El nuevo presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, ha puesto a la inversión pública nuevamente en agenda con su idea de implementar un plan de gastos de capital de €300 mil millones ($378 mil millones). Se espera que los líderes de la Unión Europea discutan su propuesta en diciembre. Todos parecen estar de acuerdo con la idea que una mayor inversión ayudaría a fortalecer una economía europea preocupantemente débil. Pero, detrás del consenso superficial, muchas preguntas siguen sin respuesta.
Para empezar, esto no es la primera vez que Europa ha considerado esta iniciativa. En 1993, la Comisión, bajo la presidencia de Jacques Delors, propuso un plan de gastos de capital en su documento de trabajo sobre crecimiento, competitividad y empleo. El plan fue aprobado en términos generales, pero no se implementó. Del mismo modo, en el año 2000, como parte de su Estrategia de Lisboa, la UE trató de aumentar el gasto nacional en investigación y desarrollo hasta el 3% del PIB. No pudo llegar a este objetivo. Más recientemente, en junio de 2012, los líderes de la UE adoptaron un Pacto para el crecimiento y el empleo que se suponía iba a movilizar a €120 mil millones. Aún no se ven resultados.
De hecho, es fácil pretender actuar sin tomar medidas efectivas. Una manera es pedir al Banco Europeo de Inversiones (BEI), el banco de desarrollo de la UE, que preste más. Estas convocatorias se enfrentan a dos limitaciones: el propio BEI se cuida de no poner en peligro su calificación financiera por tomar demasiados riesgos, y sus préstamos sustituyen fácilmente a la financiación privada. Por lo tanto, realizar más préstamos puede ser inútil si el resultado final es que el BEI desplaza a la financiación privada, expulsándola de los mejores proyectos disponibles. Un puente financiado por el BEI puede ser más asequible que uno financiado por los mercados de capitales, pero sigue siendo el mismo puente y tiene el mismo impacto económico. El tamaño de los estados financieros del BEI no es una buena medida de su eficacia.
En cambio, se deben utilizar tres palancas de inversión. La primera palanca es presupuestaria: los gobiernos que gozan de un espacio fiscal deben gastar en proyectos económicamente viables. La inversión pública es un complemento a la inversión privada; si se la diseña y dirige bien, puede desencadenar una mayor inversión privada, en lugar de desplazarla y expulsarla.
Por ejemplo, una adecuada infraestructura de transporte y de internet de banda ancha favorece al florecimiento de iniciativas empresariales. En épocas en las que los mercados están dispuestos a realizar préstamos a los gobiernos solventes a tasas históricamente bajas, debería haber poco espacio para la duda.
Obviamente, el financiamiento barato no justifica que se realice inversión pública en proyectos con rentabilidad social dudosa, o se invierta en lo que los profesionales del desarrollo llaman “elefantes blancos”: proyectos que se anuncian en grandes titulares y cuyo valor es dudoso, pero que tienen el apoyo de intereses especiales. Las inversiones deben ser evaluadas sobre la base de su impacto económico global, utilizando los procedimientos adecuados establecidos, con el fin de evitar que el dinero público se desperdicie.
La segunda palanca para la inversión es de carácter reglamentario. Muchas inversiones a gran escala son solamente rentables en el largo plazo – por ejemplo, las inversiones en energía, infraestructura digital, y transporte – y se concentran en los sectores regulados por el Estado, dando a los gobiernos el poder de influir en las decisiones empresariales.
La previsibilidad sobre el curso futuro de la regulación desbloquearía proyectos frenados por la incertidumbre. Un pronóstico creíble sobre el futuro precio del carbono, por ejemplo, provocaría que el sector privado realice nuevas inversiones en tecnologías más limpias. Del mismo modo, si se llega a un acuerdo sobre un marco europeo para proyectos que conecten a los países, se eliminarían los obstáculos a las inversiones transfronterizas.
Estas condiciones están lejos de ser cumplidas, lo que significa que no se están haciendo inversiones rentables. Hacer cambios no costaría ni un solo euro; sólo se requiere voluntad política.
La tercera palanca es financiera. La demanda de inversión ha disminuido, no debido a que las tasas de interés son demasiado altas, sino porque no hay suficiente apetito por el riesgo en el sistema bancario. La financiación en Europa continental tradicionalmente se basa en los bancos, al contrario que en EE.UU., donde los mercados de capitales son los que reinan. Sin embargo, en Europa los reguladores les dicen a los bancos que reduzcan su apalancamiento y que muestren un capital más alto en sus estados financieros cuando se embarcan en préstamos riesgosos, y a sus acreedores les dicen que no deben esperar ser rescatados si los bancos se meten en problemas.
Esto es intencional. Los gobiernos y los ciudadanos de Europa han pagado – y aún están pagando – un precio astronómicamente alto por invertir y conceder créditos de manera imprudente durante la década de los años 2000. Es comprensible que no quieren repetir la experiencia.
La consecuencia, sin embargo, es que los proyectos de alto riesgo y alto rendimiento son más difíciles de financiar de lo que deberían ser. Si Europa quiere reavivar su economía y escapar del estancamiento, necesita empresarios que tomen más riesgos para innovar. No obstante, el sistema financiero europeo está experimentando una transición, está migrando de ser un sistema que se basa en bancos hacia un sistema que se basa en el mercado, y dicha transición implica una aversión al riesgo.
En este punto es donde el lado público – tanto a nivel de los gobiernos nacionales como a nivel de la Unión Europea – debería intervenir y compartir algunos de los riesgos con los actores privados. Temporalmente, debería comportarse más como inversor que examina de cerca proyectos, contribuye con financiación, y obtiene ganancias. Usar al BEI y a los bancos nacionales de desarrollo para este propósito ayudaría a superar la actual situación de estancamiento.
¿Estos tres tipos de iniciativas llegarían a sumar €300 mil millones? Nadie lo sabe en este momento. Sin embargo, esta ruta sería la forma más segura de llegar a la meta.
Jean Pisani-Ferry is a professor at the Hertie School of Governance in Berlin, and currently serves as the French government's Commissioner-General for Policy Planning. He is a former director of Bruegel, the Brussels-based economic think tank. Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.