L’opposition entre privatisations et nationalisations est stérile. Mieux vaut porter le débat sur la rentabilité des richesses de l’Etat. Telle est la thèse des Suédois Dag Detter et Stefan Fölster dans The Public Wealth of Nations (1). Un rendement supérieur de 1% ajouterait 1% au PIB mondial et 750 milliards de dollars de recettes publiques par année. Ils estiment «aisé» d’accroître le rendement de 3,5%. Les revenus seraient ainsi augmentés de 2700 milliards par an, l’équivalent des dépenses mondiales en infrastructures. Dag Detter est l’ex-président de Stattum, un holding public suédois, et Stefan Fölster directeur du Reform Institute, un laboratoire d’idées. Les deux Suédois ne se contentent pas de présenter la meilleure façon d’augmenter la richesse des nations, une idée en soi complètement novatrice. Ils dressent le bilan des entreprises publiques, de l’immobilier public, des privatisations et des fonds souverains.
Les gouvernements sont plus riches qu’ils ne le croient. Leur fortune publique atteint au minimum l’équivalent du PIB mondial, 75 000 milliards de dollars. Elle dépasse le total des dettes publiques (54 000 milliards), selon l’ouvrage.
Le capitalisme d’Etat est à la mode, mais sa performance est dramatique. La valeur des plus grandes entreprises publiques a diminué d’un tiers entre 2007 et 2014, selon The Economist. En Chine, leur rendement (4,6%) est inférieur de moitié au rendement des entreprises privées, fait valoir Nicholas Lardy, dans Markets over Mao (2014). Il est vrai que le parti s’immisce dans toutes les décisions importantes, notamment le choix des dirigeants. Les scandales, le clientélisme et les affaires de corruption se multiplient dans les entreprises publiques, du Brésil au Venezuela en passant par l’Inde et la Chine.
Les actifs publics ne sont pas seulement opaques. Souvent ils ne sont même pas comptabilisés, selon les auteurs. C’est le cas des avoirs immobiliers, lesquels représentent pourtant l’essentiel de la richesse publique: 86% des forêts mondiales appartiennent à l’Etat (68% en Suisse). Le Royaume-Uni, la Suède et la Nouvelle-Zélande font partie des rares pays produisant un bilan des actifs publics. La plupart des pays, à l’image de la Grèce malgré 100 millions d’euros d’aide de Bruxelles, n’ont même pas de cadastre.
C’est la démocratie qui est en danger lorsque les gouvernements ont un accès direct aux actifs publics, affirment les auteurs. Les gouvernements doivent se concentrer sur la gestion du pays et non pas sur celle des entreprises publiques. La solution idéale consiste à concentrer tous les avoirs publics dans une seule institution entièrement séparée de l’influence du gouvernement. Plusieurs fonds souverains s’en rapprochent. Leur autonomie, y compris dans les nominations, doit leur permettre de modifier la composition de leur portefeuille à leur guise. Leur objectif unique doit être la maximisation de la valeur de la richesse publique à long terme. Et la réglementation ne doit pas les privilégier par rapport aux sociétés privées, affirment les auteurs. L’exemple à suivre est celui de la Finlande, avec Senate Properties. Son rendement est de 4%.
Un Etat riche n’est pas un Etat fort. Gunnar Myrdal emploie le terme de «soft state» lorsque les Etats contrôlent des pans entiers de l’économie, à l’image de la Russie, du Brésil et de la Chine. Les entreprises publiques sont les moins performantes de ces pays. Ne parlons pas de la Grèce: sa compagnie ferroviaire publique dépense en salaires un montant de 40% supérieur à ses recettes.
L’expérience suédoise, qui a inspiré de nombreux pays, est longuement détaillée dans l’ouvrage. L’absence de définition de la structure du capital a suscité des dérives et coûté cher à Telia et Vattenfall. La Finlande en a tiré les leçons qui s’imposaient et créé le fonds national Solidium, en 2008, qui s’appuie sur les mêmes principes que le fonds Temasek, à Singapour. Ce dernier appartient formellement au Ministère des finances, mais sa direction est composée à 40% par des managers étrangers. A l’inverse du capitalisme d’Etat chinois, où le Parti communiste conserve tous les droits, il va jusqu’à donner des instructions au gouvernement. Singapour compte deux fonds souverains: GIC gère les réserves de cash et Temasek maximise la valeur à long terme de ses participations. Le premier ressemble à un hedge fund, le second à une société de private equity. La performance annuelle moyenne de Temasek s’élève à 18% depuis 1974! La Malaisie, le Vietnam, Abu Dhabi, et Dubaï s’en sont inspirés.
L’Etat ne doit plus jouer à la fois le rôle d’arbitre et de joueur. Mieux vaut un cadre institutionnel qui tire les leçons des expériences récentes. Les auteurs le qualifient de fonds national des richesses (FNR). Ce gérant d’actifs, comme Temasek et Solidium, maximise la valeur du portefeuille et l’optimise à souhait indépendamment du gouvernement. Le fonds souverain classique (FSR) gère plutôt les liquidités excédentaires. Les auteurs dressent la liste des 16 pays ayant un FNR. 90% sont en Asie et au Moyen-Orient. Leur valeur atteint 1100 milliards de dollars. Il leur manque toutefois une classe d’actifs majeure, l’immobilier, que les auteurs souhaiteraient qu’ils intègrent.
Le gouvernement doit être un régulateur impartial qui défend l’intérêt du consommateur et s’abstient de tout clientélisme. Un rêve sans doute pour la plupart des pays! Le contrôle qu’il conserve aujourd’hui sur l’économie pénalise la croissance et coûte très cher au contribuable, ainsi que le démontre cet ouvrage de référence. Faut-il une nouvelle crise pour engendrer des réformes? Le risque d’une mauvaise gestion publique, comme l’affirme Francis Fukuyama, c’est une crise de représentation. Nous n’en avons jamais été aussi proches.
Emmanuel Garessus, journaliste.
(1) «The Public Wealth of Nations», Dag Detter and Stefan Fölster, Palgrave Macmillan, 2015, 230 p.