Contratos de integración para inmigrantes: tendencias comunes y diferencias en la experiencia europea
Tema: Los “contratos de integración” para inmigrantes se han generalizado en Europa en los últimos 10 años pero sus resultados siguen sin estar claros.
Resumen: Durantela campaña electoral previa a las elecciones del 9 de marzo en España, el líder del Partido Popular (PP), Mariano Rajoy, anunció que si su partido ganaba los comicios cambiaría la ley de extranjería de forma que los inmigrantes que entrasen en España tendrían que firmar un contrato vinculante por el que se comprometerían a respetar las leyes y costumbres españolas, aprender español, pagar impuestos y hacer lo posible para integrarse en la sociedad española. Agregó que serían devueltos a sus países de origen en caso de pasar un año sin trabajo. [1] Si bien el líder español apuntó a Francia y a Sarkozy como el país y el político que habían inspirado su propuesta electoral, los “contratos de integración” se han generalizado en Europa; el último país en adoptar este instrumento político ha sido Reino Unido. De hecho, la idea se remonta a un informe holandés fechado en 1989 realizado por el Consejo Científico para la Política Gubernamental (WRR) que buscaba soluciones políticas al desempleo de larga duración entre algunos grupos de inmigrantes y que consideraba que la adquisición del idioma del país era esencial a este respecto. En los Países Bajos una ley de 1998 hizo obligatoria la asistencia a cursos de integración para los recién llegados y vinculó esta asistencia a la obtención de prestaciones sociales. [2]En total, 11 países han puesto en marcha cursos y contratos de integración y han establecido exámenes de civismo y ciudadanía: Suecia, Dinamarca y Finlandia fueron los primeros en establecerlos, seguidos por los Países Bajos, Austria, Bélgica, Francia, el Reino Unido y Estonia (aunque en este último caso están dirigidos principalmente a la minoría rusa, no a los nuevos inmigrantes). En Alemania existen ahora cursos de integración obligatorios. Suiza aprobó en 2006 una ordenanza que contempla un “convenio de integración” optativo, que forma parte de una Ley Federal de Extranjería desde el 1 de enero de 2008. Hungría está considerando su establecimiento y, como veremos, el debate permanece abierto en España.
Análisis: Lo que tienen en común todos los “contratos”, “cursos de integración” y “trayectorias hacia la ciudadanía” es que enfocan la integración como un proceso individual en el cual el nuevo inmigrante es responsable de su éxito en la sociedad de acogida y no debe ser una carga para el Estado de bienestar. La noción de “contrato” hace hincapié en la integración como “proceso de doble sentido”. Esto significa que los inmigrantes tienen derechos pero que también tienen deberes y, hasta cierto punto, la obligación de integrarse. Difiere por tanto del enfoque multicultural, que se centra en los grupos o comunidades más que en los individuos, y que busca reconocer las diferencias culturales. Algunos especialistas, como Rogers Brubaker y Christian Joppke, ven en esta evolución la desaparición del multiculturalismo y el “regreso de la asimilación”. De hecho, el multiculturalismo ha sido más la excepción que la norma en Europa. En los países que han desarrollado estos contratos –como los Países Bajos, Francia y Austria– el contexto político de los años noventa incluía la existencia de partidos xenófobos de extrema derecha o populistas que consiguieron mantener la inmigración en la agenda política. Esto ocurría en un momento en el que los partidos mayoritarios evolucionaban desde el consenso del Estado de bienestar posterior a la segunda guerra mundial, adoptando políticas de activación (programas welfare to work) y denunciaban la dependencia de las prestaciones sociales. En el norte de Europa se ha denominado “patriotería del bienestar” a los ataques simultáneos contra los inmigrantes y contra el Estado de bienestar realizados por políticos que acusaban a los inmigrantes de poner en peligro los generosos sistemas de protección social de estos países.
