Ceuta, Melilla y el perpetuo proceso autonómico

Por Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO (EL MUNDO, 03/09/04):

La reciente visita del presidente de Melilla al presidente José Luis Rodríguez Zapatero, en la que le ha reclamado la condición de comunidad autónoma para su ciudad y la de Ceuta, pone una vez más sobre el tapete político la irracionalidad de nuestro interminable proceso autonómico.

En efecto, 26 años después de haber sido aprobada la Constitución vigente hoy en España, no disponemos aún del diseño definitivo del Estado descentralizado que propugna la misma. En puridad, habría que hablar más bien así de un Estado autonomista mejor que de un Estado autonómico, en el sentido de que se entiende al Estado como un proceso continuo y creciente de concesiones a favor de las autonomías regionales, en lugar de considerar dichas autonomías como algo ya adquirido y permanente. Cuando Maquiavelo adopta la palabra Stato para definir a la nueva organización política que se vislumbra ya a finales del siglo XV, es para designar una estructura organizativa fija y estable. Sin embargo, esta idea, que ha sido adoptada por la inmensa mayoría de las constituciones de todos los pueblos, no se ha interpretado así en el caso español, sino más bien al contrario. Los constituyentes españoles aprobaron un Título VIII, relativo a la organización territorial del Estado, en el que la autonomía de las regiones no es algo permanente y fijo dentro de unos límites, sino que inventaron el Estado deshinchable, desmontable, móvil y, en definitiva, inestable, es decir, lo contrario que reivindicaba Maquiavelo.¿Es el mismo Estado español el de 1980 que el de 1990 o el de nuestros días? Por supuesto que no, porque se ha asistido, en estos años, a un cambio continuo en las competencias de las llamadas comunidades autónomas que, en algunos casos, no han agotado lo que se expone en sus Estatutos respectivos, mientras que en otros, como en los casos del País Vasco y Cataluña, se esgrime que ya se ha superado lo que se reconocía hasta ahora y hay que ir a un nuevo Estatuto o, como se quiere en el caso de Ibarretxe, a una seudoconstitución. El Stato de Maquiavelo ha pasado a ser, en la mente de las elites locales de algunas regiones (¿o naciones?), un Stato instàbile, un Estado al que hay que despojar continuamente de sus atributos; es decir, como decían los clásicos, nos encontramos ante una verdadera contradictio in terminis difícil de asimilar.

Ahora bien, si los respectivos gobiernos de UCD, del PSOE y del PP hubieran respetado al menos lo que señalaba la Constitución, dentro verdaderamente de una cierta ambigüedad, hoy el estropicio sería menor. Pero es que ni siquiera han hecho eso, sino más bien lo contrario: la Constitución, en su Título VIII, ha sido pasto de políticos, de juristas interesados y hasta de administrativistas y constitucionalistas pretenciosos de originalidad, que han hecho mangas y capirotes del contenido de muchos de sus artículos.De este modo, las competencias exclusivas del Estado no eran tan exclusivas o, mejor aún, eran compartidas, con lo cual se pueden transferir a las comunidades autónomas. Es más: esta característica típica de nuestra Norma Fundamental en su Título VIII es lo que ha permitido que se haya impuesto un curioso sistema de toma y daca, que los partidos nacionalistas han utilizado para apoyar a partidos nacionales que no contaban con mayoría parlamentaria suficiente. Pero, en lugar de servir de materia de pacto ciertas cuestiones de la política económica o de otra índole, lo que facilitaba realmente el acuerdo con los nacionalistas era la promesa de ampliar las competencias de determinadas comunidades autónomas, y esto venía a ser igual que utilizar al Estado como apuesta en el juego político: una verdadera aberración, digámoslo claramente.

