Il y a un an, Ndayishimiye prenait ses fonctions, à peine quelques jours après le décès inopiné de son prédécesseur, Pierre Nkurunziza. Le nouveau président représente-t-il la continuité ou le changement?
Élu en mai 2020, le président Evariste Ndayishimiye a pris ses fonctions alors que le pays connaissait des troubles profonds. Il a succédé à feu Pierre Nkurunziza, qui au cours de ses quinze ans au pouvoir avait entraîné le Burundi dans une crise prolongée et est décédé peu après l’élection de Ndayishimiye.
Le pays peine encore à se remettre de la tentative réussie de l’ancien président de rester en poste pour un troisième mandat, en 2015. Pour beaucoup, la manœuvre de Nkurunziza allait à l’encontre des accords d’Arusha signés en 2000, lesquels avaient mis un terme à la violente guerre civile qui opposait la minorité ethnique tutsi, au pouvoir depuis des décennies, et la majorité hutu. En 2015, ces manoeuvres ont donné lieu à des manifestations, un coup d’Etat raté, des mesures de répression et forcé plus de 400 000 personnes à l’exode.
Cette année-là, après avoir gagné des élections entachées d’irrégularités, Nkurunziza a intensifié les mesures de répression dirigées contre les médias, l’opposition et des groupes de la société civile. Par ailleurs, il exigeait toujours plus de démonstrations de dévotion publique : le parti au pouvoir le qualifiait officiellement de « visionnaire » et de « guide suprême du patriotisme ». Les bailleurs de fonds, dont l’Union européenne (EU), ont opéré des coupes dans le soutien financier au budget du Burundi, inquiets de l’augmentation du nombre de violations des droits humains. Alors que la confiance des investisseurs s’émoussait et que le niveau de vie s’effondrait, les Imbonerakure, la milice de jeunes du parti au pouvoir qui est au cœur du système de répression mis en place par Nkurunziza, ont commencé à collecter des contributions financières forcées auprès de citoyens exténués. La relation du Burundi avec le Rwanda voisin a également largement souffert , Nkurunziza et son homologue rwandais, Paul Kagame, s’accusant l’un l’autre de soutenir des groupes armés agissant par procuration contre l’autre.
Si l’arrivée au pouvoir de Ndayishimiye a sonné le glas du culte de la personnalité de Nkurunziza, le nouveau président doit encore rassurer les factions puissantes présentes au sein du Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD) au pouvoir, un groupe rebelle hutu devenu organisation politique en 2003. Le fait que le CNDD-FDD ait choisi Ndayishimiye, qui avait auparavant occupé plusieurs postes gouvernementaux ainsi que le poste de secrétaire général du parti, en dit long sur le véritable centre du pouvoir au sein du parti. Au départ, il semblait que Nkurunziza poussait pour que ce soit son allié, Pascal Nyabenda, l’ancien président de l’Assemblée nationale, qui lui succède. Ndayishimiye, ancien haut-gradé de l’armée, n’a été déclaré candidat qu’après de fortes pressions exercées par des généraux haut placés. Arrivé au pouvoir principalement sur l’ordre des puissants chefs de la sécurité du parti auxquels il doit désormais son poste, il devra désormais s’efforcer de conserver leur soutien.
En effet, après la victoire électorale du CNDD-FDD, qui détient désormais la majorité à l’Assemblée nationale (86 sièges sur 123) et au Sénat (34 sièges sur 39), Ndayishimiye a nommé des généraux et des tenants d’une ligne sécuritaire dure à des postes haut placés. Son cabinet de quinze membres comprend le Premier ministre Alain-Guillaume Bunyoni et le ministre de l’Intérieur Gervais Ndirakobuca, qui font tous deux l’objet de sanctions de la part de l’UE et des Etats-Unis pour le rôle qu’ils ont joué dans la répression déployée lors de la crise de 2015.