Los cursos holandeses de integración civil y su evolución
Mientras que las “políticas de las minorías” llevadas a cabo en los Países Bajos durante los años ochenta se centraban en el tratamiento igualitario, la integración legal y política de los inmigrantes y el multiculturalismo, los asesores políticos de finales de esa década concluyeron que poner demasiado énfasis en las diferencias culturales tenía efectos negativos en la integración en el mercado laboral de los inmigrantes que no hablaban holandés o que no conocían suficientemente las costumbres holandesas. Un instrumento político acorde con la nueva “política de integración” adoptada en 1994 fueron los cursos de integración cívica (Inburgeringscursussen) destinados a facilitar la integración inicial de los recién llegados y desarrollados a nivel local en varias ciudades holandesas a principios de los años noventa. Los recién llegados recibían material para aprender el idioma e información sobre la sociedad holandesa. En 1998, la ley WIN (Wet Inburgering Nederland) transformó el curso de integración cívica en política de recepción a nivel nacional. Cuando los cursos para recién llegados que las autoridades locales habían considerado útiles se convirtieron en medidas políticas nacionales, comenzó la politización del tema de la inmigración que pronto ocuparía el centro del debate político. En primer lugar, en el año 2000, el intelectual Paul Sheffer escribió un artículo en el que calificó al multiculturalismo de tragedia y a la integración de fracaso, [3] después ocurrieron los ataques terroristas del 11 de septiembre y, por último, con el ascenso y la muerte del político populista de izquierdas Pim Fortyun, cuyo partido, el LPF, ganó las elecciones en 2002. Más tarde la atención se dirigió hacia sucesos como el asesinato de Theo van Gogh, asociado al fracaso de la política de integración por políticos y medios de comunicación, entre ellos Rita Verdonk, ministra de Extranjería e Integración desde 2002, cuando el control de la inmigración y la integración quedaron vinculados intrínsecamente. El Ministerio de Justicia, que se ocupaba del control de la inmigración, asumió también entre sus responsabilidades la integración, que hasta entonces era competencia del Ministerio de Interior. La nueva política fue rebautizada en 2002 como “política de integración de nuevo estilo” y su atención se centró en reformar los cursos de integración cívica. En primer lugar, los emigrantes potenciales en sus países de origen debían pasar un examen que demostrase sus conocimientos del idioma holandés y de la cultura y sociedad holandesa antes de obtener un visado para entrar en los Países Bajos (el Wet Inburgering in het buitenland está en vigor desde marzo de 2006). El material del curso cuesta 64 dólares y muestra matrimonios homosexuales y mujeres en topless; el examen, que se realiza en la embajada, cuesta 350 dólares a los que debe sumarse el precio del permiso de residencia (430 dólares por un permiso temporal y 850 dólares por uno permanente). [4]
Una vez en Holanda, los recién llegados deben asistir a cursos de instrucción cívica para renovar sus permisos de residencia. Por último, desde 2007, los propios inmigrantes deben costear su asistencia a los cursos y deben buscarlos ellos mismos. El reembolso es posible (hasta el 70%) si los inmigrantes aprueban el examen civil. La propuesta de Rita Verdonk de que todas las personas de 16 a 65 años –incluidos los nacionalizados o procedentes de las Antillas Holandesas y los nacidos en Holanda pero residentes en el extranjero– deberían hacer el curso y el examen de integración cívica fue considerada inconstitucional y rechazada por el Parlamento. Desde su implementación no todas las nacionalidades tienen que asistir a los cursos de instrucción cívica: los ciudadanos estadounidenses y australianos están exentos de hacer el examen.
