Pese a sus numerosas desdichas, la Unión Europea sigue siendo un norte para los Estados más pobres que quedan fuera de sus fronteras. De hecho, la atracción gravitacional del proceso de ampliación de la UE ha sido el factor más importante en la reconstitución de la vida económica, política y cívica en los Balcanes occidentales desde el final de las guerras del decenio de 1990 posteriores a la desaparición de Yugoslavia.
La adhesión de Croacia a la UE el 1 de julio brinda un impulso positivo a una región que se había dejado en segundo plano a consecuencia de la “fatiga de la ampliación” y la introspección, inducida por la crisis, de la UE. Los partidarios de la ampliación señalan también el pacto firmado por Kosovo y Servia el pasado mes de abril como otro acontecimiento decisivo para desbloquear el futuro europeo de los Balcanes.
La ruptura decisiva con más de un decenio de guerra y confrontación se produjo en diciembre de 2012, cuando Kosovo y Servia comenzaron a aplicar un acuerdo sobre el control de las fronteras. El acuerdo logrado en abril va más lejos, al establecer un plan para compartir el poder en el norte de Kosovo y encaminado a reforzar el autogobierno local mediante una asociación de municipios de mayoría servia y al tiempo brindar nuevos acuerdos sobre el mantenimiento del orden y el poder judicial.
En la reunión recién concluida del Consejo Europeo, se reconocieron los avances logrados tanto por Servia como por Kosovo, al concederse a los servios una fecha (algo condicional) de inicio de las negociaciones para la adhesión y a Kosovo para iniciar el proceso de “preselección”. En este caso, la UE abriga la esperanza de que, tras la adhesión de Croacia, se acabe por fin con el punto muerto de la adhesión en los Balcanes occidentales.
Pero la fatiga de la ampliación entre los Estados miembros sigue enturbiando ese pronóstico optimista. Aunque más de tres cuartas partes de los Estados miembros de la UE son países que se adhirieron con la ampliación, ya no se considera que la extensión de la Unión fuera un éxito sin paliativos. Al contrario, con frecuencia se la presenta como una exageración.
En realidad, la fatiga de la ampliación ha sido la característica predominante de las relaciones de la UE con los Estados de los Balcones occidentales y explica por qué el proceso de adhesión ha estado en punto muerto a lo largo de una senda de negociaciones congeladas y desconfianza mutua y hacia un destino incierto. Así sigue siendo incluso después de la adhesión de Croacia.
La fatiga de la ampliación entró en el léxico político europeo a raíz de los dramáticos fracasos de los referéndums francés y holandés sobre el Tratado Constitucional de la UE en 2005. El seísmico choque del rechazo del tratado por parte de dos de los Estados miembros originales de la UE pedía a gritos un chivo expiatorio y el big bang de la ampliación concluido el año anterior –en el que ocho países poscomunistas (junto con Chipre y Malta) se adhirieron simultáneamente– parecía un blanco apropiado al que atribuir la culpa. De repente los fontaneros polacos estaban inundando a los “viejos” Estados miembros.
Así, pues, los candidatos de los Balcanes occidentales han tenido que afrontar un proceso que ahora se gestiona sobre una base más intergubernamental que el big bang de 2004 y que a veces ha sido rehén de las egoístas demandas bilaterales de los Estados miembros. Tradicionalmente, se consideraba la ampliación un sector en el que se dejarían de lado los intereses nacionales más fácilmente que en los marcos habituales de la UE: la dimensión normativa del proceso parecía requerir un criterio para la adopción de decisiones más orientado a la comunidad; pero ha habido un cambio fundamental a ese respecto.
Ahora la ampliación resulta más fácil de politizar en los Estados miembros y así es, en particular, allí donde hay un mar de fondo de euroescepticismo al que recurrir. El Consejo Europeo –y no la Comisión Europea– es el que está estableciendo cada vez más los criterios para delinear los avances en las conversaciones sobre la adhesión y, por tanto, determinando en gran medida el ritmo al que avanzan las negociaciones.
Esa forma intergubernamental de adopción de decisiones sobre la ampliación resultó evidente cuando Eslovenia hizo importantes peticiones territoriales y marítimas a Croacia. Se puede ver también en las continuas objeciones griegas al nombre de Macedonia y la insistencia del Bundestag en la aprobación de los avances de los Estados candidatos, petición que ha complicado las relaciones con Turquía enormemente.
Hay amplia documentación procedente de las rondas anteriores sobre la ampliación de la capacidad transformadora de la UE para democratizar y “europeizar” los Estados antes de sus adhesiones, pero la UE conseguirá la transposición de sus leyes, normas y valores en los países candidatos a la adhesión sólo si los gobiernos de éstos se toman en serio sus promesas. Deben estar dispuestos a arrostrar los costos de su aplicación, porque crean que los beneficios para sus países como miembros de la UE (o para ellos mismos como protagonistas políticos) se harán realidad.
Así, pues, la promesa de la adhesión hecha por la UE tiene que ser creíble, sencillamente, para que las reformas inspiradas en dicha adhesión den resultado y se interioricen las normas de la UE en los Estados candidatos. El auténtico problema de la UE en los Balcanes occidentales es el de que la promesa (de adhesión) hecha a los Estados aspirantes en 2003 ya no es suficiente para contrarrestar las corrientes de fatiga de la ampliación, que ha provocado una fatiga de las reformas, con lo que se ha aminorado el avance de los candidatos de la región hasta quedar prácticamente empantanadas.
De hecho, a diferencia de las rondas anteriores sobre la adhesión, la UE no ha facilitado un calendario concreto para lograr la promesa de adhesión hecha en Salónica hace diez años. Al contrario, el proceso sigue siendo impreciso e indeterminado. El Comisario de la UE para la Ampliación y la Política Europea de Vecindad, Štefan Füle, insiste en que la ampliación está avanzando, pero los Balcanes occidentales siguen siendo una región frágil, caracterizada por nacionalismos mutuamente antagonistas, una formación estatal incompleta, modalidades profundas y omnipresentes de corrupción y una mala gestión económica endémica.
Cuando la UE celebra la adhesión de Croacia, que indudablemente dará un impulso a corto plazo al proceso de reforma en todos los Balcanes occidentales, afronta una profunda alternativa en su compromiso con esa región. Puede volver a fortalecer el espíritu de las rondas anteriores sobre la ampliación o puede sucumbir a la fatiga de la ampliación. En uno u otro caso, el futuro de la región cuelga de la balanza.
John O’ Brennan is Director of European Studies and a lecturer in European Politics at the National University of Ireland Maynooth (NUIM). Traducción del inglés por Carlos Manzano.