Nos encontramos en esta vuelta a la actividad política en la mayor incertidumbre al desconocerse, con motivo del debate presupuestario, el cuadro general en el que se desarrollarán las políticas públicas. Un prius inexcusable, como se sabe, para planificar decisiones vitales para todos nosotros. ¿Cuál es la causa de tan nocivo aplazamiento? Que el Gobierno quiere modificar una ley, la orgánica de estabilidad presupuestaria, con el fin de evitar el previsible veto por parte del Senado a sus objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, entre cuyos contenidos se incluye lo que coloquialmente se conoce como el techo de gasto público. Tales acuerdos constituyen requisitos previos a la elaboración del proyecto de los Presupuestos Generales y, ya a finales de julio, el Gobierno fracasó a la hora de conseguir la aprobación de sus propuestas en las dos cámaras parlamentarias.
Una nueva votación podría ser favorable en el Congreso de los Diputados mediando -claro es- generosas concesiones a los grupos políticos que le apoyan. En el Senado la solución es más difícil por cuanto el Partido Popular dispone de la llave. De ahí la ingeniosidad del Gobierno: suprímase el veto que el Senado pueda oponer.
¿Es posible? Es cierto que, en la primera Ley de Estabilidad Presupuestaria (año 2001), se estableció que el Gobierno debía contar con el voto favorable de las dos cámaras. Lo ha recordado en estas páginas un artículo bien razonado de John Müller. La reforma en el año 2006 precisó que, si existía un veto del Senado, éste podría ser levantado con una nueva votación favorable del Congreso de los Diputados. Cuando en 2012 se elaboró la ley ahora vigente, que introdujo instrumentos para controlar el déficit de las Administraciones Públicas, se retornó al esquema inicial: cada cámara debía aprobar los objetivos del Gobierno. El Consejo de Estado avaló tal opción lamentando, sin embargo, que no se considerara el eventual problema de una situación de bloqueo parlamentario (dictamen de 1 de marzo de 2012). Situación en la que justamente nos encontramos.
Por ello, ante el previsible rechazo por el Senado, el Gobierno pretende modificar la ley. Tal sutileza política es admisible dentro del marco de la Constitución porque puede volver a orillarse el veto del Senado con otra votación en el Congreso de los Diputados. Como es a mi juicio también constitucional la redacción actual, esto es, que haya de conseguirse la aprobación en cada cámara siempre que se arbitre un mecanismo para evitar bloqueos como propuso el Consejo de Estado. Y es que la Constitución reconoce, como es lógico, la prevalencia del Congreso de los Diputados en los procedimientos legislativos (art. 90 CE), pero también admite que las dos cámaras se hallen ex aequo en otros casos, como ocurre con determinados acuerdos para los que se constituyen comisiones mixtas (por ejemplo, entre otras, a la hora de pronunciarse sobre el principio de subsidiariedad en el procedimiento legislativo europeo).
Lo que parece necesario realzar -debido a las diversas opiniones que está generando este problema- es que la intervención del Parlamento resulta adecuada, acorde con el principio democrático y no supone quiebra alguna de uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, a saber, la separación de los poderes públicos. En sentido contrario se ha pronunciado el profesor de la Quadra-Salcedo en el periódico El País (27 de agosto). Sabemos que nunca han transitado las relaciones entre los poderes del Estado de una manera apacible siendo este ámbito presupuestario verdaderamente llamativo, pues en él los pulsos entre los órganos constitucionales forman parte de la piel misma de la historia. ¿Cómo no recordar los nombres de Paul Laband y Georg Jellinek que hubieron de luchar con sus plumas en la arena del pleito presupuestario prusiano a finales del siglo XIX? Todavía vivimos en parte de esa herencia y de los esfuerzos realizados por estos destacados juristas para consolidar unas pautas destinadas a delimitar las funciones de cada uno de los protagonistas (en su libro Maestros alemanes del Derecho Público lo ha explicado Sosa Wagner).
Sin embargo, en estos momentos, hay que añadir, como ingrediente nuevo a la hora de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, las normas que traen causa de nuestra pertenencia a la Unión Europea. En efecto, fue en 1997 cuando vio la luz el primer Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento del que han ido emanando diversos reglamentos y directivas europeas, que hemos conocido como paquetes normativos (six pack o two pack). Así, en 2011 se aprobaron disposiciones con el fin de salvar las graves consecuencias de la crisis y evitar otros destrozos económicos. Esas normas europeas contienen además mecanismos para la adecuada supervisión de los compromisos presupuestarios. La ministra de Economía podría explicar a sus compañeros y a los españoles esas trascendentales reglas. En ellas ha insistido el Tratado de Estabilidad de 2012. Su filosofía se había incorporado a la Constitución española mediante la modificación de su artículo 135 (septiembre de 2011). Y, como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 18 de diciembre de 2014 (num. 215), se ha originado un nuevo equilibrio entre los poderes del Estado además de una cierta autolimitación en la elaboración del presupuesto público, obligado a moverse de una forma imperativa dentro del marco en que ahora nos encontramos, la Unión Europea. En resumen, la Ley de Estabilidad Presupuestaria es constitucional y, lo más importante, permite observar los compromisos europeos.
La reforma para reducir el papel del Senado originará durante las semanas que dure su tramitación cierto entretenimiento en el tablado político. Precisamente ayer se produjo la primera dificultad, que es la negativa de la Mesa del Congreso a tramitar la reforma por la vía de urgencia. La incertidumbre y la complicación se hacen así más agudas. El resultado es que van a quedar hurtadas o aplazadas ad calendas graecas las propuestas sustanciales referidas a las políticas públicas y a la distribución de los recursos económicos. Si a esto se añade que las fuerzas políticas pueden tener la tentación de enlazar con la contienda de las próximas elecciones locales y autonómicas, ello abocaría a una situación lamentable porque todos sabemos que ese es un momento en el que toda demagogia tiene su asiento. A mi juicio lo que el Gobierno debería intentar es conseguir la aprobación de un razonable techo de gasto para llegar cuanto antes a la aprobación de los Presupuestos. Porque, preciso es añadir, que amparados en ese techo, por amenazador que pueda parecer, se pueden abordar las necesarias reformas estructurales en el sector público para dotarle de la tan soñada eficiencia. Además, hay que saber que puede ser también con posterioridad elevado para atender fines sociales con diversas técnicas presupuestarias, por ejemplo, ampliando créditos dirigidos a la protección a la familia, a las pensiones, a las minusvalías y otros similares compromisos (art. 54 de la Ley General Presupuestaria). Por esta vía es probable que al fin logremos conocer el verdadero proyecto político del Gobierno que se nos ha hurtado en la moción de censura.
Mercedes Fuertes es catedrática de Derecho Administrativo. Su próximo libro se titula Las desventuras del dinero público. Elegía al principio de 'riesgo y ventura'.