Même avec une majorité au parlement, la répression demeure un outil majeur de la gouvernance du Burundi. D’après Human Rights Watch et la Commission d’enquête des Nations unies sur le Burundi, les Imbonerakure et les services de renseignement continuent de commettre des violations des droits humains, d’user de mesures répressives envers les civils et les membres de l’opposition, bien que celles-ci soient moins fréquentes qu’avant les élections. Les institutions étatiques prennent des groupes spécifiques pour cibles de leurs abus, notamment les membres du Congrès national pour la liberté (CNL), un parti d’opposition, les jeunes Tutsi et les membres de la vieille garde de l’armée, principalement tutsi, que le CNDD-FDD perçoit comme une menace sécuritaire. Le gouvernement intensifie également ses efforts visant à retrouver et punir les personnes impliquées dans le coup d’Etat manqué de 2015.
Quelles sont les réformes promues par le nouveau président ?
Malgré la répression gouvernementale, Ndayishimiye tente de charmer les médias et certains groupes de la société civile. Pour montrer sa bonne foi, il a pris quelques légères mesures visant à réparer les préjudices passés. Tout d’abord, les autorités ont libéré quatre journalistes emprisonnés qui travaillent pour Iwacu, l’un des derniers organes de presse indépendants du Burundi, à la suite d’une grâce présidentielle accordée en décembre 2020. Ils avaient été arrêtés en octobre 2019 alors qu’ils couvraient les affrontements opposant les forces de sécurité et un groupe armé dans la province de Bubanza. Si la libération des journalistes constitue un pas dans la bonne direction, les organisations de défense des droits humains affirment que cela n’est pas suffisant, indiquant que les autorités doivent encore annuler les condamnations injustes prononcées par les tribunaux.
Ensuite, le gouvernement a ouvert un peu plus l’espace médiatique. En janvier, les autorités ont relancé des négociations avec les organes de presses nationaux et internationaux. Elles ont donné leur feu vert à la station de radio Bonesha FM en février 2021, après l’avoir forcée à fermer en 2015. La BBC, dont la licence avait été révoquée en juin 2019, a également pu reprendre ses activités. En avril, le gouvernement a par ailleurs levé les sanctions à l’encontre de Parcem, l’un des derniers groupes de défense des droits humains encore actifs au Burundi avant que ses activités ne soient suspendues en juin 2019.
Depuis lors, Ndayishimiye a tenté de montrer qu’il comptait réellement améliorer la gouvernance et s’attaquer à la corruption, bien que ses résultats soient mitigés. Lorsqu’il a mis en place son nouveau cabinet, il a averti ses ministres qu’il pourrait aisément les remplacer si leurs résultats n’étaient pas à la hauteur et qu’il ne tolérerait pas que des individus « détournent un seul centime du budget destiné à l’amélioration du bien-être des Burundais ». Il a également donné trois semaines aux membres de son gouvernement pour déclarer leurs biens au public. Il s’est toutefois rétracté par la suite, apparemment sous la pression du CNDD-FDD, indiquant que les hauts responsables de l’Etat et les autorités publiques ne seraient pas obligés de se soumettre à cette mesure. L’arrestation en mai de la ministre du Commerce, Immaculée Ndabaneze, pour détournement de fonds présumé a été de courte durée, puisqu’elle a rapidement été libérée.
Après des années de statu quo, le moindre effort de réforme est le bienvenu, même si les diplomates ne s’accordent pas sur la portée des mesures prises par Ndayishimiye. Si un diplomate a déclaré à Crisis Group qu’entre cette administration et la précédente, c’est « le jour et la nuit », d’autres ont quant à eux laissé entendre que les mesures anticorruption pourraient être de la « poudre aux yeux » et qu’elles ne laissent pour l’instant présager d’aucun engagement en faveur d’une réforme globale. Ces sceptiques tendent également à minimiser les arrestations et condamnations d’un petit nombre d’agents de police et de membres d’Imbonerakure pour des faits criminels puisque la répression opérée par les forces de sécurité et la milice ainsi que les violations des droits humains se poursuivent, même si c’est à moindre échelle.
Le président a par ailleurs dévoilé une stratégie nationale pour gérer la flambée de Covid-19, qui, selon Nkurunziza, allait être neutralisée par Dieu. Juste après son arrivée au pouvoir, Ndayishimiye a lancé une campagne nationale de lutte contre la propagation du virus, mettant sur pied un comité ayant pour mission de sensibiliser la population aux mesures préventives, alors que le gouvernement intensifiait sa campagne nationale de dépistage. Le pays a également normalisé ses relations avec l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), après en avoir expulsé les représentants en mai 2020. Ceci a permis à l’aide humanitaire d’être à nouveau acheminée au Burundi. Cependant, le Burundi a demandé à ne pas être inclus sur la liste permettant de recevoir des vaccins dans le cadre de l’initiative Covax en attendant la certification définitive de l’OMS, et le gouvernement a indiqué à plusieurs reprises qu’acquérir des doses ne constituait pas une priorité, en raison de leur prix élevé.
