con los países beneficiarios y adecuarse a su grado de modernización política. Eso sí, prestando atención especial a no imponer unas condiciones demasiado estrictas, que podrían retrasar o hacer disminuir el urgente apoyo que estos países necesitan.

De esta forma, estaremos mandando también signos de apertura a las sociedades civiles, que confortarán en sus opciones a las fuerzas democráticas. Los líderes de la UE se pelean y polemizan sobre la acogida de unas cuantas decenas de miles de inmigrantes, en el momento en que Túnez se está esforzando por conceder hospitalidad a más de 100.000 personas que huyen de Libia. Está claro que hay que gestionar los flujos migratorios con los países de origen y esforzarse por controlar la inmigración clandestina, firmando con dichas naciones acuerdos de readmisión. Pero, al mismo tiempo, también es esencial dirigirles otro mensaje, facilitando los visados a estudiantes y profesores o a otros profesionales.

A medio plazo, hay que abordar seriamente, y de forma multilateral, el tema de las migraciones entre unos países europeos envejecidos, para los que el recurso a la mano de obra extranjera es una solución más que un problema, y unos países vecinos con una población mucho más joven y con unos recursos humanos cuya vocación esencial es encontrar empleo en sus respectivos países, pero una parte de los cuales aspira a trabajar en la UE.

Si la política de ampliación, puesta en marcha tras la caída del muro de Berlín contribuyó a proporcionar un contenido concreto a la inexistente política exterior de la UE, la primavera árabe debe conducirnos hoy a reforzar otro de los pilares de esta política exterior, es decir, la política de buena vecindad. Una política puesta en marcha hace algunos años y cuya refundación acaban de proponer la Comisión Europea y la Alta Representante de la Unión, Catherine Ashton. Tal refundación debe permitir a la UE adaptar su visión estratégica a la nueva situación.

Para la UE, es vital cimentar las relaciones con sus vecinos meridionales y orientales sobre la base común de la interdependencia y de los valores compartidos, para poder constituir, de esta forma, un auténtico polo de influencia en el ámbito internacional. Esta estrategia requiere también una profunda implicación en la solución de los conflictos que amenazan la seguridad y la estabilidad de regiones enteras, como el de Libia. En este país, la UE tiene que esforzarse ante todo por acelerar la salida de los actuales dirigentes y ayudar en la reconstrucción del Estado, asociándose al conjunto de las fuerzas políticas y tribales.

En el actual contexto de crisis, sería especialmente absurdo relanzar el mortal debate sobre una eventual competición sur/este. En efecto, en el este los pueblos también manifiestan su sed de reformas, sobre todo en Ucrania, en Georgia y en Bielorrusia. La UE y sus países miembros deben ayudar a desarrollar el Estado de Derecho en el conjunto de los países vecinos. Y para conseguirlo, deberían movilizar más recursos que los anunciados a corto plazo, pero también durante la renegociación del marco financiero que se va a volver a activar.

Por otra parte, poniendo el acento en el concepto de diferenciación, la UE debe conceder ventajas suplementarias a los países comprometidos en erradicar sus males recurrentes (nepotismo, corrupción, etc.), debe ser intransigente con los que pisotean los derechos fundamentales, al tiempo que debería esforzarse en apoyar al conjunto de las sociedades civiles. Los países que pueden beneficiarse de un estatus especial, como Túnez o Egipto, están llamados a jugar un papel de motor en el acercamiento de la UE a sus vecinos. El éxito de esta iniciativa servirá de ejemplo a los demás países de la zona, pero también a la UE.

President Obama has announced his decision to withdraw 10,000 troops from Afghanistan this year and 23,000 in 2012. For the U.S. president, the elimination of Osama bin Laden and two-thirds of Al Qaeda’s leaders, the untenable cost of the conflict ($118 billion this year alone), and the relative success of recent operations mark a turning point in the war that began in the aftermath of Sept. 11, 2001.

Motivated mainly by considerations of domestic politics, the decision seems to have little connection to the logic of the counterinsurgency strategy prevailing since 2009. This strategy, coupled with a marked increase in Special Forces operations and drone strikes in Pakistan as well as Afghanistan, has undoubtedly contributed to a weakening of the insurgents.

The Taliban have been forced to reduce their hold on the south. The reconstruction effort — notably of the Afghan security forces, along with the justice system and local governance — has improved, albeit insufficiently. Moreover, the Americans have recognized the need for making preliminary contacts with the Taliban that may lead to peace negotiations.

The insurgents have not thrown in the towel, but they’ve adapted their tactics — counterattacking in the eastern border region of Pakistan and intensifying urban suicide operations, which generate major media coverage.

The United States and its allies cannot relax their efforts. Progress remains fragile and must be consolidated while the Americans accelerate the political process needed to bring about a resolution.

What can France do to help? First, we must ensure a strict adherence to our commitments. We intervened early on in Afghanistan, in support of the United States. We acted to defend our security interests, which were threatened by a state that had become a haven for international terrorism, and also to promote the humanistic values at the heart of our foreign policy.

Now, as France begins a phased pullback of the 4,000 soldiers it has contributed to the allied effort, the nature of our intervention should evolve. Military action, under U.S. command, should give way to the training of Afghan security forces. The reconstruction effort should continue in areas where we have a presence — education, health, agriculture, justice and rule of law.

This will certainly necessitate the maintenance of a reduced civil and military contingent. Too rapid a departure would be out of the question, given that our presence in the eyes of our allies, especially the Americans and the British, demonstrates our renewed commitment to the Atlantic alliance and our status as a pillar of a European defense system still under development. Had it not been for this, military cooperation agreements would never have been signed with Britain in November 2010.

What contribution can France and the Europeans make to a political settlement in Afghanistan?

Even at this early stage, peace negotiations cannot stay solely in the hands of the United States and Pakistan, in cooperation with Saudi Arabia and Turkey. The Europeans should be as closely associated to the peace as they have been to the war. France should take the initiative in conjunction with the British and the Germans, tying in the European Union. This arrangement, honed in negotiations with Iran, would give us the flexibility to pursue our interests and views. Europeans — France and Germany in particular — are viewed as disinterested actors in Afghanistan and the region, detached from any imperialist ambitions.

Similarly, we cannot be entirely detached from the regional dimension. Any lasting stabilization of Afghanistan requires a solution to the crisis in Pakistan. The long relationship between Pakistan and the United States is of central importance, but it has been polluted by a history of reciprocal mistrust and misunderstanding. The United States is obviously the key, but an emotionally charged, exclusive dialogue between Washington and Islamabad would not lead to a satisfactory outcome.

Only a broadening of the dialogue, bringing together neighboring countries, regional actors and the major powers to deal with all the issues — including regional security, cross-border cooperation, trade, technological cooperation, economic development, and energy issues, including civil nuclear power — can lead to a successful conclusion.

Pakistan’s military officials should be involved in these negotiations. This is a prerequisite for its success. Talks should also include countries that play an active role in Afghan politics (Iran, India and Pakistan) and in Pakistan (China, Saudi Arabia, the United Arab Emirates and Turkey).

France and Europe must take the lead, but without harboring any illusions concerning the difficulties involved and the time required in undertaking such a project. After all, the effort is not dissimilar to the Helsinki process of the early 1970s, which eventually led to the thawing of East-West relations.

The recent start of the trial in Kyiv of former Ukrainian Prime Minister Yulia Tymoshenko, one of the leaders of Ukraine’s Orange Revolution, on charges of abuse of power raises grave concerns about President Viktor Yankovych’s commitment to democracy and the rule of law. In reality, it is his regime, not Tymoshenko, that is on trial, along with the European Union’s willingness to stand up for democracy in a large and important neighbor.

As the EU and Ukraine launch another round of negotiations for a Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA), the EU should not repeat its mistakes in accession negotiations with Bulgaria and Romania, which most EU members believe were admitted prematurely, or with Belarus, where it failed to define impermissible behavior in 2008-2010. Instead, the EU should conclude the DCFTA and Association agreement with Ukraine only if the Yanukovych administration demonstrates clear commitment to European values.

Anchoring Ukraine inside a DCFTA and political association agreement would undoubtedly bring significant benefits to the country and strengthen its European ties. But these benefits should not come at the expense of turning a blind eye to the democratic norms that the EU claims to espouse.

During the 18 months since Yanukovych’s election as president, the United States, the EU, the International Monetary Fund, the OECD, and other international organizations have published detailed reports about Ukraine’s lack of progress in implementing economic and political reforms and reducing corruption. The IMF suspended its July 2010 standby program after Ukraine failed to implement a second round of reforms. Leading non-governmental organizations such as Freedom House and Reporters Without Borders have documented the country’s steep slide away from democracy.

Last month, the EU unveiled a new and ambitious European Neighborhood Policy (ENP), which stated: “A functioning democracy, respect for human rights, and the rule of law” are fundamental pillars of the EU partnership with its neighbors. To continue negotiations with Ukraine at a time of slowing economic reform and growing official contempt for democratic norms would undermine the EU’s claim to be forging a model for the ENP by upholding “European values” and standards in negotiations for a DCFTA and Association agreement.

The clearest example of the Yanukovich government’s undemocratic methods is its repression of its opponents, which the European Parliament sharply criticized in a resolution issued on June 9. During the 18 months of negotiations, the Ukrainian authorities have added new criminal charges to existing ones against Tymoshenko and 12 members of her 2007-2010 government.

Many of the charges border on the absurd, while others are attempts to criminalize political decisions. For example, former Interior Minister Yuriy Lutsenko has been charged with having used government funds to pay for a Police Day holiday. Anti-tax protesters are accused of having damaged tiles on Kiev’s Independence Square.

To maintain the credibility of its ENP policy, the EU should take three important steps. First, it should draw clear red lines regarding what constitutes impermissible behavior for the Yanukovych administration. The EU should make clear that Ukraine needs to demonstrate a tangible commitment to “European values” and standards.

Second, the EU should insist that Ukraine continue to abide by the conditions stipulated in its IMF program. This is important because Ukraine has only partly fulfilled IMF agreements that it signed in 1994, 2008, and 2010.

Finally, the EU should insist that Ukrainian authorities halt all politically motivated criminal cases and release those who are incarcerated for political crimes. Selective use of justice has badly damaged the Yanukovych administration’s reputation. Steps in this direction would greatly improve the Ukrainian government’s relations with the EU and the US.

These three steps would not resolve all of the difficulties in Ukraine’s relations with the EU. But they would lay down important guidelines and help to insure inclusiveness and transparency in Ukraine’s reforms process. They would also enhance the credibility of the EU’s commitment to promoting democratic reform as a core element of the ENP, and provide a clear roadmap of the steps Ukraine must take before a DCFTA can be concluded.

It is not too late to bring Ukraine back to a democratic course. Most Ukrainians yearn for a European future and would turn against any government that precluded such a course. Yanukovich knows this. Does the EU?

Hace tan sólo cinco meses, Osama ben Laden estaba vivo, Hosni Mubarak tenía un dominio firme de Egipto y Zine El Abidine Ben Ali gobernaba Túnez con mano de hierro. Hoy, la rebelión popular y el cambio político se han extendido por toda la región. Hemos presenciado una represión brutal de las protestas en Siria y el Yemen, la entrada de tropas saudíes en Baréin y una batalla aún no concluida por Libia.

Para Europa, la “primavera árabe” debe hacer que se vuelva a centrar la atención en una cuestión en gran medida pasada por alto en los últimos meses: los beneficios de la adhesión plena de Turquía a la Unión Europea. Dadas las tremendas oportunidades que ofrecen las circunstancias actuales, las ventajas para Europa de la adhesión de Turquía han de resultar evidentes.

Como Recep Tayyip Erdoğan ha sido elegido para un nuevo mandato como Primer Ministro de Turquía y Polonia, país muy consciente de la importancia de la posición estratégica de Europa en el mundo, ocupará la presidencia de la UE al final de este mes, ahora es el momento de que la Unión y Turquía reanuden y recompongan sus negociaciones sobre la adhesión de Turquía.

El beneficio que Turquía puede aportar a Europa resultaba visible aun antes de la “primavera árabe”. Europa es, por definición, culturalmente diversa, por lo que la diversidad es el destino de la UE y, para que Europa pase a ser un activo protagonista mundial, y no un museo, necesita las nuevas perspectiva y energía del pueblo de Turquía.

En la actualidad Europa es a un tiempo mayor y diferente en comparación con la Europa de 1999, cuando se invitó a Turquía a iniciar el proceso de adhesión. También está experimentando una profunda crisis económica, que estalló hacia el momento en que se aprobó por fin el Tratado de Lisboa para adaptarse a la ampliación de la UE. Si se hubiera aprobado ese tratado en 2005, como se pretendía, ya se habría estado aplicando durante seis años y la presión ejercida por la crisis en la gobernación económica de la UE, tan visible en los recientes problemas de la zona del euro, habría sido mucho más abordable.

Pero la UE siempre afronta problemas, los resuelve y sigue avanzando. Hoy, no tenemos un Ministerio de Economía, pero estamos a punto de tener algo similar. Asimismo, el Banco Central Europeo tiene hoy capacidades que nadie imaginaba en 1997, pongamos por caso.

Un importante imperativo que Europa debe abordar aún es el de la migración, que sólo llegará a ser un problema mayor con el tiempo. De aquí a 2050, la fuerza laboral de Europa se reducirá en 70 millones. Para mantener nuestra economía, es necesaria la migración y unas fronteras de la UE abiertas… y afrontar los movimientos populistas en Europa deseosos de excluir a “los de fuera”.

La Turquía de hoy también ha cambiado espectacularmente desde 1999, tanto política como económicamente, cosa que tiene mucho que ver con el proceso de adhesión a la UE. De hecho, sin la atracción de la UE –su poder “blando” –, esos cambios no se habrían producido.

Económicamente, Turquía está ahora en el G-20 y está desempeñando un papel eficaz en él y, políticamente, Turquía ha surgido como una potencia con iniciativa regional, papel que se toma extraordinariamente en serio.

Concluidas las recientes elecciones parlamentarias y a punto de aprobarse una nueva constitución, Turquía está acercándose a un momento que hará época. Yo fui miembro de la Comisión Constitucional española que formuló la Constitución española en 1975 y 1976, tras la muerte de Franco, por lo que sé lo que es pasar de una dictadura a la democracia y lo importante que es que se formule una constitución por consenso.

La relación Turquía-UE comenzó con un acuerdo de asociación firmado en 1963. Ahora han comenzado las negociaciones sobre la adhesión y hay que iniciar el examen de 35 “capítulos”, que abarcan desde la agricultura hasta la energía, pasando por la competencia, el medio ambiente, el empleo, la política social y demás. Ya hemos iniciado el de 19 capítulos… menos de los que nos gustaría, pero el verdadero problema estriba en que sólo hemos dado por concluido uno y, lo que es peor, el ritmo de las negociaciones se ha aminorado. En realidad, en la segunda mitad de 2010, nada sucedió. Espero que en 2011 se logren avances sólidos.

Turquía y la UE se necesitan mutuamente. Ahora corresponden a la UE el 75 por ciento de toda la inversión extranjera en Turquía y la mitad, aproximadamente, de sus exportaciones y turismo procedente del exterior. Asimismo, la seguridad energética de Europa depende de la cooperación con Turquía en materia de tránsito del petróleo y del gas natural procedentes del Asia central y de Oriente Medio.

También nos necesitamos políticamente. Los vecinos de Turquía son nuestros vecinos; sus problemas, nuestros problemas. Los beneficios en materia de seguridad y las ventajas estratégicas para la UE de tener como miembro a Turquía serían numerosos, comenzando por la relación entre la UE y la OTAN, de la que Turquía es miembro desde hace mucho.

Asimismo, la participación de la UE en la resolución de los problemas actuales de la región mediterránea sería mucho más fácil gracias a la concertación con Turquía. En Bosnia-Herzegovina, la cooperación UE-Turquía es fundamental para lograr una solución duradera.

En 1999, Turquía no quiso pasar a ser un candidato a la adhesión, porque sus dirigentes consideraron que las condiciones serían demasiado duras. Yo estaba allí, hablé con el Primer Ministro Bülent Ecevit a medianoche y después con el Presidente Süleyman Demirel y, dos días después, Ecevit estaba en Helsinki para declarar oficialmente el deseo de Turquía de llegar a ser miembro de la UE y dijimos: Turquía será miembro de la UE. Yo apoyé la firma de aquel documento; lo mismo haría ahora.

En estos tiempos, difíciles e imprevisibles, pero cargados de esperanza, el mundo necesita que Turquía y la UE colaboren juntos. Eso no significa reunirse de vez en cuando y después decidir cómo abordar determinado problema. Significa algo mucho más profundo y muy concreto. Significa la adhesión de Turquía a la UE. Ése es mi sueño y seguiré luchando por hacerlo realidad.

Les révoltes en cours dans les pays arabes ont surpris et parfois déstabilisé les dirigeants européens. Au même titre que les récents soubresauts survenus à l’est de l’Europe, elles ont conduit l’Union européenne à s’interroger sur la stratégie à adopter vis-à-vis de ses voisins, sans qu’il soit clairement perceptible à ce stade qu’elle soit parvenue à se hisser à la hauteur des événements.

Se hisser à la hauteur des événements survenus dans le monde arabe, c’est tout d’abord les qualifier comme il se doit, c’est-à-dire comme une opportunité historique pour l’UE: celle de sortir du dilemme stérile entre dictatures et islamisme, et par la suite, de la «préférence pour la sécurité» qui a longtemps pesé sur ses relations avec les pays des rives Sud et Est de la Méditerranée. Cette vision sécuritaire a récemment conduit à ­insister de manière disproportionnée sur les conséquences ­négatives potentielles des «révolutions» en cours, en termes de vagues migratoires ou d’éventuels risques terroristes.

Si «risques» il y a, ils ne peuvent occulter la démonstration d’attachement aux valeurs d’ouverture, de démocratie et de liberté apportée par les Tunisiens, les Egyptiens et tant d’autres peuples du pourtour méditerranéen, qu’il convient d’encourager avec toute l’énergie nécessaire. C’est sur ces aspirations-là que l’UE et ses Etats membres doivent construire une relation nouvelle avec les Etats dont les peuples aspirent au changement, en affichant son soutien moral et matériel et en combinant projets de court terme et vision stratégique.

Deux urgences: le soutien aux économies et aux sociétés civiles.

C’est en évitant que la situation économique ne se dégrade plus encore dans les pays en mouvement que les avancées politiques pourront être consolidées et prolongées. Un plan d’aide européen massif s’impose, qui doit reposer sur la mobilisation et la mise en cohérence de l’ensemble des outils européens et nationaux disponibles: aide humanitaire et aide au développement, prêts de la BEI, de la BERD et des agences nationales, projets d’investissement dans les secteurs vitaux tels que le tourisme et l’énergie, ouverture commerciale réciproque y compris dans le domaine de l’agriculture… Cela implique également pour l’UE de bien se coordonner avec les grandes institutions internationales comme la Banque mondiale, avec les Etats-Unis, la Turquie, ou encore les pays du Golfe, qui sont aussi actifs dans la région. Comme au moment du «plan Marshall», l’ensemble de ces soutiens doit favoriser le rapprochement des pays bénéficiaires et l’intégration régionale. Leur mise en œuvre doit naturellement faire l’objet de négociations précises avec les pays bénéficiaires et être proportionnée à leur degré de modernisation politique: attention cependant à ne pas imposer une conditionnalité trop stricte, qui retarderait ou diminuerait le soutien urgent dont ces pays ont besoin.

C’est aussi parce que des signaux d’ouverture seront adressés aux sociétés civiles et forces démocratiques qu’elles se sentiront confortées dans leurs choix. Les dirigeants de l’UE se fourvoient en polémiquant sur l’accueil de quelques dizaines de milliers de migrants, à l’heure où la Tunisie s’efforce d’accorder l’hospitalité à plus de 100 000 personnes ayant fui la Libye. Il est certain qu’il faut gérer les flux avec les pays de départ et s’efforcer de contrôler l’immigration clandestine en signant avec eux des accords de réadmission; mais il est tout aussi essentiel de leur adresser un autre message, en facilitant la délivrance de visas pour les étudiants et les enseignants, ou à entrées multiples pour les professionnels. Sur le moyen terme, il importe d’aborder sereinement, au niveau multilatéral, l’enjeu des migrations ­entre des pays européens vieillissants, pour qui le recours à la main-d’œuvre étrangère est une solution davantage qu’un problème, et des pays voisins beaucoup plus jeunes, dont l’essentiel des ressources humaines a vocation à être employé dans un cadre interne, mais dont une partie aspire à rejoindre les pays de l’UE.

