Ante el derrumbe del Estado

De poco sirve que en la hora del naufragio del Estado de las Autonomías busquemos a los culpables del mismo o la causa originaria y principal que dio lugar al diseño del Título VIII de la Constitución. Tampoco nos sirve recordar que nuestros constituyentes, obligados a solucionar especialmente los problemas de Cataluña y el País Vasco, optaron por la peor solución que ofrecía el Derecho comparado para integrar en el Estado a unos territorios de características especiales.

Se decidieron así por el sistema inventado por la Constitución de 1931, que contemplaba un Estado integral en el que se dejaba que las regiones que aspirasen a la autonomía lo decidiesen por sí mismas. Después, lo que se había ideado para dos, o si acaso, tres regiones especiales, se acabó generalizando, permitiéndose incluso que se creasen comunidades autónomas uniprovinciales. Todo fue un disparate, pues se acabaron creando 17 comunidades autónomas, sin que la Constitución suministrase los mecanismos necesarios para que ese batiburrillo funcionase racionalmente. Ahora bien, tras los dos Pactos autonómicos de 1981 y 1995, se logró crear una cierta racionalidad en el funcionamiento de nuestro Estado complejo. Es más, si mediante la reforma constitucional oportuna, se hubiese cerrado el cuadro de las comunidades autónomas existentes -entre las cuales algunas como el País Vasco y Cataluña disponían de mayores competencias que las otras-, es muy posible que hoy dispusiésemos de un Estado descentralizado medianamente racional. Incluso es muy posible que fuese satisfactorio también para la mayoría de vascos y catalanes.

Ante el derrumbe del EstadoSin embargo, no se hizo la reforma constitucional necesaria para zanjar definitivamente una Constitución inacabada. Todo lo que se había conseguido para poder asentar el Estado autonómico no sirvió de nada y la semilla de la irracionalidad prendió nuevamente en nuestro país, para acabar desembocando en el desafío independentista de los nacionalistas catalanes y vascos. Ante una situación semejante, que no quieren ver nuestros gobernantes, es necesario buscar la solución más adecuada que pueda detener el derrumbe del Estado, si es que todavía estamos a tiempo.

Así las cosas, en los próximos días aparecerá un libro de uno de nuestros juristas más preclaros que se ha distinguido ya por su importante aportación al análisis del Estado de las Autonomías. En efecto, Santiago Muñoz Machado es el autor de la obra a la que me refiero: Cataluña y las demás Españas. Muñoz Machado ya había publicado otros libros anteriores sobre el mismo tema, como el importante Informe sobre España. Ahora, en los momentos decisivos que vivimos, da un paso más, intentando contribuir al hallazgo de una solución aceptable para embridar el separatismo catalán y evitar el estropicio.

En su nueva obra utiliza el plural de las Españas, que es propio de nuestro constitucionalismo desde la Carta de Bayona de 1808 hasta la Constitución de 1869, y que también utilizó Ernest Lluch en su obra Las Españas vencidas, citada con un gran respeto por el autor. Sea lo que fuere, a efectos de situar el objeto de su obra en una situación comprensible para los lectores, Muñoz Machado combina la historia tanto de Gran Bretaña -especialmente la de Escocia- y la de España, con el presente y, sobre todo, con propuestas de futuro. Se propone así analizar el llamado «derecho a decidir», eufemismo para encubrir el derecho de autodeterminación, insólito en una democracia constitucional como la española.