Así las cosas, la actual reivindicación del presidente Imbroda de Melilla no viene sino a confirmar más aún este demencial e interminable proceso autonómico de perpetuo intento de despojo al Estado central. Pero, en este caso particular, tanto el presidente autonómico como el presidente Rodríguez Zapatero tienen, en principio, razón: uno al reivindicar la naturaleza de comunidad autónoma para su ciudad, y el otro, como jefe de Gobierno, al aceptar esa petición. La razón es muy simple, ya que los actuales estatutos de Ceuta y Melilla son evidentemente inconstitucionales, puesto que se salen de lo que expone la Constitución. Ciertamente, cuando en su disposición quinta se refiere a estas dos ciudades, se dice, por una parte, que «podrán constituirse en comunidades autónomas» y, por otra, que la vía a seguir es «si así lo deciden sus respectivos ayuntamientos por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica en los términos previstos en el artículo 144…».

Sin embargo, no se ha cumplido ni lo uno ni lo otro; es decir, en primer lugar, se les ha denominado ciudades autónomas, cuando esta categoría no viene para nada en la Constitución y, además, se trata también de una falacia, puesto que, si autonomía equivale a autogobierno y éste significa ni más ni menos que el goce de la capacidad normativa, hay que concluir que ambas ciudades no la tienen, pues lo único de que disponen es de cierta iniciativa legislativa para solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley. Unicamente disponen, por lo tanto, de una concreta potestad reglamentaria, lo que invalida el adjetivo de autónoma con que se las conoce. Y, en segundo lugar, tampoco se siguió el procedimiento previsto en la disposición transitoria quinta y el artículo 144.1, previsto para este supuesto. Es más: ni siquiera, como el resto de las comunidades autónomas, disponen de una ley electoral propia, sino que deben regirse por la ley que regula las elecciones locales.

En ese sentido, sus estatutos no son tales y, por tanto, no forman parte del bloque de constitucionalidad, pues además, a diferencia de las comunidades autónomas, sus asambleas no pueden presentar recursos de inconstitucionalidad en los términos previstos en el artículo 162.1 de la Constitución. Y es que ésta sólo utiliza el término de Estatuto de Autonomía, para las comunidades autónomas, y no para las villas, ciudades y similares. ¿Por qué, entonces, el anterior Gobierno del PSOE tardó años en conceder el Estatuto a Ceuta y Melilla y lo hizo según un modelo fuera de la Constitución? Sin duda, hay varias razones, pero la más importante de ellas era probablemente la de no soliviantar a Marruecos, que reivindica como suyas estas dos plazas que son españolas desde hace siglos.

De esta manera, se les otorgó una caricatura de autonomía, demostrando así a nuestro vecinos que estas ciudades tenían una menor vinculación nacional que otras provincias peninsulares o insulares. Pero, en mi opinión, esta política fue absurda, primero porque no era constitucional y, a continuación, porque no era realista para nuestra política de buena vecindad con Marruecos, como ahora diré. Hoy, por el contrario, me parece oportuna la aquiescencia del presidente del Gobierno para convertirlas en comunidades autónomas, porque, como digo, así lo manda la Constitución y, además, porque supongo que en las magníficas relaciones bilaterales actuales con Marruecos, esta decisión se la habrán comunicado previamente a los dirigentes marroquíes para evitar susceptibilidades de políticos nacionalistas de andar por casa. Cualquier hombre de Estado, que supongo habrá alguno en Marruecos, preferiría sin duda que Ceuta y Melilla, transformadas en comunidades autónomas españolas a todos los efectos y con una legislación económica especial, se convirtieran en focos de irradiación de desarrollo económico en el norte de Marruecos, en lugar de llegar a ser marroquíes pero en plena pobreza y con un paro generalizado.En política, con mucha frecuencia, dos y dos no son cuatro.

Por lo demás, reconozco que la tarea que le espera al presidente Rodríguez Zapatero, concretamente en la labor de culminar el diseño del Estado autonómico, es realmente ciclópea, pues la disyuntiva no es otra que entre la destrucción del Estado español o, por el contrario, el asentamiento definitivo de un Estado descentralizado y estable, que perdure hasta su feliz disolución en unos Estados Unidos de Europa. Se sabe cuál es la diferencia entre un hombre de Estado y un vulgar político: éste trabaja para ganar las próximas elecciones y, a lo peor, las pierde; el primero, trabaja para beneficiar a las próximas generaciones y, a lo mejor, lo consigue. ¿Ha optado ya Rodríguez Zapatero?