Canarias: del conflicto al consenso

¿Cómo deben tomar decisiones los políticos cuando los efectos de tales decisiones son diferentes para determinados grupos sociales?¿Y si además esos efectos están sujetos a incertidumbre radical? Estas son algunas de las cuestiones que planean sobre las prospecciones de petróleo y gas en las aguas cercanas a Canarias. Algunos grupos ven en estas actividades posibilidades de empleo y beneficio, otros interpretan que hay riesgos asociados que pueden poner en peligro empleos y beneficios de actividades económicas existentes, condicionar el bienestar de la población y producir efectos medioambientales irreversibles. Cualquiera que sea el contenido que esté asociado a lo positivo y lo negativo, ¿quién podría decir que unos efectos son buenos y los otros son malos? Y para añadir algo más de complejidad a la decisión, todos estos efectos están sujetos a incertidumbre o a ignorancia sobre el futuro: con certeza, ni conocemos de antemano las disponibilidades de recursos, ni si habrá un accidente, ni los efectos sobre el empleo y los beneficios.

El conflicto planteado procede de la distinta valoración que los Gobiernos de España y Canarias han hecho de los efectos previstos. El Gobierno de España valora el efecto sobre los ingresos públicos, la sustitución de importaciones de hidrocarburos, la renta y el empleo; al tiempo, considera remota la posibilidad de un accidente y confía en que sea suficiente una aplicación parcial y moderada del principio de precaución. El ministro responsable ha hablado de un canon de extracción que sería cedido a Canarias como compensación por los riesgos. Tal canon supone una novedad fiscal y su cesión a la región más cercana a la explotación una idea original que se antoja de difícil encaje en el esquema de financiación de las comunidades autónomas.

El Gobierno de Canarias toma en cuenta los riesgos asociados a las prospecciones y explotación, porque es evidente que la percepción del riesgo es sensible a la distancia, y más aún, los impactos medioambientales no se eliminan con medidas asociadas a la prevención; en cambio, valora que son moderados tanto los efectos sobre la población ocupada de las islas como los beneficios asociados a los efectos de arrastre sobre otras actividades. Lejos pues de proponer una compensación negociada de renta por riesgo, como el sugerido por el Gobierno de España, se hace una puja de protesta, esto es, ninguna renta compensaría el riesgo.

En realidad, el campo de decisión es más amplio que el determinado por un sí o un no a las prospecciones. En principio podrían considerarse cuatro alternativas generales, lo que no excluye la posibilidad de contemplar otras más concretas, una vez acotado el campo de decisión. Las cuatro opciones más generales pueden ser las siguientes: el mantenimiento de la situación actual, la realización de prospecciones sin explotación (sea porque no hay resultados conducentes a la comercialización o porque se decide no pasar a la fase siguiente), prospecciones con explotación y una apuesta decidida por la sustitución del consumo de hidrocarburos hasta donde sea posible tecnológicamente, sin explotación de los posibles recursos existentes en las aguas cercanas a Canarias.

El reto está en ordenar estas posibilidades para tener un criterio que permita tomar una decisión política, informada con el mayor y mejor conocimiento disponible, fundamentada en el interés público que, por las razones más arriba mencionadas, no es la suma de los intereses individuales, como resulta obvio decir.

Para ordenar estas posibilidades de decisión se pueden utilizar criterios que reflejen los efectos positivos y negativos según la percepción de los grupos de la población. En nuestro análisis hemos utilizado 14 efectos que se refieren a los impactos directos e indirectos sobre la actividad económica y el empleo, los ingresos públicos para la Hacienda estatal y de la comunidad autónoma, los costes medioambientales, las consecuencias de un accidente y los impactos sobre la imagen de Canarias. Tales efectos se han ponderado utilizando cinco niveles, de acuerdo con los estudios y opiniones de especialistas en las diferentes materias consultados.

Más aún, el análisis se ha duplicado. En un caso suponiendo que quien toma la decisión es el Gobierno de España, que es la realidad según el orden competencial, y en segundo lugar suponiendo que es el Gobierno de Canarias quien interpreta el interés público. Este doble análisis no tiene connotación alguna de orden soberanista. Se trata de reflejar que la percepción del riesgo es diferente desde la perspectiva del Gobierno de España que desde la posición de la comunidad autónoma, siendo también distinta la repercusión sobre los ingresos públicos.

El resultado del análisis permite establecer un orden de prelación. Cuando la decisión de estimar el interés público corresponde al Gobierno de España, la mejor opción es la de seguir decididamente las orientaciones de la sustitución de energías tradicionales por renovables sin expropiación ni explotación de nuevas fuentes de hidrocarburos. La segunda es la prospección sin explotación y en un nivel inferior aparecen las otras dos opciones. En el caso de que la decisión de interpretar el interés público correspondiera al Gobierno de Canarias, el resultado tiene algunas variantes. La mejor opción continúa siendo la sustitución de las energías sin exploración ni explotación, pero cambia el orden de las demás. En segundo lugar y con el mismo nivel, resultan las opciones de prospección sin explotación y la situación actual.

En ambos casos, se observa la prevalencia de la no prospección, pero con el requisito de sustitución, frente a las actuales posturas a favor o en contra de las prospecciones y explotación defendidas por los decisores gubernativos.

A partir de este resultado común para las dos visiones, podrían incluso establecerse otros requisitos que moderaran la decisión. Por ejemplo, teniendo en cuenta que se han estimado por la propia industria las posibles existencias de petróleo y gas en las diferentes zonas de España, no sólo en Canarias, cabría plantearse un orden de prospecciones pautado temporalmente y concertado con las comunidades autónomas, partiendo de las de menos a las de más riesgo, colaborando así, aunque moderadamente, durante un largo periodo de tiempo a la sustitución de importaciones y al incremento de los ingresos públicos.

En fin, se trata de ordenar ideas e intereses que son contrapuestos y que en una discusión desordenada aparecen mezclados. Creemos que la toma de decisiones en entornos de incertidumbre deben ser procesos informados donde el mejor conocimiento científico disponible se integre en un proceso donde los actores involucrados puedan participar. Los Gobiernos tienen la obligación de buscar el interés público, pero en ocasiones tal interés se oscurece con la visión particular de unos intereses privados legítimos, que en ocasiones se relacionan con la búsqueda del beneficio y en otras con la concepción de la buena vida.

Serafín Corral Quintana es profesor titular de Economía Aplicada, y José Luis Rivero Ceballos, catedrático de Economía Aplicada, ambos en la Universidad de La Laguna.

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