China está comprometida con el multilateralismo

En los últimos años, el papel de liderazgo de China a la hora de establecer nuevas instituciones multilaterales –incluida la Organización de Cooperación de Shanghái, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) y el Nuevo Banco de Desarrollo- ha generado temores de que el gobierno pretenda derribar el orden mundial existente. Esta interpretación ignora un punto crucial: China se ha beneficiado inmensamente de ese orden y sigue participando activamente en él. Es más, lo ha llegado a defender ardientemente.

China no participó de la formulación de las reglas y estructuras multilaterales que prevalecen hoy, pero en general ha adherido a ellas. Para ganar acceso a la Organización Mundial de Comercio en diciembre de 2001, por ejemplo, China accedió a una multitud de reglas y alivió o eliminó más de 7.000 aranceles, cuotas y otras barreras comerciales.

El sacrificio valió la pena. La pertenencia a la OMC no sólo protegió los intereses de China en las relaciones comerciales internacionales; también creó oportunidades comerciales y nuevos mercados, y ayudó a elevar los estándares de vida de manera significativa para cientos de millones de personas. Sin el sistema comercial global basado en reglas, China no se habría convertido en la superpotencia que es hoy.

El gobierno es bien consciente de ello. Es por eso que participó en negociaciones para proteger el Órgano de Apelación de la OMC, luego de la insistencia por parte de la administración del presidente norteamericano, Donald Trump, en bloquear el nombramiento de jueces de apelaciones. (Trump dice que el mecanismo de resolución de disputas del organismo pone en desventaja a Estados Unidos, aunque sus antecedentes son mejores que los de la mayoría de los otros países que han utilizado el mecanismo).

El ascenso económico de China planteó la necesidad de cooperación en muchas otras áreas, incluida la energía. El sector energético no estaba preparado para el auge posterior al ingreso a la OMC a principios de los años 2000, de modo que había muy pocas centrales eléctricas para satisfacer el aumento de la demanda de las nuevas fábricas. Muchas empresas se vieron obligadas a operar sus propios generadores alimentados con diésel importado, lo que contribuyó a aumentar los precios globales del petróleo.

La flamante influencia de China en los mercados energéticos globales atrajo la atención de la Agencia Internacional de Energía, que surgió después de la crisis petrolera de 1973 para impedir alteraciones en la oferta. La AIE, creada por los países industrializados bajo los auspicios de la OCDE, en verdad no tenía influencia sobre China, que no es miembro de la OCDE. Pero, al reconocer la importancia de que los mercados energéticos globales sean estables, China empezó a comunicarse regularmente con la organización con sede en París.

En 2015, apenas un par de meses después de que el director ejecutivo de la AIE Fatih Birol visitara China en su primer viaje oficial, el país se convirtió en uno de los primeros en activar el estatus de “asociación” con la Agencia, para facilitar una cooperación más profunda. Al año siguiente, la AIE nombró a un funcionario de energía chino como asesor especial de Birol.

En tanto el consumo de energía de China se expandió, también lo hizo su huella de carbono –y su papel en la gobernanza del cambio climático-. China ya había adherido a las Convenciones de Río de 1992 sobre biodiversidad, desertificación y cambio climático, y al Protocolo de Kioto de 1997, que fijó metas vinculantes de reducción de emisiones. Pero redobló su liderazgo climático en 2014, al colaborar con la administración del presidente norteamericano Barack Obama para producir una declaración conjunta sobre cambio climático.

Esa declaración por parte de las dos economías más grandes del mundo dio el ímpetu que tanto necesitaban las negociaciones que culminaron en el acuerdo climático de París de 2015. Cuando Trump anunció su intención de retirar a Estados Unidos del acuerdo, el presidente chino, Xi Jinping, se comprometió a protegerlo. Hoy, China es una de las pocas economías importantes que está en buen camino para poder cumplir con sus metas de reducción de emisiones.

Sin embargo, aunque China se haya establecido como una potencia global en ascenso y un defensor entusiasta del multilateralismo, las instituciones existentes muchas veces no se lo reconocen. En el Fondo Monetario Internacional, por ejemplo, en 2010 se aprobaron reformas destinadas a garantizar que las cuotas y el poder de votación reflejaran mejor la creciente influencia de las economías emergentes como China, pero entraron en vigencia recién en 2016. Y siguen sin ser suficientes.

A los ojos de China, la imposibilidad de ajustarse a la creciente influencia de las economías emergentes y en desarrollo mina la legitimidad de las instituciones internacionales. Para nivelar el campo de juego, en 2014 creó el AIIB, un prestador multilateral donde China tiene mucho más poder del que tiene en el FMI o el Banco Mundial.

Pero aún esa medida no tuvo que ver con abandonar, mucho menos derribar, el orden global. Los sistemas de gestión y gobernanza del AIIB reflejan estrechamente los de instituciones existentes, como lo hacen sus políticas de inversión. Eso no sorprende, dado que muchos de sus funcionarios jerárquicos han tenido posiciones de alto rango en otros bancos de desarrollo, incluido el Banco Mundial. En algunas áreas, como el carbón, las reglas del AIIB son aún más estrictas.

Es más, lejos de enfrentarse a las instituciones multilaterales existentes, el AIIB ha cooperado con ellas. En 2016, el Banco Mundial y el AIIB firmaron un acuerdo marco de cofinanciación para proyectos de inversión; un año más tarde, firmaron un memorando de entendimiento para fortalecer la cooperación y el intercambio de conocimiento. El FMI también ha expresado su voluntad de colaborar con el AIIB.

Esto no quiere decir que China nunca vaya a desafiar las reglas o estructuras multilaterales. Por el contrario, cuando se trata de los “intereses centrales” de China –en otras palabras, la integridad territorial- sus líderes se han mostrado inflexibles. En ningún otro momento esto fue más evidente que en el rechazo por parte de China del dictamen de 2016 de la Corte Permanente de Arbitraje en La Haya, que negó la base legal del país para reclamar derechos históricos sobre el Mar de la China Meridional.

Pero esas instancias son la excepción, no la regla. Después de todo, hasta Estados Unidos ha ignorado el veredicto de una corte internacional. En 1986, la Corte de Justicia Internacional con sede en La Haya dictaminó que Estados Unidos había incumplido el derecho internacional y violado la soberanía de Nicaragua al ayudar a los Contras, los rebeldes anti-gobierno. Estados Unidos rechazó el veredicto, declarando que ignoraría cualquier acción posterior.

Como escribió el embajador He Yafei, ex viceministro de Relaciones Exteriores de China, en 2017, China no tiene “ni el deseo ni el interés de ‘dar vuelta la situación’ respecto del sistema de gobernanza global existente”. En definitiva, a China le conviene participar en ese sistema –y sus líderes lo saben.

Xizhou Zhou is a managing director of IHS Markit and heads the firm’s global power and renewables practice.


Este artículo es parte de una iniciativa conjunta del proyecto de Körber-Stiftung y la Conferencia de Seguridad de Múnich sobre el futuro del multilateralismo, las mejores prácticas multilaterales y las perspectivas regionales sobre cooperación multilateral.

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