La conferencia de Bretton Woods del año 1944 estableció un marco multilateral para la cooperación mundial en materia de estabilidad macroeconómica, comercio y desarrollo que ha perdurado (a pesar de los inevitables ajustes e interrupciones) durante los pasados 75 años. Debemos celebrar y alabar estos logros. Y, si bien este sistema de gobernanza económica global se encuentra actualmente bajo gran presión, las instituciones de Bretton Woods, junto con foros internacionales y regionales establecidos más recientemente, aún tendrán que desempeñar un papel significativo a largo plazo.
A nivel macro, Bretton Woods se basó en tipos de cambio fijos pero ajustables, y se apoyó en el aquel entonces recientemente creado Fondo Monetario Internacional para monitorear la consistencia de las políticas nacionales y brindar apoyo financiero a los países que enfrentan shocks externos. El nuevo Banco Mundial (que comenzó como el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo) brindó apoyo y asesoramiento acerca de proyectos de inversión a largo plazo para el desarrollo y la reconstrucción. Y, otra institución de la posguerra, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) – ampliado y restablecido como la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el año 1995 – proporcionó un marco para promover el libre comercio, sobre la base de reglas multilaterales y mecanismos de disputas.
Este acuerdo global permitió mucho espacio para distintos enfoques tanto nacionales como regionales, siempre y cuando que las políticas no condujeran a recurrentes crisis de balanza de pagos e inflación. Los países exitosos pudieron acumular más capital, especialmente humano, y construir instituciones que hicieron que sus ganancias fueran más permanentes. En muchos sentidos, las estrategias nacionales que dieron frutos fueron aquellas que apostaron a la convergencia – es decir, hacia políticas que apuntaban a reducir las brechas de productividad con las economías más avanzadas.
Junto a los avances económicos, muchos comentaristas vieron claras señales de convergencia política que tendían hacia regímenes democráticos más liberales, que culminaron con la caída del Muro de Berlín y el colapso de la Unión Soviética. El politólogo estadounidense Francis Fukuyama resumió esta narrativa en su famosa tesis sobre el “fin de la historia”.
Con el transcurso del tiempo, el régimen de Bretton Woods enfrentó numerosos desafíos y crisis. El desplazamiento llevado a cabo a principios de la década de 1970 desde paridades explícitas de tipos de cambio hacia un sistema de divisas más flexible selló el final del marco monetario original de la posguerra; sin embargo, posteriormente la fijación formal e informal de metas de inflación, volvió a anclar el sistema.
Es cierto que muchos países en desarrollo sufrieron problemas de inflación y de balanza de pagos que fueron mucho más grandes en comparación con los sufridos por las economías más maduras; sin embargo, los esfuerzos para reestructurar sus deudas internacionales y hacer frente a una inflación alta o a una hiperinflación fueron bastante exitosos. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo se adaptaron a un mundo de necesidades de capital cada vez mayores al desempeñar un papel más informativo y catalítico en áreas como infraestructura y creación de instituciones. Y, a pesar de un progreso lento o nulo a nivel de la OMC, se establecieron muchos acuerdos bilaterales y regionales de comercio e inversión.
Hoy, sin embargo, la coordinación económica mundial se ha tornado en más dificultosa, y hasta en completamente imposible en algunas áreas. Con respecto al comercio, a pesar de la proliferación de acuerdos regionales, no ha habido un progreso multilateral significativo desde la Ronda Uruguay del año 1994. En cuanto al cambio climático y el medio ambiente – un imperativo existencial contemporáneo – las recientes negociaciones han producido resultados limitados. Los bienes públicos a nivel global siguen siendo infra-suministrados en áreas clave, como por ejemplo aquellas relativas a la seguridad, migración y salud mundial. Y, la deuda sigue creciendo en muchos países, a menudo superando los niveles alcanzados en el período previo a la crisis financiera mundial del año 2008.