Sur le plan de la politique étrangère, Ndayishimiye a pris des dispositions pour renouer le contact avec les partenaires du Burundi. Le nouveau président est attaché à tenir sa promesse électorale de réparer les relations avec les pays voisins et les bailleurs internationaux. Il est particulièrement conscient que l’économie du pays est en ruines et que de meilleures relations commerciales avec les partenaires régionaux et l’appui financier direct de bailleurs influents, comme l’UE, lui seraient bénéfiques. Depuis son entrée en fonction, il s’est rendu dans huit pays du continent. Il a commencé par l’allié régional majeur du Burundi, la Tanzanie, mais il a aussi visité l’Egypte, le Kenya et l’Ouganda. Le ministre des Affaires étrangères, Albert Shingiro, représentant du Burundi auprès des Nations unies et avant cela un défenseur de la politique isolationniste de Nkurunziza, a reçu l’ordre de Ndayishimiye de mener une offensive diplomatique en dehors du continent. Il a également fait une tournée européenne en avril et en mai, se rendant à Bruxelles à l’invitation de l’UE, de la France et de la Suisse.
Comment les partenaires internationaux et régionaux ont-ils réagi à ces évolutions ?
Les politiques nationales et la diplomatie de Ndayishimiye ont porté leurs fruits dans les coulisses des organisations multilatérales. L’Organisation internationale de la francophonie a réintégré le Burundi dans ses rangs en novembre 2020, en tant que membre à part entière, après l’avoir suspendu suite à la crise de 2015. En décembre, le Conseil de sécurité des Nations unies a officiellement retiré le pays de son ordre du jour. En février, les chefs d’Etat de la Communauté d’Afrique de l’Est ont choisi Ndayishimiye comme rapporteur pour le mandat 2021-2022 et comme prochain président pour la période 2022-2023. La fermeture, en mai, de la mission des observateurs des droits de l’homme et des experts militaires de l’Union africaine (UA) ainsi que celle du bureau de l’envoyé spécial du Secrétaire général des Nations unies, tous deux établis pour surveiller la situation dans le pays et trouver un moyen de mettre fin à la violence, envoit un signal encore plus clair. Le bureau de l’envoyé spécial a fermé ses portes à la demande des autorités burundaises, indiquant que « à la lumière des avancées du pays en matière de paix et de sécurité [...] seule la présence des Nations unies à caractère socioéconomique [...] pour accompagner le Burundi dans ses efforts de développement socioéconomique est nécessaire ».
Les bailleurs influents, en particulier l’UE, sont également en train de changer de ton face au Burundi. En décembre 2020, l’ambassadeur de l’UE à Bujumbura a déclaré que « Ndayishimiye et sa politique d’ouverture constituent une base solide pour la reprise d’une bonne coopération ». En juin, après seulement six mois de pourparlers entre les autorités burundaises et l’UE, cette dernière a annoncé qu’elle était prête à révoquer la suspension de l’aide financière, à condition que Bujumbura entreprenne des réformes supplémentaires. Cependant, des diplomates ont indiqué à Crisis Group que si l’UE avait décidé de modifier son approche, c’était aussi parce que la suspension de l’aide budgétaire directe et les sanctions à l’encontre de fonctionnaires burundais sous Nkurunziza n’avaient pas amélioré la situation du pays. En réalité, leurs gouvernements craignaient que ces mesures aient simplement poussé les autorités à se tourner vers d’autres partenaires comme la Chine, la Russie et la Turquie, atténuant ainsi encore davantage l’influence occidentale.
