Faire, vingt-cinq ans après, le bilan du traité de Maastricht, c’est d’abord observer à quel point il suffisait, en 1992, d’analyser l’évolution du serpent monétaire européen (1972-1978) et du système monétaire européen (1979-1993), puis les règles adoptées à Maastricht, pour prévoir ce qui allait se passer et qui s’est effectivement passé… en pire.
La zone euro telle qu’elle a été conçue à Maastricht et dans les traités qui ont suivi n’aurait pu répondre aux attentes que si les structures socio-économiques de tous les pays avaient été parfaitement homogènes. Cela n’était évidemment pas le cas à l’époque, et l’est moins que jamais aujourd’hui.
Le traité de Maastricht et ses successeurs ont privé les Etats membres de la possibilité d’ajuster leur monnaie sans créer pour autant les moyens de compensation nécessaires pour réduire leurs divergences économiques et sociales. La crise financière qui s’est propagée à partir des Etats-Unis en 2008-2009 a révélé qu’il ne suffisait pas que des pays aient une monnaie commune pour que les risques dont ils sont porteurs soient identiques.
Trois conditions minimales de fonctionnement
En réalité, le traité de Maastricht ne pouvait et ne pourrait fonctionner qu’à trois conditions minimales :
1. Un mécanisme d’ajustement symétrique qui sollicite autant les pays excédentaires que déficitaires. Or, dans le système mis en place par Maastricht, le poids des ajustements repose quasi exclusivement sur ces derniers. Il faudrait, au contraire, que les pays excédentaires contribuent au soutien de la croissance de la zone en fonction de la marge de manœuvre que leurs comptes extérieurs leur assurent. Les règles de fonctionnement de la zone euro (le « six-pack » adopté fin 2011) prévoient déjà que les pays ne doivent pas avoir d’excédent extérieur supérieur à 6 % du PIB. Mais les restrictions à l’adoption de sanctions à l’encontre de pays excédentaires sont telles que cette règle est vouée à n’être qu’une pétition de principe : le solde courant de l’Allemagne représente près de 8 % du PIB sans qu’aucune procédure soit appliquée.
2. Une politique budgétaire européenne. Les pays les plus faibles ne parviennent pas à sortir de la crise, toute relance durable de leur économie risquant d’entraîner rapidement un déficit extérieur insupportable. Une politique budgétaire communautaire, financée principalement par la Banque centrale européenne (BCE), devrait être mise en œuvre en vue de financer des investissements susceptibles de raffermir l’appareil de production des Etats membres, singulièrement des plus faibles d’entre eux. Cette politique a été esquissée par le plan Juncker, mais on est loin de ce qui serait nécessaire pour éviter que l’Union européenne ne s’enlise dans une stagnation séculaire.
3. Une gouvernance économique européenne.La construction européenne a suivi jusqu’à présent une trajectoire qui n’a cessé de déposséder les gouvernements démocratiquement élus, sans y substituer un pouvoir fédéral démocratique. Les politiques économiques des Etats membres ont ainsi été placées sous la tutelle d’une Commission non élue et de règles de droit inspirées par l’orthodoxie économique prônée par l’Etat le plus puissant, l’Allemagne. Pour le moment, la politique de croissance monétaire de la BCE atténue quelque peu les dégâts causés par l’absence d’une politique budgétaire commune. Mais elle ne saurait être durablement poursuivie, car elle favorise les bulles financières qui peuvent un jour ou l’autre provoquer une nouvelle crise.
Passer à un système démocratique
Aujourd’hui, les médiocres performances de la zone euro rendent impopulaire tout projet qui pourrait s’apparenter à un transfert de souveraineté. En réalité, celui-ci a pourtant déjà eu lieu. Il s’agit donc moins de transférer de nouveaux pouvoirs que de redéfinir la nature des pouvoirs déjà détenus par les institutions européennes, bref de passer du juridisme actuel à un système démocratique.
L’élection d’un exécutif élu, soit par le Parlement européen, soit directement au suffrage universel au sein de la zone euro, donnerait à cette dernière la légitimité nécessaire pour définir une politique commune. Compte tenu de l’importance des populations européennes atteintes par la crise, on peut espérer qu’une élection par l’ensemble des citoyens portera au pouvoir des dirigeants plus ouverts aux difficultés de chaque Etat et à la nécessité de soutenir la croissance. Observons que la chancelière allemande a proposé une telle réforme au début du quinquennat de M. Hollande, sans recevoir de réponse.
On nous dira qu’une telle solution n’est guère dans l’air du temps et qu’elle serait très difficile à mettre en œuvre. Mais la poursuite de la stratégie actuelle condamne l’Europe monétaire à l’implosion.
André Grjebine est directeur de recherche au Centre de recherches internationales (Sciences Po). Il a publié en 2015 La Dette publique. Comment s’en débarrasser (PUF, 2015).