Von Kirchmann, jurista y filósofo alemán, acuñó a mediados del siglo XIX una frase que ha pasado a la posteridad como síntesis del poder del parlamento: «Unas palabras del legislador y bibliotecas enteras se convierten en maculatura». Lo que no nos podíamos imaginar es que en mayo de 2024 esas palabras las iba a pronunciar el Congreso de los diputados y que la maculatura era el Estado democrático de Derecho. 177 diputados han aprobado la Ley de Amnistía, la ley más rupturista de toda nuestra historia democrática; la que rompe con la base política de nuestra democracia, con la Constitución y con el derecho de la Unión Europea.
Supone la ruptura política que finiquita, definitivamente, el consenso sobre el que se erigió nuestro orden constitucional. El de entender que se debía gobernar para la mayoría de los ciudadanos. Se decía, antaño, que se ganaban las elecciones mirando hacia el electorado más fiel e, incluso, el más radical, pero se gobernaba mirando hacia el centro. En esa centralidad confluían unos y otros haciendo posible los acuerdos. La moderación era la cualidad a cultivar porque era la que hacía posible gobernar. Se podía ser radical durante las campañas, pero se debía ser moderado en la acción de gobierno. Ya no. La nueva estrategia política, que tiene en esta ley su máxima expresión, es la de gobernar para la minoría, «la mía». La polarización no es la causa, sino la consecuencia. Es dudoso que sea un designio ideológico, cuando más fruto del oportunismo político-electoral de movilización de los propios, al mismo tiempo que ilustración de lo que les sucedería si cambiasen de bando. Al no haber un ámbito compartido, los acuerdos ya no son posibles, ni la lealtad para con el «sistema». La política gira hacia los extremos y los actores se dan la espalda porque no se necesitan, ni para acordar ni para convivir. El consenso está muerto, porque ha muerto la mayoría como actor social y político.
La ruptura constitucional no es más que una derivada de lo expuesto. La soberanía parlamentaria, el brazo ideológico del populismo, se reduce a una idea central: la mayoría, la suya, no soporta ni se somete a límite alguno, ni al de la Constitución. Esta Ley de Amnistía rompe con el principio de división de poderes y con el monopolio de la función jurisdiccional que la Constitución reserva a los jueces en todo tipo de procesos, al convertir al legislativo (los políticos) en tribunal (popular) que extingue las responsabilidades jurídicas apreciadas por sentencias judiciales firmes, así como acuerda el sobreseimiento de instrucciones judiciales en marcha, por actos relacionados, incluso, de manera tangencial o indirecta con el proceso secesionista que hubiesen generado algún tipo de responsabilidad jurídica (penal, administrativa o contable) durante un lapso temporal que va desde noviembre de 2011 hasta noviembre de 2023, aunque puede ampliarse muchísimo más. El legislador invade el ámbito jurisdiccional que la Constitución reserva, en «exclusiva», a los jueces y magistrados, en virtud de una ley, además, escandalosamente arbitraria.
Igualmente, la ley rompe con la Unión Europea. No sólo porque es contraria a los principios y valores de la Unión, en particular, el de Estado de Derecho, en relación, precisamente, con el principio de división de poderes. Sino porque lo es, en concreto, a dos directivas: la Directiva 2017/541 relativa a la lucha contra el terrorismo y la Directiva 2017/1371 sobre lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del derecho penal. Porque extiende sus efectos extintivos de las responsabilidades penales a conductas que forman parte de los delitos indicados.
Sobre todo, es una ley que rompe con el sentido común. ¿Cómo se puede justificar la amnistía en la convivencia cuando ha suscitado el rechazo de más de la mitad de los españoles? No sólo no alienta la convivencia, sino que fomenta la discordia al crear un motivo de ruptura y de desencuentro en relación con los pilares esenciales sobre los que se asienta. Sin embargo, lo más relevante es el precedente: compromete el futuro de nuestra democracia.
Los patrocinadores de esta ley suelen repetir, como ya hicieron con los indultos y luego con la reforma del Código Penal que suprimió el delito de sedición, así como reformó el de malversación, que la aprobación no rompe nada. «España no se rompe», reiteran. No cambia nada, pero lo cambia todo, porque sigue ganando en velocidad el proceso de erosión de nuestra democracia. Un objeto no sometido a fuerzas de sentido contrario seguirá cayendo por un plano inclinado a una velocidad que se va incrementando. Hemos pasado del indulto a la eliminación de la sedición, de esta a la amnistía y probablemente de la amnistía al referéndum y a la independencia, como han anunciado hoy mismo los secesionistas. No se le quiso parar en el momento inicial, con los indultos; ahora será más complicado. Y aún peor: más difícil será la reconstrucción.
La entrada en vigor supone la inmediata aplicación de la ley. Los órganos judiciales, pero también los administrativos y contables, deberán aplicarla en un plazo de dos meses. Son estos los que deberán establecer, caso a caso, quiénes se pueden beneficiar de la amnistía. Un proceso complejo por la indeterminación de su ámbito de aplicación. No se sabe ni cuántos se podrán beneficiar, si son cientos, miles o cientos de miles de personas. Ni se sabe las conductas por las que lo podrán: ni su objeto, ni el tiempo. Es más, el elemento clave de la institución de la amnistía, la intencionalidad política, desaparece, porque es suficiente una conexión circunstancial o incidental (indirecta) para que un sujeto se beneficie.
Ahora bien, los órganos jurisdiccionales, en particular, los penales, tienen mecanismos para suscitar ante tribunales competentes las controversias jurídicas oportunas concernientes a las dudas de constitucionalidad y de legalidad de la Unión que plantea la ley. Son la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En el último caso, con efectos suspensivos, lo que congelaría de manera inmediata la aplicación de la ley. Estos efectos suspensivos tienen unas consecuencias dispares ante la multiplicidad de casos a los que se aplica, desde los de responsabilidad penal, pasando por la administrativa, hasta la contable. Y que varían, a su vez, en función del momento procesal en el que se encuentren. Centrándonos exclusivamente en las materias penales, si el asunto no ha concluido mediante sentencia firme debería continuar la tramitación hasta producir la sentencia. En cambio, una vez la hubiese, no parece razonable que se pueda ejecutar, máxime si se trata de sentencia que impone pena privativa de libertad. No es proporcionado que mientras se resuelvan las controversias los condenados esperen en prisión.
En el caso de Puigdemont, su situación es aún más compleja. Por un lado, no ha sido ni condenado; por otro, está siendo investigado por delitos cubiertos por las directivas de la Unión. Al situarse en ese territorio ignoto es, probablemente, el principal obstáculo para que se pueda beneficiar de la amnistía. En definitiva, si su cobardía lo llevó a la huida, esa misma huida es el principal obstáculo para obtener el beneficio pretendido.
Se ha consumado la aprobación de la ley más rupturista de toda nuestra historia democrática. Rompe con el consenso constitucional, con el gobierno de la mayoría, con la Constitución, con el derecho de la Unión... Y, sobre todo, rompe con el sentido común, ya no sólo el de la sensatez, sino con el del común de los españoles. Ha entregado la democracia a sus enemigos a cambio de mantenerse en La Moncloa. Cuando la democracia se convierte en mercancía, se seguirá explotando, en la creencia de que la voracidad sin límite del secesionismo se puede saciar. Falso. Puede haberse comprado tiempo, pero no la solución. Y no lo es convertir la Constitución en maculatura, como han hecho 177 diputados.
Andrés Betancor es catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Pompeu Fabra y coordinador del libro de reciente publicación La amnistía: el caballo de Troya de la democracia (Editorial Deusto)