Sostener que las propuestas del Gobierno para la reforma del sistema de financiación autonómica incumplen el Estatuto de Cataluña parece haberse convertido en una proposición que por su evidencia no necesita de demostración alguna. Un axioma ampliamente utilizado por ciertos políticos catalanes con el consiguiente reflejo en sesudos diarios barceloneses. Pero no creo que sea ocioso contrastar su validez por dos motivos.
Primero, no considero exacto afirmar que el Estatuto exige que dicha reforma se decida en una negociación bilateral Estado-Generalitat dentro del plazo que finalizó el 9 de agosto. Respecto de la bilateralidad, el Estatuto dice que la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat (CMAEF) es "el órgano bilateral de relación entre la Administración del Estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica" (artículo 210.1). Según el dictamen de la mayoría del Consejo Consultivo de la Generalitat emitido durante la tramitación de la reforma del Estatuto, sus competencias no plantean problemas de constitucionalidad "si se tiene en cuenta" que el mismo artículo dispone que el organismo bilateral "ejerce sus funciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Cataluña en esta materia en las instituciones y organismos de carácter multilateral".
Esta cláusula de salvaguarda respeta las competencias que la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) atribuye a un organismo multilateral, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, para aprobar la reforma del sistema de financiación autonómica dentro de un procedimiento que combina bilateralidad y multilateralidad, regulando las normas que, según el Estatuto, rige las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat: la Constitución, el Estatuto y la LOFCA (artículo 201.1).
De la restricción estatutaria de la bilateralidad se desprende, además, que el Estatuto no podía establecer un plazo para llegar a dicha aprobación y, en efecto, el límite del 9 de agosto de su Disposición Final Primera se refiere a los acuerdos bilaterales de la CMAEF para la aplicación de los preceptos estatutarios en materia de financiación. La CMAEF parece funcionar con regularidad: en su reunión de 28 de julio se debatieron las líneas básicas del Gobierno y su adecuación a lo establecido en el Estatuto. Tanto si hubo acuerdo en este debate como si no lo hubo, se respetaron así las funciones que el Estatuto atribuye a la CMAEF y, dada su flexibilidad, tampoco se incumplió el plazo de la Disposición Final Primera porque en ella se prevé que la aplicación de los preceptos estatutarios pueda realizarse de manera gradual según su viabilidad hasta el 9 de agosto de 2011.
Segundo, permaneciendo en el terreno de lo básico, no me parece exacto afirmar que la propuesta del Gobierno no recoge los puntos fundamentales del Estatuto sobre financiación de la Generalitat, ya que ambos textos se ajustan por igual a la estructura del sistema de financiación de 2001. El artículo 206 del Estatuto refleja fielmente esta estructura al establecer que el nivel de recursos a disposición de la Generalitat tiene que basarse en las necesidades de gasto y ha de tener en cuenta su capacidad fiscal; que la población tiene que tomarse como la variable básica para determinar dichas necesidades, ajustada según otros criterios que sólo se enumeran; y que los recursos de la Generalitat son, entre otros, los que deriven de sus ingresos tributarios, ajustados al alza o a la baja en función de su participación en los mecanismos de nivelación y de solidaridad. Añadiré que las líneas básicas del Gobierno incorporan también la revisión quinquenal de los elementos estructurales del sistema y la revisión anual de los indicadores de necesidades, donde el Estatuto (artículos 206.4; 208.1) sí rompió con la vocación de permanencia indefinida del sistema de 2001.
Si de lo básico se salta al incumplimiento de algún precepto específico del Estatuto, tampoco parece muy bien hilvanado el argumento, tal vez porque estos preceptos no pasarán a la historia como ejemplos de claridad y coherencia, dos cualidades muy útiles para la seguridad jurídica en un ámbito delicado como las finanzas públicas. Así, se afirma que las líneas básicas incumplen la norma estatutaria (artículo 206.3) porque, a pesar de garantizar la nivelación en el conjunto del Estado de los servicios esenciales del Estado de bienestar (educación, sanidad, servicios sociales), no limitan la nivelación a estos servicios. Ciertamente, las líneas básicas incluyen además la garantía de financiación suficiente para todas las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas (CC AA), pero, en este caso, sus críticos parecen olvidar que el principio de suficiencia también forma parte del Estatuto (artículo 201.2).