Si la politique d’élargissement, amplifiée après la chute du mur de Berlin, a contribué à donner un contenu concret à l’introuvable «politique extérieure de l’UE», le Printemps arabe doit aujourd’hui conduire à renforcer l’un des autres «piliers» de cette politique extérieure, c’est-à-dire la «politique de voisinage». Cette dernière, mise sur les rails il y a quelques années, et dont la Commission européenne et la haute représentante de l’Union Catherine Ashton viennent de proposer une refonte bienvenue, doit permettre à l’UE d’adapter sa vision stratégique aux nouveaux enjeux. Il est de l’intérêt vital de l’UE de fonder ses relations avec ses voisins méridionaux et orientaux sur un socle commun d’interdépendances et de valeurs partagées, et de constituer ainsi un véritable pôle d’influence au niveau international. Cette stratégie requiert aussi une implication forte pour le règlement des conflits qui menacent la sécurité et la stabilité de régions toutes entières, comme c’est le cas en Libye. Dans ce pays, l’UE doit avant tout s’efforcer d’accélérer le départ des dirigeants en place et d’œuvrer à la reconstruction de l’Etat, en y associant l’ensemble des forces politiques et tribales.

Dans le contexte de crise actuel, il serait particulièrement absurde de relancer des débats mortifères sur une éventuelle compétition Sud/Est. En effet, à l’Est, les peuples manifestent également leur soif de réforme, en Ukraine, en Géorgie ou en Biélorussie notamment. L’UE et ses Etats membres se doivent de développer la prospérité et l’Etat de droit dans l’ensemble de leur voisinage. L’UE peut mieux faire en mobilisant davantage de ressources que celles annoncées sur le très court terme, mais aussi au moment de la renégociation du cadre financier qui va s’ouvrir.

De la même manière, en mettant notamment l’accent sur le concept de «différenciation», l’UE doit octroyer des avantages supplémentaires aux pays s’engageant à s’attaquer à leurs maux récurrents (népotisme, corruption, captation des rentes, etc.), être intransigeante avec ceux qui bafouent les droits fondamentaux, tout en s’efforçant de soutenir l’ensemble des sociétés civiles. Les pays pouvant bénéficier d’un «statut avancé», comme la Tunisie ou l’Egypte, sont amenés à jouer un rôle moteur dans le rapprochement de l’UE et de son voisinage: leur réussite fera figure de test pour l’ensemble des autres pays, mais également pour l’UE.

Hasta ahora y con pocas excepciones, Occidente ha producido dos comunidades distintas de especialistas en política exterior: la del desarrollo y la democrática. En la mayoría de los casos, han tenido pocos vínculos –o ninguno– entre sí: los especialistas en desarrollo abordaban cómodamente tanto las dictaduras como las democracias, por creer que se puede crear la prosperidad centrándose exclusivamente en las cuestiones y las instituciones económicas.

Las consecuencias de ese planteamiento tienen una resonancia especial en el mundo árabe actual, pero, como han mostrado los recientes debates en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la “primavera árabe”, no serán los más importantes países en ascenso los que influyan en los acontecimientos de esa región. El Brasil apenas ha pronunciado palabra ante la agitación en esa región, mientras que Rusia y China no aprecian precisamente las sanciones contra Libia a la luz de sus propios gobiernos autocráticos.

Todo ello representa una oportunidad excepcional para que la Unión Europea apoye la transición de sus vecinos desde un levantamiento revolucionario hasta un gobierno democrático. Al mismo tiempo, debemos fomentar los avances de otros regímenes de la región hacia una democracia no excluyente. De hecho, la UE es su socio natural en ese empeño.

Desde el lanzamiento del Proceso de Barcelona en 1995, se ha criticado la política mediterránea de la UE por no haber vinculado la ayuda financiera con la reforma democrática y por conceder prioridad a preocupaciones europeas como la inmigración, la seguridad y la cooperación en materia de lucha contra el terrorismo. Al mismo tiempo, la política de la UE ha desatendido unas prioridades meridionales claras, como la apertura de los mercados agrícola y textil de Europa. A consecuencia de ello, la concepción que inspiraba la Política Euromediterránea (PEM) ha quedado muy rezagada respecto de sus objetivos originales.

Europa debe dejar de estar centrada en la inmigración y la seguridad y aplicar políticas que reflejen los objetivos originales de la Declaración de Barcelona. Los objetivos fundamentales de la PEM eran los de hacer avanzar una “asociación amplia” y la reforma política y crear “una zona común de paz y estabilidad”, junto con una zona euromediterránea de libre cambio.

Además, del mecanismo de financiación MEDA acompañante formaba parte decisiva y específica la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos. Posteriormente desapareció esa vinculación entre la seguridad, la democracia y el desarrollo humano, que se debe restablecer mediante la inversión en materia de gestión idónea de los asuntos públicos, desarrollo regional y educación.

En 2004, la PEM se transformó en el marco de la Política Europea de Vecindad (PEV) y en 2007 el Instrumento de la Política Europea de Vecindad (IPEV) substituyó al MEDA como mecanismo principal de financiación de la UE para la política euromediterránea, con lo que se añadió financiación en pro de los derechos humanos al Programa Indicativo Nacional (PIN), que engloba a 17 países: diez meridionales y siete de la Europa oriental. Aunque la gestión idónea de los asuntos públicos y los derechos humanos siguieron figurando entre los objetivos proclamados de la PEV, las comunicaciones oficiales de la Comisión Europea muestran que hacía hincapié en la seguridad y el control de las fronteras.

Cuando se “relanzó” la PEM en 2008 conforme a la recién creada Unión por el Mediterráneo (UPM) para darle un mayor énfasis político, el resultado fue un ejercicio de “realismo” que debilitó aún más la original PEM y, pese a su lenguaje altisonante, la UPM es una concha vacía. Se debe en parte a la desafortunada coincidencia de su lanzamiento con el estallido de la guerra de Gaza y quedó enmarañada en las complejidades de las relaciones árabo-israelíes, pero la iniciativa tampoco consiguió impulso entre los dirigentes políticos.

Para aplicar la concepción de largo alcance del Proceso de Barcelona, la PEV tendrá que revisar su modo de distribuir el apoyo financiero, reequilibrar la financiación que facilita a los países vecinos orientales y meridionales de la UE y hacer un mayor hincapié en la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos.

El de la educación sigue siendo un sector decisivo en el que la UE debe contribuir al desarrollo de sus vecinos meridionales, aunque sólo sea porque los jóvenes son una mayoría en aumento de la población árabe. Aunque muchos Estados árabes han estado abriendo nuevas escuelas y universidades y están permitiendo la aparición de más centros educativos privados, la calidad de la educación en la región sigue dejando mucho que desear.

La religión sigue siendo una materia obligatoria en todos los programas universitarios, mientras que se ponen trabas a la curiosidad, el pensamiento crítico y el análisis objetivo. Como ha afirmado el intelectual y ex Primer Ministro jordano Marwan Al Muasher, se inculcan a los estudiantes árabes interpretaciones estatales y religiosas de la historia, la ciencia y los valores políticos. Wilfried Martens, Presidente del Partido Popular Europeo (PPE) en el Parlamento Europeo y ex Primer Ministro de Bélgica, hizo recientemente una afirmación semejante: “Occidente no está en guerra con el islam. El cristianismo no está en guerra con el islam, como tampoco la democracia. Sin embargo, los tres son incompatibles con cierta interpretación según la cual las escrituras son la base sobre la que construir un Estado”.

De los países árabes que reciben fondos con cargo a la PEV, sólo Egipto ha encauzado una gran proporción de ellos –casi el 50 por ciento– hacia la educación. En cualquier caso, el gasto de Europa para la educación en esa región está disperso entre programas interregionales, nacionales y temáticos, por lo que resulta difícil ver cómo se podría evaluar la eficacia de esos fondos.

Ahora Europa afronta decisiones fundamentales relativas a sus valores y sus intereses en el mundo árabe y la conciliación de sus objetivos a corto y largo plazo. La inversión en infraestructuras y la reforma económica son decisivas para el desarrollo futuro de la región mediterránea, pero no pueden transformar esa región sin una insistencia paralela en la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y la educación.

Para contribuir a la consecución de los dos objetivos, la UE debe vincular sus programas de inversión y ayuda con avances concretos en materia de democratización y exigir una mayor rendición de cuentas y mejoras en la reforma de los sistemas educativos de toda la región.

El importante discurso del Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, sobre las consecuencias de la “primavera árabe” es también un desafío para Europa. Sólo si la asociación transatlántica resulta eficaz, como lo fue para afrontar las exigencias de la Guerra Fría y el fin de la división de Europa, podrá Occidente contribuir a hacer realidad las esperanzas despertadas por los levantamientos árabes.

La crisis entre los vecinos meridionales de Europa refleja un proceso de profunda transformación que tendrá consecuencias muy duraderas: para la región, para Europa y para el mundo. La región mediterránea es decisiva para la paz, la estabilidad y el crecimiento económico de Europa. Los vecinos mediterráneos del continente consideran a ésta su socio natural y los acontecimientos allí sucedidos, incluido el proceso de paz palestino-israelí, tienen repercusiones más amplias, que, naturalmente, entrañan la estrecha participación de socios mundiales: en primerísimo lugar, los Estados Unidos.

Los acontecimientos actuales, no sólo en Libia, sino también en Túnez, Egipto, Siria, Yemen y Baréin, reflejan la complejidad política de esos países. También se deben a diferentes factores, como, por ejemplo, la frustración por el aumento de los precios de los alimentos y la corrupción generalizada, junto con las exigencias de una mayor democratización, la reducción de las desigualdades económicas y sociales y la creación de puestos de trabajo.

La reacción de Europa ante ese proceso debe encarnar el objetivo de una transición rápida y ordenada. Quienes proponen algún tipo de “asociación por transformación”, basada en la reforma política y el respeto pleno de los derechos humanos y las libertades fundamentales, deben tener presente que el paisaje político de la región seguirá siendo inestable y tenso en los próximos meses.

Así, pues, no es de extrañar que la estabilidad regional haya surgido como una máxima prioridad para los europeos. El caos, un resurgimiento del terrorismo, el ascenso del islamismo radical y las olas de inmigración en masa hacia Europa son sólo algunas de las posibles amenazas para la Unión Europea que ahora se están previendo. En vista de ello, la UE debe hacer todo lo posible para impedir un deterioro de la seguridad de la región.

Así como el Plan Marshal de después de 1945 consistió en una ayuda financiera encaminada a la reconstrucción y el relanzamiento de las economías de la Europa occidental para apoyar la transformación democrática y la estabilidad política, los países de la “primavera árabe” afrontan imperativos y necesidades similares. Tenemos que habilitar a países como Egipto y Túnez –y posiblemente a una Libia pacífica– para fortalecer su estabilidad política mediante la democratización.

El Plan Marshal fue acompañado de asociaciones para la reconstrucción en las que los EE.UU. y los países europeos beneficiarios participaban en plan de igualdad. El objetivo era el de fortalecer la cooperación como medio de crear una paz duradera. La situación en la región mediterránea está en una fase más avanzada. Ya hay una base, por lo que lo que ahora se necesita es aumentar la integración de Europa con sus vecinos meridionales.

Ésa es la razón por la que Italia ha propuesto un nuevo “Plan para el Mediterráneo” de la UE encaminado a apoyar el proceso de transición y partir de los instrumentos institucionales y financieros existentes para aportar recursos suplementarios a la región. Se debe revitalizar y reorientar la Unión por el Mediterráneo, lanzada por el Presidente francés Nicolas Sarkozy en 2008, hacia proyectos de desarrollo que vayan desde carreteras y puertos hasta el fomento de las pequeñas y medianas empresas.

Pero también hace falta una iniciativa económica más amplia para movilizar una masa crítica de recursos financieros europeos e internacionales a fin de atraer inversión a la región y modernizar sus infraestructuras y servicios. Debemos derribar, junto con los EE.UU., las barreras económicas y comerciales que están asfixiando esas economías. También debemos conceder a algunos países mediterráneos la condición de asociados, que les permitirá integrarse progresivamente en el mercado interior de la UE y participar en sus programas.

Para lograr todo eso, se necesita un conjunto claro de principios. Nosotros, los europeos, debemos favorecer la estabilidad, crear un auténtico espíritu de corresponsibilidad y fomentar la responsabilidad política. En ese nuevo marco, la UE debe evitar una excesiva condicionalidad, en particular durante el período de transición.

El fuerte apoyo de Europa al desarrollo económico de la región debe seguir siendo la prioridad máxima, a medida que los países árabes introduzcan reformas necesarias. Además, se debe crear una institución financiera especializada para que contribuya a esa tarea. Una propuesta digna de estudio es la de mejorar y fortalecer el Mecanismo para la Inversión y la Asociación Euromediterránea del Banco Europeo de Inversiones, que pasaría a ser una institución autónoma, tal vez con sede en Oriente Medio o en el norte de África y de cuyas acciones serían titulares los gobiernos (u otras instituciones) de la región y otras partes que así lo desearan.

El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), con sede en Londres, podría unirse a esa empresa ampliando sus actividades a la región, que podrían ir acompañadas de la creación de servicios especializados para apoyar el aumento de las empresas creadoras de puestos de trabajo. El BERD hizo una importante contribución al proceso de transición democrática en la Europa oriental; existen razones poderosas para aprovechar su experiencias y conocimientos técnicos a fin de ayudar al Mediterráneo meridional.

Al mismo tiempo, la UE debe lanzar un “diálogo entre iguales” sobre asuntos políticos y de seguridad, encaminado a la creación de confianza en toda la región. Una Conferencia de Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo y Oriente Medio (CSCM) podría llegar a ser rápidamente un instrumento útil para fomentar ese planteamiento amplio de la seguridad y del desarrollo. En una palabra, tenemos que transformar los países mediterráneos en productores –en lugar de consumidores– de estabilidad regional.

Nosotros, los Europeos, no podemos permitirnos el lujo de dar la espalda a nuestros amigos árabes de allende el mare nostrum. Forman parte de nuestra historia colectiva y merecen el mejor futuro que podamos ayudarlos a construir.

Tema: La Presidencia belga y la Comisión representaron a la UE en la Cumbre Climática que se celebró en Cancún (México) entre el 29 de noviembre y el 10 de diciembre de 2010. A pesar de esta duplicidad, la UE consiguió hablar con una sola voz.

Resumen: La Conferencia de las Naci ones Unidas sobre el cambio climático (COP16) se cerró en la madrugada del 11 de diciembre de 2010 con los acuerdos de Cancún, considerados como otra etapa-+- más en la lucha contra el cambio climático. Dicha Cumbre fue la primera en la que la UE participó, siguiendo formalmente las nuevas disposiciones establecidas por el Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. En la primera parte de este ARI se revisan sucintamente los cambios institucionales que el Tratado de Lisboa introduce en la acción exterior de la Unión, tanto en los asuntos relativos a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como en el resto de políticas que, como el cambio climático, tienen un alcance internacional. Posteriormente, se examinan las modalidades prácticas de la representación de la UE en Cancún, así como la coordinación e intensa colaboración interinstitucional que permitió a la Unión transmitir una postura coherente y unánime a la comunidad internacional. Por ultimo, se cuestiona la eficacia de la representación europea y se aportan algunas recomendaciones de cara a Durban (COP17).

Análisis

Los Asuntos Exteriores de la UE: un apunte sobre los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa

Con el afán de dotar de más coherencia y efectividad a las relaciones exteriores, el nuevo Tratado de Lisboa ha introducido modificaciones sustantivas tanto en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC) como en otras políticas comunitarias, como por ejemplo el cambio climático, que poseen un alcance internacional.

Es sabido que en materia de PESC, el nuevo Tratado limita el protagonismo del que gozaba la Presidencia de turno del Consejo de la UE en el Tratado de Niza. También se remplaza a la antigua troika por un solo portavoz, el alto representante, asimismo vicepresidente de la Comisión, que con su servicio diplomático o Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) aporta uniformidad y coherencia a la política exterior europea.

Pero es evidente que la PESC no agota la acción exterior de la UE, más bien al contrario. Si consideramos que la PESC es un complemento a las políticas exteriores de los Estados, se puede afirmar que es en aquellas otras políticas (como la comercial, la de cooperación al desarrollo o la medioambiental) en donde la Unión ejerce su acción exterior en sentido propio. En el caso de la política medioambiental en general, y de la lucha contra el cambio climático en particular, la acción exterior de la Unión es especialmente interesante y el Tratado también ha aportado aquí novedades.

Tradicionalmente, los Estados miembros han compartido sus competencias en medio ambiente con la Unión y así lo confirma el Tratado de Lisboa en su artículo 4.2 TFUE. El nuevo Tratado también reconoce expresamente y por primera vez el cambio climático como uno de los objetivos de la Unión en la acción internacional de la política medioambiental (artículo 191.1 TFUE). No obstante, es importante subrayar que la Unión ejerce de facto dicha competencia desde finales de los años 70 cuando la llamada Comunidad Económica Europea, de aquella época, firmó en 1979 la Convención sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia y en 1992 la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

En este sentido, el servicio jurídico del Consejo confirmó, en su informe aclaratorio que presentó al Comité de Representantes Permanentes (COREPER) en febrero de 2010, que tanto la Comisión como los 27 Estados miembros tienen responsabilidades en la conclusión de acuerdos internacionales sobre la protección del medio ambiente y en la participación en este tipo de foros. Ahora bien, cabe preguntarse si los Estados miembros pueden participar individualmente o si por el contrario deben participar a través de un representante, pudiendo ser dicho representante la Comisión o la Presidencia de turno del Consejo. Dado que el Tratado de Lisboa solo estipula que “la Comisión… presentará recomendaciones al Consejo que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe en función de la materia del acuerdo previsto al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión” (articulo 218.3 TFUE), dedicaremos los párrafos ulteriores a analizar esta cuestión tomando como ejemplo la Cumbre Climática de Cancún.

¿Cómo se articuló la representación de la UE en la Cumbre de Cancún sobre el cambio climático?

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se reunió en Cancún del 29 de noviembre al 10 de diciembre de 2010 acogió la decimosexta Conferencia de las 195 Partes en la Convención (COP16) y la sexta reunión de las 193 Partes del Protocolo de Kioto (CMP6).

La UE estuvo representada, durante las dos intensas semanas de negociación, en todos y cada uno de los órganos que dependen de la Convención. Por un lado y al margen de la COP y del CMP, conviene apuntar la existencia de los órganos técnicos –el órgano subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA, en sus siglas en inglés) y el órgano subsidiario de ejecución (SBI, en sus siglas en inglés)– cuya principal tarea es asesorar e implementar las decisiones de las Partes sobre todos los bloques de negociación (mitigación, reducción de emisiones por la deforestación y la degradación de los bosques – REDD+, adaptación, tecnología y financiación). Por otro lado, la Convención comprende otros dos grupos o instancias de negociación, que poseen un alcance más político que técnico y en donde se negocia, entre otros, el régimen climático internacional a partir de 2012: el grupo de trabajo especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la convención (AWG-LCA, en sus siglas en inglés) y el grupo de trabajo especial sobre los nuevos compromisos de las Partes del anexo I del Protocolo de Kyoto (AWG-KP, en sus siglas en inglés).

La UE estuvo representada en las sesiones plenarias de apertura y de cierre de cada uno de estos órganos por la Presidencia belga del Consejo y concretamente por Peter Wittoeck, jefe del departamento de “Cambio Climático” del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Salud y Control de la Cadena Alimenticia de Bélgica. Aparte de las sesiones plenarias, los presidentes del SBI, SBSTA, AWG-LCA y AWG-KP convocaron un número determinado de sesiones de negociación formales –a través de los grupos de contacto (contact groups), de los grupos de redacción (drafting groups) y de los llamados spin-off groups– e informales. La representación europea en estas sesiones estuvo asegurada por un equipo de negociación, integrado de forma equilibrada por expertos de los Estados miembros y de la Comisión y compuesto por los negociadores principales o lead negotiators –como así se denominan en la jerga de la UE– y un grupo de issue leaders o de expertos que asisten y apoyan al negociador principal. Por ejemplo, durante las negociaciones sobre la reducción de emisiones de efecto invernadero en los países en desarrollo, en el marco del AWG-LCA, la lead negotiator fue una funcionaria del gobierno alemán acompañada de tres de los llamados issue leaders, funcionarios procedentes de Alemania, España y de la misma Comisión. Es importante subrayar que durante las negociaciones los lead negotiators e issue leaders se despojan de su nacionalidad o de su afiliación institucional para representar única y exclusivamente a la UE.[1] La práctica exige que el Estado que ejerce la Presidencia rotatoria del Consejo elabore, previa concertación con el resto de los Estados miembros y de la Comisión, la lista del equipo de negociación. El grupo europeo de coordinación sobre el cambio climático (WPIEI-CC, en sus siglas en inglés) aprobó por consenso dicha lista que propuso la Presidencia belga justo antes de la celebración de la Cumbre de Cancún.

