Constitución y consenso

Celebramos hoy el Día de la Constitución tras 38 años de vigencia, un periodo que con sus luces y sus sombras pone de manifiesto ciertas circunstancias insólitas en un país que es tan dado a la anormalidad, a la provisionalidad y a los enfrentamientos violentos. Sin embargo, a pesar de focos localizados de terrorismo y de corrupciones diversas, la vida política en general se ha desenvuelto dentro de unos cánones democráticos semejantes a los de otros países europeos. Algo inédito que nunca había ocurrido desde la aparición del constitucionalismo en España, esto es, por primera vez en dos siglos hemos vivido en un Estado de Derecho.

Pues bien, dejando de lado el prodigio jurídico-político que significó la Transición, nuestro ingreso en la democracia constitucional se debió a que la Constitución de 1978, por primera vez también en nuestra historia constitucional, se redactó en su casi totalidad (147 artículos de 169) con un acuerdo entre todos los partidos que formaron parte de las Cortes Constituyentes, aunque en los 21 artículos restantes (artículos 137 a 158, más algunas Disposiciones adicionales y transitorias) no hubo consenso en sentido estricto, pero sí hubo algo parecido: un acuerdo surrealista sobre el desacuerdo en esa materia, la cual se dejaba para que el tiempo y los dioses del Olimpo la arreglasen algún día. Es igual, porque, en cualquier caso, fue una proeza que no se había logrado en ninguna Constitución anterior. Bien al contrario, cada Constitución la redactaba un sector político concreto, sin la intervención de los discrepantes o contrarios, a los cuales se les imponía, según la vieja tradición de los hidalgos del siglo de Oro, la regla de sostenella e no enmendarlla.

Ahora bien, el consenso casi total con que nació la Constitución no se debió a la intervención del Espíritu Paráclito Consolador o a cualquier otro milagro, sino al acuerdo entre los vencedores y vencidos en la Guerra Civil de que no se podía permitir un nuevo enfrentamiento fratricida entre españoles una vez que muriese Franco. La llave maestra para conseguir tal acontecimiento la había facilitado paradójicamente el propio dictador, quién en 1966 había proclamado al Príncipe Juan Carlos de Borbón “sucesor a la Jefatura del Estado a título de rey”. Por eso, sobre la reciente reproducción de unas declaraciones de Adolfo Suárez, un tanto inconexas, motivadas sin duda, como recordaba aquí Pedro G. Cuartango, por los primeros síntomas de la enfermedad que pocos años después le haría perder totalmente la memoria, la única explicación posible es la de un especialista cuando afirma que “el Alzheimer se diagnóstica mal, se atribuye a depresiones agudas, duelos, pero se va gestando en el cerebro 20 años antes hasta que una emoción actúa como detonante”.

De ahí que las manifestaciones de Suárez sobre la posibilidad de que en 1975 se plantease el dilema de Monarquía o República es falso de toda falsedad, porque nunca pensó eso, como tuve ocasión de comprobar en una larga conversación con él en Roma en 1987. Los que vivimos aquellos momentos lo sabemos bien, pero si se quiere confirmar con dos de los muchos testimonios que se podrían aportar, valgan, por ejemplo, por una parte, el que señala José María Areilza en uno de sus libros de Memorias: “En las horas que transcurrieron desde la muerte de Franco hasta la proclamación del Rey, el joven monarca pudo comprobar la acogida expectante y mayoritaria que el nuevo régimen gozaba en la opinión pública. Contrariamente a lo que algunos agoreros catastrofistas anunciaban, era evidente que la mayoría de la gente no quería ni guerra civil ni revolución. Deseaban un régimen de convivencia legal basada en las libertades democráticas y en el sufragio libre y pacífico de los ciudadanos. Siete eran las Monarquías europeas que habían sobrevivido a la última Guerra Mundial. Todas ellas se basaban en el sistema de partidos, apoyado en el voto popular y en la Constitución. ¿Qué otra forma institucional cabía ofrecer a España en aquellos momentos? El rumbo y la imagen de la Monarquía no podía ser otro”. Y, por otra parte, desde una posición ideológica opuesta, Santiago Carrillo, también en sus Memorias, escribe: “Desde mi óptica no puede darse de verdad terminada la Transición mientras S.M. (sic) el Rey siga siendo la bisagra que mantiene un cierto equilibrio entre el sistema parlamentario y lo que pudiéramos llamar los aparatos coercitivos del Estado. Sin esa bisagra no existiría equilibrio. Y no es posible cerrar los ojos sobre lo que es una situación que provisionalmente ha permitido un cambio sin grandes desgarraduras civiles – y en este sentido ha sido un factor excepcionalmente positivo que nos llevó a los comunistas a aceptar la Monarquía constitucional como sistema político – y lo que sería su prolongación indefinida más allá de una coyuntura histórica extraordinaria”.