Una crítica legítima, situada en un terreno distinto y menos emocional que el de los incumplimientos del Estatuto, sostiene que las líneas básicas no proporcionan los elementos necesarios para que la Generalitat pueda valorar razonablemente el alcance de la reforma y la incidencia que tendrá en su propia financiación. Así sucede cuando se objeta la propuesta del Gobierno porque remite genéricamente a la búsqueda de un acuerdo para ponderar las variables, especialmente la población, a tener en cuenta en el reparto de la financiación entre las CC AA. Esta crítica tiene el valor añadido de aproximarnos al verdadero problema que el sistema vigente plantea a la financiación de la Generalitat.
En el sistema vigente, aparentemente, la población desempeña el papel preponderante como indicador de las necesidades de gasto: el 94% de la financiación global correspondiente al bloque denominado de los servicios comunes se reparte entre las CC AA según la población; el 75% de la correspondiente a los servicios sanitarios según la población protegida y el 24,5% según la población mayor de 65 años; y el 100% de la correspondiente a los servicios sociales, según la población mayor de 65 años. De estas pautas de reparto debería resultar una razonable aproximación a la distribución equitativa de los recursos, si se comparte la opinión muy extendida de que la población total, o segmentos específicos de la población según la naturaleza de los servicios públicos, son buenos indicadores de las necesidades de gasto.
Sin embargo, el sistema vigente no produce este resultado porque la distribución de recursos según los indicadores objetivos queda distorsionada mediante la aplicación de diversos artificios de ajuste, principalmente las asignaciones de fondos específicos cuando concurren determinadas circunstancias, las llamadas reglas de modulación que imponen topes máximos o garantizan mínimos en el crecimiento de los recursos y la llamada garantía del statu quo para que ninguna comunidad autónoma tenga menos recursos que con el sistema anterior.
La aplicación de estos artificios, que incluyen importantes flujos de solidaridad interterritorial totalmente opacos, desemboca en una disparidad arbitraria de la financiación por habitante de las CC AA discriminatoria para Cataluña. Curiosamente, los negociadores catalanes de las reformas del sistema, aprobadas entre 1980 y 2001, siempre se declararon satisfechos con lo aprobado mientras el verdadero problema de financiación de la Generalitat se iba complicando cada vez más. Si no quieren volver a fracasar, los negociadores actuales deben concentrarse en aunar voluntades de las otras CC AA para conseguir, como proponen algunos expertos, que estos artificios sean reemplazados por un mecanismo específico de realización de los principios de nivelación y de solidaridad, sujeto a reglas objetivas y transparentes.
Claro que un buen diagnóstico del problema y una propuesta de solución técnicamente viable no bastan para conseguir la coincidencia de voluntades, si se yerra la estrategia negociadora en la que sobran los elementos que han contribuido a diseñar la imagen del catalán victimista e insolidario: los incumplimientos del Estatuto que no existen, la utilización del déficit fiscal de Cataluña como medida de su solidaridad, el regateo en la nivelación territorial de los servicios públicos, o las estimaciones de los recursos adicionales que han de corresponder a la Generalitat con la reforma basadas en cálculos que se descalifican por sí solos con sólo observar los amplios márgenes entre las cifras máximas y mínimas que proponen. Para convencer de que los ciudadanos de Cataluña tienen derecho a servicios públicos de un nivel similar al de los ciudadanos de otras CC AA que se encuentren en condiciones similares, hay que apoyarse en la exigencia esencial del Estatuto, que Cataluña reciba en el sistema de financiación un trato igual al de las restantes CC AA (artículo 201.4), y demostrar que la discriminación sólo perjudica a los sectores de población con rentas más bajas, que también existen en Cataluña hasta el punto que, como recordó el presidente Montilla en un notable artículo en este periódico (EL PAÍS, 10-5-2008), las últimas estimaciones de Cáritas indican que Cataluña tiene tanta población situada por debajo del nivel de pobreza como habitantes tiene alguna comunidad autónoma.
Josep Lluís Sureda, catedrático jubilado de Economía Aplicada de la Universidad de Barcelona.