Además de las sesiones, ya sean formales o informales, de los grupos de trabajo mencionados anteriormente, la Conferencia acoge durante la segunda semana de negociación a los funcionarios de alto nivel, normalmente a los ministros de Medio Ambiente de los 195 miembros que forman parte de la Convención. En efecto, de lo que se trata durante estas últimas rondas de negociación llamadas “Segmento de Alto Nivel Político”, es de dar un impulso político a las negociaciones sobre aquellos temas más delicados y a la vez indispensables para lograr un compromiso final. Los ministros cuentan con responsabilidades específicas de deliberación sobre aquellos asuntos controvertidos en los que no se haya podido alcanzar un acuerdo a nivel técnico. En esta última fase, en donde las negociaciones técnicas dejan paso al debate político, la UE fue representada formalmente por la Presidencia belga del Consejo y por la Comisión. Ambas, la ministra de Medio Ambiente, de Naturaleza y de Cultura de la Región Flamenca de Bélgica, Joke Schauvliege,[2] y la comisaria europea de Acción por el Clima, Connie Hedegaard, pronunciaron sus discursos de apertura durante la sesión de inauguración del Segmento de Alto Nivel Político, el 7 de diciembre de 2010.

Pese a que el discurso de la comisaria fuese un mera llamada de atención a la comunidad internacional sobre la necesidad urgente de llegar a un compromiso en Cancún y el discurso de la ministra belga expusiera los elementos clave de la posición europea adoptada por el Consejo de medio ambiente el 14 de octubre de 2010,[3] no podemos concluir que la Presidencia belga haya ocupado el punto de mira durante el Segmento de Alto Nivel Político. Lo cierto es que en la práctica la Comisión ocupó un lugar preponderante ya sea en las reuniones de coordinación europeas en el seno del WPIEI-CC, en donde la ministra belga concedió automáticamente la primera y la última palabra a Connie Hedegaard, o ya sea durante la última sesión informal justo antes de la plenaria de clausura en donde la Comisaria intervino en nombre de la UE, afirmando que “el sistema multilateral de Naciones Unidas sigue produciendo resultados es porque en Cancún se ha logrado un conjunto equilibrado de medidas”.[4] Además, fue Connie Hedegaard quien dio la rueda de prensa en la madrugada del 11 de diciembre minutos después de la adopción de los acuerdos de Cancún. En la sesión plenaria del Parlamento Europeo del 14 de diciembre de 2010 tras haber presentado los resultados más relevantes en el proceso negociador, la comisaria europea afirmó la intensa cooperación que hubo entre ella y Joke Schauvliege, lo que contribuyó a que la Unión hablase en Cancún con una sola voz.

Lo cierto es que si hubo sintonía entre el dúo Presidencia-Comisión es porque Bélgica tuvo muy claro desde el principio el papel que el nuevo Tratado otorgaba a la Comisión en la representación exterior de la Unión. Ahora bien, cabe preguntarse si otros países europeos, fervientes defensores del principio de subsidiariedad, hubieran interpretado las nuevas disposiciones de Tratado de Lisboa como lo hizo el Estado belga. Otra de las circunstancias que influyó en que la Unión se pronunciara al unísono en Cancún fue que, a diferencia de la Cumbre de Copenhague (COP15) que se celebró del 7 al 18 de diciembre de 2009, sólo los ministros de Medio Ambiente acudieron al Segmento de Alto Nivel Político. En cambio, en Copenhague los presidentes de los Estados Parte de la Convención fueron invitados, junto a los ministros de Medio Ambiente, a las reuniones de Alto Nivel lo que sin duda puso en jaque la coordinación y la representación diplomática a nivel europeo. Durante la COP15, el Tratado de Lisboa, si bien en vigor, no se aplicó formalmente. El primer ministro sueco, Fredrik Reinfeldt, asumió formalmente la representación de la Unión junto al presidente de la Comisión, José Manuel Durão Barroso, y al presidente del gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero. A esta troika se sumaron las declaraciones del primer ministro francés, Nicolas Sarkozy, y de la canciller alemana, Angela Merkel, lo que sin duda deterioró la imagen de la UE y, por tanto, supuso una pérdida de peso político en el marco de la CMNUCC.

En la COP16 la representación política estuvo asegurada por el dúo “Presidencia belga del Consejo de la UE-comisaria de Acción por el Clima”. No obstante, cabe preguntarse si esta doble representación se mantendrá en las COP sucesivas cuando se deba negociar imperativamente a nivel político el régimen climático post-2012. Como ya hemos apuntado anteriormente, el Tratado de Lisboa crea la figura del alto representante y del SEAE y aunque el cambio climático no entra dentro del marco de la PESC, no podemos obviar las implicaciones que el cambio climático puede tener en la seguridad internacional.[5] En este sentido se podría considerar el papel del alto representante y de un departamento especializado del SEAE en la coordinación del cambio climático a nivel internacional. En el caso hipotético de que los Estados miembros decidieran retirarse completamente de las COP/CMP la ventaja de la representación por el alto representante sería claramente: la garantía de una sola voz y de una estructura permanente para la coordinación y la representación a nivel diplomático y estratégico.[6]

Si embargo, hoy por hoy resulta inimaginable que los Estados miembros deleguen completamente su representación a una entidad supranacional ya sea al ejecutivo comunitario (la Comisión) o al alto representante. En efecto, en las Cumbres internacionales sobre el cambio climático las negociaciones pueden evolucionar de tal manera que se afecte a las políticas nacionales de los Estados miembros. Esta razón justifica el hecho de que cada país europeo quiera llevar sus propios expertos y su propia logística a este tipo de foros. Cuantos más expertos lleve un Estado miembro a tales negociaciones, más informado estará y más influyente será a nivel europeo.

Conclusiones y algunas reflexiones de cara a la Cumbre de Durban (COP17)

Desde que la Presidencia irlandesa instaurase en 1994 el sistema informal de reparto de responsabilidades entre los lead negotiators y los issue leaders, la capacidad de negociación de la UE a nivel internacional no ha cesado de aumentar.[7] En Cancún, un total de 838 representantes de los 27 Estados miembros (ministros, funcionarios, expertos y militantes de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil) y de las instituciones comunitarias (Comisión, Parlamento y Consejo) se inscribieron para participar a la macro-Cumbre climática de Cancún.[8] Aunque es probable que no todas de las personas inscritas participaran a la Cumbre, la extensa representación europea no nos deja indiferentes, sobre todo cuando uno constata que en comparación con la delegación norteamericana –con 109 inscritos–[9] o con la delegación china –con 114 inscritos–[10], la delegación europea fue proporcionalmente una de las más numerosas. Ahora bien, es preciso subrayar que a nivel técnico la eficacia de la UE no es consecuencia directa de la cantidad de participantes sino del reparto mismo de responsabilidades. El hecho de que la Presidencia rotatoria delegue en los lead negotiators e issue leades múltiples responsabilidades implica una cierta perennidad en la preparación de la posición europea a nivel internacional y una mayor especialización de los expertos que participan en tales negociaciones.[11]

Como ya hemos apuntado en párrafos precedentes, el nuevo Tratado aporta coherencia en las relaciones exteriores de la Unión, sobre todo en materia de PESC. En lo que respecta al cambio climático, el Tratado de Lisboa confirma que el medio ambiente es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros y aunque la Comisión salga, en cierta medida, fortalecida tras el nuevo Tratado en la representación exterior (artículo 218.3 TFUE), tanto esta última como los Estados miembros son competentes para participar en las negociaciones y alcanzar acuerdos internacionales sobre el cambio climático.

Si bien a nivel técnico somos sin duda más eficaces, la representación a nivel político tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa suscita todavía algunos interrogantes. Cabe preguntarse si el dúo Presidencia-Comisión se mantendrá en las COP sucesivas. Hoy por hoy, resulta poco probable que el Consejo decida conceder un mandato exclusivo a la Comisión, en virtud del artículo 218.3 TFUE, para que ésta negocie en monopolio en las Cumbres Climáticas.[12] Por otro lado, si bien la figura del alto representante y de su SEAE consolidaría la imagen diplomática de la Unión, esta hipótesis resulta poco realista en la medida en que en las negociaciones sobre el cambio climático se requiere una tecnicidad substancial con la que el SEAE no cuenta actualmente. Además, la recién instaurada “Dirección General de Acción por el Clima de la Comisión” rechazaría delegar al alto representante y a su servicio diplomático competencias que implicaría una perdida de protagonismo y de peso del ejecutivo comunitario en tales negociaciones.

En diciembre de 2011 Polonia será quien este al frente de la Presidencia rotatoria del Consejo de la UE y quien asuma junto a la Comisión la representación de la Unión y de los 27 Estados miembros en Durban (COP17). Hoy por hoy, no podemos concluir cuál será la estrategia que la Presidencia polaca desarrollará en África del Sur: ¿seguirá el ejemplo de coordinación “europeísta” de la Presidencia belga o por el contrario querrá imponerse como protagonista principal durante las negociaciones políticas de Alto Nivel? Lo cierto es que Polonia, a la que se le atribuye un reducido nivel de ambición de lucha contra el cambio climático, deberá construir su estrategia de tal forma que no haga peligrar, como ocurrió en la Cumbre de Copenhague, la unanimidad y coherencia de la posición europea, una de las claves para consolidar el liderazgo de la Unión a nivel internacional.

NOTAS:

[1] T. Delreux y K. Van den Brande (2010), “Taking the Lead: Informal Division of Labour in the EU’s External Environmental Policy-making”, IIEB Working Paper, nº 42, abril, Universidad de Lovaina, http://soc.kuleuven.be/web/files/9/48/IIEBWP042.pdf.

[2] En Bélgica el medio ambiente es una competencia compartida entre el Estado Federal y las tres regiones belgas: la Región Flamenca, la Región de Bruselas-Capital y la Región Valona. A través de un sistema de rotación interna, la Región Flamenca fue elegida para representar a Bélgica en materia de medio ambiente y cambio climático durante los 18 meses que duró el trío de Presidencias española, belga y húngara.

[3] La ministra flamenca, Joke Schauvliege, señaló en su discurso los elementos esenciales de la posición europea en Cancún : (1) la voluntad de la UE de considerar un segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto como parte integrante de un acuerdo más amplio que incluya a las grandes economías mundiales; (2) la formalización en el contexto de las Naciones Unidas de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero presentados por las Partes (tanto países en desarrollo como desarrollados); y (3) la adopción de un paquete equilibrado de medias en adaptación, de tecnología, de financiación, de REDD+ y de fortalecimiento de capacidades.

[4] Véase http://webcast.cc2010.mx/webmedia_en.html?id=310.

[5] Consejo de la UE (2008), “El cambio climático y la seguridad internacional”, Informe de la Comisión y del secretario general y alto representante al Consejo Europeo, Bruselas, 3/III/2008, http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/08/st07/st07249.es08.pdf.

[6] L. Van Schaick, “The Sustainability of the EU’s Model for Climate Diplomacy”, p. 16, http://www.clingendael.nl/publications/2009/20090900_chapter_vanschaik.pdf.

[7] Delreux y Van den Brande (2010), op. cit., p. 14.

[8] UNFCCC, “List of participants, Part One, Parties Afganistan-Myanmar, FCCC/CP/2010/INF.1 (Part.1), 10 December 2010”, y UNFCCC, “List of participants, Part Two, Parties Namibia-Zimbabwe, FCCC/CP/2010/INF.1 (Part.2), 10 December 2010”.

[9] UNFCCC, List of participants, Part Two, op. cit., p. 52-56.

[10] UNFCCC, List of participants, Part One, op. cit., p. 33-37.

[11] Delreux y Van den Brande (2010), op. cit., p. 6.

[12] Véase el caso sobre el acuerdo internacional sobre el mercurio, Europolitics, http://www.europolitics.info/europolitics/council-and-commission-agree-on-eu-representation-artr274080-10.html.

Tema: El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) es un importante paso en la integración europea que fortalecerá a la UE como actor global al tiempo que transformará la propia diplomacia.

Resumen: Tras varios años de proyectos inconclusos, la UE se prepara para desplegar un servicio diplomático que en cinco años aspira a convertirse en uno de los más grandes del mundo. Por primera vez Europa tendrá la herramienta necesaria para lograr los objetivos fijados en su política exterior. La creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) puede suponer una revolución de dos tipos tanto para la propia UE, que da un paso decisivo hacia la mayor integración, como para la diplomacia que ve cómo un nuevo actor cambia  la institución incorporando nuevos temas y formas de actuación.

Análisis

Conceptualización del Servicio Europeo de Acción Exterior para la diplomacia

Sin lugar a dudas, la UE no es actor típico en las relaciones internacionales ya que no se trata ni de un Estado ni de una Organización Internacional al uso. De hecho, se compone de Estados que sí son Sujetos de Derecho Internacional y hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa su propia subjetividad se derivaba de las Comunidades. Cuando se traslada esta naturaleza particular a la institución diplomática, la complicación es aún mayor ya que la UE tampoco se adapta al concepto de diplomacia tradicional. Por eso, con carácter previo, es útil hacer unas pequeñas aclaraciones sobre el concepto de diplomacia.

Existen muchas definiciones de diplomacia, pero una de las más aceptadas como punto de partida es la de Watson: “the process of dialogue and negociation by which states in a system conduct their relations and pursue their purposes by means short of war”.[1] Ahora bien, aunque es cierto que la UE hoy cumple con los presupuestos necesarios para hablar de diplomacia, no se adapta bien a la definición de Watson. Dos son los problemas que tiene la aplicación a la UE de dicha definición: (1) se trata de definición con un carácter excesivamente estatista que no responde a la naturaleza de la integración europea; y (2) no recoge la vocación normativa de la UE y que hace de este actor un sujeto diferente a todos los demás.

Por ello es necesario buscar una nueva categoría dentro de la diplomacia para la UE. Existen recientes intentos de clasificar las formas de ejercer la diplomacia en tipologías que pueden ser de gran ayuda al enfrentar la llamada “diplomacia vieja o tradicional” con la “nueva o estructural”.[2] Mientras la primera se basa en el Estado y concibe la actividad de forma “westfaliana”, pragmática y realista –donde primarían asuntos propios como guerra, paz, disputas territoriales, comercio etc…–, la “nueva diplomacia” se centra en problemas medioambientales, derechos humanos e injerencias humanitarias. Más específicamente, la “diplomacia estructural” puede definirse como “the process of dialogue and negotiation by which actors in the International system seek to influence or shape sustainable external political, legal, economic, social and security structure at different relevant levels in a given Geographic scene”.[3]

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) puede convivir bien con la definición de “diplomacia estructural”. De hecho, la UE es uno de los actores que más y mejor se han adaptado a los cambios sufridos por la Comunidad Internacional –ampliación de la Agenda, entrada de actores no estatales o gusto por lo multilateral– y, además, recoge dos características fundamentales que están implícitas en la definición:

1. La UE es una nueva realidad cuya naturaleza está a caballo entre una organización internacional y un Estado. Si la nueva diplomacia está vinculada a nuevos conceptos de soberanía, este sería desde luego el caso de la UE.[4]
2. Su naturaleza normativa hace que su política exterior trate no sólo de dialogar y negociar con los otros sujetos de derecho internacional sino de influir en ellos y en la medida de lo posible modificar algunos de sus elementos para promover algunos de los valores propios de la UE como pueda ser el desarrollo económico, la democracia o la defensa de los derechos humanos.

Por ello, la creación del SEAE ha supuesto un cambio en la institución diplomática que ha visto cómo emerge un servicio diplomático nuevo que nada tiene que ver con los otros. Sin embargo, dentro del SEAE no todo es diplomacia estructural sino que persisten algunos elementos de diplomacia tradicional, especialmente aquellos ligados al Consejo como los Enviados Especiales.

El SEAE: antecedentes

La primera experiencia de representación exterior de lo que después sería la UE se produjo en 1954. La entonces CECA abrió una delegación paradiplomática en Washington. Desde entonces, muchos han sido los intentos por impulsar un auténtico servicio de acción exterior, destacando valiosos informes como el de Fortescue (1982), el de Williamson (1996) y el del eurodiputado Eduardo Galeote (2000).[5] En los años 80 se producen los primeros avances significativos. La Comisión Europea abrió 89 delegaciones y su personal en delegaciones pasó de 165 a 440 personas. Sin embargo, este incremento cuantitativo no fue tan importante como el cualitativo, ya que es a partir de entonces cuando por primera vez se aplicó la “diplomacia estructural”. La primera formalización de la misma puede datarse en 1993 con la aprobación de los Criterios de Copenhague para los Estados candidatos, cuya exitosa aplicación –esto es, la capacidad de influir decisivamente en el sistema político, productivo y legal de estos países– se vio favorecida por la promesa de la integración.

En los años 90, la Comunidad siguió incrementando sus delegaciones tanto en número como en estatus. El establecimiento de relaciones diplomáticas se hacía al máximo nivel por el procedimiento 14.1.a del Convenio de Viena de 1961, por el que los jefes de delegación eran acreditados por el presidente de la Comisión ante el jefe del Estado receptor, si bien excluyendo el tratamiento de “embajador” a los jefes de delegación para evitar roces con los Estados miembros. Algo más tarde, se comenzó la europeización de los asuntos consulares, cuyo primer resultado fue el Consulado Europeo de Abuja. Y, por otro lado, gracias a los tratados de Maastricht y Ámsterdam se inició el despliegue, junto a las delegaciones de la Comisión, de una incipiente red diplomática europea subordinada al Consejo y como herramienta de la PESC.

Pero el paso definitivo se produce, sin duda, a partir de la Convención Europea convocada en 2001, que dio lugar al Tratado Constitucional de 2004 donde ya se incluía el SEAE (Art III 296.3) y la figura reforzada del alto representante –entonces denominado ministro de Asuntos Exteriores (Art I 28)– que posteriormente quedó plasmada en el Tratado de Lisboa de 2007. El 25 de marzo de 2010 la ya alta representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la UE –la británica Catherine Ashton– presentó ante el Consejo el primer borrador (Informe Brok) de la Decisión que crearía el SEAE. El Parlamento, después de interesantes negociaciones, prestó su consentimiento para que el documento fuera aprobado por el Consejo de Asuntos Generales y pudiera entrar en vigor el 26 de julio de 2010. Dicho documento regula todos los aspectos del SEAE: desde su sede, que está en Bruselas, a su organización, pasando por la autoridad a la que estará sometido que no es otra que la del alto representante.

El SEAE: sus funciones

La principal función del SEAE será la de apoyar al alto representante en aquellos cometidos que enuncian los artículos 18 y 27 del TUE. Es decir, se trata de ejecutar las competencias encomendadas al alto representante por el Tratado de Lisboa:

1. La ejecución del mandato de dirigir la PESC y la PCSD.
2. Asistirle en su calidad de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.
3. Apoyarle en las responsabilidades atribuidas como vicepresidente de la Comisión.

De las funciones que le atribuye el texto de la Decisión de creación se pueden establecer dos consecuencias: (1) que el nuevo SEAE se comportará como otros servicios diplomáticos ejecutando la política exterior marcada por el alto representante y el Consejo; y (2) que la creación de la doble condición de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores y vicepresidente de la Comisión no sólo reduce las tensiones entre estas dos instituciones sino que además aúna las dos tendencias en la diplomacia, la tradicional representada por la acción del Consejo y la estructural llevada a cabo por la Comisión. Así, la UE se convierte en un actor único para afrontar los retos actuales.

Organización del SEAE

Al igual que ocurre con los servicios diplomáticos nacionales, el SEAE se articula sobre una doble dimensión. En primer lugar, lo que se ha denominado Administración Central y, en segundo lugar, las Delegaciones, o lo que es lo mismo, los Órganos Centrales y los Órganos Externos. En este sentido, el SEAE se inspira en los servicios diplomáticos de los Estados aunque sin que ello signifique la renuncia a un modelo de organización y de toma de decisiones propio.

La Administración Central del SEAE estará bajo la autoridad del alto representante y se organiza de la siguiente forma:

1. Un secretario general ejecutivo (SGE), que se encargará de garantizar el buen funcionamiento del servicio. Recae en el diplomático francés Pierre Vimont.
2. Dos secretarios generales adjuntos (SGA), que asistirán al SGE. En la actualidad el polaco Maciej Popowski y la alemana Helga Schmid ocupan dichos puestos.
3. Direcciones Generales organizadas tanto por secciones geográficas como por secciones multinacionales y temáticas, cuyos últimos nombramientos concluyeron a finales de marzo de 2011. El rumano Buruda, el británico Wescott y el eslovaco Laicak se ocuparan de Asia, África y Rusia/Balcanes, respectivamente, mientras que el francés Mingarelli, el sueco Leffler y la griega Marineki tratarán las cuestiones relativas a América Latina, Oriente Próximo y asunto multilaterales.
4. Dirección General de Asuntos Administrativos, Personales, Presupuesto, Seguridad y Sistemas de Comunicación e Información (DGAS), que ha recaído en la figura del diplomático irlandés David O’Sullivan.
5. Departamentos Especiales, como la Dirección General de Planificación de la Gestión de Crisis (DGC), que quedará en manos del belga Walter Stevens, y la Capacidad Civil de Planeamiento y Ejecución, que dirigirá Hansjörg Haber. En este punto se incluye el Estado Mayor de la UE, que sigue dirigido por el teniente-general Van Osch, y el Centro de Situación de la UE, del que se encarga Ikka Salmi.

