Los próximos días 4 y 5 de septiembre tendrá lugar la cumbre de la OTAN en Cardiff, a la que asistirá el presidente Rajoy junto a los jefes de Estado y Gobierno de los otros 27 países aliados. Cuando se convocó a principios de año, se esperaba una cumbre de trámite, en la que sólo se tendría que decidir cómo mantener la eficacia militar de la organización y sus relaciones con los socios no miembros tras el fin de la misión de Afganistán. Estas previsiones se vinieron abajo con la crisis de Ucrania, la anexión de Crimea y el auge del yihadismo en la periferia de la OTAN, por lo que ahora los asistentes tendrán que dar respuesta al cambio de amenaza. También tendrán que tomar decisiones difíciles para afrontar problemas como la desigualdad en las contribuciones, la desinversión presupuestaria o el desfase entre las nuevas formas de hacer la guerra y las estructuras tradicionales de fuerza, problemas estructurales que se han ido postergando en cumbres anteriores para sostener la ficción del consenso.
La OTAN llega a Cardiff con la necesidad de revitalizar el vínculo transatlántico entre Estados Unidos y Europa, que se ha venido resintiendo desde hace años, entre otros motivos, por el creciente desequilibrio entre el esfuerzo militar y presupuestario que asume Estados Unidos por preservarlo, comparado con el de los países europeos. Las nuevas generaciones políticas y sociales de Estados Unidos no ven tan justificado ese desequilibrio como las anteriores y exigen a sus representantes que vuelvan de Cardiff con pruebas evidentes de que se va a corregir el desequilibrio y que los europeos suscriban una Declaración Transatlántica al efecto. También tiene que redefinir sus prioridades porque mientras algunos aliados, los limítrofes con Rusia, reivindican mayor atención a la defensa colectiva y piden a sus aliados que se desplieguen en su territorio, otros aliados piden a la OTAN que intervenga en los nuevos escenarios de riesgo en Oriente Medio, el Sahel y Norte de África e, igualmente, otros piden que la OTAN acompañe a Estados Unidos en su pivote hacia Asia-Pacífico, ya que consideran que la seguridad en aquella zona es importante para los intereses de seguridad aliados.
Va a resultar difícil adoptar un nivel de ambición que cubra eficazmente tantas prioridades, y no sólo por razones presupuestarias sino por la falta de capacidades críticas. Acostumbrados a desinvertir en una defensa colectiva que no se consideraba necesaria y esperando poder hacer lo mismo con la gestión de crisis una vez que concluyeran las grandes misiones internacionales, los aliados se ven ahora en la necesidad de seguir invirtiendo en capacidades críticas que no disponen como la defensa antimisiles, la ciberdefensa, las operaciones especiales o la inteligencia. Para conciliar lo que necesitan con lo que se pueden permitir, los aliados, y la propia OTAN, se ven obligados a reestructurar sus fuerzas para primar las capacidades que precisan a costa de las que ya no son necesarias.
El ambiente de la cumbre no va a ser tan relajado como en anteriores ocasiones, porque todos los participantes se van a sentir atrapados entre sus opiniones públicas, que se sienten seguras y confiadas, y las realidades estratégicas que indican lo contrario. Los jefes de Estado de la UE ya pasaron por esta situación el pasado Consejo Europeo de diciembre de 2013, cuando se vieron obligados a reconocer que la Defensa importa para advertir a sus opiniones públicas de que su nivel de bienestar está ligado a su seguridad y que no se pueden seguir reduciendo las dotaciones presupuestarias sin ninguna consecuencia.
España acude a la cumbre en una situación difícil porque su ubicación geográfica le coloca en primera línea frente a la creciente inestabilidad geopolítica del Norte de África, Sahel, Levante y Oriente Medio. A ello hay que añadir su difícil situación económica y que su esfuerzo presupuestario figura, tradicionalmente, entre los más bajos de la OTAN, con lo que precisa la ayuda aliada para compensar su mayor exposición. Cuando el presidente llegue a Cardiff se va a encontrar con unos aliados que entienden la difícil situación económica de España, pero que consideran que la situación es mala para todos, que sus opiniones públicas también prefieren otros gastos y que España no se vería en la situación en que se encuentra si no hubiera disminuido su presupuesto más que la media, incluso en los periodos de bonanza económica. Algunos aliados, los que más contribuyen, demandan al resto que cumplan con el objetivo de gasto del 2% del PIB de la OTAN y que dediquen un 20% del anterior a la adquisición y desarrollo de las capacidades críticas que se necesitan, dejando entrever que los que no lo hagan perderán peso en el proceso de decisiones.
El presidente podrá cuestionar el criterio del 2% del PIB como indicador del esfuerzo, porque hay países, como España, que gastan mejor que otros su porcentaje y ponen a disposición de la OTAN capacidades militares expedicionarias que muy pocos aliados pueden permitirse. También podrá proponer que se rebaje el objetivo de gasto, que se amplíe el plazo para conseguirlo o que se vincule a partidas concretas, pero no podrá abandonar Cardiff sin ofrecer a sus aliados garantías de que va a mejorar su esfuerzo presupuestario y sin precisar qué capacidades críticas piensa aportar.
Los asistentes a la cumbre compartirán la preocupación española por el Sur, pero le harán notar que también hay otros aliados que se sienten particularmente expuestos por su cercanía a Rusia, Oriente Medio o Asia, y desean saber si cuentan con la solidaridad española. Además, y según el nuevo enfoque de “regionalización” de riesgos que se va a adoptar en Cardiff, la OTAN espera que los países más expuestos lideren el esfuerzo necesario en cada región. Por lo que si el presidente apela a la solidaridad aliada en el Sur, tendrá que comprometerse a ser solidario en otros escenarios y, además, manifestar cual va a ser la contribución española a las iniciativas que la OTAN o una agrupación de aliados podrían poner en marcha en el Sur, ya sea potenciar la defensa antimisiles o la seguridad marítima, permitir el despliegue de fuerzas e infraestructuras de lucha contra el yihadismo o crear centros de excelencia en inteligencia o ciberdefensa regional (habría que hacer cuentas sobre las nuevas contribuciones pero no hay que perder de vista los retornos económicos, industriales y de I+D+i que generan los nuevos ámbitos de seguridad y defensa).
Como se ve por la trascendencia de las decisiones a tomar y por las posiciones discordantes de partida, el presidente tendrá que ir a la cumbre de Cardiff con ideas y compromisos debajo del brazo si no quiere volverse de ella con las manos vacías.
Félix Arteaga es investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano.