Los recortes asociados a la última crisis económica han llevado a muchos ciudadanos en los últimos años a pedir la recuperación de los servicios y la cobertura mayor y mejor de las necesidades sociales. Recordemos las manifestaciones de los sectores sanitarios o educativos o las reivindicaciones de las personas mayores para lograr una adecuada actualización y cobertura de sus pensiones; las comunidades autónomas demandan más recursos para hacer frente a sus gastos y a su situación de endeudamiento y otros colectivos, como los funcionarios públicos o los policías exigen mayores retribuciones ante la pérdida de capacidad adquisitiva de sus salarios, en un contexto de elevados niveles de deuda pública.
En ese marco, diversos partidos políticos, proponen intensas rebajas impositivas como vía para mejorar la situación de los ciudadanos y estimular el crecimiento económico. Para cualquier espectador neutral esta propuesta resulta claramente contradictoria con las demandas mencionadas. ¿Menos impuestos y más recursos para atender las necesidades sociales? ¿Cómo ajustar más gastos con menos tributos?
Son cuatro los argumentos que, de algún modo, explican estas propuestas: el primero se relaciona con la aversión de los ciudadanos al pago obligatorio de tributos. La gente no vincula los impuestos con los servicios públicos y piensa que los políticos deben limitarse a garantizar mejores servicios con los menores recursos posibles. Este tipo de actitudes deriva de la falta de cultura tributaria y la insuficiente explicación del significado de los impuestos y su empleo por parte de los responsables públicos. En las sociedades más avanzadas, los ciudadanos saben que para mantener elevados niveles de bienestar es necesario pagar impuestos y si el nivel de recaudación es bajo, no se puede garantizar una provisión adecuada de bienes y servicios públicos.
El segundo argumento tiene que ver con las posiciones contrarias a lo público. “El dinero está mejor en manos de los ciudadanos”; “el sector público no funciona, hay que recortarlo drásticamente y aumentar el peso del sector privado en el ámbito de los servicios públicos”. En consecuencia, las rebajas permitirán a todos cubrir sus necesidades acudiendo al mercado. ¿Es esto así? Este tipo de argumentos se fortalece con los casos de corrupción y los problemas de eficiencia de la gestión pública. Acabar con estos problemas sería una exigencia indispensable previa al eventual aumento de la presión fiscal actual. Sin duda los gestores públicos, que utilizan dinero recaudado coactivamente, deben actuar honesta y eficientemente: deben evitarse despilfarros, ajustar los recursos a las necesidades, revisar el funcionamiento de las unidades públicas, incluso cerrando las poco operativas o innecesarias y aplicar con rigor las técnicas de control pertinentes. Deberá reconocerse, sin embargo, que una adecuada estrategia de incorporación generalizada de la eficiencia en la gestión pública exige tiempo y, aunque sea un objetivo esencial, no cabe esperar de ella grandes resultados en el corto plazo.
La tercera justificación para recortar impuestos tiene que ver con los supuestos efectos beneficiosos de tales recortes sobre la recaudación y el crecimiento. Se defiende que bajar los impuestos, además de liberar fondos a favor de la iniciativa privada, permitirá aumentar la actividad y, en consecuencia, las bases imponibles de los tributos, lo que hará crecer la recaudación. Ese es el contenido de la curva de Laffer, creada por un asesor del presidente Reagan en los años ochenta del pasado siglo y que sirvió para justificar una importante disminución de impuestos en Estados Unidos. La curva expresa la relación entre tipos impositivos y recaudación tributaria: cuando el tipo es 0%, no se obtendrían ingresos; posteriormente, el aumento de los tipos hará crecer la recaudación hasta un determinado nivel a partir del cual los ingresos tributarios comenzarían a disminuir, como consecuencia de los incentivos económicos negativos que generarían tipos crecientes, hasta volver a una recaudación nula con un tipo del 100%. La propuesta de Laffer justificaba una rebaja impositiva al haberse sobrepasado el nivel máximo citado.
A pesar de la extensa literatura generada por la idea, ha sido difícil confirmarla empíricamente y, en contra de las expectativas, tras la reforma de Reagan, la recaudación tributaria disminuyó significativamente, en lugar de crecer. El profesor J. K. Galbraith, en un libro de 1992, The Culture of Contentment, se refería a la curva de Laffer en los siguientes términos: “Partiendo de la circunstancia indiscutible de que si no se aplican impuestos no se obtendría ningún ingreso y de que si los impuestos absorben todos los recursos no se produciría ninguna renta, el profesor Laffer unió estas dos verdades indiscutibles con una curva a mano alzada que mostraba que, aumentando los tipos impositivos, el total de los recursos públicos primero aumentaría y luego caería. (...) En un ejercicio posterior de imaginación, Laffer pasó a sostener que la presión fiscal había superado en Estados Unidos el punto óptimo, obtenido, como ya dijimos, a mano alzada. (...) Nadie en su sano juicio se tomó en serio la curva y las conclusiones del profesor Laffer. Hay que otorgarle, sin embargo, el mérito de haber demostrado que una manipulación justificativa, aunque evidente, podía ser de gran utilidad práctica. La reducción impositiva de la década de los ochenta fue, en no escasa medida, producto de la invención de Laffer”.
Con todo, la curva de Laffer ha seguido siendo empleada por los partidos políticos conservadores para justificar sus propuestas de rebajas impositivas. Así se hizo en Estados Unidos con la reforma fiscal del presidente Trump, quien recientemente concedía la Medalla de la Libertad presidencial a Arthur Laffer, o más recientemente con las iniciativas de diversos gobiernos europeos o de las comunidades autónomas en España, como la propuesta de aplicar “la mayor rebaja fiscal de la historia”, realizada por la nueva presidenta de la Comunidad de Madrid.
Por fin, el cuarto argumento para defender rebajas impositivas, se relaciona con la cuestión territorial: ahora, la justificación se sustentaría en términos de competencia fiscal. Bajar los impuestos para atraer bases de otros territorios y evitar que las nuestras se desplacen a aquéllos. Así ha pasado con el impuesto de sucesiones y donaciones en España, la rebaja de los tipos del impuesto sobre la renta que deciden las comunidades autónomas o el crecimiento de las deducciones fiscales autonómicas. Este último argumento, además de cuestionar el principio de lealtad institucional, tiene el serio inconveniente de que la competencia fiscal genera una tendencia a medio o largo plazo a la disminución de la recaudación o incluso la desaparición de algunos tributos.
No parece, en consecuencia, que la aplicación de rebajas impositivas sea la mejor estrategia para hacer frente a las demandas ciudadanas de buenos servicios públicos o a las necesidades del sector público. En realidad la propuesta es más bien una apuesta por el suministro privado de los bienes y servicios públicos, al margen de sus consecuencias distributivas.
Jesús Ruiz-Huerta es catedrático de Economía Aplicada y director del Laboratorio de la Fundación Alternativas.