Incluso algunos de los logros comerciales regionales del último cuarto de siglo ahora se encuentran en una posición vulnerable, como por ejemplo el mercado interior de la Unión Europea (suponiendo que Brexit llegue a concretizarse) y los acuerdos recientemente reemplazados: Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Bloque del Mercosur de América Latina y Acuerdo de Asociación Transpacífico.
Paralelamente a estos desafíos económicos, hay una frustración popular generalizada ante la incapacidad que exhiben la mayoría de los países con respecto a enfrentar las implicaciones sociales negativas del actual modelo de desarrollo global.
En este contexto, no causa sorpresa que foros más nuevos, como por ejemplo el G7, el G20 y el Consejo de Estabilidad Financiera, hayan reemplazado, en parte, a las instituciones formales de Bretton Woods. Debido a que las decisiones tomadas en instituciones internacionales a menudo tienen fuerza de ley, muchos países prefieren reunirse en foros que emiten, en su mayoría, declaraciones no vinculantes (esta es una puntualización frecuentemente hecha por el fallecido Tommaso Padoa-Schioppa, ex miembro del directorio del Banco Central Europeo y ex ministro de finanzas de Italia).
Si bien no es tan sólido como el diseño original de Bretton Woods, este diseño en evolución puede indicar que el sistema de gobernanza económica global es flexible y puede adaptarse a circunstancias cambiantes. Sin embargo, en el caso de países más grandes o bloques, como por ejemplo Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón, el sistema formal de Bretton Woods ya no es fundamental para la estabilidad macroeconómica, el comercio o las finanzas.
Por lo tanto, ¿qué podemos decir acerca de Bretton Woods en un mundo en transición?
En primer lugar, teniendo en cuenta que Estados Unidos es menos dominante y está menos dispuestos a ofrecer liderazgo global económico y financiero, es probable que aumente la inestabilidad sistémica. Tal como el famoso historiador económico estadounidense Charles Kindleberger advirtió: esto ocurre típicamente en momentos de transición cuando no existe una potencia hegemónica mundial. Algunas señales de esto ya se hacen visibles en la forma de tensiones comerciales y regionales, creciente endeudamiento, y nacionalismo en aumento.
En segundo lugar, ahora debería considerarse que “Bretton Woods” incluye no sólo a las instituciones originales, sino también a los foros mundiales y acuerdos regionales establecidos más recientemente. Estos mecanismos de cooperación constituyen una respuesta práctica y realista a los desafíos actuales.
En tercer lugar, uno debe preguntarse si los países en desarrollo continuarán tratando de converger con las economías más avanzadas, y si las instituciones de la familia ampliada de Bretton Woods pueden seguir siendo útiles administradores del progreso global. Mis respuestas tienden hacia un sí en ambas preguntas, si se tiene una visión a largo plazo. Los países en desarrollo tratarán de emular los éxitos logrados en el pasado por los tigres asiáticos y los países de Europa del Este. Y, los países preferirán el diálogo y la cooperación a los fracasos de países como Venezuela y Corea del Norte, quienes optaron por salir del sistema global.
Por último, esta visión esperanzadora ahora puede verse amenazada por el perturbador desplazamiento hacia regímenes políticos liberales y populistas en todo el mundo. No obstante, la historia muestra, sin lugar a dudas, que la política liberal y las políticas económicas liberales han producido más progreso y paz que cualquier otro sistema.
Hace setenta y cinco años, los responsables de la formulación de políticas económicas se reunieron en Bretton Woods para crear un nuevo orden financiero para el mundo de la posguerra. Hoy en día, sus sucesores aún pueden aprovechar algunos de estos logros en el diseño de un sistema de gobernanza económica global para el siglo XXI.
Arminio Fraga, a former president of the Central Bank of Brazil (1999-2002), is the founder of Gávea Investments. Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos.
Este artículo fue adaptado a partir de uno presentado a la iniciativa Bretton Woods@75 del Comité de Bretton Woods.