La segunda parte del SEAE son las delegaciones de la UE. El art. 5 de la Decisión señala que la apertura de dichas delegaciones dependerá del alto representante de común acuerdo con el Consejo y la Comisión. Antes de la aprobación del Tratado de Lisboa y debido a la falta de personalidad jurídica de la UE, las Delegaciones de la Comisión y las Oficinas de Información no eran consideradas como misiones diplomáticas plenas, algo que cambia con la creación del SEAE. De hecho, el artículo 5.6 de la Decisión 2010/427/UE, que bien podría denominarse la Roger Act europea, establece que corresponderá al alto representante la tramitación de los acuerdos necesarios con los Estados Receptores u Organizaciones Internacionales para garantizar que se concedan a las delegaciones y a su personal el status que le corresponde por la Convención de Viena de 1961.

Cada una de las 136 misiones que la UE tiene acreditadas en el mundo contará con un jefe de delegación (jefe de misión de primer nivel), con rango de embajador, que será el responsable de la ejecución de las instrucciones que transmita el alto representante así como de la gestión de la misma. Uno de los elementos más innovadores del SEAE es la posibilidad de que la Comisión imparta instrucciones a las delegaciones en aquellos ámbitos en los que ésta tiene competencias (Art 221.2 TFUE).

En cierto modo, esta dualidad entre Consejo y Comisión podría equivaler a la dualidad entre “diplomacia tradicional” y “estructural”, lo que supone un interesante caso innovador para la práctica diplomática contemporánea.

Las delegaciones apoyarán a los Estados miembros en sus relaciones diplomáticas y en la función de prestar protección consular a los ciudadanos en terceros países. En otras palabras, el establecimiento de delegaciones de la UE puede producir sinergias –y exige coordinación– con los servicios diplomáticos de los Estados miembros (Art 35 párrafo 3 del TUE).

Por último, dentro del SEAE quedan integrados los “Enviados Especiales”, que hasta ahora estaban bajo el paraguas del Consejo y que ahora dependerán directamente del Alto Representante. Bajo su autoridad seguirán desarrollando esta importante misión en lugares clave como Afganistán, Oriente Medio o Kosovo manteniendo la tradicional dualidad de las misiones diplomáticas: permanentes y especiales.

Aunque el número de misiones es aun modesto, sobre todo si lo comparamos con las 256 con la que cuenta EEUU, no debemos olvidar que estamos al principio del proyecto y que los Estados miembros aun mantienen las suyas propias.

El funcionariado

Según el art 336 del TFUE, el personal del SEAE estará compuesto por tres categorías: (1) personal de la Secretaría General del Consejo; (2) personal de la Comisión; y (3) personal en Comisión de Servicios de los Servicios Diplomáticos Nacionales. Los dos primeros no podrán constituir menos del 60% del total del SEAE, mientras que los terceros deberán ser al menos un 33% (Art. 6.9 Decisión sobre el SEAE). Este tipo de equilibrios institucionales es normal en todos los servicios diplomáticos. Por ejemplo, en el Foreign Service de EEUU hay una división entre Foreign Service Officers (6.500), Foreign Service Specialists (5.000) y empleados de USAID (1.200).

Una vez que los miembros del SEAE se incorporen al servicio no podrá haber distinciones laborales, económicas ni de ningún otro tipo, ya que todos gozarán de los mismos derechos y obligaciones. El período de servicio de los agentes nacionales será de ocho años máximo aunque podría prorrogarse de forma extraordinaria a 10.

Desde la UE se ha insistido que uno de los aspectos que debía quedar claro es la voluntad de mantener el equilibrio geográfico y de género dentro del SEAE, planteando incluso la posibilidad de modificarlo después del período de prueba que precederá a la evaluación del servicio (Art 6.6. Decisión sobre el SEAE).

Sin embargo, muchas han sido las quejas vertidas sobre la UE al haber favorecido a los Estados de la “Vieja Europa” frente a los miembros de reciente incorporación.

De los 115 jefes de delegación que hasta el momento se conocen, 66 han caído en manos de los fundadores de la UE, a los que hay que sumar 20 más que han sido asignados a los “dos grandes” que se incorporaron con posterioridad: España y el Reino Unido. Frente a esta realidad, tan sólo 10 jefes de delegación han sido asignados a Estados cuya incorporación se realizó entre 2004 y 2007, aunque Polonia contará con Maciej Popowski dentro de la Administración Central del SEAE. Sin lugar a dudas, hay que decir que los nombramientos de jefes de delegación están desequilibrados a favor de la Vieja Europa, incluso si algunas delegaciones importantes han ido a parar a manos de diplomáticos de los nuevos miembros. Es el caso de los polacos Joanna Wroneck y Thomas Kolowski, acreditados recientemente en Jordania y Corea del Sur, del lituano Usackas Vigaunas, que estará como embajador en Afganistán, y del búlgaro Dimitrov Phillip, que será el jefe de delegación de la UE en Georgia.

Entre los nombramientos más polémicos ha estado el del “embajador” en Washington, que ha recaído en João Vale de Almeida, antiguo jefe de gabinete del presidente de la Comisión, Durão Barroso, lo que ha levantado algunas suspicacias.

Como se puede ver, el peso de los Estados es aún muy importante, lo que limita la implantación de algunas políticas de promoción, como el up-or-out del Foreign Service. La incorporación de esta práctica hubiera favorecido la competencia dentro del SEAE y, por lo tanto, una mejora del mismo.

El segundo de los grandes retos del SEEA es el del género. Tan sólo un 10% de los nuevos embajadores son mujeres, dato que contrasta con el alto porcentaje de mujeres dedicadas a cuestiones exteriores en la Comisión (57%) y en el Consejo (37%). La lucha por la no discriminación es uno de los caballos de batalla de todos los servicios diplomáticos. La UE ha querido evitar casos como los de Taylor y Farris en el Foreign Service, aunque todavía está lejos de alcanzar una igualdad plena.

El SEAE tendrá asignado en un primer momento un total de 3.720 personas, frente a las 12.000 del Foreign Service, y un presupuesto para 2011 de 476 millones de euros[6] frente a los 47.000 millones de dólares del servicio diplomático norteamericano.

Conclusión

Consecuencias de la creación del SEAE para la UE y para la diplomacia

La creación del SEAE supone a todas luces un fortalecimiento del proceso de integración. Ahora ya no cabrá preguntarse aquello que popularizó de modo apócrifo Kissinger cuando preguntó “¿A quién tengo que llamar en la UE?”, ya que la respuesta es clara: en Asuntos Exteriores al alto representante, que asume las dimensiones exteriores de la Comisión y del Consejo para hablar con una sola voz, que no será otra que la de los funcionarios pertenecientes al SEAE.

Sin lugar a dudas, la UE ha creado un nuevo modo de hacer diplomacia tanto en sus relaciones bilaterales entre los Estados miembros como en el propio ámbito de las instituciones de la UE. Por un lado, es claro que se han potenciado las relaciones bilaterales entre miembros, institucionalizando los ejes –franco alemán o el de Visegrado– y las cumbres periódicas, como la hispano-portuguesa o la franco-británica. Por otro lado, se ha desarrollado una nueva forma de hacer diplomacia dentro de las instituciones de la UE, creando lo que podía denominarse el EU-way, caracterizado por prácticas como las COREPER-lunch, donde la informalidad y el trato cordial dan un tono diferente a las reuniones, o la ausencia de cartas credenciales para los embajadores acreditados en dicha institución. Esta fórmula está cambiando la diplomacia, que tradicionalmente ha pasado por ser una de las instituciones más conservadoras e inmutables. Sin embargo, la UE, al ser ejemplo para otros procesos de integración, puede promover el EU-way tanto para las relaciones bilaterales de los miembros implicados en esos procesos como para las relaciones con terceros Estados.

A nivel internacional, la UE promueve un tipo de diplomacia que aquí se ha denominado como “estructural”, cuyos fines son a largo plazo y que tiene un fuerte carácter normativo. Un claro ejemplo puede ser el cambio climático, donde la UE ha enarbolado firmemente la bandera de la protección del medio ambiente frente a otros actores como el denominado G-2 –China y EEUU–, que defiende posturas más pragmáticas. Con la creación del SEAE, campos como la democracia, los derechos humanos y el desarrollo escalarán en la agenda de prioridades de la diplomacia tradicional gracias a que un actor como la UE fomenta su debate, lo que le constituye en un sujeto diferente en el campo diplomático.

Así pues, la creación del SEAE tendrá un doble efecto. A nivel interno avanzará en el proceso de integración al tiempo que reducirá las tensiones entre la Comisión y el Consejo, al menos en su acción exterior. A nivel internacional, se incorpora un actor que defiende un nuevo tipo de diplomacia menos tradicional y más centrada en cambios estructurales, a largo plazo y con vistas en la sostenibilidad.

El entorno internacional en el que está creciendo el SEAE no es sencillo y tendrá que demostrar su efectividad dando respuestas a hechos tan difíciles como las revueltas en el mundo árabe y la eliminación del líder de al-Qaeda. Sin embargo, las herramientas que otorga el Tratado de Lisboa tanto al propio alto representante como al SEAE deberían ser suficientes para gestionar estos y otros asuntos que puedan surgir.

NOTAS:

[1] Adam Watson (1982), Diplomacy: The Dialogue between States, Eyre Methuen, Londres, p. 10.

[2] Véanse: William R. Moomaw (2007), New Diplomacy, Tufts University, Cambridge; y Stephen Keukeleire, Robin Thiers y Arnout Justaert (2009), “Reappraising Diplomacy: Structural Diplomacy and the Case of the European Union”, The Hague Journal of Diplomacy, nº 4.

[3] Keukeleire et al. (2009), p. 146.

[4] Michael Emerson et al. (2011), Upgrading the EU’s Role as Global Actor. Institutions, Law and the Restructuring of European Diplomacy?, CEPS,RIIR, EPC y LCGGS, Bruselas, p. 12.

[5] European Parliament, “Galeote Report”; EP Committee on Foreign Affairs, Human Rights, Common Security and Defence Policy, “Report on a Common Community Diplomacy”, 2000/2006 [INI] A-5-0210/2000.

[6] Emerson et al. (2011), p. 10.

Hace unos días, en Washington, Obama, el que acabó con Osama, explicó su visión para un Oriente Próximo transformado. La semana que viene, en Londres, pronunciará un gran discurso sobre Europa y las relaciones transatlánticas. Se producirá en medio de una gira europea que incluye una visita al lugar natal de su tátara-tátara-tátara-tatarabuelo, Moneygall, en Irlanda; toda la pompa y circunstancia de una visita de Estado a Reino Unido, como invitado de su majestad la reina; la reunión del G-8 en Deauville, Francia; y dos días en Polonia, donde seguro que los genealogistas de la Casa Blanca podrán encontrar alguna tátara-tátara-tátara-tataratía, por ejemplo en la pequeña ciudad de Ustrzyki Dolne, para impulsar el voto de los estadounidenses de origen polaco, además de los de origen irlandés, en 2012.

Obama pronunciará su discurso europeo en el londinense Westminster Hall, un edificio medieval en el que, desde 1945, solo otros tres dignatarios extranjeros han tenido el honor de dirigirse a las dos Cámaras del Parlamento británico: Charles de Gaulle, Nelson Mandela y el papa Benedicto XVI. Dos predecesores impresionantes. Un escenario magnífico, por tanto, para un discurso sobre el que me da la impresión de que todavía no han llegado a un acuerdo.

Por lo que me he enterado, todavía no tienen claro que los dos discursos sean una combinación estratégica. Y deberían tenerlo. No hay ningún proyecto en el que la relación estratégica entre Europa y Estados Unidos se necesite con más urgencia que la reacción al acontecimiento político más importante de principios del siglo XXI: la primavera árabe.

No lo digo por buscar algo que las dos mitades del desaparecido “Occidente” de la guerra fría puedan hacer juntos; lo digo porque es evidente que ningún lado del Atlántico lo puede hacer por su cuenta. Estados Unidos es el único que puede quizá (incluso a pesar de todos los colonos que han traspasado la frontera) convencer a Israel para que acepte la solución de dos Estados; los europeos son los únicos que pueden proporcionar la ayuda, los conocimientos, el comercio y las inversiones indispensables para permitir la construcción de un Estado palestino viable. Estados Unidos es el único que tiene suficiente influencia sobre el ejército de Egipto para impedir que estrangule la nueva democracia en la cuna. Pero dicha democracia no podrá crecer sin acceso a los mercados europeos, la educación y el apoyo de todo el Mediterráneo. Y así sucesivamente, en todos los casos, desde Marruecos hasta Pakistán… si incluimos Pakistán en una definición generosa de Oriente Próximo.Es decir, la relación euroatlántica no es un fin en sí misma, sino el medio necesario para un fin común. Ese objetivo común debe ser ayudar a que la primavera árabe se convierta en un verano de la libertad duradero para todo el mundo islámico. Ese debe ser el tercer gran proyecto de colaboración transatlántica desde la II Guerra Mundial.

El primero fue la reconstrucción de Europa occidental después de 1945, simbolizada en el Plan Marshall y la fundación de la OTAN, el Consejo de Europa y las instituciones que, con el tiempo, se transformarían en la Unión Europea actual. En esta etapa, Estados Unidos fue el socio más fuerte, con gran diferencia.

El segundo proyecto fue la integración de Europa central y del Este en lo que algunos centroeuropeos como Václav Havel llamaron “las estructuras euroatlánticas”. Aquí, Estados Unidos y Europa fueron socios a partes iguales. Los momentos fundamentales y más simbólicos fueron la ampliación de la OTAN hacia el este, en 1999, y la de la UE, en 2004.

En este tercer proyecto, la capacidad potencial de la UE para impulsar un cambio pacífico es ligeramente mayor que la de Estados Unidos, un país lejano y que es más débil que antes. Al fin y al cabo, el norte de África y Oriente Próximo son vecinos de Europa. Ante los movimientos de liberación, las dimensiones económica, social, legal, administrativa y cultural del poder, que son la riqueza de Europa, cuentan más que los aspectos militares, en los que Estados Unidos sigue teniendo la supremacía. Resultaba un poco extraño ver al presidente de Estados Unidos detallar, en su discurso de Washington, el nuevo papel que proponía para el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y la iniciativa de asociación de comercio e inversión para Oriente Próximo y el norte de África.

¿No es lo que debería haber hecho Europa? ¿O, al menos, Europa y Estados Unidos en colaboración explícita? La culpa recae, en gran parte, a este lado del Atlántico. En estos momentos, Europa no está sabiendo, ni mucho menos, traducir su poder potencial en poder real. Pero ese es otro asunto. Este discurso lo va a pronunciar el presidente de Estados Unidos, que es uno solo, y no uno de los que se autoproclaman presidentes de Europa, que parecen infinitos (el de la Comisión Europea, el del Parlamento, el del Consejo, etcétera).

La política exterior de Obama, hasta ahora, se ha caracterizado por lo que en términos educados se denomina “realismo”. Durante la campaña electoral, él mismo dijo: “La verdad es que mi política exterior no es más que un regreso a la política tradicional, bipartidista y cargada de realismo, de George W. Bush padre, o de John F. Kennedy o, en ciertos aspectos, Ronald Reagan”. Hasta el momento, sus prioridades han sido: primero la seguridad, luego el desarrollo, y en un tercer lugar muy lejano, la democracia y los derechos humanos. Las pasiones de su juventud -la resistencia civil en la tradición de Martin Luther King, la autoorganización social, los movimientos de liberación- no se han visto apenas en las acciones del presidente.

Es el momento perfecto para que abra un nuevo capítulo de política exterior, que contenga un poco más de esa pasión por la democracia. La muerte de Osama Bin Laden ha demostrado que puede ser más duro y más eficiente que George W. Bush en la lucha contra los terroristas. Ya no tiene que temer las pullas de Fox News, las acusaciones de que es un antiguo “animador social” confuso, tercermundista, blando con el terrorismo y con las causas del terrorismo. Por otra parte, el maravilloso estallido de poder popular en el mundo árabe exige respuesta de un heredero de Martin Luther King. Y estos dos acontecimientos son los que ya han iniciado ese nuevo capítulo.

No será fácil dar con el tono. Un presidente de Estados Unidos, hoy, no puede dirigirse a Europa ni al mundo islámico como se dirigía Truman, hace 65 años, a Europa Occidental y el mundo comunista. Ni los europeos ni los árabes están dispuestos a acatar las órdenes de Washington.

En un acto organizado por Google en Inglaterra el miércoles pasado, pregunté a Wael Ghonim, el animador social de Facebook que contribuyó de forma muy significativa a iniciar la revolución egipcia, qué debía decir Obama en su discurso Cairo 2. Ghonim se resistía a dar consejos, pero dijo que “a la gente en Oriente Próximo” no le gusta que Estados Unidos le diga en qué dirección debe ir. Y añadió que quería oír hablar de “más valores, no solo de intereses”. Tanto en el estilo como en el contenido, el discurso de Obama en Washington satisfizo esa demanda.

Los europeos, por su parte, no están dispuestos a que nadie le diga lo que debe hacer, ni siquiera Obama. Pero seguro que este maestro de la elocuencia puede encontrar una forma de expresar lo que espera que pueda hacer Europa para contribuir a la transformación de Oriente Próximo, en una relación estratégica en pie de igualdad con Estados Unidos. ¿Y qué mejor lugar para desarrollar su compromiso democrático que el útero medieval de la madre de las instituciones parlamentarias?

Suba al estrado en Westminster Hall, señor presidente, y ayúdenos a definir el tercer gran proyecto transatlántico del mundo posterior a 1945.

Los pueblos de Túnez y Egipto han demostrado que la democracia en los países árabes no tiene por qué llegar a punta de fusiles occidentales. No obstante, si bien el impulso para el cambio democrático ha sido local y auténtico, no hay garantías de que habrá transiciones políticas exitosas: los gobiernos electos democráticamente se enfrentarán a los mismos problemas sociales y económicos que contribuyeron a la caída de los viejos regímenes –entre ellos, la necesidad de crear empleos y oportunidades para los jóvenes.

Esto será imposible sin apoyo externo. Dados los múltiples vínculos entre los países de la Unión Europea y la ribera meridional del Mediterráneo, Europa no debe desperdiciar esta oportunidad.

Hasta ahora, la UE ha ofrecido apoyar la democratización en Túnez y Egipto prestando ayuda para organizar elecciones libres y justas, establecer partidos políticos y reformar la policía, los tribunales y las administraciones locales. Pero ese apoyo político-administrativo no es suficiente, como tampoco lo es un programa de tipo Plan Marshall de grandes inversiones.

Esto no quiere decir que no se necesiten esos proyectos; en el sector de la energía renovable en particular hay grandes oportunidades para la cooperación. Europa necesita energía limpia y no podrá producir suficiente en su propio territorio. Los países de África del Norte también necesitan energía –en especial más electricidad y redes nuevas para apoyar el desarrollo urbano e industrial.

En efecto, la disponibilidad de energía eléctrica ininterrumpida es lo que distingue a, digamos, el taller de un zapatero y una fábrica de zapatos. Además, esos países tienen el ambiente más adecuado para la producción de energía térmica solar. Según algunos estudios optimistas, las plantas de energía térmica solar y de energía eólica en África del Norte podrían no sólo impulsar el crecimiento económico de la región sino también suministrar más del 15% de la electricidad de Europa para 2050. Obviamente, se deben alentar los acuerdos de cooperación y la inversión privada en este sector.

El problema es que esas inversiones únicamente dan resultados a mediano y largo plazo. No abordan los problemas sociales y económicos de hoy ni son un indicio de que Europa vaya a adoptar un nuevo enfoque de asociación con sus vecinos mediterráneos.

Los programas nuevos de la UE deberán tratar principalmente de fortalecer las capacidades específicas de Túnez, Egipto y otros países y buscar oportunidades que beneficien a ambos lados del Mediterráneo. La nueva vicepresidenta y alta representante para asuntos exteriores y política de seguridad, Catherine Ashton, ha propuesto una Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida con el Mediterráneo Meridional que contiene múltiples medidas útiles, incluida la facilitación de visas para estudiantes, académicos y empresarios.

Pero para hacer que este programa sea más concreto, propongo ampliarlo con un “pacto para el empleo y la capacitación” entre la UE y los países árabes que opten por un camino hacia la transformación democrática.

Aunque Europa teme a la inmigración ilegal, necesita mano de obra extranjera por motivos demográficos –particularmente ingenieros, personal técnico, médicos y trabajadores en el ámbito de la atención a la salud. Túnez, Egipto y otros países del Mediterráneo meridional tienen una abundancia de jóvenes con grados académicos y sin empleo que frecuentemente también necesitan adquirir conocimientos prácticos. Esto es más urgente en el caso de los baby boomers del mundo árabe –aquellos que tienen entre 20 y 35 años. La generación siguiente ya es más pequeña.

