Hay quien cree, bien sea por ingenuidad o por ideología, que en el sector público no existen problemas de agencia, es decir, que la relación entre los principales (los ciudadanos) y sus agentes (los burócratas y los políticos) está exenta de la problematicidad característica de esta relación, la de garantizar que el agente obre siempre en el mejor interés de su principal.
En efecto, muchos piensan que los políticos, los burócratas, o los simples funcionarios, son guiados desde el momento en que ingresan al servicio público por el solo interés en defender el bien común, no por sus propios intereses: con lo cual el problema estaría resuelto antes siquiera de plantearse. Esta idea implica una concepción esquizofrénica del ser humano, según la cual en el campo de lo privado las personas serían autointeresadas, mientras que al ingresar en el ámbito público se volverían automáticamente servidoras del interés general y se olvidarían del suyo propio. Algo que suena a 'milagro' y que carece de soporte racional alguno: la conducta del ser humano no cambia por el hecho de modificar su marco de actuación. Los problemas de la agencia no desaparecen al ingresar en el mundo de lo público, simplemente cambian de formato. Pero vayamos por partes.
No voy a citar, porque creo que éste es un problema bastante controlado, la distorsión que supone la corrupción directa (el puro y simple aprovechamiento del cargo para el beneficio privado) o indirecta (el reparto de los cargos públicos entre el personal adicto). Prefiero suponer a unos gobernantes honestos, porque es así como se comprueba que el problema de fondo no está en la moralidad de las personas, sino en la lógica de un poder administrado por agentes distintos de los ciudadanos mismos.
El primer problema de agencia en el ámbito político es el de establecer con mínima concreción cuál es el interés general o común en una sociedad, para lo cual desgraciadamente no existe ninguna regla de agregación de las preferencias de los ciudadanos que garantice un resultado correcto. Definir el interés general, por mucho que éste sea un término retórico omnipresente que no se cae nunca de las gargantas de los políticos, es probablemente imposible y las ciencias sociales lo han demostrado. Con lo que, ya de entrada, topamos con una seria disfunción: son los políticos (los agentes) los que definen en cada momento cuál es el interés general de los ciudadanos (los principales), y al hacerlo no pueden evitar -por muy altruistas que sean- resultar influidos por sus preconcepciones partidistas y por sus conveniencias políticas.
Preconcepciones ideológicas, en primer lugar. Si no tienen ustedes una percepción maniquea de la política, tendrán que admitir que todos los partidos políticos -sean conservadores o progresistas, nacionalistas o centralistas, revolucionarios o derechistas-, todos, creen honradamente que sus recetas van en interés del conjunto de los ciudadanos. Ninguno se propone conscientemente empeorar la situación de la sociedad, sino que todos se creen defensores del bien común. Pero sucede que defienden medidas muy distintas para alcanzarlo. Unos proponen más libertad económica, otros más intervencionismo, otros un cambio radical de modelo, los de más allá una gestión pensada para y por 'los de aquí', y así sucesivamente. Lo que implica que, inevitablemente, la definición del interés general cuando alguno de ellos llegue al gobierno estará marcada por sus preconcepciones partidistas, teñidas de subjetividad e ideología.
Pero es que, además, el gobernante no puede dejar de actuar guiado por sus intereses propios, el primero de los cuales es el de mantenerse en el poder. Y no por egoísmo, sino por una derivada lógica de su percepción de lo que es el bien general: si mi partido es el que lo garantiza, es esencial para el bien social que él obtenga o conserve el gobierno. Lo que significa que el gobernante adoptará las medidas de gobierno pensando también en su impacto electoral. Ciertas medidas son fácilmente percibidas por la opinión pública: las que afectan a sectores muy visibles, muy sensibles o muy capaces de suscitar atención mediática. Otras son poco rentables: las que afectan al largo plazo y cuyo efecto no va a ser percibido de momento, o interesan a sectores poco visibles, o (lo más terrible) las que imponen hoy sacrificios o recortes a los ciudadanos para mejorar su futuro a largo plazo. El interés general puede exigir estas últimas, pero el político siempre se convencerá de que son las primeras las convenientes. ¿Creen ustedes que lo hace por otra cosa que por su propio interés, o el de su partido? Una cosa es que no se lo explique ni lo racionalice de esta forma (él siempre se tendrá por un altruista), otra muy distinta es la realidad del por qué actúa como actúa. En su relación de agencia se mezcla su interés particular con ese interés general del que se declara fiel servidor. O mejor, el gobernante es un ente peculiar que tiende a definir el segundo haciéndolo coincidir con el primero. Y esto es bastante inevitable, pues obedece a la lógica de la conducta humana.
Por otra parte, no nos olvidemos de las burocracias públicas, que en los sistemas políticos neocorporativistas como los que vivimos tienen un enorme peso y capacidad de decisión. Lo primero que descubre un político al llegar al poder es lo poco que puede decidir, y lo mucho que le viene impuesto por las dinámicas de las burocracias públicas que gestionan e implantan las políticas concretas. Pues bien, aquí tenemos dos tipos de problemas relevantes. El primero, el de que las grandes burocracias son muy permeables a los grandes intereses empresariales, sindicales o corporativos, pues los burócratas que las dirigen son personas que piensan en su carrera y en su futuro. Y no lo tendrían si hicieran una gestión impermeable. El segundo problema es que toda organización, y las públicas las primeras, obedece fatalmente a una serie de reglas o leyes de hierro de toda burocracia, totalmente ajenas a ese teórico interés general para cuya satisfacción nacieron. Toda organización funciona guiada por un fin primordial: el de sobrevivir y crecer; es decir, justificar su existencia y acaparar cada año mayor presupuesto. Después viene el interés de los funcionarios que las dirigen (carrera, recompensas, porvenir). Y sólo después, a la cola, viene el interés general. Y esto es así independientemente de que nos guste o nos parezca correcto. Las dinámicas organizativas son tan férreas e inevitables como poco transparentes.
Resulta así que el sistema democrático, basado en la delegación de la toma de decisiones en los representantes, experimenta graves distorsiones precisamente por el problema de la agencia. Y para atenuarlos se postulan dos vías contradictorias: la primera, la de suprimir la delegación, es decir, intentar volver a los escenarios y mecanismos de democracia directa en los que sean los ciudadanos los que directamente deciden. Es la siempre atractiva utopía del 'ágora' y la 'comuna', que hoy encandila a una izquierda que ha perdido su antigua brújula revolucionaria. Y es un desastre. La otra vía pasa por multiplicar en el sistema las instituciones de contrapoder, a través de las cuales los ciudadanos controlan a los políticos e imponen su voluntad a largo plazo. Y también incluye, curiosamente, aplicar dentro del sistema político lógicas de mercado que ayuden en la selección/control/sanción de los representantes: pluralidad de oferta, competencia, innovación y renovación, rescisión de mandato. Con lo cual se comprueba, de nuevo, que mercado y Estado no son dos lógicas incompatibles ni dos espacios excluyentes, sino dos mundos que se necesitan mutuamente para su adecuado funcionamiento. El planteamiento correcto de nuestro problema no es el dilemático de más o menos (Estado o mercado), sino el de mejorar la calidad de ambos mediante su entrecruzamiento fructífero.
José María Ruiz Soroa, abogado.