La palabra “apertura” tiene dos connotaciones relacionadas pero distintas. Por un lado, da idea de algo que es irrestricto, accesible y (tal vez) vulnerable; por el otro, de algo (por ejemplo, una persona o una institución) que es transparente, en oposición a misterioso.
El primer significado suele aplicarse al comercio, la inversión y la tecnología (aunque la mayoría de las definiciones no relacionan oportunidad con vulnerabilidad); factores que siempre impulsaron cambios económicos estructurales, especialmente en relación con el empleo. El cambio estructural puede ser benéfico y al mismo tiempo disruptivo. Los gobiernos llevan mucho tiempo tratando de hallar un justo equilibrio entre el principio abstracto de apertura y la implementación de medidas concretas para limitar los efectos más negativos del cambio.
Felizmente, la investigación académica y la perspectiva histórica pueden ayudar a las autoridades a responder a este desafío inteligentemente. Piénsese en el caso de los pequeños países desarrollados del norte de Europa, que tienden a ser abiertos, y por buenas razones: si no lo fueran, deberían diversificar en exceso los sectores transables de sus economías para satisfacer la demanda interna. Eso les supondría altos costos, porque la pequeñez del mercado interno les impediría lograr economías de escala en tecnología, desarrollo de productos y fabricación.
Pero la apertura de estos países aumentó la relevancia económica y política de invertir en capital humano y una sólida red de seguridad social. Las políticas de seguridad social son doblemente importantes para las economías pequeñas y especializadas, porque una perturbación externa sobre un único sector transable puede afectar a toda la economía.
Pero no siempre fue así. Economías pequeñas y medianas como Canadá, Australia y Nueva Zelanda antes tenían políticas proteccionistas que llevaban a un exceso de diversificación de sus sectores transables. Pero con el aumento del comercio internacional y de la especialización, el costo de los bienes (por ejemplo, autos) de producción local en comparación con los importados se hizo intolerable para los consumidores. En los años ochenta y noventa, estos tres países comenzaron a abrir sus economías, en un difícil proceso de transición estructural que, sin embargo, mejoró la productividad y generó amplios beneficios para ciudadanos y consumidores.
Pero encontrar el equilibrio justo nunca es fácil. Canadá, Australia y Nueva Zelanda son países con abundancia de recursos y vulnerables por tanto a la “enfermedad holandesa”: lo que ocurre cuando un fuerte sector intensivo en capital daña a otros sectores al impulsar la apreciación de la moneda local. Por eso siempre hubo aquí temor a una diversificación insuficiente, que los dejaría a merced de perturbaciones en los mercados mundiales de materias primas y generaría problemas de empleo.
Es común asociar el ajuste estructural con la inversión y el comercio internacional. Pero la actividad industrial también cambia todo el tiempo dentro de los países, y esto crea desafíos de nivel local y regional. Por ejemplo, la producción textil estadounidense, que en otros tiempos estaba fuertemente concentrada en Nueva Inglaterra, se trasladó en gran medida al sur de Estados Unidos (antes de hacerlo a Asia y otras regiones de menor costo).
En 1954, el entonces senador John F. Kennedy escribió un largo y fascinante artículo en The Atlantic en el que atribuyó este indeseable trastorno en Nueva Inglaterra a la aplicación de exenciones impositivas en los estados del sur, y sostuvo que esas prácticas llevarían a un nivel de movilidad industrial ineficientemente elevado, porque las corporaciones buscarían ganancias donde fuera, sin tener en cuenta el impacto sobre las distintas comunidades. Para evitar esta competencia salvaje, Kennedy defendió el uso no de la liberalización sino de la regulación como modo de lograr un comercio más eficiente y justo.
En la práctica, la mejora de la eficiencia dinámica demanda cambios estructurales. Pero también demanda políticas que aseguren que las inversiones y las actividades económicas se basen en ventajas comparativas reales, no en estructuras de incentivos transitorias derivadas de políticas de “empobrecer al vecino”. Esto es particularmente importante en períodos de cambio estructural acelerado. Los ajustes en el lado de la oferta son lentos, dolorosos y costosos, de modo que hay que evitar hacerlos sin necesidad.
Pero igual que las economías cerradas que se pierden todos los beneficios del comercio, las economías abiertas con grandes obstáculos institucionales o políticos al cambio estructural tampoco tendrán buen desempeño. Esto explica por qué hoy muchas economías abiertas no consiguen adaptarse a los cambios tecnológicos y en los patrones del comercio internacional. Muy a menudo las autoridades hacen todo lo posible para evitar cambios; pero aunque esto puede proteger por un tiempo a industrias y empleos existentes, es un gran disuasor para las inversiones y a la larga deteriora el crecimiento y el empleo.
Otro posible obstáculo al cambio es la estructura económica y de seguridad social de los países. Como señala el ex ministro de finanzas griego Yanis Varoufakis, la promesa de que la reforma estructural traerá dividendos a largo plazo en la forma de crecimiento no sirve para calmar el temor de la gente por el futuro inmediato o cercano, especialmente en economías semiestancadas. Cuando se quita algo sin poner nada a cambio es previsible mucha resistencia política y social.
Las reformas estructurales sin reforma de la seguridad social tienen altas probabilidades de fracasar. Un buen ejemplo de una estrategia que tuvo en cuenta todos los aspectos fue el programa de reformas “Agenda 2010” iniciado por el excanciller alemán Gerhard Schröder en 2003; pero resultó políticamente peligroso para Schröder, que no consiguió ser reelecto en 2005.
El orden temporal de las reformas también es importante. Por ejemplo, los trabajadores con empleo tendrán mucho más miedo de una reforma de la seguridad social en una economía con problemas que en otra con bonanza. En una economía de baja producción y alto desempleo habrá más resistencia política a las reformas estructurales (especialmente de parte de trabajadores empleados de más edad), porque ser despedido en esas condiciones es peor.
Como regla, antes de introducir reformas estructurales, los gobiernos deberían haber puesto en marcha la economía con políticas fiscales y orientadas a la inversión. Hacerlo en ese orden reducirá la resistencia política al cambio. En la actualidad, Europa experimenta un alza del crecimiento, pequeña pero significativa; pero todavía está por verse que los gobiernos aprovechen esta oportunidad para encarar las reformas necesarias.
Una última lección que hay que tener presente es que el cambio estructural no es un mero efecto secundario accidental del crecimiento y de la creación de nuevos empleos y sectores, sino que es parte integral de estos procesos.
Esto resulta evidente en los países en desarrollo exitosos, cuya receta para el crecimiento incluye apertura, modernización, comercio internacional, altos niveles de inversión y ampliación de la base de capital humano. Estos países no están a salvo de variaciones estructurales y problemas distributivos, pero sus transiciones son más veloces y menos penosas, porque hay una amplia distribución de inversiones entre los sectores público y privado, y entre activos tangibles e intangibles.
En este sentido, las economías desarrolladas no son tan diferentes. Un aumento importante y generalizado de la inversión no corregirá necesariamente todos los problemas distributivos y de ajuste, pero sin duda ayudará a estimular el crecimiento y reducir las fricciones económicas y políticas durante la adaptación estructural.
Michael Spence, a Nobel laureate in economics, is Professor of Economics at NYU’s Stern School of Business, Distinguished Visiting Fellow at the Council on Foreign Relations, Senior Fellow at the Hoover Institution at Stanford University, Advisory Board Co-Chair of the Asia Global Institute in Hong Kong, and Chair of the World Economic Forum Global Agenda Council on New Growth Models. Traducción: Esteban Flamini.