Como medida práctica, la UE y sus Estados miembros deberían ofrecer anualmente 30,000 visas y permisos de trabajo para los estudiantes graduados de los países mediterráneos. Dicho programa incluiría, primero, prácticas profesionales en empresas europeas, seguidas de la oportunidad de trabajar en Europa durante 5 a 8 años. Al final de ese periodo, los participantes obtendrían créditos blandos de bancos de desarrollo europeos para fundar empresas con el fin de crear empleo en sus países de origen.

Dicho programa estaría diseñado para un periodo mínimo de 15 años y sería en sí mismo una fuerte señal. Mostraría a los jóvenes de Túnez, Egipto y otros países en transformación que hay opciones distintas a abordar un barco con destino a la isla italiana de Lampedusa. Sería un verdadero incentivo para que terminen su educación universitaria (de hecho, debería fortalecerse con inversiones en escuelas de vocacionales, bachilleratos de educación técnica y universidades en África del Norte y el Medio Oriente.)

Una vez en marcha, el pacto laboral ayudaría a cambiar las actitudes hacia los inmigrantes árabes en Europa –y la imagen de Europa en el Mediterráneo meridional. Probablemente crearía vínculos duraderos entre los pueblos y las economías. Además, abordaría las necesidades reales de los países de esa región del Mediterráneo –con la mejora de las competencias profesionales, la reducción de la presión en el mercado local laboral, la creación de empresas y empleos- así como de Europa.

Hay quienes desaconsejan los programas de migración “temporal” o “circular”. Con seguridad, algunos de los que se beneficien querrán quedarse. Sin embargo, si bien esta “carga” podría de hecho favorecer a los países europeos cuya población está envejeciendo, el riesgo es relativamente bajo para empezar: los países árabes que participen en ese pacto estarán mejor gobernados de lo que estuvieron con regímenes anteriores. Si se convierten en democracias consolidadas, como se espera, los futuros empresarios podrían dejar de preocuparse tanto por la corrupción oficial. Además, los préstamos de Europa para establecer empresas facilitarían en mucho que esas personas regresaran a su país en busca de oportunidades.

Tiene que informarse al público europeo y a los pueblos de Túnez, Egipto y otros países árabes sobre dicho enfoque. Revertiría el patrón en el que Europa depende de los regímenes represivos para su suministro de gas y petróleo y  al mismo tiempo cuida sus fronteras de los migrantes. Finalmente, la riqueza demográfica de estos países se usaría para atender sus necesidades de desarrollo.

Tema: Conocer los intereses europeos y el contexto nacional de algunas capitales europeas permite comprender la intervención militar internacional en Libia.

Resumen: La situación política en Libia y la ulterior intervención militar han generado un escenario realmente complejo para Europa. Como suele suceder en estas ocasiones, las divisiones entre los socios europeos hacen muy difícil, si no imposible, un protagonismo por parte de la UE en la escena internacional. Una vez más, hay que fijarse en las capitales europeas (y de otros países como EEUU, Turquía, etc.) para comprender y conocer algunos factores que han configurado la situación actual del conflicto libio. A continuación se analizan algunos de los intereses y razones que pueden explicar la postura de Francia, el Reino Unido, Italia y Alemania en relación a la intervención militar en Libia.

Análisis

Introducción

La situación política en Libia y la ulterior intervención militar han generado un escenario realmente complejo para Europa. Como suele suceder en estas ocasiones, las divisiones entre los socios europeos hacen muy difícil, si no imposible, un protagonismo por parte de la UE en la escena internacional. Una vez más, hay que fijarse en las capitales europeas (y de otros países como EEUU, Turquía, etc.) para comprender y conocer algunos factores que han configurado la situación actual del conflicto libio.

La intervención

Las explicaciones y las justificaciones que se esgrimen para la operación militar internacional en territorio libio según la resolución 1973 de Naciones Unidas (NU) se asientan en la necesidad de proteger a civiles, hacerles llegar la ayuda humanitaria necesaria y, en una perspectiva más amplia, en el hecho de que la situación libia amenaza la paz y a la seguridad internacional, razón por la cual se actúa bajo el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.

Aunque no se puede negar que estas sean razones de peso que han influido de forma determinante para que se lograra el consenso mínimo para que la resolución se aprobara en el Consejo de Seguridad el pasado 17 de marzo, hay muchos otros cálculos y consideraciones que se han tenido en cuenta para que la operación Oddyssey Dawn en un primer momento y actualmente Unified Protector bajo el mando de la OTAN se hayan puesto en marcha.

Los teóricos del conflicto han intentado elaborar, sin demasiado éxito, explicaciones generales de las causas de la guerra. Se reconoce que una multiplicidad de factores (económicos, geográficos, ideológicos, filosóficos, religiosos y psicológicos) intervienen para que tensiones latentes y la competencia entre distintos oponentes se hagan visibles, “estallen”, y se enzarce un conflicto cuya meta es según Coser “neutralizar, perjudicar o eliminar a sus rivales”. Por ello tiene sentido recordar el concepto de la “falacia del factor único”, es decir, que no se puede identificar ninguna causa única del conflicto o la guerra. En este mismo sentido, no podemos decir que la decisión de ciertos Estados de impulsar una intervención militar con todos los riesgos y costes asociados se deba a un único factor o condicionante; por el contrario, suelen intervenir múltiples cálculos y elementos que configuran una determinada posición que tampoco suele ser estática y que se modifica con el devenir de los acontecimientos.

Un conflicto en la vecindad europea

Por diversas razones, EEUU ha optado por un papel secundario y tras las primeras operaciones que requirieron una participación muy activa junto al Reino Unido y Francia, la Administración Obama ha buscado rápidamente ceder el mando y el protagonismo de las operaciones en Libia a sus aliados y a la OTAN.

Hasta el momento, la intervención en territorio libio ha sido impulsada fundamentalmente por Estados europeos; por ello, se analizarán brevemente los intereses y los factores que han influido en las posiciones de Francia, el Reino Unido, Italia y Alemania con respecto a la misión militar en Libia. Asimismo, es importante tener en cuenta que no hay unidad entre los miembros de la coalición sobre los objetivos políticos y militares de la operación. Ello está provocando no poca confusión sobre el papel de la OTAN, criticado abiertamente por Francia y el Reino Unido, incluyendo el peso y la relevancia en el control del denominado Grupo de Contacto, que reúne a 28 países –entre ellos varios árabes– y que pretende aumentar la legitimidad de la intervención internacional contra Gadafi.

Francia: motor principal de la intervención armada en Libia

Francia había quedado muy descolocada tras su respuesta inicial a las rebeliones en Túnez y Egipto. El presidente francés pretendió distanciarse de algunas iniciativas de su ex ministra de Asuntos Exteriores, Michele Alliot-Marie, quien habría llegado a ofrecer el apoyo de las fuerzas de seguridad francesas para reprimir los actos de la oposición en Túnez pocos días antes de que el presidente Ben Ali abandonara el poder. Sarkozy, influido por la necesidad de mejorar su popularidad, ha personalizado en gran medida todas las iniciativas relacionadas con la situación libia. Ha sido un ejemplo de ello la sorpresa que mostró su entonces recién estrenado ministro de Exteriores, el veterano Alain Juppé, cuando se enteró, mientras participaba de un Consejo de la UE, de las declaraciones del presidente galo en el que reconocía al Consejo Nacional de Transición libio como interlocutor legítimo. Sarkozy ya ha utilizado otras crisis internacionales como la económica en 2008, en la que hizo un llamamiento a un nuevo “Bretton woods”, y su mediación en el conflicto entre Georgia y Rusia en el verano de 2008. Dichas actuaciones y calificaciones como la de “super Sarkozy” le valieron un aumento de popularidad interna. El contexto actual parece propiciar una vez más esa opción por parte del ejecutivo galo. Ya se ha iniciado la carrera para las presidenciales de 2011, en que la candidata de ultra-derecha Marina Le Pen parece estar muy bien situada según algunas encuestas. Asimismo, ante los bajos índices de popularidad, su propio partido está barajando la posibilidad de otros candidatos, siendo su ministro François Fillon un posible adversario a sus aspiraciones de reelección.

Asimismo, las actitudes e iniciativas de Francia se deben insertar en una estrategia general tanto en clave intraeuropea como de proyección de poder en la región mediterránea. Francia, pretende recuperar el liderazgo regional, ya que la tradicional influencia francófona en la región mediterránea está en juego ante un escenario que se plantea como incierto. Se debe tener en cuenta que la Unión por el Mediterráneo (co-presidida por Francia y Egipto), una iniciativa personal de Nicolás Sarkozy, no ha logrado ni siquiera reunirse a lo largo de 2010 a pesar de los esfuerzos conjuntos con España, que hubiera sido anfitriona de la fallida reunión.

En el contexto de las relaciones internas dentro de la UE, Francia al parecer estaría buscando afirmar su papel de líder europeo en política exterior y de seguridad, en contraposición con el papel de poder económico que actualmente está ejerciendo Alemania. El gobierno de Merkel ha logrado reforzar el papel de su país en las instituciones europeas, liderando la gestión de la crisis económica de la eurozona. Aunque ha habido una gran coordinación entre ambos países (lo que ha sido ampliamente criticado por el resto de socios europeos) no ha pasado inadvertido, tanto para la opinión pública francesa como para el resto de europeos, que el liderazgo en materia económica es claramente alemán.

Francia pretende dejar claro su liderazgo en política exterior y de seguridad, y su deseo de impulsar que Europa ejerza un papel destacado en la escena internacional. Es significativo que actualmente Francia esté involucrada en dos misiones militares, en Costa de Marfil y Libia, sin olvidar su participación en otras misiones como Afganistán.

Esta alianza militar entre Francia y el Reino Unido, que ya se esbozó en los acuerdos de Noviembre de 2010 entre ambos, refuerza la perspectiva de la necesidad de establecer nuevos parámetros de poder frente a una Alemania cada vez más influyente y autónoma en el seno de Europa. Francia, al igual que el Reino Unido, se está jugando su credibilidad y prestigio como actor internacional (y miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas) y de seguridad en esta misión militar.

Asimismo, un elemento a tener en cuenta es que a pesar de que existen intereses económicos franceses en territorio libio, estos no parecen ser tan estratégicos para el país galo como si les suceden a otros países europeos. Por ejemplo, Total SA, aunque tiene inversiones en la extracción del petróleo libio, no mantiene sus principales inversiones mayoritariamente en este país norteafricano. Igualmente, debe considerarse que Francia ha sido uno de los principales proveedores de armas a Libia una vez se levantara el embargo de armas en 2004, aunque Italia parecía estar mejor posicionada para ganar millonarios contratos hasta los acontecimientos de febrero. Por ello, es más posible que un cambio de régimen liderado por Francia pueda beneficiar en el futuro a las empresas y grupos inversores franceses, tal y como algún líder rebelde libio ha declarado.

El Reino Unido: apoyo pragmático

El Reino Unido, aunque no ha sido tan activo como Francia en una intervención armada, sí fue el primer país que puso sobre la mesa la posibilidad de una zona de exclusión aérea y trabajó estrechamente con Francia para que fuera posible la aprobación de la resolución del CSNU que dotó de legalidad a la misión en Libia. Era fundamental contar con este paraguas legal para poder participar en la intervención militar, ya que muchas son las reticencias y críticas de la opinión pública a la participación en una nueva guerra, con las experiencias de Afganistán e Irak. El gobierno británico ofreció el uso de sus fuerzas aéreas en la base de Akrotiri en Chipre (lo que causó cierta sorpresa, ya que se acababa de poner en marcha un proceso de recortes presupuestarios en el ámbito de la defensa con un importante impacto en sus fuerzas aéreas). Junto a Francia y EEUU, fue clave en las primeras incursiones de Odyssey Dawn para inutilizar las capacidades de defensa antiaérea de Gadafi.

Igualmente, el gobierno de David Cameron fue duramente criticado por la falta de reacción para apoyar las revueltas en los países del Mediterráneo y en el resto del mundo árabe. Ha habido una reacción crítica de la sociedad británica ante la tolerancia que durante décadas se tuvo con las dictaduras en estos países y por ello el gobierno conservador de Cameron está abogando por reforzar la condicionalidad a todo tipo de cooperación con estos países tanto a nivel bilateral como en el marco de las políticas europeas.

En el apartado de los intereses económicos en Libia, British Petroleum (BP) tiene un papel destacado a tener en cuenta. A pesar de un acuerdo de 2007 en el que se pretendía extraer recursos por el valor de un billón de dólares, las negociaciones de concesiones se estancaron debido a las reclamaciones por parte de Tripoli de que se liberara al responsable de la bomba de Lockerbie, Abdel Baset al-Megrahi. El contencioso terminó con su liberación por razones humanitarias (al ser enfermo terminal de cáncer) en agosto de 2009. El entonces gobierno laborista fue objeto de críticas por considerarse una concesión destinada a mejorar las relaciones entre Tripoli y BP, que planeaba invertir en Libia por valor de 20 billones de dólares. En este contexto, el accidente de BP en el Golfo de México le ha generado cuantiosas pérdidas económicas, sumado a las compensaciones a las que debe hacer frente para paliar las desastrosas consecuencias ecológicas que produjo el vertido, lo que hace pensar que puede haber cierta preocupación sobre el futuro de la compañía en EEUU. Todo ello haría más urgente el desarrollo de su plan de negocios en Libia. En este contexto, el Reino Unido tiene interés y mucho que ganar de un gobierno post-Gadafi, agradecido por su participación en la misión militar y que, por ende, sea más receptivo a inversiones y al desarrollo de negocios británicos.

Italia: a dos bandas

La posición de Italia es probablemente la más difícil y la más interesada (junto a Malta) en el futuro de Libia. Aquí los intereses tradicionales de la realpolitik guían la actuación italiana, que pretende salvaguardar sus intereses se mantenga o no en el poder el régimen de Gadafi. Por ello, las primeras actitudes y declaraciones de responsables italianos pueden verse en esa doble dirección. Por un lado, no se quieren romper definitivamente los vínculos y su relación con el régimen de Gadafi, ya que ante un escenario de partición del país es más que posible que siga controlando una parte importante del territorio libio, fundamentalmente la región de Tripolitania. Sin embargo, el gobierno de Roma tampoco quiere dejar de explorar canales de diálogo con los rebeldes libios y fortalecer su papel y defender sus importantes intereses en la región ante el nuevo gobierno libio asentado en Bengasi.

Las relaciones entre Italia y Libia se intensificaron tras la firma del pacto de amistad (2008) con el objeto de superar el pasado histórico colonial. Por dicho acuerdo, Italia pagaría a Libia unos 180 millones de euros anuales en los próximos 25 años en forma de inversiones y proyectos de infraestructuras en Libia. Aproximadamente un 15% de sus importaciones de gas llegan a Italia a través de Greenstream, el oleoducto al oeste de Trípoli operado por la italiana ENI y la Libya National Oil Corp. La italiana ENI opera en Italia desde 1959 y nunca dejó el país a pesar de los años negros de Gadafi y su vinculación con el terrorismo. Esto ha permitido que se forjara una solida relación que ha repercutido favorablemente en las inversiones de ENI en Libia. Asimismo, es importante destacar que las principales inversiones y campos petroleros de ENI se encuentran ubicados en el oeste y sudoeste de Libia (Bouri en la costa de Tripoli, Wafa en el oeste y el campo del Elefante en el sudeste), es decir, en territorio que aún se encontraría bajo control de Gadafi.

Igualmente, un porcentaje importante del petróleo que se consume en Italia es de origen libio (un 25%). Los intereses cruzados con el régimen libio también se encuentran en Italia, en empresas como Finmeccanica y Unicredito e incluso en un equipo de fútbol como el Juventus. Italia ha sido uno de los principales proveedores de armas del gobierno de Gadafi desde que el embargo de arnas de la UE se levantara en 2004 impulsado desde Roma. A principios de año, Italia estaba negociando un importante acuerdo de venta de equipo militar y de seguridad por valor de 1,05 billones de dólares.

El pacto de amistad se suspendió a finales de febrero de 2011, ya que en este acuerdo se incluía una cláusula de no agresión, donde Italia se comprometía a no permitir que su territorio se utilizara como plataforma de operaciones militares contra Libia. Esta cláusula ya había generado controversias en su momento, por la posibilidad de entrar en contradicción con las obligaciones asumidas por Italia como miembro de OTAN, como finalmente sucedió.

Ante el importante entramado de intereses entre Italia y el gobierno libio, sumado a su historia colonial, el gobierno de Roma fue muy renuente en un principio a una intervención militar en el país norteafricano e hizo que sus primeras declaraciones fueran en sintonía con las tesis del régimen de Gadafi. Entre ellas se pueden destacar las de su ministro de Exteriores, Frattini, que mencionaba el 21 de febrero de 2010 su temor a una posible autoproclamación del Emirato Islámico de Bengasi, reforzando de alguna manera las declaraciones del régimen de Gadafi de que los rebeldes libios eran terroristas de al-Qaeda. No obstante, y a pesar de la resistencia inicial, Italia ha apoyado la intervención militar en Libia, ofreciendo el uso de sus bases militares e incluso sus fuerzas aéreas patrullan el espacio aéreo libio para asegurar la zona de exclusión aérea, aunque se han abstenido de ejercer un papel activo contra las fuerzas de Gadafi en una difícil búsqueda de mantener los canales abiertos tanto con Gadafi como con sus opositores. Sin embargo, esta política ha cambiado en las últimas semanas, en coincidencia con la visita que realizó el CEO de ENI Paolo Scaroni a Bengasi y su encuentro con miembros del Consejo Nacional de Transición Libio a principios de abril. El gobierno de Berlusconi parece haber optado finalmente por la opción del cambio de régimen y a través de su ministro de Exteriores ha reconocido como interlocutor legítimo al Consejo Nacional de Transición. Asimismo, ha enviado asesores militares a los rebeldes y está liderando el esfuerzo europeo a través de la misión EUFOR bajo el mando del vicealmirante Claudio Gaudiosi y ofreciendo que el cuartel general se sitúe en Roma. Además, en un contexto más amplio de negociaciones e intereses europeos y transatlánticos, Italia ha aceptado participar activamente en misiones de bombardeo de la OTAN.

Desde un primer momento Italia defendió e impulsó que el mando y el control de la operación militar estuviera bajo la autoridad de la OTAN, ya que Roma no quiere que Francia y el Reino Unido asuman todo el protagonismo de la intervención militar, lo que podría ser muy contraproducente para los intereses italianos en la gestión del post-conflicto, ya que previsiblemente quienes más se beneficiarán serán los intereses franco-británicos.

Otro de los intereses en juego en la posición italiana con respecto a la situación que se vive en Libia está vinculado al control de la inmigración irregular. Italia es uno de los países europeos geográficamente más cercanos a Libia, siendo la isla de Lampedusa –a sólo 225 km del norte de África– el punto de entrada de inmigrantes irregulares y refugiados. Por ello, desde el primer momento uno de los principales objetivos del gobierno Italiano ha estado orientado a gestionar y evitar la llegada masiva de personas a esta pequeña isla italiana.

Según el gobierno de Berlusconi, la misión europea de Frontex, HERMES 2011, es totalmente insuficiente, y exige mayor solidaridad europea en esta materia, aunque en un principio fue muy renuente a aceptar ayuda de la Agencia de Fronteras Europea. Por ello pretende, sin éxito por el momento, que se acepte repartir entre los socios europeos a los inmigrantes tunecinos que han llegado a Lampedusa. La iniciativa fue rechazada por el resto de ministros del Interior europeos el 11 de abril pasado, provocando la indignación del gobierno de Berlusconi, que no atraviesa su mejor momento en la arena política italiana. La guerra abierta entre Francia e Italia por el destino de los inmigrantes y refugiados que llegan a la costa italiana está afectando uno de los principios fundamentales del proceso de integración europeo, como es la libre circulación. Francia, junto a Italia, está impulsando una “revisión” del acuerdo de Schengen para permitir la reintroducción de controles fronterizos si los límites exteriores de la UE se encontraran sometidos a una presión migratoria importante.

Alemania: reticencia y autonomía

Alemania, aunque inicialmente había impulsado una respuesta política concertada y consensuada de la UE, no ha visto con buenos ojos el activismo francés y británico de liderar una intervención militar en Libia. Diversos motivos pueden ser identificados por los que ha tomado una posición contraria a sus tradicionales aliados y más aún de un gobierno liderado por Angela Merkel, ya que algunos sectores de su partido han cuestionado la postura adoptada por la canciller.

