Cómo no pensar sobre la creación de empleo

Que una llanta esté desinflada en la parte inferior no quiere decir que el agujero esté allí. Lo mismo se puede decir de los mercados laborales. El temor por la escasez de buenos empleos está alimentado un interés en intervenciones en el mercado laboral como son los centros de empleo que intentan conectar a los trabajadores desocupados con las vacantes, los servicios de capacitación para mejorar las capacidades de los desempleados y los subsidios salariales temporales, entre otros. Dado que lograr que más trabajadores consigan buenos empleos más rápido es un objetivo político tan importante, algunos países crean las llamadas unidades de ejecución (delivery units) en la oficina del presidente o del primer ministro para centrarse en cómo hacerlo. Pero, como sucede con una llanta pinchada, una escasez de buenos empleos no significa que el mercado laboral sea el problema. Veamos por qué.

La producción requiere muchos insumos: mano de obra con diferentes habilidades, materias primas, insumos intermedios, edificios, máquinas, energía, transporte, financiamiento, reglas y su aplicación, seguridad y demás. Algunos de estos insumos se pueden adquirir de proveedores locales. Otros se pueden importar (suponiendo que el país tiene las divisas extranjeras con que pagarlos). Los gobiernos ofrecen otros, como infraestructura y reglas.

Todos estos insumos se complementan entre sí, no se sustituyen. Los complementos son cosas como el café y el azúcar; los sustitutos son como el café y el té. Cuanto más café tenemos, más azúcar queremos –pero menos té queremos-. De la misma manera, las máquinas funcionan mejor si tienen las materias primas, las piezas de repuesto, la electricidad y los trabajadores calificados necesarios. De manera que, si no hay electricidad en la zona o si las divisas extranjeras no alcanzan para comprar insumos importados, el problema no se puede resolver sustituyendo más máquinas o más trabajadores por los insumos que faltan.

La complementariedad también significa que algunos insumos tienden a agotarse antes que otros. Cuando esto sucede, la voluntad de pagar por el insumo de menor oferta relativa aumenta –llamémoslo la restricción limitante-, porque está obstruyendo todo lo demás, mientras que la voluntad de pagar por los otros insumos disminuye, porque no se pueden utilizar de manera efectiva, dada la restricción limitante. Si no hay azúcar, nuestra disposición a pagar por el café disminuye.

Esto suena extrañamente similar al problema de los empleos del que se quejan muchos países: hay más trabajadores que vacantes, y los salarios son deplorables. Esta es evidencia prima facie de que la restricción limitante no es el mercado laboral. La falta de buenos empleos es un síntoma, no la enfermedad. El culpable debe ser otro –por ejemplo, uno o más de los complementos antes mencionados que deben estar faltando y que influyen en la creación de empleo al hacer que el esfuerzo humano sea menos productivo.

En muchos países, el transporte, la energía y la logística caros y poco confiables, o una severa escasez de financiamiento, pueden explicar la escasez de buenos empleos. La escasez de divisas extranjeras es una causa de problemas muchas veces subestimada. Las empresas no pueden producir más porque no pueden obtener las materias primas, los insumos intermedios, las piezas de repuesto y los equipos importados que hacen falta para expandir la producción. Esto se vuelve un problema cuando son pocas las empresas que han identificado qué se puede producir competitivamente en el país y venderse en el exterior. Y esas actividades orientadas a las exportaciones se pueden ver afectadas por sus propias restricciones limitantes.

Cuando se levanta la restricción de divisas –digamos, porque sube el precio de los commodities que exporta el país o por una mayor disponibilidad de financiamiento externo, como sucedió en gran parte de África y América Latina entre 2004 y 2014-, los países alcanzan un crecimiento rápido y se quejan de la escasez de habilidades, no de la escasez de empleos. Pero cuando cambia la marea, vuelve a aparecer el problema del empleo, porque los recortes necesarios de importaciones minan la demanda de trabajadores. En países como Sri Lanka, Etiopía, Nigeria y Venezuela, se crearían muchos más empleos si hubiera más divisas extranjeras.

Pero a veces el agujero en la llanta realmente está cerca de la parte inferior. El problema puede residir en las reglas del mercado laboral, las regulaciones y su cumplimiento o una historia de relaciones laborales adversas. Un salario mínimo excesivo, como en Colombia y Sudáfrica, genera una escasez de empleos formales y un aumento de la actividad informal. En este caso, una solución más apropiada sería un subsidio fiscal que compense a los trabajadores por sus bajos salarios. De la misma manera, países como Argentina y Sudáfrica extienden los convenios colectivos firmados con algunas empresas a todas las empresas del sector, lo que genera serios problemas para las regiones rezagadas que no pueden hacer frente a los términos acordados en las partes más desarrolladas del país. O un seguro social inadecuado puede hacer que el empleo formal se vuelva demasiado riesgoso para los trabajadores y los deje en actividades tradicionales menos productivas, pero más seguras.

Un tipo diferente de problema del mercado laboral surge por las complementariedades entre trabajadores con diferentes habilidades, un fenómeno estudiado recientemente por Frank Neffke de Harvard. Si no hay cirujanos disponibles, un anestesiólogo no es más efectivo que un pésimo profesor: sólo puede hacer dormir a la gente. Pero sin un anestesiólogo, ninguna operación se puede llevar a cabo. La producción moderna requiere que las empresas combinen muchas habilidades diferentes. Las complementariedades resultantes entre todas las ocupaciones pueden causar una escasez de demanda de un conjunto de habilidades porque otras escasean. Un ejemplo claro de esto, nuevamente, es Sudáfrica, donde la tasa de desempleo para quienes no tienen una educación universitaria supera el 30%, comparado con una tasa de un solo dígito en el caso de quienes tienen un título.

En estas situaciones, los responsables de las políticas suelen hacer hincapié en la educación o la capacitación. Pero una estrategia más rápida es, simplemente, la inmigración. La mayoría de los países en desarrollo tienen políticas inmigratorias muy restrictivas, sesgadas especialmente en contra de los trabajadores altamente calificados. Por ejemplo, en Panamá, sólo los ciudadanos pueden enseñar en una universidad pública. Sudáfrica tiene controles estrictos sobre la inmigración altamente calificada, implementados a través de permisos y visas de trabajo restrictivos, mientras que es incapaz de frenar la inmigración informal poco calificada.

Estos y otros países se beneficiarían si emularan a Jordania. Hasta las reformas recientes, Jordania exigía ser ciudadano para trabajar como ingeniero. Sin embargo, al liberalizar la inmigración calificada, Jordania pudo atraer a empresas como Expedia, que ahora tiene dos gerentes extranjeros y más de 100 ingenieros locales. Sin estos extranjeros, la empresa no existiría. La lección es obvia: importar las capacidades complementarias faltantes puede ser una manera efectiva de aumentar la demanda de las capacidades que uno sí tiene.

Los gobiernos tienen razón al focalizarse en la creación de más empleos de calidad, porque el trabajo es la fuente de subsistencia de la mayor parte de la gente en todas las sociedades. Pero, en la mayoría de los casos, la solución reside en áreas de política pública que no están bajo el control de los ministerios de trabajo o educación. Una conferencia reciente del Banco Mundial promovió la idea de realizar diagnósticos de empleos para descifrar las verdaderas causas de los problemas. No importa dónde esté el agujero en la llanta, el punto es repararlo.

Ricardo Hausmann, professor and Director of the Growth Lab at Harvard University, was recently appointed Governor for Venezuela at the Inter-American Development Bank.

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