Cambio de modelo financiero de los programas de armamento

El Ministerio de Defensa (MDEF), junto con los de Fomento y Medio Ambiente, es de los departamentos que más recursos financieros requieren y dispone para inversiones. Esto es lógico dada la consideración de formación bruta de capital que tienen los gastos que se realizan para un uso plurianual y que están sujetos a depreciación y amortización según la normativa europea de Cuentas Nacionales.

Habitualmente la financiación de las Inversiones Militares se imputa contra créditos presupuestarios. Al ser expedientes contractuales de varias anualidades, poseen compromisos y cobertura financiera para ejercicios futuros, de acuerdo con la legislación relativa al gasto de la Ley General Presupuestaria y su normativa derivada.

Desde mediados de la década de los 90 del siglo pasado y con el fin de promover un salto tecnológico en los equipos y sistemas que dan cobertura a las capacidades necesarias para la defensa, se estructuró un sistema de prefinanciación desde el Ministerio de Industria (o la denominación que tenga por cambio en las diferentes legislaturas) para los hoy conocidos como Programas Especiales de Armamento (PEA). Estos anticipos de prefinanciación deberían ser cancelados tras los correspondientes pagos desde el MDEF a los diferentes contratistas y su ingreso en Tesoro (como caja única del Estado).

La justificación de estos créditos directos a los contratistas fue la creación y/o mantenimiento de un tejido industrial que permita una soberanía operativa; es decir, que España tenga una mínima capacidad tecnológica e industrial que evite la inmovilización de capacidades ante una situación de riesgo y ante la lejanía de los posibles contratistas foráneos. Contribuye a disponer de capacidades de sostenimiento y mantenimiento para conservar operativos los equipos y sistemas de armas sin condicionar la soberanía nacional. Junto a ello, también se buscaba la proyección industrial de estas empresas situadas en Territorio Nacional, al disponer de estándares competitivos a alto nivel tecnológico occidental.

Las circunstancias económicas mundiales y el cambio de modelo de crisis, con deflación (o casi, según se mire), han provocado que el modelo de presupuestos incrementalista en términos nominales también haya entrado en crisis. Además, los Estados que como España están dentro de la UE y forman parte de la UEM, han participado en un proceso de integración económica en varias fases. Por ello están sujetos a los criterios de Gobernanza Europea y se ha cedido soberanía en el ámbito de Política Monetaria.

En cuanto a los proyectos de armamento, se han desarrollado y entregado, finalizando algunos programas y comenzando la fase de pagos desde el MDEF. Paralelamente, el presupuesto de la sección 14 se ha reducido drásticamente por efecto de la crisis económica (decrecimiento del Producto Interior Bruto-PIB) y los ajustes derivados del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) consecuencia de la aplicación del Mecanismo Europeo de Estabilidad desde 2009, con el fin de reducir el déficit público por debajo del 3% del PIB, en una primera fase. La segunda deberá orientarse a la reducción de la deuda pública por debajo del 60 % del PIB. Consecuencias: impago parcial de compromisos en los años 2010 y 2011; desaparición de los PEA de los Presupuestos Generales del Estado (PGE); financiación posterior mediante Crédito Extraordinario (contra Deuda Pública).

Como el volumen de los Programas (deberían tratarse como Proyectos) no ha parado de crecer desde el 1997, nos encontramos con un volumen de inversión sólo en PEA de más de 30 mil millones € distribuidos desde entonces hasta el 2030, como se desprende del Real Decreto de Crédito Extraordinario de 2015, de los cuales quedan por pagar 15 mil millones € en los que se incluye el montante de financiación anticipada por Industria a los contratistas.

Está claro que este modelo de financiación ha provocado que, junto con la disminución de las cuantías para inversión y sostenimiento en los PGE apenas exista margen financiero para iniciar nuevos proyectos. Por un lado, la continua reducción de los recursos financieros puestos a disposición del MDEF, llevan a que en la actualidad todavía no se hayan recuperado los niveles dedicados antes de la crisis; tanto en términos monetarios como de contabilidad nacional: función defensa. Por otro lado, los compromisos económicos; es decir, los derivados de los contratos en curso, han crecido. Se ha producido la aparición de las obligaciones de pago aplazado derivadas de la prefinanciación concedida desde Industria a los contratistas de los PEA.