El contrato francés de acogida e integración
Francia fue uno de los primeros países en llamar a la política de inmigración “política de integración”. De hecho, cuando en los años ochenta la política de inmigración cobró relevancia política, se produjo una reinvención del “modelo francés de integración” por parte de los partidos mayoritarios y con la creación del Alto Consejo para la Integración, un organismo consultivo que definió la integración, en un informe de 1991, como una forma de “alentar la participación activa en la sociedad de todos los hombres y las mujeres que van a permanecer de forma duradera en territorio francés aceptando que algunas diferencias, incluidas las culturales, subsistirán pero subrayando la semejanza y la convergencia en el área de la igualdad de derechos y obligaciones para asegurar la cohesión de nuestro tejido social”. [5] La idea de un contrato de integración, tomada prestada del contrato holandés, surgió tras las elecciones generales de 2002. Al principio fue un experimento en 12 departamentos franceses en el segundo semestre de 2003, y se extendió poco a poco hasta convertirse en política de alcance nacional a finales de 2006. Una nueva ley de 2007 otorgó carácter de obligatoriedad al Contrat d’accueil et d’intégration hasta entonces opcional. En caso de incumplimiento de los términos del contrato, el permiso de residencia podría no ser renovado por la prefectura (representación del gobierno central en cada departamento). El contrato se presenta durante una sesión de media jornada que incluye el visionado de una película llamada Vivir en Francia y después se realiza una entrevista individual en la que se comprueba el dominio del idioma francés por parte del inmigrante, sus necesidades laborales, se discute la posibilidad de obtener la seguridad social y ayuda para el alquiler de una vivienda y se realiza un chequeo médico. Durante la entrevista, se explica el contrato. En el se estipula que el inmigrante debe respetar los valores franceses, como la separación de la Iglesia y el Estado o la igualdad entre hombres y mujeres, y se asiste a una sesión de formación sobre las instituciones francesas que está traducida a varios idiomas. Si el conocimiento del francés por parte del inmigrante no se considera adecuado se le ofrecen hasta 400 horas (gratuitas) de clases de idioma al final de las cuales realizará un examen para obtener el diploma de “principiante de francés”. La organización de estos cursos formativos está ahora en manos de una nueva agencia encargada de la política de admisiones, la Anaem (Agencia Nacional para la Acogida de Extranjeros e Inmigración) que se estableció al mismo tiempo que el contrato. Debe subrayarse que otra agencia se encarga de la integración de los inmigrantes, la Acsé (ex-Fas y ex-Fasild), por lo que el contrato forma parte de la política de admisiones francesa (control de la inmigración) y no de la política de integración. El contrato es importante actualmente para la obtención del permiso de residencia permanente (la “tarjeta de 10 años”) y pronto será necesario para la nacionalización. Lo que diferencia este contrato del holandés es que el francés es gratuito y se pone en marcha tras la llegada de los inmigrantes: concierne a las personas mayores de 18 años que están emparentadas con inmigrantes y a ciudadanos franceses, refugiados y emigrantes laborales que permanecen en Francia durante al menos un año. Los ciudadanos de la UE no firman un contrato. De los primeros 20.000 contratos firmados en 2003-2006, más de dos tercios hablaban francés bastante bien. Esto puede explicarse porque muchos firmantes llevaban ya varios años viviendo en Francia. El sistema podría evolucionar como lo ha hecho el holandés pero sigue estando basado en gran medida en incentivos. Todavía no está vinculado a la ciudadanía como lo está el británico que examinaremos a continuación.
El “camino hacia la ciudadanía” británico
El 28 de febrero de 2008, se lanzó en Reino Unido un nuevo programa para la inmigración basado en un sistema de puntos. Aquel día, la ministra del Interior Jacqui Smith declaró: “Las propuestas de hoy forman parte del mayor cambio en la política de inmigración británica en una generación e incluyen un nuevo acuerdo para aquellos inmigrantes que desean la ciudadanía británica, una nueva agencia que fortalezca los controles en la frontera de Reino Unido y la introducción de documentos de identidad para extranjeros”. [6] El control de la inmigración, la integración y el acceso a la ciudadanía están claramente relacionados y se afrontan de manera conjunta. Es un ejemplo del nuevo “Nexo entre inmigración, integración y ciudadanía”, por utilizar los términos empleados por Sergio Carrera. [7] En febrero de 2008, el Ministerio de Interior publicó un informe (The Path to Citizenship) cuyos elementos principales eran los siguientes: la creación de una trayectoria de tres fases hacia la ciudadanía, que incluiría un nuevo “período de prueba”, durante el cual se exigiría a los inmigrantes de que demuestren su contribución al Reino Unido, o en caso contrario que abandonen el país; se negarían las prestaciones sociales a los inmigrantes que no hayan recibido la plena ciudadanía; se obligaría a los inmigrantes a demostrar que pueden hablar inglés; se alargaría el período de prueba a los condenados por delitos menores; se exigiría a los inmigrantes que contribuyan a un fondo destinado a gestionar el impacto de la inmigración; por último, se agilizaría el proceso de obtención de la ciudadanía para los inmigrantes que se involucren en sus comunidades locales a través del voluntariado. El plan está en sintonía con el discurso pronunciado por el primer ministro sobre migración gestionada, centrado en la noción de contrato: “la ciudadanía (…) debe consistir en aceptar activamente un contrato por el cual, en virtud de las responsabilidades asumidas, se gana el derecho de ciudadanía”. [8] En aquel discurso, Gordon Brown anunció además “exámenes de ciudadanía más duros”. Hay que señalar que los exámenes de ciudadanía son relativamente recientes en Reino Unido: la Ley de nacionalidad, inmigración y asilo de 2002, cuya entrada en vigor se realizó el 1 de noviembre de 2005, exige a los que solicitan la nacionalización que aprueben el examen “La vida en Reino Unido” y que sepan hablar inglés, galés o gaélico escocés.