Por un lado, la proximidad de diversas citas electorales junto con algunos reveses políticos al inicio de 2011 explicarían la renuencia alemana a participar en una nueva aventura bélica. Las elecciones en el Estado de Baden-Wuerttemberg (tercero en población y PIB) ha sido un bastión del CDU (el partido de Merkel) desde 1953. Los sondeos ya advertían de la pérdida de apoyo a dicha formación política, tal y como sucedió finalmente el 27 de marzo. A pesar del llamativo giro en política energética que realizó la canciller (firme defensora de la energía nuclear) tras el desastre en las centrales nucleares de Fukushima en Japón, y de abstenerse en la votación de la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en contra de las solicitudes de sus socios europeos y norteamericanos, no logró mejorar sus resultados electorales y recibió duras críticas por parte de sus apoyos conservadores. Incluso, el ex ministro de Exteriores Joschka Fischer (Los Verdes) criticó la posición del gobierno de Merkel de tomar decisiones en el ámbito de la política exterior desde una perspectiva de intereses provinciales y regionales.

Tradicionalmente, Alemania ha sido renuente al uso de la fuerza militar en el exterior, aunque no por ello desconoce ni reniega de la importancia que tiene la misma en las relaciones internacionales, participando en misiones como las de Afganistán o contra la piratería en Somalia. Incluso, a pesar de la negativa de participar en la operación contra Libia, decidió reforzar sus medios en Afganistán para, de cierta forma, facilitar que otros países de la OTAN pudieran destinar más medios a la operación en el Mediterráneo. Según algunos recientes sondeos (Weekly Focus, 26/III/2010), una mayoría de la población (el 56%) apoya la decisión de Merkel de que Alemania no participe en la intervención militar, aunque un 62% está a favor de la misión internacional contra Gadafi. Es decir, que apoyan que la comunidad internacional se involucre pero prefieren que Alemania se mantenga al margen.

El uso de la fuerza en el exterior es un tema muy controvertido en la política alemana, tal y como se pudo comprobar con la polémica surgida al hilo de las declaraciones del entonces presidente Horst Koehler, quien tras un viaje a Afganistán reconoció la necesidad de intervenciones militares para defender intereses nacionales como las rutas de comercio o para prevenir inestabilidades regionales que pudieran tener un efecto negativo en términos de comercio, ingresos o puestos de trabajo. Las críticas no se hicieron esperar y finalmente Koehler renunció en mayo de 2010.

Igualmente, otros elementos deben tenerse en cuenta para comprender mejor la posición de Alemania. Por un lado, los intereses alemanes están centrados fundamentalmente en el centro y el este de Europa, aunque no por ello quiera renunciar a tener un papel en el Mediterráneo tal y como se pudo observar en el pulso que mantuvo con Sarkozy a razón de sus intentos por excluir a Alemania (y a los socios europeos no mediterráneos) del proyecto de la Unión por el Mediterráneo.

Asimismo, no se puede negar que existen intereses económicos en el país aunque no parece que sean estratégicos. La compañía alemana Basf-Wintershall que opera en Libia desde 1958, genera 1,3 billones de euros en sus operaciones de extracción en los campos petroleros de Libia. El país norteafricano representó en 2009 aproximadamente un 14% de las exploraciones y reservas.

Alemania está centrada en la necesidad de fortalecer (y salvar) el euro y ha tomado decisiones difíciles de explicar y justificar a su electorado, como los rescates a Grecia, Irlanda y recientemente Portugal. El europeísmo y el atlantismo de la sociedad alemana no son tan incontestados como en décadas pasadas, en las que aún necesitaba el proyecto europeo y su vínculo atlántico para anclarse en la modernidad y superar definitivamente las sombras de las conflagraciones mundiales del siglo XX y las divisiones de la Guerra Fría. Alemania es hoy una potencia mundial que ha salido fortalecida de la crisis internacional y una potencia europea que dirige con mano firme el fortalecimiento de la eurozona, mientras que mantiene una relación bilateral privilegiada con Rusia. La decisión de mantenerse al margen de la misión militar puede entenderse, por un lado, como un importante ejercicio de autonomía y de confianza en su política exterior en general y europea en particular, pero también puede ser entendida como una muestra de contención, ciertamente utilitaria a sus intereses de potencia comercial e inversora internacional. Alemania no necesita participar en una misión militar (de resultados y duración más que inciertos) para reforzar su peso internacional y europeo. Si el belicismo francés se debe leer en clave intraeuropea, como una forma de reforzar su poder como potencia militar frente al diktat alemán en economía, Alemania no parece querer entrar en ese juego y plegarse a sus presiones. Sin embargo, es una apuesta arriesgada, al aislarse internacionalmente de sus tradicionales aliados, y puede erosionar el prestigio y credibilidad internacional ganado en las últimas décadas.

El contexto regional y las revueltas en el mundo árabe

Más allá de las posiciones a analizadas y los intereses nacionales que están en juego, es importante destacar el contexto regional y el discurso que predomina con respecto a las revueltas en el mundo árabe. Es necesario tener en cuenta que las revueltas libias de mediados de febrero, reprimidas brutalmente por las fuerzas de Gadafi (lo que le ha valido la remisión del caso a la Corte Penal Internacional según la Resolución 1970 de Naciones Unidas), han sido percibidas desde el principio como un ejemplo más de esta volátil “primavera árabe” que se inició a principios de 2011 con la caída de Ben Ali en Túnez y que continuó rápidamente con la salida de Mubarak en Egipto. Sin embargo, el escenario libio dista mucho de poderse asimilar al tunecino o al egipcio, aunque a mediados de febrero parecía que el encadenamiento de acontecimientos llevaría a una rápida caída del régimen de Gadafi, lo que facilitó una cierta unidad en la condena a las acciones del gobierno libio.

Las sociedades europeas y sus gobiernos han interpretado las revueltas en los países del mediterráneo (no se sigue con el mismo interés lo que sucede en los “lejanos” países del Golfo) como revoluciones populares, con un gran e indiscutible apoyo social. Dichas revueltas lideradas por grupos muy variados, sin ideologías claras o mayoritarias (no identificadas hasta el momento con movimientos islamistas, el gran temor de Occidente) responderían al objetivo final de mejorar sus condiciones de vida tanto materiales como en la obtención de –y el respeto a– libertades y derechos fundamentales. Se espera que estos cambios políticos y sociales representen el inicio de un proceso de transición hacia un modelo democrático (cuanto más parecido al europeo-norteamericano mejor) que garantice la estabilidad y la paz en la región.

Esta lectura algo simplificada de lo que se puede extraer de los discursos y declaraciones de responsables políticos y diplomáticos se encuentra en el argumentario básico que justifica el activismo internacional para intervenir militarmente en la compleja situación libia. Más allá de proteger a los civiles, Francia y el Reino Unido abogan claramente por un cambio de régimen como parte de esa “ola democrática” que parece haberse iniciado en el mundo árabe. Las antiguas metrópolis coloniales, con importantes relaciones con las elites del régimen, no prestaron atención a los evidentes signos de cansancio y hastío de una parte muy importante de la población con longevos gobiernos represivos que no lograron responder a las necesidades básicas de sus ciudadanos. La falta de reacción o, mejor dicho, una valoración equivocada al inicio de las revueltas en Túnez y Egipto de la mayor parte de los líderes europeos ha generado la necesidad de reivindicación frente a estas sociedades y sus nuevos protagonistas políticos y ha propiciado una retórica de su acción exterior basada en valores y en principios universales en una región estratégica.

Sin embargo, y a pesar de la retórica y de los innegables anhelos de una gran mayoría de la población del Mediterráneo y Oriente Medio, la situación en Libia es mucho más compleja de lo que sería deseable.

Más allá de la diversidad de intereses que ha hecho posible esta intervención, la realidad es que un mantenimiento indefinido de la situación actual sería difícil de asumir. El Reino Unido y Francia están criticando a la OTAN por no hacer lo suficiente en el teatro de operaciones por proteger a los civiles, aunque en realidad lo que preocupa es la falta de capacidad de las fuerzas rebeldes de ganar terreno a las tropas de Gadafi. La estrategia de desgaste del enemigo es viable pero muy costosa en tiempo y recursos, más aún en una región en la que los regímenes más sólidos se están resquebrajando, aumentan las posibilidades de producir “daños colaterales” en civiles que podrían erosionar el frágil apoyo de los países árabes. Además, con el transcurrir de las semanas, mayores son las posibilidades de que se produzcan bajas en los efectivos de la coalición internacional, con las consecuencias negativas en el apoyo de la opinión pública. Es probable que a partir de ahora se intensifiquen las acciones para lograr fortalecer a los rebeldes libios (y aumentar la presión militar y diplomática sobre Gadafi y su círculo más íntimo), tal y como se ha podido observar en las diversas reuniones del Grupo de Contacto para Libia, y sondear entre aliados (y sus opiniones públicas) la posibilidad de algún tipo de misión en el terreno. Algunos diplomáticos y responsables europeos parecen percibir esas intenciones (aunque es más que improbable que esto fuera viable) en la misión humanitaria europea EUFOR Libia, cuyo concepto de operaciones no ha sido aún aprobado (Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del 12/04), fundamentalmente por las reticencias de Suecia, que ve prematuro aprobar una misión humanitaria sin tener la solicitud oficial de Naciones Unidas.

Conclusiones: El futuro de la intervención militar en Libia, por el momento, solo plantea preguntas y un escenario muy incierto. Por ejemplo, no está claro ni cómo ni cuándo terminará la misión militar, y el tema del coste económico de la operación no es baladí en un contexto de restricciones presupuestarias. Existen demasiadas dudas sobre cuál será el resultado final aceptable para una coalición tan diversa, ante la posibilidad de que no se logre la caída del régimen de Gadafi. En el caso de que la situación libia se convierta en un laberinto sin salida, no solo quedará en entredicho la credibilidad y el prestigio franco-británico sino el europeo. Queda por saber si ante esas circunstancias la UE asumirá mayor protagonismo (o será EEUU una vez más) ya que, como suelo suceder, la división entre sus socios ha hecho invisible a la UE en la gestión de un conflicto en el que se juega nada menos y nada más que la paz y la estabilidad de su vecindario sur.

Tema: Las instituciones y gobiernos europeos deben decidir si estamos ante un cambio de paradigma en el norte de África y Oriente Medio, o si tan sólo se requiere un reajuste del enfoque y una revisión parcial de las políticas euromediterráneas desarrolladas hasta el momento.

Resumen: Las revueltas contra el autoritarismo en el vecindario sur de la UE cogieron por sorpresa a muchos dentro y fuera de la región, incluidas las instituciones y los gobiernos europeos. Las transiciones hacia una nueva relación entre Estado y sociedad y hacia nuevos modelos de gobierno ya están en marcha en los países árabes, tras décadas de aparente inmovilismo y engañosa estabilidad. Las relaciones euromediterráneas requieren una “revolución mental” desde el lado europeo para comprender y reaccionar ante esta ola de cambios. Las numerosas iniciativas de la UE hacia esa región transmiten un sentimiento de fatiga e incluso de frustración, por lo que se hace necesaria una definición clara de sus objetivos, así como una revisión profunda de las políticas y los medios para alcanzarlos. Es urgente propiciar una convergencia en términos políticos, económicos y sociales que impida que el Mediterráneo se convierta en el “telón de acero” del siglo XXI.

Análisis: Las sociedades árabes han fijado 2011 como el año de la caída del “muro del miedo” frente a unos regímenes cleptocráticos y brutales. Los países del norte de África y Oriente Medio se están transformando a un ritmo acelerado tras décadas de aparente inmovilismo y engañosa estabilidad. Bajo circunstancias diferentes, pero con el mismo sentir de fondo, millones de árabes han arriesgado su integridad física para pedir dignidad, oportunidades y buen gobierno. El mundo entero fue testigo de cómo los manifestantes en Túnez y Egipto fueron los primeros en forzar la caída de sus corruptos presidentes de forma pacífica, no ideologizada y con el apoyo de las nuevas tecnologías de la información. Los resultados de las revueltas sociales difieren de un país a otro, pero las transiciones hacia una nueva relación entre Estado y sociedad y hacia nuevos modelos de gobierno ya están en marcha en todo el sur y este del Mediterráneo.

Las revueltas en el vecindario sur de la UE cogieron por sorpresa a muchos dentro y fuera de la región, incluidos los gobiernos e instituciones europeas. La rápida propagación de las movilizaciones sociales iniciadas en Túnez a comienzos de 2011 a la práctica totalidad de los países árabes ha sobrepasado la capacidad de previsión, análisis y reacción de las instituciones europeas y los gobiernos nacionales. Eso se ha traducido en respuestas vacilantes, tardías y descoordinadas –cuando no en declaraciones muy desafortunadas de políticos europeos– ante las demandas democráticas de las sociedades árabes. Las estrechas alianzas entre los gobiernos occidentales y los regímenes depuestos de Túnez, Egipto y otros regímenes autoritarios árabes aún en el poder han condicionado enormemente las posiciones europeas y han contribuido al deterioro de su imagen.

Las relaciones euromediterráneas en una región cambiante

Las relaciones euromediterráneas requieren una “revolución mental” desde el lado europeo para comprender y reaccionar ante la ola de cambios que se está extendiendo por los países árabes y que está transformado la cultura política de sus poblaciones. Los motivos son múltiples. A los cambios socio-políticos en dichas sociedades, hay que sumar la constatación de la inoperancia de ciertas iniciativas europeas hacia el Mediterráneo diseñadas en los últimos años. La Unión para el Mediterráneo (UpM), lanzada pomposamente por el presidente Sarkozy en 2008, se encuentra atrapada en un estado de parálisis persistente, casi desde sus primeros pasos. Esta iniciativa intentaba colmar los déficit de resultados, visibilidad y coapropiación (co-ownership) de políticas europeas anteriores. Sin embargo, su puesta en marcha se ha traducido en un diálogo político lleno de obstáculos y boicots, unas estructuras institucionales muy poco funcionales y una confusión generalizada tanto en torno a los objetivos como a los medios para conseguirlos.

Aunque la imagen de la UE en el Mediterráneo no pase por su mejor momento, y a pesar de que la cooperación euromediterránea no genere tampoco demasiado entusiasmo en las cancillerías europeas desde hace años, es imposible desviar la vista y pasar por alto lo que sucede en la vecindad meridional de la UE. El espacio euromediterráneo es y ha sido siempre un área central en las relaciones exteriores y de proximidad de la Unión. Es un ámbito en el que se han ido sucediendo iniciativas, más o menos pilotadas desde las instituciones europeas. Destacan, en particular, el lanzamiento de la Asociación Euromediterránea, también conocida como Proceso de Barcelona, en 1995; la inclusión de los países mediterráneos en la Política Europea de Vecindad (PEV) a partir de 2004; y los intentos poco exitosos por el momento de convertir a la UpM en un instrumento de transformación regional. A pesar de contar con instrumentos y orientaciones distintas, todas las iniciativas antes mencionadas comparten como objetivo propiciar una convergencia en términos políticos, económicos y sociales que impida que el Mediterráneo se convierta en el “telón de acero” del siglo XXI.

Además de estas iniciativas genuinamente euromediterráneas, hay que añadir los repetidos intentos, más o menos discretos, para mantener en vida el diálogo euro-árabe, la puesta en marcha de un diálogo subregional en el Mediterráneo Occidental conocido como 5+5 y, en paralelo, las robustas políticas bilaterales de algunos Estados miembros de la UE con países mediterráneos terceros. Visto así, el Mediterráneo es una de las áreas en las que se han volcado más esfuerzos desde la UE y en las que ha habido más creatividad e imaginación para repensar los marcos de cooperación. Sin embargo, también es uno de los ámbitos en el que se han acumulado más frustraciones. Las transformaciones e incertidumbres por las que actualmente atraviesa la región invitan, por un lado, a una reflexión profunda sobre cómo se ha llegado a esta situación y, por otro lado, a realizar un esfuerzo compartido para escapar de un aparente callejón sin salida y aprovechar las oportunidades que se abren en la nueva etapa.

Necesidad de salir del estancamiento

Las personas que en las instituciones europeas o en las capitales nacionales han tenido que gestionar las relaciones euromediterráneas durante los últimos años no se han enfrentado a una tarea sencilla. El sentimiento de fatiga e incluso de frustración no ha invitado a movilizar esfuerzos. Esta sensación es la que también se fue extendiendo entre los países que han ejercido las presidencias rotatorias de la UE antes de que se iniciara la nueva etapa con el triunfo de la revolución tunecina en enero de 2011.

Del último trío de Presidencias, España fue el país que puso más esfuerzos tanto para conseguir dar impulso a la UpM como para dar un salto cualitativo en las relaciones bilaterales con algunos socios mediterráneos. De hecho, España ya había utilizado anteriores presidencias (1989, 1995 y 2002) para impulsar la agenda mediterránea de la UE. Sin embargo, ni la particular configuración institucional del año 2010 (entrada en vigor del Tratado de Lisboa e indefinición sobre el grado de “comunitarización” de la UpM), ni el contexto económico (crisis económica y financiera global) ni el contexto regional (tensión creciente en Oriente Medio y falta de avances en la integración regional entre los países del sur) posibilitaron que las intenciones iniciales pudieran convertirse en resultados tangibles.

Estos esfuerzos no dieron los frutos esperados. Aunque bajo la Presidencia española se hicieron algunos avances en la puesta en marcha de la Secretaría de la UpM, con sede en Barcelona, el balance general fue más bien decepcionante. La imposibilidad de celebrar una cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de los 43 miembros de la UpM (aplazada en dos ocasiones, una bajo Presidencia española y otra bajo Presidencia belga), así como la permanente contaminación de las tensiones regionales incluso en los trabajos de naturaleza técnica y sectorial han extendido la sensación de que la cooperación euromediterránea, al menos en su vertiente multilateral, ha quedado subordinada a los altibajos de los conflictos regionales, especialmente el israelo-palestino.

Tampoco en lo bilateral se apreciaron avances notables. Aunque se celebró la primera cumbre UE-Marruecos en marzo de 2010 en Granada –la primera con un país árabe y la primera con un país tercero tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa– el “estatuto avanzado” otorgado a Marruecos sigue sin concretarse en compromisos efectivos y sigue priorizando la dimensión simbólica por encima de los resultados tangibles. En cuanto al resto de relaciones bilaterales, se planteó conceder “estatutos avanzados” a Túnez y Egipto (meses antes de las revueltas) sobre fórmulas parecidas a las de Marruecos, pero que toparon con amplias resistencias, sobre todo por parte de organizaciones de derechos humanos que insistían en que ambos regímenes no merecían tal reconocimiento. En cuanto a Siria, tampoco pudo firmarse el Acuerdo de Asociación y la negociación del Acuerdo Marco con Libia se resintió de la crisis entre este país y Suiza. En el caso de Israel, las circunstancias políticas impedían también cualquier avance en las relaciones bilaterales y el Consejo de Asociación fue suspendido. Finalmente, el gobierno de Argelia expresó que no estaba satisfecho con la aplicación de algunas cláusulas de su Acuerdo de Asociación y que solicitaría su revisión.

La Presidencia belga heredó este panorama revuelto en el espacio mediterráneo. Sin embargo, su papel quedó en un discreto segundo plano, cediendo el protagonismo a las instituciones europeas, por un lado, y a Francia (que ostentaba la copresidencia norte de la UpM) y a España (como país anfitrión de la cumbre que no llegó a celebrarse). Hungría, por su lado, asumía la Presidencia rotatoria a comienzos de 2011 en idénticas circunstancias y con una atención todavía menor a la agenda mediterránea. No obstante, bajo esta Presidencia se prosiguió el proceso de revisión estratégica de la PEV y, más importante todavía, empezó a plantearse el delicado y complejo proceso de negociación de las Perspectivas Financieras para el período 2014-2020, una cuestión fundamental para la configuración de la política mediterránea de la UE.

La dimensión financiera se suma, pues, a la necesidad de desbloquear la dimensión regional de las relaciones euromediterráneas y de reaccionar a las nuevas realidades políticas y sociales tras la caída de Ben Ali en Túnez y de Mubarak en Egipto, así como el creciente clima de descontento que se visualiza en los países árabes del Mediterráneo. En un contexto en que todavía no se ha consolidado la recuperación económica y en que las tentaciones de “re-nacionalizar” ciertas políticas europeas siguen vivas en algunas capitales, la UE se enfrenta, colectivamente, al reto de volver a dar sentido a una política mediterránea cuestionada y cuestionable.

Este proceso de revisión empezó con una carta de la alta representante, Catherine Ashton, el 10 de febrero solicitando a sus homólogos europeos contribuciones sobre el futuro de la política de la UE hacia los países del sur del Mediterráneo. Varios países presentaron non-papers, y el 8 de marzo se presentó una Comunicación conjunta de la alta representante y del comisario para la Ampliación y la Política de Vecindad, Stefan Füle, esbozando pistas sobre la revisión de esta política y la creación de una “Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida con el Sur del Mediterráneo”.[1] El 11 de marzo, en plena emergencia por la situación en Libia, los jefes de Estado y de Gobierno acordaron una declaración de mínimos que da la bienvenida a este proceso de revisión y que deberá continuar con propuestas concretas sobre la necesaria reforma de la PEV.