Por consiguiente, la Monarquía se convirtió en el instrumento básico de la reconciliación nacional, en la palanca esencial para que España volviese a cobrar protagonismo en la esfera internacional y en la creación de la imagen de una estabilidad política -salvo las excepciones terroristas- que posibilitó el mayor nivel de bienestar social y económico que no habíamos conocido nunca en este país. En suma, el recuerdo de la Guerra Civil, el protagonismo de Juan Carlos I, la sensatez de una clase política que venía de las dos orillas y la prudencia del pueblo español, permitieron que por primera vez en nuestra historia lográramos una Constitución consensuada.

¿Significa tal portento que nuestra Constitución es perfecta y que no hace falta cambiar ni una coma, como escribieron los siete padres de la Constitución cuándo ésta cumplió 25 años? Tal optimismo resulta patético. En efecto, España, desde el punto de vista constitucional, sufre una grave anomalía: es el único país con una democracia constitucional que después de 38 años de vigencia no ha reformado su Constitución. Ciertamente, ha habido en este tiempo dos modificaciones, pero impuestas por Europa, y que además se hicieron mal. Una, en 1992, modificando el artículo 13, con defectos de fondo, y otra en el año 2011, que afectaba al artículo 135, con defectos de forma.

El hecho es que España no ha modificado todavía ortodoxamente (aunque sí heterodoxamente) una Constitución que posee, además de ser inacabada, algunas deficiencias técnicas. Parece superfluo tener que afirmar que las Constituciones que más duran son las que se modifican regularmente a causa de tres razones primordiales: para mejorarlas técnicamente cuando así se considere; para adaptarlas a los cambios de la sociedad; y para que las distintas generaciones se sientan copartícipes modernizando su enunciado con su voto.

Si nos atenemos a la historia de nuestro constitucionalismo, podemos afirmar que de las nueve Constituciones que han estado vigentes, incluidas las Leyes Fundamentales del franquismo, sólo ha habido una que se haya modificado siguiendo los trámites establecidos y precisamente han sido estas últimas las que utilizaron las cláusulas de su reforma, justificando así la famosa frase de Torcuato Fernández-Miranda “de la ley a la ley”. En las Constituciones históricas, que eran siempre de partido, se imponía el deseo de que durasen toda la eternidad, por lo que, salvo alguna excepción, la forma de conseguirlo era estableciendo un procedimiento de reforma muy rígido o no incluyendo ninguno para evitar la tentación de cambiar lo que les favorecía.

Así estaban las cosas hasta que en 2005 el Gobierno de Zapatero solicitó al Consejo de Estado que emitiera un dictamen para adecuar la Constitución a las necesidades que ya no se podían ocultar. Las modificaciones eran cuatro: que se señalase cuáles eran las CCAA que integran España; que se reformarse el orden de sucesión a la Corona para suprimir la preferencia del varón; que se incluyese el proceso de nuestra integración en la UE; y que se realizase la reforma del Senado para convertirlo en una verdadera Cámara territorial. El Consejo de Estado hizo un magnífico Informe. Pero no sirvió para nada. Por un lado, porque la mentalidad de nuestros políticos es proclive al mantenimiento del statu quo, por decirlo finamente. Y, por otro, porque había que cambiar dos de los 32 artículos (el 2 y el 57) que sólo pueden reformarse por el procedimiento ultrarrígido del artículo 168, lo que equivale a señalar que no se modificarán nunca. Salvo que hubiese voluntad de reformarlos por la única vía posible que algunos juristas consideran fraude de ley, y que no es otra que utilizar el procedimiento del artículo 167 en lugar del propio del 168. De no ser así estaríamos ante la petrificación de nuestra Constitución, porque hay también una creencia muy extendida de que una Constitución por consenso sólo se puede variar también por consenso.

Semejante creencia está negando así que la Constitución se puede reformar legítimamente cuando exista la mayoría que exige el artículo 167 CE, esto es, 210 diputados de 350, y 160 senadores de 266. Por supuesto, el ideal sería que todos los partidos estuviesen de acuerdo con las reformas que se propongan, pero eso hoy es imposible, porque ya hay algunos iluminados que sueñan con un proceso constituyente. De ahí que se pueda pronosticar ya que si en esta legislatura no se realizan las reformas necesarias, la Constitución no durará muchos años. Sigue teniendo Ortega razón cuando decía: “El derecho tradicional es sólo reglamento para una realidad paralítica. Y como la realidad histórica cambia periódicamente de modo radical, choca, sin remedio, con la estabilidad del derecho, que se convierte en una camisa de fuerza. Mas una camisa de fuerza puesta a un hombre sano tiene la virtud de volverle loco furioso. De aquí ese extraño aspecto patológico que tiene la historia y que la hace aparecer como una lucha sempiterna entre los paralíticos y los epilépticos”.

Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.

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