La idea de que los inmigrantes merecen obtener la nacionalidad en caso de que supongan un beneficio claro para la nación se encuentra también en otros países. Por ejemplo, en Francia, los procedimientos de nacionalización a menudo evalúan la autosuficiencia económica del solicitante y discriminan a los solicitantes sin recursos. Estudios cuantitativos sobre la forma en que los burócratas franceses evalúan la “asimilación” del solicitante han mostrado que favorecen a quienes son productivos económicamente. [9] El programa británico se asemeja a algunos de los sistemas más estrictos de Europa, como el austriaco. En Austria, el sistema se basa en una serie de sanciones cuando no se cumple el contrato: si no se completa el programa de integración durante el primer año, el permiso de residencia sólo puede renovarse por otro año. Además las ayudas estatales se retiran progresivamente, deben pagarse las multas y tras cuatro años sin completar el curso, el inmigrante puede ser expulsado si las autoridades demuestran que no desea integrarse.
Conclusión: Desde el precedente holandés al “contrato de acogida e integración” francés y el “Green Paper” británico en el camino a la ciudadanía, se ha producido cierta evolución en los objetivos de los contratos, las ayudas asignadas a los nuevos inmigrantes para poder cumplir su parte y la importancia del contrato a la hora de obtener la renovación de sus permisos de trabajo y su acceso a la ciudadanía. A un lado del espectro, el contrato es una estructura basada en el incentivo cuyo objetivo es que los recién llegados aprendan el idioma del país de acogida para poder encontrar trabajo e incorporarse a la sociedad local más fácilmente. Los cursos de idiomas son gratuitos, el contrato es opcional y las sanciones en caso de no asistencia a clase o de suspender un examen son mínimas. Al otro lado del espectro, el contrato es en primer lugar un instrumento para detener el flujo indeseado de inmigrantes. Los exámenes de idioma e instrucción cívica deben aprobarse en el país de origen antes de poder obtener un visado. Las clases de idiomas y de instrucción cívica no son gratuitas ni tampoco los exámenes y los trámites asociados a lo que también se denomina “trayectoria hacia la ciudadanía”. Prevalecen las sanciones por encima de los incentivos: la no asistencia a las clases puede suponer la no renovación de los permisos de residencia o la pérdida de derechos sociales. Incluso puede afectar a las posibilidades de obtener la nacionalización. La mayor parte de los sistemas incluyen clases de instrucción cívica que hacen hincapié en principios como la igualdad entre hombres y mujeres, la libertad de expresión y los valores laicos, de forma que sugieren que los inmigrantes proceden de tradiciones culturas y políticas que no comparten estos valores, señalando de forma tácita a los países donde predomina el islam. Sin embargo, en estos sistemas la integración se mide con criterios económicos más que culturales: desempleo y dependencia del Estado de bienestar son signos de una integración fallida. La lógica de los cursos de integración es que, una vez que se aprende el idioma, los nuevos inmigrantes conseguirán un trabajo. Pasa por alto otros factores que explican las diferencias a la hora de acceder al empleo tanto para inmigrantes como para no inmigrantes.