En cualquier caso, de los agudos análisis de Muñoz Machado se desprenden tres hipótesis ante la encrucijada en que nos encontramos, con el horizonte al fondo de la consulta suspendida del 9-N. Una primera posibilidad consiste en afrontar este desafío sin pestañear, dejando más o menos el Estado de las Autonomías como ha llegado hasta nuestros días. Pero esto equivaldría a un suicidio, porque el actual modelo es imposible que siga funcionando correctamente. Por supuesto, como he dicho, el mal de origen procede de la misma Constitución, si bien Muñoz Machado también responsabiliza al propio Tribunal Constitucional. En efecto, señala así que «el Tribunal Constitucional estableció, ante la perplejidad de los demás juristas del mundo, que no era inconstitucional que los Estatutos calificaran de exclusivas las competencias autonómicas sobre algunas materias que la Constitución calificaba como exclusivas del Estado, asegurando que cuando dos competencias sobre la misma materia se califican al mismo tiempo están llamadas a ser concurrentes. Con lo cual el Tribunal Constitucional, en lugar de colaborar a definir el concepto de exclusividad, lo desbarató y lo hizo inservible como categoría general, sin considerar que en otras constituciones de referencia, como la alemana, es el centro sobre el que gira el buen funcionamiento del sistema entero».

Las consecuencias de semejante dislate han sido enormes, pues, por ejemplo, no hay duda de que «la Generalitat ha legislado sobre las mismas materias y con la misma extensión que lo ha hecho el Estado y cuenta con organismos que duplican los existentes en la esfera central». Es más, esta duplicidad se puede deducir también en otras comunidades autónomas, lo que viene a demostrar «lo confuso que es el reparto de competencias que se ha establecido porque permite que se sostenga una interpretación y la contraria con la misma aparente seriedad». El resultado de tal galimatías es desolador, porque además de la inflación legislativa que producen 17 Parlamentos autonómicos, lo más grave es que «ni siquiera podemos identificar claramente cuándo una ley es del Estado o de las comunidades autónomas». No creo que sea necesario agotar todos los argumentos que expone Muñoz Machado para demostrar la inviabilidad del actual Estado, a la que contribuye también tanto el Estatut de 2006, como la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el mismo. En suma, el Estado de las Autonomías no puede seguir funcionando así, porque además habría que ofrecer una salida a los nacionalistas vascos y catalanes. No quedan, por tanto, además de ésta, más que dos posibilidades.

Una, primera, de corte más radical, tal y como defiende hoy el PSOE, sería la de cambiar la Constitución, al menos una parte de ella, para adoptar en España un Estado federal. La opinión de Muñoz Machado a este respecto es clara, pues mantiene que tal decisión exigiría «desmontar el Estado unitario que se corresponde con nuestra tradición secular, sobre cuyos cimientos se ha construido una descentralización política importante», la cual fue decidida por las instituciones de arriba abajo. Pero la opción del Estado federal, significaría, al contrario, que las partes (todas o algunas) que constituyen actualmente el Estado de las Autonomías, refundaran un nuevo Estado, construido de abajo arriba, sobre la base de que dichas unidades políticas decidieran qué intereses generales debían ceder a las instancias unitarias que habría que construir. En definitiva, «esto sería el pacto federal que algunos solicitan, que implicaría cambiar la residencia de la soberanía para situarla en las entidades infraestatales (la mayor parte de ellas artificialmente constituidas a partir de 1978) y nos llevaría hacia un confederalismo de nuevo cuño y de futuro ahora inexplorable». Por lo demás, parece que sería difícil que Cataluña y el País Vasco aceptaran un federalismo igualitario. Pero nunca se sabe.

De ahí que Muñoz Machado opte personalmente por una segunda posibilidad, y tal vez la única. Señala que «es más ajustado pensar que la España de las Autonomías ha cumplido su papel y que los defectos que tenemos denunciados pueden arreglarse con reformas constitucionales y legales adecuadas». Para ello, Muñoz Machado propone dos pactos: uno para la reforma de la Constitución, sin variar sustancialmente su orientación respecto a la organización territorial, y otro, de carácter «constituyente», para lograr una nueva fórmula de articulación de Cataluña (y supongo que del País Vasco también) en el Estado. Sobre el contenido de ambos pactos, Muñoz Machado expone su propuesta, que en lo que se refiere a Cataluña, es ciertamente original. En definitiva, un libro que los políticos deberían tener presente si es que quieren de una vez desenredar la madeja que nos legó el Título VIII de la Constitución y crear un Estado que funcione.

Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.

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