Les relations avec le Rwanda ont également commencé à s’améliorer, ce qui a des implications importantes pour la sécurité régionale. Lorsqu’il était au pouvoir, Nkurunziza avait ouvertement accusé Kigali de soutenir le groupe rebelle burundais RED-Tabara, actif dans l’est de la République démocratique du Congo et qui serait mené par un opposant tutsi au régime burundais majoritairement hutu. Le Rwanda avait nié ces allégations ; il avait au contraire rétorqué que le Burundi appuyait les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice rwandaise hutu impliquée dans le génocide de 1994, lui aussi actif dans l’est du Congo. Les deux présidents ne se sont pas encore rencontrés en personne, mais des réunions de travail entre représentants gouvernementaux des deux pays sont en cours. Une coopération accrue entre les agents du renseignement rwandais et burundais a également permis un apaisement des tensions, malgré des affrontements impliquant des groupes armés à la frontière. Les autorités rwandaises ont arrêté au moins dix-neuf rebelles de RED-Tabara, alors que le gouvernement burundais a promis de combattre le FDLR.
Des tensions persistent cependant autour de la demande du Burundi de lui remettre les responsables de la tentative de coup d’Etat de 2015, qui se sont enfuis au Rwanda. Jusqu’à présent, Kigali a refusé, mais semblait sensible aux demandes de Bujumbura en mars, lorsque trois stations de radio d’opposition du Burundi émettant depuis la capitale rwandaise ont dû suspendre leurs activités.
Quels sont les principaux risques et défis à venir ?
Pour les partenaires, actuels et putatifs, qui cherchent à déterminer si le Burundi prend réellement une nouvelle direction, l’une des principales difficultés est que les capacités de veille internationales ont diminué et cette tendance ne devrait pas s’inverser. Après la fermeture du bureau de l’envoyé spécial des Nations unies et de la mission de l’UA, la Commission d’enquête des Nations unies est le seul organe mandaté à l’échelle internationale encore actif dans le pays pour assurer une veille des violations des droits humains et du risque de conflit. En mars, lorsqu’elle a présenté la situation au Conseil des droits de l’homme des Nations unies, la Commission a indiqué que la situation était encore « trop complexe et incertaine, pour pouvoir parler d’une véritable amélioration ». Toutefois, même si ses analyses restent nécessaires, son mandat a peu de chances d’être renouvelé en septembre. Dès lors, la responsabilité de rester au fait de la situation des droits humains et du contexte sécuritaire dans le pays reviendra aux organisations locales et aux ambassades des pays donateurs, qui auront encore des raisons de faire la lumière sur la situation au Burundi.
S’agissant des risques, bien qu’il semble que Ndayishimiye cherche à se démarquer de l’héritage dévastateur de son prédécesseur, le CNDD-FDD a déjà montré qu’il était susceptible de monopoliser le pouvoir, alors que les tenants de la ligne dure du parti renforcent leur base. En nommant principalement des figures politiques hutu au gouvernement, Ndayishimiye a déjà fait fi des dispositions relatives à la représentation proportionnelle énoncées dans l’accord d’Arusha, qui prévoyait des accords de partage du pouvoir entre les factions politiques hutu et tutsi. En outre, le président a resserré son emprise sur le système juridique en janvier, en approuvant l’amendement d’une loi régissant le Conseil supérieur de la magistrature, une institution officiellement chargée de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir exécutif, mais qui, dans la pratique, est dirigée par le président. Cette nouvelle loi donne encore plus de pouvoir au président, en l’autorisant surtout à procéder à une vérification qualitative de toutes les décisions de justice. Un observateur international qui travaille sur le Burundi a déclaré à Crisis Group que « tout est en place pour un contrôle plein et entier » du gouvernement par le CNDD-FDD.
Les efforts déployés par Ndayishimiye pour promouvoir un programme réformiste qui démantèlerait le système de répression créé par son prédécesseur pourraient bien se heurter à la résistance des éminences grises du parti au pouvoir, y compris celles qui n’étaient pas nécessairement favorables à sa sélection comme candidat du parti en 2020. Même ceux qui l’ont soutenu pourraient ne pas avoir envie qu’il promeuve certaines politiques. Plusieurs généraux, par exemple, ne sont pas favorables à un rapprochement avec l’UE ni à la conditionnalité qui pourrait accompagner la reprise de l’aide budgétaire, puisqu’ils se sont enrichis pendant les quinze années de règne de Nkurunziza. De même, une incapacité à mener des réformes pourrait exposer le pays à une crise économique encore plus longue et aux tensions politiques qui pourraient en découler.