De hecho, aunque hay diferencias entre cada contrato, se plantean algunas cuestiones comunes. En primer lugar, respecto a la instrucción cívica: ¿Qué “valores nacionales” o “valores europeos” se enseñan? ¿Quién y cómo decide y elabora los contenidos de los materiales del curso y los exámenes? La película francesa, utilizada en el curso, en la que se muestran aviones militares volando sobre el Arco del Triunfo en París el 14 de julio, es un ejemplo de la necesidad de reflexionar sobre los contenidos de los cursos.
Hasta ahora no ha habido una evaluación suficiente de estos programas. Esto ocurre con la enseñanza del idioma. Es necesario ser prácticos: ¿Qué nivel de calidad tiene esta enseñanza? ¿Está dirigida a obtener un trabajo o solo se enseñan las nociones básicas? ¿Qué ocurre cuando la persona tiene dificultades de aprendizaje o es demasiado mayor para aprender lo bastante rápido un idioma nuevo? En el caso holandés se discutió mucho sobre el hecho de que los cursos no se impartieran en horario apropiado para las madres con niños o que se realizasen demasiado lejos de los barrios donde viven realmente los nuevos inmigrantes. ¿Hay razones de peso para que estos cursos sean obligatorios o se obligue a la gente a pagar por ellos?
Parece que los contratos son más severos en países donde la migración laboral es muy limitada y donde hay una migración neta negativa (más gente se va de la que llega) como es el caso de Francia y de Holanda. Se trata de un contexto de politización simbólica en esta materia y de políticas de migración restrictivas.
Los contratos de integración se han generalizado y la UE está ejerciendo ahora una cierta presión burocrática para que se establezcan. En noviembre de 2004, el Consejo Europeo adoptó los Principios Básicos Comunes para la Política de Integración en la UE (documento del Consejo 16054/04). El cuarto principio básico establece que un “conocimiento básico del idioma de la sociedad de acogida, su historia y sus instituciones es indispensable para la integración; facilitar a los inmigrantes la adquisición de este conocimiento básico es esencial para logar una integración exitosa”. Esto sugiere que los Estados miembro deberían poner en marcha cursos de idioma y de instrucción cívica para ayudar a los inmigrantes a integrarse. Dado que el primero de los principios define la integración como un “proceso de doble sentido de adaptación mutua” y el segundo afirma que “la integración implica respeto por los valores básicos de la Unión Europea”, el marco de integración de la UE legitima la idea de un contrato entre las dos partes del proceso de integración y fomenta la creación de cursos en los que se enseñen los “valores de la UE”. Los principios se difunden a través de una forma de colaboración abierta para la integración de la inmigración con un programa de intercambio de información sobre financiación entre las llamados “mejores prácticas” (INTI).
Los puntos clave que hay que subrayar y sobre los que se debe reflexionar son los siguientes:
- El contrato se firma entre dos partes desiguales y no hay espacio para la negociación. Esto resulta problemático desde un punto de vista legal.
- En relación con esta cuestión, la experiencia demuestra que cada persona tiene diferentes necesidades y perspectivas en el momento de su llegada. Dependiendo de las facilidades y del contexto político que los inmigrantes encuentran en el lugar de acogida, los contratos pueden ser los mismos pero la realidad varía. Podría convertirse en lo peor de ambos mundos: tratamiento no igualitario y tratamiento no lo bastante flexible para responder a las diferentes necesidades y situaciones.
- El contrato tiene un concepto muy restringido de la integración, que es un proceso que depende de muchos factores. Obligar a las personas a asistir a cursos de idioma y de civismo no garantiza su éxito económico o su asimilación social.
- El contrato no plantea la integración como un proceso en el que esté involucrada la sociedad de acogida. Esta última no desempeña ningún papel en “acoger” a los inmigrantes.
- El contrato establece un tratamiento desigual delos que están exentos (ciudadanos de la UE y, a menudo, trabajadores altamente cualificados oinmigrantes de la OCDE), lo cual refuerza la idea de que sólo algunos inmigrantes necesitan integrarse o tienen dificultades parahacerlo.
- El éxito de la integración se reducirá a los indicadores cuantitativos de las tasas de éxito de los exámenes de civismo e idioma y el número de contratos firmados, lo que dirá poco sobre lo que realmente les está ocurriendo a los recién llegados sobre el terreno.
