Il est désormais admis que le sommet de Cancun s'est soldé par un échec, le second après celui de Copenhague. Des années de négociations intenses ont abouti en des instruments de mise en œuvre très faibles. Une part importante des négociations s'est embourbée dans des discussions sémantiques et des maquignonnages.
Une des explications les plus répandues à ces échecs est l'absence de volonté politique. Les dirigeants mondiaux, en particulier américains et chinois, n'ont pas voulu faire les efforts nécessaires et n'ont donc pas pu se mettre d'accord.
C'est l'une des explications. Nous en proposons une autre : selon nous, même s'il y avait une volonté politique, les institutions existantes resteraient inappropriées. Selon les standards internationaux actuels, les organisations internationales impliquées dans le processus de négociation sont extrêment faibles. Au secrétariat de la Convention-cadre des Nations unies sur le changements climatiques (CCNUCC), seulement 300 personnes assistent les négociateurs, alors qu'environ 2 400 personnes travaillent pour le FMI, 10 000 pour la Banque mondiale et 620 pour l'OMC. Le GIEC, chargé d'apporter des preuves scientifiques à la CCNUCC, est composé d'environ 2 000 experts non-salariés. Ils sont parmi les meilleurs experts mondiaux sur le climat et les questions environnementales, mais nous estimons que seuls 30 d'entre eux sont des spécialistes de la création d'instruments pour la réduction des émissions tels que les bourses du carbone, les taxes carbone ou le droit international. Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) est donc, par essence, expert dans la définition des problèmes mais très insuffisant pour proposer des solutions.
Les théories de l'économie et des relations internationales nous apprennent que la solidité des institutions est essentielle à la création de richesses et à la coopération. La particularité des institutions fortes est qu'elles sont dotées de mécanismes de contrôle et d'auto-régulation crédibles. Elles déterminent des normes autour d'objectifs à long terme qu'il est difficile de contourner car cela a un coût fort en terme d'image (et parfois en terme financier) et a des conséquences sur d'autres domaines de coopération. En outre, lorsqu'elles sont soutenues par des organisations professionnelles, elles recueillent également un corpus de connaissances et d'expertises.
La question du climat est particulièrement épineuse quand on en vient à parler accords et d'institutions internationaux. C'est un exemple de cas à la fois extrême et global de "dilemme du prisonnier". En effet, si toutes les nations voient les bénéfices qu'elles peuvent tirer de la réduction des émissions, elles savent qu'elles en tireront tout autant si les réductions sont faites en partie ou totalement par les autres nations. Ainsi, en l'absence d'accord, aucune nation réduisant ses émissions ne peut être certaine que cette réduction n'est pas annulée par une augmentation des émissions d'une autre nation. Ce problème rend le besoin d'un accord crédible et pérenne encore plus important.
Des institutions fortes, focalisées sur la recherche de solutions à ce problème particulier, auront beaucoup plus de chances d'accompagner le processus avec succès et d'alimenter le débat de manière rationnelle que ne le ferait d'incessantes négociations diplomatiques.
UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
Il est nécessaire de mettre en place un nouveau cadre institutionnel adapté au problème qu'il doit résoudre, une véritable organisation mondiale du climat. De plus, pour sortir de l'impasse dans laquelle se trouve le CCNUCC, un forum des plus gros émetteurs (MEF) pourrait être créé par les douze pays les plus gros émetteurs ainsi que l'Union européenne qui, ensemble, émettent trois quarts des gaz à effet de serre.
Cette stratégie de "minilatéralisme" menant au multilatéralisme est d'ailleurs souvent pratiquée au sein des Nations unies (où, par exemple, le Conseil de sécurité s'est vu délégué la responsabilité d'imposer des résolutions légalement contraignantes sur les questions relevant de la paix et de la sécurité internationale. Sur certaines questions sensibles, telles que le programme nucléaire iranien, les nations les plus concernées se réunissent en un groupe plus restreint afin de traiter le sujet plus efficacement et de s'assurer de la présence des acteurs les plus importants en son sein : à mon avis cette partie entre parenthèse n'a pas tout à fait sa place dans un article de débat mais plus dans une présentation).
Du fait d'un nombre restreint de participant, le MEF pourrait simplifier l'appréhension du problème et contenir les trouble-fêtes, dont le rôle est trop important, non du fait des causes qu'ils défendent mais de leur capacité à entraver les négociations en détournant ces dernières à des fins de propagande et en poursuivant des objectifs autres que les questions climatiques.
La raison d'être du forum est de placer les plus gros émetteurs face à leurs responsabilités et de les inciter à agir. Un accord entre eux serait presque aussi important qu'un accord global. L'accord du MEF pourrait plus tard être adopté par un groupe plus large au sein de la CCNUCC.
La composition de l'organe décisionnel du MEF devrait refléter le poids économique respectif de chacun de ses membres et leur responsabilité dans la réduction des émissions. Nous ne sommes en faveur ni d'un système de véto de type onusien ni d'un système "une nation, un vote" mais privilégions un système de quotas donnant à chaque membre un vote proportionnel, suivant la pratique du FMI.
Les deux principales tâches du MEF seront la définition d'un accord central sur le partage des réductions d'émissions et la création d'institutions internationales permanentes pour le climat. Le MEF décidera des moyens de financement de ces institutions et sera l'autorité finale pour initier des procédures de sanctions contre les fraudeurs.
En 1944, à Bretton Woods, les créations du FMI, de la Banque mondiale et du GATT/OMC ont posé les bases de la coopération économique et financière internationale. Malgré toutes leurs limites, les institutions de Bretton Woods ont participé à la reconstruction du système économique international et sont devenues des références durables en matière de questions économiques et financières internationales. Après l'échec de Cancun, il est nécessaire de faire de même pour le climat.
Martin Adahl, ancien senior economist de la Banque centrale de Suède et directeur de la fondation Fores. Il est l'auteur de l'ouvrage Un Bretton Woods pour le Climat.