Con ocasión del denominado Plan Ibarretxe, a finales de 2003, se planteó la posibilidad de aplicación del instrumento previsto en el artículo 155 de la Constitución (CE). Diez años después se ha repetido la idea con ocasión del non nato referéndum de independencia de Cataluña anunciado y convocado por el presidente catalán Mas el pasado mes de noviembre. Y cabe augurar que volverá a estar de actualidad si, tras unas próximas elecciones al Parlamento catalán, se declara unilateralmente desde Cataluña la independencia de ese fragmento de Estado, por utilizar la terminología clásica de Georg Jellinek. En este momento de pax en la cuestión catalana, es oportuno explicar dicho mecanismo constitucional.
En Derecho constitucional la coacción federal es la imposición del cumplimiento de las obligaciones constitucionales a un ente territorial autónomo de un Estado compuesto desde los órganos centrales del Estado. La coerción federal (Bundeszwang) es una técnica propia del federalismo alemán seguida por el constituyente español. En otros Estados compuestos, como el italiano regional, hay medidas más drásticas (la disolución directa del gobierno regional y la destitución de su presidente).
En la lógica de un Estado compuesto (federal, regional o autonómico) éste sigue siendo un único Estado, con voluntad de seguir siéndolo. Cuando un ente territorial desobedece a la Constitución, con la amenaza de una declaración de independencia unilateral, fuera de las reglas de reforma de la propia Constitución, como ultima ratio, debe existir un instrumento jurídico que permita la reacción del Estado para imponer el cumplimiento de la Constitución. Para algún autor, como el profesor Cruz Villalón el artículo 155 es “el artículo más explosivo de la Constitución”, según escribió en 1984. Pero esta técnica no es un control de mera oportunidad política ni de absoluta discrecionalidad ni la puerta de la dictadura constitucional. Repito sólo puede utilizarse como ultima ratio, cuando los órganos de una Comunidad Autónoma incumplan la Constitución, el incumplimiento haya sido declarado por un juez (Tribunal Constitucional) y aquéllos se nieguen de modo contumaz a cumplir la decisión judicial.
La coacción estatal es excepcional y extraordinaria. La aplicación del art. 155 CE prevé como presupuesto habilitante para su aplicación, como primera causa, el incumplimiento efectivo y grave de obligaciones constitucionales o legales, jurídicas, no políticas, por acción u omisión. Cabe plantear si el incumplimiento puede ser decidido directamente por el Gobierno o si requiere que el incumpliendo haya sido apreciado en una resolución judicial firme. Creo que es necesario esta constatación judicial; por ejemplo, si el incumplimiento se ha producido por una ley autonómica (en su caso, la ley catalana de consultas), debe interponerse un recurso de inconstitucionalidad, con suspensión; si es una acto administrativo (eventualmente, la convocatoria de la consulta), previa impugnación contencioso administrativa o directa ante el Tribunal Constitucional. El segundo motivo habilitante es una actuación gravemente contraria al interés general de España. No sé si este supuesto es distinto del anterior, enunciado en otros términos, aunque la determinación del “interés general” —noción difícil de aprehender— referido al sujeto España, apunta a la unidad nacional. Este atentado al interés general de España se puede ligar a la lealtad constitucional, y presupone, además, un incumplimiento de esta obligación impuesta por el ordenamiento jurídico constitucional.
El procedimiento de la coacción estatal requiere dos actuaciones del Gobierno: constatar la concurrencia de uno de los presupuestos habilitantes materiales y un requerimiento dirigido al presidente autonómico. Este requerimiento previo del Gobierno de la nación al presidente de la comunidad autónoma es una muestra de una técnica de supervisión estatal, más que de coacción. El requerimiento deberá ser motivado para constatar las causas. El requerimiento, intimación o invitación al cumplimiento puede ser aceptado o no por el destinatario. Parece implícito que deberá contener o indicar un plazo, más o menos breve, según la situación fáctica del incumplimiento producido. Transcurrido el plazo sin una aceptación, bien por silencio o por rechazo expreso, el Gobierno puede solicitar al Senado la autorización sobre la propuesta de medidas, que puede concederla por mayoría absoluta del Pleno, previa audiencia a la Comunidad Autónoma en Comisión.
Las medidas que pueden adoptarse no están determinadas en la Constitución (“… las necesarias para obligar “…). Sólo cabe predicar que las medidas deben estar presididas por los principios de gradualidad, concreción, proporcionalidad, adecuación, temporalidad, menor intervención. Los cultivadores del Derecho público han identificado, entre otras, las siguientes medidas: impartir instrucciones a las autoridades autonómicas, subrogación en los actos que debe adoptar o realizar la Administración autonómica, mediante órganos centrales o periféricos de la Administración del Estado (delegado y subdelegados del Gobierno), privación de efectos jurídicos a las actividades autonómicas desautorizadas, suspensión de la ejecutividad de acuerdos de las autoridades autonómicas. ¿Cabe la suspensión y/o disolución de los órganos autonómicos? No cabría la suspensión indefinida del régimen autonómico, pero ¿la temporal del Gobierno o Parlamento autonómico? Esta última parece que sí.
Por último, contra la utilización de la técnica descrita, la comunidad autónoma concernida ¿podría recurrir el requerimiento ante el Tribunal Constitucional o la autorización del Senado (sería un acto “sin fuerza de ley”) o plantear un conflicto positivo de competencias? Contra las medidas concretas gubernamentales podría plantearse este conflicto o impugnarlas por vía contencioso administrativa.
Distinto a la coacción estatal es la declaración de un estado de sitio en una comunidad autónoma, con la utilización del ejército y de las fuerzas y cuerpos de seguridad (policía estatal y, en su caso, autonómica). Este sería un supuesto que corresponde al instituto alemán de la Bundesintervention (intervención federal).
No tengo la respuesta a la pregunta si va a ser necesaria la aplicación de la llamada coacción estatal en algún momento de nuestro devenir político, pero no se pueden repetir els fets d’octubre de 1934, relatados por Alejandro Nieto en un reciente libro (La rebelión militar de la Generalidad de Cataluña contra la República. El 6 de octubre de 1934 en Barcelona).
José M. Aspas es abogado.