Las consecuencias de estos contratos en términos de cohesión social y de adaptación de los inmigrantes a su nuevo ambiente deberían ser evaluadas lo antes posible. Parecen reflejar un clima de sospecha hacia los inmigrantes, sobre todo hacia los procedentes de países musulmanes. En este sentido es revelador que se acentúen valores tales como el laicismo, los derechos de las mujeres o de los homosexuales. También parecen ser la solución de todo tipo de asuntos públicos relacionados con la inmigración, que evidentemente el contrato y los cursos no pueden resolver: el desempleo entre ciertos grupos de inmigrantes y el temor al islam. Otro riesgo añadido es que la maquinaria burocrática que gestiona estos programas para los recién llegados lleve a la desaparición de otras políticas que tienen una visión más global del proceso de integración.
Virginie Guiraudon, investigadora permanente del CNRS, Lille, Francia, y profesora Marie-Curie del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales del European University Institute.
NOTAS:
[1] Rajoy quiere obligar a los inmigrantes a firmar "un contrato de integración".
[2] Un resumen del informe WRR está disponible en ingles: WRR, Immigrant Policy. Summary of the 36th Report to the Government, La Haya, 1990.
[3] El artículo, titulado “The Multicultural Tragedy’ fue publicado en el diario de difusión nacional NRC Handelsblad el 29/I/2000 (véase http://retro.nrc.nl/W2/Lab/Multicultureel/scheffer.html).
[4] Véase Dirk Jacobs y Andrea Rea, The End of National Models? Integration Courses and Citizenship Trajectories in Europe, estudio presentadoen la conferencia EUSA en Montreal, 17-19/V/2007; y María Bruquetas-Callejo, Blanca Garcés-Mascareñas, Rinus Penninx y Peter Scholten, “Policymaking Related to Immigration and Integration. The Dutch Case”, documento de trabajo nº 15, imisocoe WP Country report.
[5] Alto Consejo para la Integración, L’intégration à la française, Paris, 10/18, 1993 (edición de bolsillo).
[6]El discurso se encuentra en la página web de la Agencia de Fronteras e Inmigración del Ministerio de Interior.
[7] Serge Carrera, A Typology of Different Integration Programmes in the EU, informe IP/C/LIBE/FWC/2005-22 presentado el 13/I/2006, Inmigración e Integración, Dirección General de Políticas Internas de la Unión, Dirección C – Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales.
[8] Discurso del 20/II/2008, http://www.number-10.gov.uk/output/Page14624.asp.
[9] Bruno Maresca e Isabelle Van de Walle, Les caractéristiques socio-économiques des naturalisés : étude de 3 000 dossiers d’acquérants de la nationalité française des années 1992,1994 et 1995, CREDOC, Paris, 1998
Anexo: vínculos a informes y páginas web oficiales
Análisis comparativos
Serge Carrera, A Typology of Different Integration Programmes in the EU, informe IP/C/LIBE/FWC/2005-22 presentado el 13/I/2006, Inmigración e Integración, Dirección General de Políticas Internas de la Unión, Dirección C – Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales,
http://www.libertysecurity.org/article1192.html
Dirk Jacobs y Andrea Rea, The End of National Models? Integration Courses and Citizenship Trajectories in Europe, informe presentado en la conferencia EUSA en Montreal, 17-19/V/2007.
ECRE y Caritas Europa, informe de una red de ONG sobre programas de integración e idioma financiados por el programa INTI de la Comisión Europea, enviado en 2006,
http://www.ecre.org/files/Booklet_Introduction%20programmes%20&%20language%20courses.pdf
Páginas web oficiales de la EU y de países determinados
Vínculo a la página web de la Comisión Europea sobre la integración: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/integration/fsj_immigration_integration_en.htm; y a los
Principios Comunes Básicos del Consejo en materia de integración.
Vínculo a la agencia francesa encargada de gestionar el CAI (Contrato de integración y acogida): www.anaem.fr/article.php3?id_article=458; y a un ejemplar del contrato:
http://www.anaem.fr/IMG/pdf/cai_publication/CONTRAT%202007%20recto%20verso.pdf
Vínculo al informe “Path to Citizenship: The Next Step in Reforming the Immigration System” de febrero de 2008 del Ministerio de Interior británico.