Un Mediterráneo en transformación ofrece nuevas oportunidades

Polonia, Dinamarca y Chipre, los tres países que sucesivamente ocuparán las Presidencias de turno del Consejo de la UE en la segunda mitad de 2011 y en 2012, se encontrarán con un panorama complicado en el vecindario sur de la Unión. Es de prever que no tendrán la misma capacidad de actuación ni la misma influencia que los países que han ocupado este puesto con anterioridad a la plena aplicación del Tratado de Lisboa. No obstante, nada impide a estos países situar temas en la agenda y actuar constructivamente a través de las instituciones europeas para encontrar soluciones a algunos de los grandes problemas de las relaciones euromediterráneas. De hecho, ante el estancamiento actual se alzan voces pidiendo una mayor implicación de países europeos más allá del “trío Med” (Francia, España e Italia), cuyos enfoques hacia los países del sur han demostrado tener limitaciones o adolecen de altas dosis de voluntarismo que no producen resultados tangibles para reducir la brecha emocional y económica que aleja las sociedades del espacio euromediterráneo.

Las políticas impulsadas desde la UE hacia el Mediterráneo han sido criticadas durante décadas por no poner ni la voluntad política ni los medios necesarios para conseguir los objetivos anunciados, como era la creación de una zona de paz, estabilidad y prosperidad en torno al Mediterráneo, tal como recogía la Declaración de Barcelona de 1995. Sin embargo, el acuerdo tácito por el cual la UE brindaba un apoyo casi acrítico a regímenes detestados por sus poblaciones a cambio de estabilidad y acceso a recursos ha dejado de ser válido en el nuevo contexto. En ese sentido, no puede pasar por alto el reconocimiento implícito de esa realidad hecho en la Comunicación conjunta de la Comisión y la alta representante antes citada, en el que se dice que “la UE ha de elegir claramente la opción estratégica de apoyar la búsqueda de los principios y valores en los que se basa”.

Las transiciones iniciadas en algunos países árabes y las que se puedan emprender de aquí a 2013 serán un foco de atención para el trío formado por Polonia, Dinamarca y Chipre. Las incertidumbres y las dificultades propias de las transiciones de regímenes autoritarios a sistemas participativos marcarán buena parte de la agenda euromediterránea durante años. Esas incertidumbres están generando en Europa temores sobre las amenazas y riesgos que pueden aparecer como resultado de la transformación de los Estados policiales del sur. Muchas voces no ocultan su preocupación por la posible llegada de refugiados o de nuevos flujos de inmigración irregular provenientes del Magreb, por la posibilidad de que partidos radicales puedan alcanzar el poder en elecciones democráticas y por el riesgo de que se extiendan actividades de redes terroristas o criminales. No obstante, aun siendo conscientes de esos posibles –que no inevitables– riesgos, sería un error profundo que una UE indecisa y absorbida por sus problemas internos se guiara principalmente por esos temores.

Durante un período que puede durar años, será difícil aplicar un enfoque común desde la UE hacia su vecindario sur, pues los cambios en marcha pueden desembocar en escenarios muy distintos. Por el momento, se pueden prever tres escenarios base en los países árabes: (1) evolución mayoritaria hacia transiciones democráticas; (2) situaciones muy distintas de país en país que combinan democratización y represión; y (3) procesos contrarrevolucionarios desde fuerzas de las “viejas guardias” o por parte de sectores radicales que pongan en peligro la tendencia iniciada en 2011. Está por ver cuál será la evolución de los acontecimientos, pero el escenario que se materialice dependerá, en buena medida, de que la UE contribuya a crear un “sur del Mediterráneo democrático, estable, próspero y pacífico”, pues eso es lo que están pidiendo sus poblaciones.

¿Hacia un cambio de paradigma en las relaciones euromediterráneas?

Es evidente que la caída de Ben Ali y Mubarak han marcado un antes y un después en la evolución política y social de los países árabes. Esto requiere mucho más que un simple cambio de enfoque o pequeñas modificaciones en las relaciones euromediterráneas. De hecho, es muy probable que estemos ante el inicio de un “cambio de paradigma”, tal como sugirió el presidente de EEUU, Barack Obama, el 11 de febrero poco después de la renuncia forzada de Mubarak, cuando dijo que “los egipcios han cambiado su país y al hacerlo han cambiado el mundo”.[2]

La UE debe compensar la lentitud de su reacción frente a las demandas pro-democráticas con una implicación decidida y generosa (en fondos, pero sobre todo en voluntad política) a favor de las transiciones democrática. Para ello, es necesario abandonar un enfoque centrado, por un lado, en la “securitización” de las relaciones euromediterráneas y, por otro, en la confianza de que la liberalización comercial y económica resolverá todos los problemas y traerá la democracia y buen gobierno. La estabilidad y prosperidad en torno al Mediterráneo se pueden alcanzar mejor mediante el apoyo a “Estados fuertes” y no a “Estados feroces”, como se ha hecho hasta el momento. Favorecer activamente el buen gobierno en los países árabes necesariamente contribuirá a crear oportunidades para las sociedades y economías de las dos orillas. Para ello, se hace más necesario si cabe recuperar los objetivos y el “espíritu de Barcelona” de 1995, pues su diagnóstico era correcto, pero faltó la voluntad política, el contexto fue adverso y los medios no se ajustaron a los fines.

La UE y los vecinos del sur no pueden seguir instalados en la misma sensación de parálisis de los últimos años. Habrá que encontrar soluciones y evaluar la mejor forma de alcanzarlas: mediante la bilateralización, otro tipo de multilateralismo o a través de la “recomunitarización”, aprovechando y reformando aquello que haya demostrado su utilidad. En esta etapa, es necesario apostar por dotar a la PEV de una dimensión multilateral potente en el sur que avance en paralelo con la Asociación Oriental, pilotada por la Comisión en estrecho contacto con los gobiernos y las sociedades de los países vecinos. Se necesitan más recursos y, sobre todo, un mejor uso de los mismos para apoyar proyectos concretos de desarrollo económico y social que marquen una diferencia visible en la vida de los ciudadanos. Habrá mejores resultados si se simplifican los procedimientos administrativos para la gestión de proyectos y se agilizan los trámites y plazos de transferencia de fondos.

La condicionalidad bien empleada puede reforzar el sistema de incentivos/desincentivos necesario para promover el buen gobierno y el desarrollo equilibrado dentro de los países del sur del Mediterráneo. Es necesario imponer un proceso de sana competición reformista entre ellos. Con aquellos países que hayan demostrado que avanzan satisfactoriamente en su proceso de transición política (hay que fijar criterios de qué quiere decir esto) se ha de plantear un marco de asociación más ambicioso, con una nueva generación de acuerdos de asociación que vayan más allá de las vagas propuestas de los “estatutos avanzados”. Asimismo, hay que plantear una reflexión seria y realista sobre la liberalización agrícola. Aun cuando la liberalización en sí no es una solución para los desajustes existentes –es más, podría ser peligrosa para algunos agricultores del sur–, es imprescindible reforzar el peso de la agricultura en las relaciones euromediterráneas e ir más allá de la mera liberalización comercial para abarcar el desarrollo rural y la cohesión territorial. Además, los avances democráticos en países concretos deben ir acompañados de mayores facilidades para la circulación de sus ciudadanos dentro de la UE mediante la firma de acuerdos de movilidad (Mobility Partnerships), tal como ya se propone en la Comunicación del 8 de marzo.

Por otra parte, hay que aprovechar la ola de simpatía mutua que han despertado las revueltas árabes entre los ciudadanos de ambas orillas. La sociedad civil de ambas orillas será un vector fundamental para realizar el cambio de paradigma. Las relaciones deben superar el actual enfoque P2P –palace to palace o president to president– para complementarlo con un enfoque people to people. Esto también es responsabilidad de las organizaciones de las sociedades civiles de ambas orillas. Asimismo, hay que estar preparados para responder de forma rápida y contundente en caso de que un país decida optar por la represión o por una involución en el proceso de democratización, en contra de la voluntad de sus ciudadanos. La UE no ha de optar por el silencio, sino que necesita una política declarativa más valiente, unos criterios más objetivos para valorar el ímpetu reformista y una voz única para denunciar abusos contra las libertades de los ciudadanos de países vecinos.

La UpM quizá podrá ser, en un futuro, el ámbito que permita un diálogo político y una integración regional euromediterránea. Sin embargo, en un momento tan crítico, vulnerable y cambiante como el actual sería desacertado pensar que ése sea el marco más útil a través del cual canalizar las respuestas europeas a la nueva situación política y a las necesidades de desarrollo y cooperación de nuestros socios. Ahora bien, nada impide que la Secretaría de la UpM pueda buscar socios para lanzar proyectos técnicos de cooperación eficaces y viables. Si lo consiguiera, debería contar con el apoyo necesario por parte de los Estados miembros y las instituciones europeas.

Conclusión: Todo cambio de paradigma en las relaciones internacionales implica una revisión profunda de las políticas, objetivos y medios para alcanzarlos. La UE debe decidir cuanto antes si estamos ante un cambio de paradigma en el norte de África y Oriente Medio, o si tan sólo se requiere un cambio de enfoque y una revisión parcial de las políticas desarrolladas hasta el momento. Sea cual sea su elección –y nosotros consideramos que se debería optar por la primera– debe actuar en consecuencia poniendo los medios y la voluntad política durante los próximos años. De la capacidad de la UE de acompañar las transiciones democráticas en su vecindario sur y de contribuir al progreso de sus sociedades dependerá en buena medida la credibilidad de Europa como actor global, pero también su propia seguridad y bienestar en el futuro.

[1] “Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean”, COM(2011) 200 final.

Como Pirandello cuyos personajes buscaban a un autor, o como Proust que iba a la búsqueda del tiempo perdido, el Mediterráneo está a la búsqueda de un proyecto político.

Las revoluciones que cristalizaron el 14 y el 25 de enero de 2011 en Túnez y en Egipto suponen el fin de una época y con ella, la necesidad de redefinir las relaciones euromediterráneas. El mundo árabe no volverá a ser el mismo, y el hasta ahora difícil equilibrio entre una Europa que aportaba cooperación y comercio, unos EE UU que asumían la seguridad y unos países árabes que garantizaban estabilidad, se ha desbaratado. De pronto, es como si el mundo árabe hubiera entrado de lleno en la historia universal, como si los anhelos de democracia y de libertad que han sido el hilo conductor de la historia europea hubieran traspasado por fin el Mediterráneo. Pero el vuelo hacia la democracia está lleno de turbulencias. Libia vive una confrontación civil cuyo final es incierto. Egipto apenas ha empezado los deberes de una transición compleja. Túnez prepara elecciones para elegir un Parlamento que redactará una nueva Constitución, pero la crisis económica puede echar por tierra un consenso social frágil.

Se ha dicho que las revoluciones en África del Norte han sido tan imprevisibles como la caída del muro de Berlín. La cuestión ahora es saber si los acontecimientos que estamos viviendo supondrán la caída del muro invisible que separa los dos lados del Mediterráneo y si el proyecto de creación de un espacio euro-mediterráneo común es posible. Es sabido que la diferencia entre un proyecto y un sueño es que el primero cuenta con los medios para su realización. Nos jugamos buena parte de nuestro futuro si no somos capaces de convertir este sueño en un proyecto. Se trata de nuestros vecinos, nuestros mayores proveedores de energía, de quienes constituyen la mayor fuente de inmigración, con quienes compartimos un mismo mar y un mismo patrimonio cultural y natural de incalculable valor y, sobretodo, son con quienes compartimos un destino histórico.

La Declaración de Barcelona de 1995 puso las bases de una nueva forma de ver las relaciones de Europa con el Mediterráneo no europeo. Se ideó una estructura con tres columnas: un diálogo político que era el eufemismo para referirse a la necesidad de que los socios mediterráneos abordaran reformas democráticas. Una columna económica con la creación de una zona de libre cambio comercial acompañada de una cooperación financiera para ayudar la transición a una economía de mercado. La tercera columna era el diálogo social y cultural que reconocía la importancia de sobrepasar el mal llamado choque de civilizaciones. A pesar de las críticas, justificadas, el balance del proceso de Barcelona no es negativo. Se concluyeron acuerdos de asociación con todos los países del sur excepto con uno, Siria; la zona de libre cambio avanza aunque el comercio sur-sur sigue muy estancado; la Fundación Anna Lindh en Alejandría ponía la primera piedra institucional de un diálogo cultural cuyo objetivo es superar los estereotipos sobre culturas que se ignoran a pesar de que siguen fascinándose.

En 2008 nació la Unión para el Mediterráneo. Era la iniciativa del presidente Sarkozy para hacer una nueva política mediterránea. Estaba basada en la convicción de que no habría cambios políticos en los regímenes del sur. Pero a pesar de ese error de perspectiva, la iniciativa aportó algo muy importante: la institucionalización de las relaciones euromediterráneas. Por primera vez se creaba una organización común: la Secretaría de Barcelona; y una forma de gobierno paritaria: la copresidencia norte-sur. Son dos éxitos indiscutibles. Francia y la UE creen, y nosotros con ellos, que Europa se construyó con instituciones y que el Mediterráneo no puede avanzar sin ellas, incluso teniendo en cuenta el gran obstáculo del conflicto en Oriente Próximo. La determinación de Sarkozy y del entonces ministro Moratinos permitieron que la Cumbre de París en 2008 fuera un éxito. Barcelona se erigió en capital de la iniciativa y se inauguró la sede de la Secretaría en el Palacio de Pedralbes.

Ahora, la cuestión es la siguiente: ¿cuál debe ser el papel que debemos desempeñar para responder al reto mediterráneo? ¿Cómo podemos ayudar a crear un espacio euromediterráneo tan importante para nuestro futuro? ¿Pueden España, Cataluña y Barcelona ser el puente necesario?

El objetivo es la convergencia económica y política hacia Europa. Sin aproximación ni convergencia económica real nadie podrá decir que la cooperación euromediterránea ha sido un éxito. Los escalones de renta per cápita de 1 a 14 que separa España de Marruecos o de 1 a 20 como el que hay entre Gaza e Israel no son sostenibles ni para quienes están arriba ni para los de abajo. Para alcanzar esta convergencia debemos utilizar cinco herramientas.

Desde el punto de vista político, el surgimiento de la primavera árabe, los cambios políticos y las perspectivas de democratización, constituyen una gran oportunidad. La UpM debe ser el marco regional que debe promover la democratización. España, Portugal, Grecia y los países del Este pueden compartir sus experiencias de transición democrática. La UE, a través de la UpM, debe aportar su cooperación y apoyo político y financiero.

La segunda herramienta es la ayuda financiera. El sur del Mediterráneo necesita un plan de ayuda suficiente. Las transferencias financieras actuales de Europa son escasas, apenas cuatro euros por habitante y año. Esta ayuda será particularmente importante en los próximos años si la crisis alimentaria se agudiza.

El tercer instrumento es el comercio. Europa logró superar más de 75 años de guerras intestinas con la creación del proyecto económico europeo que nació de la Declaración de Schumann en 1950. El sur del Mediterráneo necesita su Schumann, una visión integradora; solo el 5% del comercio exterior de los países del sur del Mediterráneo es entre ellos. Los acuerdos de asociación firmados a raíz de la Declaración de Barcelona deben aplicarse en su totalidad y abrirse a la agricultura y servicios.

Las inversiones hacia el Mediterráneo sur deben despegar. En la región hay un déficit de inversión del 7% del PIB regional. Pero las inversiones exigen unos mínimos de seguridad. Se debe crear un instrumento de garantía de inversiones en el marco de la UpM.

La movilidad es otra gran prioridad. Sin movilidad de empresarios, estudiantes y profesionales los ciudadanos del sur van a sentirse discriminados y el potencial de interacción y crecimiento se resentirá. Un acuerdo para regular de forma apropiada la movilidad y la emigración es fundamental.

Francia y Egipto, copresidentes actuales de la UpM, buscan sucesores. Solo la UE está en condiciones de asumir esta función. Debe recomunitarizarse la política europea hacia el Mediterráneo, como era la tradición del Proceso de Barcelona, corrigiendo el principal defecto del primitivo planteamiento sarkoziano de la UpM, su excesivo planteamiento franco-francés y su empuje renacionalizador de la política euromediterránea. Al sur, Jordania, Túnez, Marruecos o, por qué no Turquía, podrían suceder a Egipto y trabajar codo con codo con la UE para que la Unión para el Mediterráneo produzca los proyectos que se exigen. La Secretaría de Barcelona debe trabajar para identificar y promover esos proyectos. Junto a los seis grandes proyectos UpM aprobados en la Cumbre de París debe lanzarse un gran programa de apoyo a la transición política, económica y social de esos países.

El gran historiador del Mediterráneo Fernand Braudel dijo que a lo largo de la historia las riberas sur y norte del Mediterráneo nunca han vivido momentos de desarrollo y progreso al mismo tiempo. Cuando el sur florecía en el punto álgido de la civilización árabe, Europa, al norte, vivía los años más oscuros de la Edad Media. En cambio, cuando Europa comenzó a expandirse y crecer, el sur desfallecía y entraba en decadencia. Es hora de que el norte y el sur sean capaces de trabajar juntos para compartir crecimiento y progreso. Sea cual sea el marco, Europa y nuestros socios del sur están felizmente condenados a cooperar. Tenemos los instrumentos, debemos acometer la tarea de concitar la voluntad política. Es hora de actuar para que el despertar del mundo árabe mediterráneo sea una oportunidad, porque democracia y progreso, por mucho que algunos lo duden, también hablan árabe.

El propósito de este documento es analizar la posibilidad de crear, dentro de la Unión Europea, alguna clase de mecanismo de intervención en caso de emergencias, dotándolo de la capacidad para reaccionar de forma inmediata y efectiva ante este tipo de incidente en cualquier parte del mundo. Con este fin, el documento propone la creación de una Unidad Multinacional Europea de Emergencias, aunando los elementos y protocolos más válidos y prácticos dentro de las experiencias conocidas hasta ahora. Fundamentalmente, esto implicaría los sistemas actuales de la propia Unión para la gestión de las crisis humanitarias, civiles y militares, la Unidad Militar de Emergencias Española, la Brigada Permanente de Alta Disponibilidad de las Naciones Unidas o la Fuerza de Reacción Rápida de la OTAN.

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La volonté de Mouammar Kadhafi d’écraser militairement l’insurrection qui conteste son pouvoir ne peut nous faire oublier que l’Union européenne a fait de lui l’un de ses principaux partenaires en matière d’endiguement de l’immigration, à grand renfort d’accords, d’aide financière et de coopération militaro-policière.

Or, cette politique antimigratoire n’est pas seulement vaine, et contraire aux intérêts bien compris des pays européens, si l’on en croit les démographes et les économistes. Elle compromet la démocratie et les libertés publiques en étant attentatoire au respect des droits de l’homme. Elle est aussi criminelle, au sens strict du terme, dans la mesure où elle provoque la mort de milliers d’hommes, comme vient de le confirmer la noyade de 150 réfugiés en provenance de Libye, dans la nuit du 5 au 6 avril.

Les dirigeants européens sont responsables des conséquences des mesures qu’ils prennent en la matière, et de la façon dont ils sous-traitent leur application aux Etats du Maghreb. Le film d’Andrea Segre, Dagmawi Yimer et Riccardo Biadene, Comme un homme sur la Terre (2008), établit l’ampleur de la complicité du gouvernement de Silvio Berlusconi avec le régime de Mouammar Kadhafi et l’exploitation éhontée, par les officiels libyens, de cette rente de la lutte contre les migrants, au prix de mauvais traitements, de tortures, de viols et de meurtres systématiques, dans l’indifférence absolue de Frontex et dans le confort bureaucratique que procurent les livraisons de matériels italiens.

Un incident a d’ailleurs corroboré la gravité de cette compromission de Rome avec Tripoli, mais aussi la mithridatisation de l’opinion publique européenne. Le 12 septembre 2010, une vedette libyenne a tiré sur un bateau de pêche italien en pensant avoir affaire à des migrants clandestins. Concert de protestations dans le pays. Parce que l’armée libyenne avait tiré sur de présumés sans-papiers (et sans défense) ? Vous n’y êtes pas du tout. Parce que les cibles de ces tirs n’étaient pas ceux que les tireurs croyaient, mais de braves Italiens, et que, de surcroît, ceux-ci s’étaient fait canarder par un bateau que leur gouvernement avait remis à Tripoli dans le cadre des accords de coopération en matière de lutte contre l’immigration clandestine.

Le scandale tenait à la bavure, non à l’ordre de tir lui-même et à l’implication des autorités italiennes dans la transgression banalisée de la Charte universelle des droits de l’homme, de la Convention européenne des droits de l’homme, du droit maritime et, j’imagine, de la loi italienne elle-même. Détail accablant : des instructeurs italiens étaient à bord du bateau du garde-côte, ce qui attestait l’énormité de la collusion criminelle de Rome avec Tripoli. Excès du berlusconisme, dira-t-on. Sauf que l’Union européenne est impliquée dans cette politique, tout comme la France, et que cette dernière pratique le même genre de délégations avec la Tunisie, l’Algérie, le Maroc, la Mauritanie et le Sénégal.