Decía el refrán castellano aquello de “quien paga por adelantado, paga vicioso”; que aplicado a nuestro caso viene a ser una especie de patada hacia adelante en el tiempo, eso de “alguien lo pagará” o lo cancelará. Pero resulta que el contratista tiene un interlocutor único a efectos de figura jurídica, que es el Estado. Cuando aflora la obligación de pago por una parte del Estado (MDEF), simultáneamente dicho Estado (Industria) requiere la devolución de los créditos a la Industria (contratistas). Aunque aparente y vulgarmente se podría pensar en que es un dinero del Estado para el Estado, con suma cero, la realidad técnicamente hablando es muy diferente. Se requiere “pintar” dichos recursos en el Presupuesto, puesto que la parte de pago/gasto corresponde al presupuesto no financiero y la de cancelación del anticipo a los Contratistas al presupuesto financiero. Las reglas del juego de la UE no permiten simplicidades.

El modelo de prefinanciación puede ser compatible con proyectos de programas en los cuales el componente de I+D sea alto y cuyos condicionantes tecnológicos sean determinantes en cuanto a riesgo. Conocemos y entendemos que ciertos desarrollos no serían posibles sin el apoyo del Estado a la actividad que, por otro lado, no está orientada a un mercado de oferta/demanda clásico y competitivo sino a satisfacer necesidades específicas del Estado en cuanto a Defensa Nacional. Sin embargo, se ha empleado en épocas de bonanza económica para pre-financiar la fabricación en serie de sistemas de armas; teniendo en cuenta que el modelo de la economía era de períodos de incremento de PIB con incremento de IPC. Cuando el modelo ha variado por el comportamiento diferente del factor precios ha provocado el desconcierto puesto que dejaba de depreciar la deuda, ese pago aplazado en el tiempo.

Por si era poco, el hecho de alejarse significativamente de los límites de Déficit Público y pasar a estar sometido al PDE desde el año 2009 provoca esa reducción generalizada de las disponibilidades financieras para todos los departamentos del Estado, incluido el MDEF.

Independientemente de cual sea la cantidad de recurso financiero asignada a la Defensa, los Programas de Armamento que se inicien a partir de ahora, sean PEA o no, deberán tener cabida financiera en el horizonte temporal de su ejecución; e integrados en un todo con el resto de las necesidades del Ministerio (gastos generales, comunicaciones, mantenimiento de infraestructuras y armamento, reposiciones de consumos y demás). Cualquier gasto anticipado por otros actores, como es el Ministerio de Industria, debe tener su correspondiente análisis en cuanto a impacto financiero futuro considerando como factor de riesgo la alta posibilidad de que una crisis con su correspondiente repercusión de recorte de financiación pueda poner en peligro los otros gastos contra los que compite; o el éxito del propio programa en alcance y/o profundidad. De hecho, en la legislatura 2012-15 se modificó la Ley General Presupuestaria incorporando un artículo 47 bis para dar cabida a las soluciones a aplicar en estos casos, en el caso de que no se pudiera dotar de financiación suficiente algún contrato.

Finalmente, consecuencia de los costes cada vez más altos de los mantenimientos de los equipos de nueva generación, se va a ver incrementada la necesidad de recursos financieros para finalidades diferentes a la de adquisición de nuevos equipos. Menor margen para la modernización, salvo que se prescinda de los actualmente en servicio o próximos a estarlo ya sea por venta o inmovilización o baja. La decisión no es de este foro, pero deberá considerarse seriamente.

Concluyendo, hemos visto cómo procedimientos de prefinanciación que proporcionaron la oportunidad de optar por una modernización de los equipos y sistemas de armas han derivado en un bloqueo futuro para esa misma modernización. Los elevados montantes financieros, comprometidos entonces y debidos ahora, hacen complicado el inicio de otros proyectos por una falta de financiación y de proyección plurianual. El futuro, ya presente, pasa por evaluar las dimensiones de los programas en volumen de equipos y necesidades financieras, junto con su encaje con el resto de los gastos previsibles de mantenimiento de lo ya existente y las propias estructuras de funcionamiento de la Defensa. Una visión integradora e integral adaptándonos al futuro de una manera realista.

Coronel CINA. Jesús A. Perdices Mañas. Unidad de Programación y Seguimiento. DIGENECO-Oficina Presupuestaria

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