En octobre 2010, Cecilia Malmström, commissaire européenne chargée des affaires intérieures, et son collègue chargé du voisinage européen, Stefan Füle, ont rapporté de leur visite à Tripoli un “agenda de coopération” couvrant “les racines de l’immigration, la surveillance des frontières et le combat contre le trafic d’êtres humains”, et comportant “des mesures concrètes pour un système de surveillance des frontières” et “un dialogue sur les réfugiés”.

Compte tenu du refus du gouvernement libyen, l’accord ne faisait pas référence à la convention de Genève de 1951 des Nations unies sur le statut des réfugiés, texte fondamental en matière de droit d’asile et de protection des droits de ces derniers, mais à la convention de l’organisation de l’Union africaine en date de 1969, relative aux réfugiés en Afrique, que la Libye a signée… et qu’elle n’applique pas. En orfèvre du racket politique et du trafic d’êtres humains, le colonel Kadhafi demandait 5 milliards d’euros par an pour “stopper définitivement” l’immigration illégale. La Commission lui en promettait 50 millions sur deux ans. Et en renonçant à toute référence à la convention de Genève de 1951, elle admettait implicitement que les Africains n’appartiennent pas à l’humanité, mais à la région.

Aujourd’hui, la hargne avec laquelle l’Italie et la France refoulent les migrants en provenance de Libye et de Tunisie, alors même que certains d’entre eux sont des réfugiés ayant droit à une protection internationale, démontre que nos gouvernants ne sont gênés ni par leur coopération passée avec Mouammar Kadhafi, quand bien même ils le bombardent, ni par le risque qu’ils prennent de déstabiliser l’expérience de démocratisation en Tunisie. On dit même que nos avions évitent de s’en prendre à la flotte libyenne pour ne pas casser l’instrument de travail antimigratoire !

Mon voeu est simple : je souhaite vivre assez longtemps pour voir déférer devant la Cour pénale internationale les présidents, les ministres premiers ou seconds, les responsables militaires et policiers, les hauts fonctionnaires de la Commission, les dirigeants et les commandants de bord des compagnies aériennes, les directeurs des compagnies privées de sécurité qui, sous le couvert trop bien connu en Europe de la volonté populaire, du principe hiérarchique, des réquisitions administratives et du respect des contrats, s’émancipent jour après jour de celui du droit international, en causant la mort ou la souffrance de milliers de leurs semblables. Nos hommes politiques ont déclaré la guerre à l’immigration et au terrorisme, mais ils s’affranchissent du droit de la guerre. Qu’ils en payent un jour le prix, inch’Allah.

Si hay un mensaje reconfortante en la creación de una coalición internacional para proteger a la población civil de Libia, es que Europa todavía cuenta para algo en el escenario mundial. El liderazgo de Francia y el Reino Unido fue vital para el montaje de una alianza de apoyo que incluyera a la Liga Árabe y los Estados Unidos, y para superar las divisiones que a menudo aquejan los intentos de Europa de hacer valer su peso en la escena mundial (Alemania, te estamos mirando).

La intervención en Libia también representa una confluencia de varias tendencias de más largo plazo. La primera “Scorecard” (tabla de calificaciones) anual de Política Exterior Europea, publicada por el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR), identifica esas tendencias en su análisis de 80 temas de política exterior. En conjunto, estas tendencias indican que, a pesar de una postura introspectiva en 2010, Europa está encontrando lo que necesita para contar como actor en el ámbito de la política exterior.

En primer lugar, la iniciativa franco-británica a favor de la intervención es el último ejemplo de política exterior europea impulsada por un pequeño número de estados miembro muy activos. Llegar a un acuerdo sobre cualquier cosa es difícil para una Unión Europea de 27 miembros. Conseguir un acuerdo viable una vez que se ha demostrado liderazgo es mucho más fácil.

De hecho, como muestra la Scorecard del ECFR, un pequeño grupo de países líderes ha sido vital para el enfoque multilateral hacia problemas como la proliferación nuclear de Irán (impulsado por la UE-3 de Alemania, Gran Bretaña y Francia), y lograr que se retomaran las conversaciones internacionales sobre el cambio climático en Cancún, tras la debacle de la cumbre de Copenhague en 2009.

En segundo lugar, los líderes europeos no sintieron la necesidad de esperar a los EE.UU. El mundo de hoy, con sus potencias mundiales emergentes (como la India, Brasil y China) y potencias regionales en ascenso (como Turquía y México), es cada vez más post-estadounidense. Sobre todo después de las experiencias aleccionadoras en Irak y Afganistán, la ex hiperpotencia es ahora el primero entre iguales. Francia y Gran Bretaña presionaron para que se interviniera en Libia, y sólo entonces EE.UU. se alineó con esta postura. Y una vez iniciada la intervención, el presidente Barack Obama no tuvo problemas con permitir que los europeos (y luego la OTAN) asumieran el papel principal.

En tercer lugar, en un mundo post-estadounidense, quienes tomaron la iniciativa de la intervención eran conscientes de la necesidad de actuar multilateralmente. Una coalición de los dispuestos que interviniera en un país árabe no podía estar compuesta sólo de las potencias europeas y EE.UU. El acuerdo de la Liga Árabe fue vital, al igual que la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU.

Las conversaciones sobre el cambio climático y la proliferación nuclear de Irán son otros ejemplos de una Europa que actúa de manera constructiva y multilateral. Algunos miembros de la UE son mejores en esto que otros: Suecia, por ejemplo, colabora por encima de su peso, mientras que otros socavan este enfoque al actuar por su cuenta.

En cuarto lugar, Alemania no siempre va a querer ser parte del juego. Su abstención en la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad -que la puso en el mismo campo que los países BRIC (Brasil, Rusia, India y China)- fue una señal de que en su política exterior hoy pesan más las preocupaciones comerciales que la solidaridad europea. Al igual que muchos países europeos, la Scorecard de la ECFR observó que los esfuerzos de Alemania por hacer frente a la crisis económica dejó poco espacio para los asuntos exteriores. En cambio, su política exterior estuvo dominada por intereses económicos.

Sin embargo, la reticencia alemana no paraliza a Europa. La Scorecard identificó la división europea como una de las principales razones de los fracasos de Europa en la escena mundial, por ejemplo, en sus relaciones con Turquía y China. Pero la lección de la intervención de Libia es que la división se puede superar si existe la voluntad para ello. Europa no es un monolito, pero en muchas áreas todavía puede actuar de manera coherente, incluso sin que exista un acuerdo total. Si el elemento discordante es Alemania u otro estado miembro de la UE, la división no tiene por qué ser fatal.

Por supuesto, nada de esto significa que la intervención internacional en Libia vaya a tener éxito; la situación allí es demasiado complicada como para que se pueda predecir el resultado. Sin embargo, lo que sí significa es que Europa está encontrando una manera de trabajar en lo que respecta a la política exterior.

Como sugiere la Scorecard de la ECFR, Europa sigue fallando en muchas áreas: su peor desempeño se registra en las relaciones con sus vecinos inmediatos (en particular, Turquía) y en la defensa de valores como los derechos humanos. Pero hay razones de peso para el optimismo. Aunque Europa pasó el año pasado sumida en las inquietudes por la crisis financiera, el Tratado de Lisboa de la UE comenzó a sentar las bases institucionales necesarias para respaldar una política exterior efectiva basada en la UE.

El Servicio Europeo de Acción Exterior (que sirve de Ministerio de Relaciones Exteriores y cuerpo diplomático de la UE ) es una obra en curso, y las divisiones entre los Estados miembros han afectado la capacidad de la Alta Representante, Catherine Ashton para hablar sobre Libia a nombre de Europa. Sin embargo, a medida que estas instituciones maduren deberá surgir una política exterior de la UE más coherente. Dada la necesidad del liderazgo y el compromiso con el multilateralismo por parte de Europa en un mundo post-estadounidense -catalizada hoy por la crisis al sur de sus fronteras – la política exterior europea tiene la obligación de crecer con rapidez.

Por fin la comunidad internacional ha reconocido sus errores en el norte de África y Oriente Próximo y ha prometido cambiar su política hacia el mundo árabe. Pero es desalentador que tantas cosas hayan tenido que pasar para que los líderes occidentales se dieran cuenta de lo que ya se veía venir: muchos países árabes llevaban años al borde del estallido de la violencia por la falta de reformas políticas, sociales y económicas.

Ahora, los Gobiernos occidentales y la alta representante de la Unión Europea, Catherine Ashton, no paran de decir que van a “apoyar el futuro”; no se sabe muy bien qué habría que hacer para apoyar el pasado. Pero el futuro político de la región todavía es incierto. Uno de los principales retos consiste en ayudar a las poblaciones que ya han acabado con la dictadura, otro en ejercer presión sobre aquellos regímenes que se muestran más aptos para eludir el cambio democrático antes de que sea demasiado tarde. Las lecciones aprendidas en Libia deberían ser suficientes: en vez de centrarse en “cómo reaccionar”, es mejor prevenir y apoyar la reforma política.

Recientemente, la Comisión Europea y la Alta Representante han presentado propuestas para una Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida; ideas muy loables y bienvenidas. Sin embargo, hace falta mucho más que buenas intenciones. En ese sentido, es casi mejor apuntar lo que no se debería hacer en el nuevo Oriente Próximo. La otra cara de la moneda de los siguientes “noes” son los “síes” que podrían servir de guía para la acción internacional:

1. No crear expectativas que luego no se puedan cumplir. Las falsas promesas perjudican la reforma. El Proceso de Barcelona, creado para manejar las relaciones con los países del Mediterráneo, había prometido muchas cosas en materia de ayuda y comercio que nunca se cumplieron. Ahora, pocos en el mundo árabe piensan que los Veintisiete sean capaces de ejercer una presión significativa.

2. No apostar por grupos o individuos específicos. Todos dicen haber aprendido que no se debe favorecer a ningún grupo en particular, pero los Gobiernos occidentales parecen incapaces de resistir la tentación de apoyar a los individuos que consideran los reformistas más prometedores, moderados y carismáticos. Así no se suele llegar a ningún lado.

3. No fijarse solo en las élites. A menudo los que se dedican a promover la democracia por el mundo se obsesionan con las élites y se olvidan de las normas institucionales subyacentes. Estas pueden parecer menos urgentes en medio de las protestas, pero cuando la reforma se relega a un segundo plano o se pospone, las transiciones tienden a flaquear más adelante. No hay más que mirar a Irak.

4. No ignorar a los países donde todavía no se ha dado el cambio democrático. Es necesario apoyar a Túnez y Egipto. Pero hacen falta aún más esfuerzos con respecto a los regímenes que se muestran más resistentes a la presión de la sociedad. Hasta ahora, hay pocos indicios de que la comunidad internacional esté tomando nuevas medidas con relación a países como Arabia Saudí o Siria.

5. No caer en la trampa de las reformas a medias. No se debe confundir la prisa de algunos países árabes por repartir enormes subsidios entre sus poblaciones con el fin de evitar las protestas masivas, con un verdadero compromiso hacia la reforma. Desafortunadamente, varios líderes internacionales ya están alabando las medidas -insignificantes y claramente cosméticas- en países como Marruecos, Jordania, Bahréin y Kuwait.

6. No ignorar los riesgos derivados de la captura del Estado. A menudo Occidente ha apoyado a nuevos demócratas, incluso cuando estos han intentado apropiarse de los recursos estatales al igual que el régimen saliente. Hace falta no solo apoyar a los reformistas, sino también ayudar a desarrollar las normas institucionales para evitar que la esfera política (re)colonice las instituciones del Estado, especialmente en países ricos en hidrocarburos como Libia.

7. No militarizar la construcción de la democracia. El aparato de seguridad del Estado necesita ser democratizado y estar sujeto a un control civil, aun cuando parezca que eso podría complicar las cosas. Incluso en ocasiones en las que el ejército desempeña un papel positivo, ante la falta de una reforma del sector de la seguridad los militares podrían llegar a menoscabar la consolidación democrática. El miedo a los islamistas en Egipto, por ejemplo, no debería dejar el poder en manos del ejército por tiempo indefinido, ya que podría impedir que un nuevo Gobierno asuma el mando de la política exterior y de seguridad, socavando la legitimidad del control civil y fomentando la aparición de grupos extremistas.

8. No agravar las dificultades que existen para organizar elecciones. No sirve solo apoyar la celebración de nuevos comicios en Túnez, en Egipto y en otros lugares. Dado que los Gobiernos occidentales y el Servicio Europeo de Acción Exterior ya están enviando observadores para supervisar los procesos electorales, hace falta comprender el contexto político más amplio que influye en todo el ciclo electoral. Con frecuencia, la comunidad internacional no entiende las formas sutiles de intimidación e influencia que ejercen los regímenes en la región (tanto los que se encuentran en el poder como los de transición). Al final, se acaba por legitimar unos comicios manipulados. Asimismo, a menudo se ha preferido ignorar algunas de las imperfecciones de las primeras elecciones celebradas en un país tras el cambio democrático, principalmente por temor a desestabilizar al nuevo Gobierno. Pero eso deja la vía libre para que la nueva élite gire la balanza a su favor creando desperfectos electorales que a la larga serán más difíciles de corregir.

9. No olvidar a los partidos políticos. Un problema recurrente consiste en que la asistencia internacional se centra en el Estado y en la sociedad civil, pero brinda muy poco apoyo a la sociedad política. Los partidos políticos son el vínculo clave entre la organización cívica y el Estado. La necesidad urgente de aglomerar movimientos cívicos espontáneos y crear organizaciones políticas inclusivas ya es evidente en el mundo árabe. Actualmente, la debilidad del sistema de partidos constituye una barrera a la consolidación democrática y, en muchos casos, incluso 20 años después del proceso formal de transición.

10. No confundir democratización con europeización. Es posible que los nuevos Gobiernos árabes quieran adoptar algunas de las normas y regulaciones occidentales, pero exportar todo el acquis communautaire no beneficiará necesariamente el proceso de democratización. Podría llegar a generar la percepción de que la UE intenta vender procesos institucionales bajo la bandera de la reforma del Estado de derecho que sirven más a los intereses de los inversores europeos que a la justicia local. Hay que intentar incorporar parte de las estructuras e identidades tradicionales, incluso si algunas son consideradas no liberales. En caso contrario, esas formas tradicionales podrían resurgir y perjudicar el proceso de reforma. En Libia y otros países, el papel de las identidades tribales se hace notar a medida que colapsan las estructuras del Estado y hay que prestar la debida atención.

Por último, compartir con los países árabes las experiencias occidentales de transición es una parte clave de las respuestas a las revueltas, pero hay que tener cuidado. Los activistas árabes ya saben cómo llevar a cabo una transición democrática. Necesitan ayuda material, no lecciones abstractas. En el mejor de los casos, decirles qué tienen que hacer es algo tangencial a la necesidad de solucionar los problemas relacionados con las dinámicas internas de poder. En el peor, podría servir para resaltar el hecho de que los Veintisiete seguirán sin ofrecer el incentivo de la ampliación al norte de África, el único aspecto de la política europea de promoción de la democracia que realmente ha servido para fomentar la reforma en otras partes del mundo durante los últimos 25 años.

Los jefes de Estado y de Gobierno occidentales, así como los diversos representantes de la política exterior europea, deberían enfocar sus (limitados) recursos y sus capacidades diplomáticas en las áreas políticas que podrían tener un impacto más significativo sobre el futuro de Oriente Próximo y el norte de África. Incluso si las cosas empiezan a ir bien, es necesario mantener el apoyo y la presión en el largo plazo. Esta es la oportunidad de una generación; necesitaremos otra generación completa para cosechar todos los frutos.

Leer artículo completo (PDF). Disponible, incluido el vídeo de la comparecencia, en la Fundación Alternativas.

Notre pays est placé, par les événements comme par ses choix propres, devant un exercice délicat, qui consiste à gérer l’urgence du moment – la guerre en Libye – sans perdre de vue l’essentiel : le devenir du réveil arabe et des relations futures entre l’Europe et le monde arabe, tout en sachant que les deux sujets sont étroitement corrélés.

S’agissant de la Libye, l’expression de guerre peut surprendre : mais il n’y a pas d’autre mot pour décrire honnêtement le recours à la force létale contre un gouvernement qui est (à juste titre) traité en ennemi. Les frappes militaires ont, dans un premier temps, un impact positif et mesurable, empêchant le massacre promis à la population de Benghazi par le colonel Kadhafi : éviter une répétition de la tuerie de Srebrenica, ce n’est pas rien.

Cependant, les forces de la coalition se trouvent placées sous contrainte. L’opération “Aube de l’odyssée” serait un échec si le colonel Kadhafi continue de maîtriser la Tripolitaine : la mission de protection des populations civiles demeurerait inachevée et, en termes stratégiques, nous risquerions de consacrer la partition de la Libye, posant un précédent redoutable par rapport aux nombreux pays du monde arabe post-ottoman qui, comme la Libye, existent dans leurs frontières actuelles depuis moins d’un siècle.

Le temps est compté pour réussir. En termes opérationnels, les difficultés de la rébellion à surmonter la résistance de Kadhafi nous contraindraient à poursuivre nos frappes, accroissant la probabilité de “dégâts collatéraux” aux dépens de la population que nous avons mandat de protéger. A ce moment-là, nous perdrions la capacité de poursuivre nos frappes. Quoi que nous fassions, nous devrons le faire vite, le cas échéant en recherchant activement des compromis peu appétissants avec l’entourage voire la famille du dictateur afin de hâter son départ.

L’ingérence dans les affaires libyennes après la chute de Kadhafi devra être proscrite, même si la pression des opinions publiques devait jouer en faveur d’une implication active. L’exemple de l’Afghanistan est là pour nous rappeler ce qu’il en coûte de succomber à de telles tentations : on voudrait traiter avec Massoud, on se retrouve avec Karzaï et on finit par voir revenir dans le jeu le mollah Omar…

Une approche européenne

Notre entrée en guerre a déjà eu des conséquences sur notre capacité à peser sur l’essentiel – le “printemps arabe” et ses suites. La France et le Royaume-Uni ont certes su forcer la main des Etats-Unis au Conseil de sécurité. De manière générale cependant, les Etats-Unis approchent les événements du Moyen-Orient sans souci particulier de convergence avec les initiatives des Etats européens.

Les effets de cette gestion disjointe se feront sentir quand nous connaîtrons des problèmes majeurs touchant nos intérêts vitaux. Ce pourrait être le cas de l’approvisionnement pétrolier en provenance du Golfe, livré au choc entre sunnites et chiites, entre Arabes et Perses, que l’intervention militaire saoudienne et émiratie à Bahreïn a rendu plus probable ; ou les conséquences d’un chaos en Algérie ou au Maroc, sans oublier les enjeux stratégiques de bouleversements en Syrie, aux confins d’Israël et du Liban.

Par ailleurs, l’abstention mal avisée de l’Allemagne au Conseil de sécurité jointe à la division plus large des 27 Etats membres de l’Union européenne sur les opérations en Libye rendra plus difficile la définition d’une politique à l’échelle de l’Union vis-à-vis du réveil arabe. De même, le style désordonné, parfois chaotique de la relation de la France avec ses alliés les plus proches pendant la crise libyenne, y compris sur la question du commandement des opérations, pèsera négativement.

Pourtant, une approche européenne est à la fois possible et nécessaire. L’expérience de l’UE face aux “révolutions de velours” de 1989-1990 suggère ce à quoi pourrait ressembler une politique vis-à-vis des nouveaux régimes issus du “printemps arabe”, avec quelques principes à la clé. D’une part, une politique européenne doit être spécifiquement appliquée aux Etats arabes qui sont entrés dans la transition démocratique. Ensuite, tout comme nous le fîmes en 1989-1990, nos initiatives doivent se déployer dans une aire possédant des caractéristiques communes en termes de défis comme au plan de références continuelles partagées : cette politique doit donc se déployer dans le monde arabe et non dans un espace purement géographique (comme c’est le cas de l’Union pour la Méditerranée). Enfin, cette politique doit être intégrée, avec un guichet européen commun pour l’accès aux nombreux outils dont dispose l’Union.

Les événements de 1989-1990 nous rappellent aussi que la meilleure façon de surmonter les divergences initiales est de faire la sortie par le haut, sous la forme d’un grand projet commun à long terme. Une grande initiative euro-arabe en serait un. Ce faisant, les Etats membres de l’Union devront avoir la sagesse d’éviter de s’engager dans des politiques nationales allant en sens contraire ; le moment n’est sans doute pas le mieux choisi pour resserrer les relations sécuritaires et militaires de la France avec les autocraties du Golfe engagées dans la contre-révolution à Bahreïn.

Pour cela cependant, il convient de dépasser l’urgence libyenne. Le jugement de l’histoire sera sévère si la guerre en Libye devait se traduire par un pays partagé ou plongé dans l’anarchie cependant qu’une Europe divisée serait incapable de s’unir en faveur de la transformation démocratique du monde arabe.