Análisis crítico de los informes de evaluación de la amenaza del crimen organizado en la Unión Europea (Oganised Crime Threat Assessment, OCTA).
Introducción:
Inteligencia estratégica en materia criminal
La Estrategia se define en términos generales como el proceso de interactuación de un Sistema Organizativo con su entorno para desarrollar su misión social. La Inteligencia, entendida como conocimiento basado en hechos, aporta a la Estrategia los elementos racionales necesarios para que dicha interactuación sea posible y útil; es decir, sirve para que la Estrategia contribuya eficazmente a que la Organización esté en capacidad de alcanzar sus objetivos. En estos términos, la Inteligencia Criminal Estratégica puede entenderse como “el proceso sistemático de elaboración y difusión del conocimiento útil para el diseño de estrategias contra el delito”.
Tradicionalmente, la orientación reactiva de los cuerpos de seguridad ha hecho que prevalezca un modelo de orientación estratégica basado en la capacidad de respuesta ante hechos consumados o que se encuentran en proceso de ejecución. En la actualidad, diversos factores están condicionando los esfuerzos policiales hacia un modelo de estrategia prospectiva, en la que se focaliza el esfuerzo no en la reacción ante ciertos sucesos producidos, sino en la anticipación y la toma de medidas dirigidas a impedir que dichos sucesos ocurran.
Los productos de inteligencia estratégica criminal son el resultado de procesos de elaboración de conocimiento sobre la delincuencia en sus diversas dimensiones y dentro de los contextos sociales en que se produce. Un buen producto de inteligencia criminal no solo establece cuál es la situación actual relativa al fenómeno o asunto de que trata, sino que aporta explicaciones sobre la existencia de dicho fenómeno y establece posibles evoluciones o tendencias, definiendo escenarios posibles y probables. Además, un buen producto de inteligencia define las alternativas viables para reorientar la situación en el sentido más favorable a la lucha contra el crimen, y establece los eventuales costes económicos y sociales resultantes de la aplicación de dichas medidas.
Los Informes de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado-OCTA, que elabora anualmente la Oficina Europea de Policía (EUROPOL), constituyen una clase de estos productos de inteligencia estratégica, cuya base distintiva con respecto a otros documentos se encuentra en su enfoque orientado a la totalidad de la UE y en su atención material exclusiva a las manifestaciones del crimen organizado. Por lo que se refiere al ámbito territorial, es evidente que un extensión geográfica tan amplia como la que abordan los informes OCTA ha supuesto enfrentarse a diferentes realidades no solo de orden criminal, sino también cultural, social y económico.
En lo que se refiere a la delimitación material, en sentido técnico el crimen organizado se entiende como el conjunto de ciertas manifestaciones delictivas que cometen agrupaciones de delincuentes que cumplen ciertos requisitos estructurales. Esta acepción no siempre se corresponde exactamente con el sentido atribuido al término por el lenguaje común, para el cual evoca las manifestaciones más graves o reprobables del delito y las que producen una considerable repercusión social.
Intelligence-led Policing y los informes OCTA
La primera edición del Informe de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado en Europa (Organised Crime Threat Assessment, OCTA), se presentó en junio de 2006 como producto básico del modelo de conocimiento y manejo de la delincuencia organizada denominado Intelligence-led Policing (ILP), cuya articulación se establece sobre la evaluación y gestión de la amenaza producida por el fenómeno.
El término Intelligence-led Policing es difícil de traducir con propiedad al español, no solo por las propias limitaciones de equiparación semántica de los términos, sino también y sobre todo por las discrepancias doctrinales sobre el contenido conceptual de la expresión y por las implicaciones teóricas y prácticas que pueden derivarse de ella. En el sentido que se atribuye por sus autores originales, británicos, en los años 90, la ILP se diseña como una estrategia de acción policial que pretende reducir el delito combinando técnicas de análisis e inteligencia criminal para establecer medidas de actuación directa y preventiva sobre el delito, centrándose en los delincuentes activos y reincidentes.
Independientemente de los problemas de definición del modelo ILP y de las interpretaciones que pueda suscitar un planteamiento estratégico basado en la amenaza, hay que tener en cuenta que los sistemas institucionales de actuación contra el delito se han fundamentado tradicionalmente en la reacción y no en la anticipación. Como consecuencia de este enfoque, el objetivo de la actuación policial ha sido siempre el conjunto de actividades delictivas efectivamente constatadas y no su potencial existencia.
El sistema institucional reactivo tiene como expresión jurídica el desarrollo de códigos penales cuyos ejes son, por un lado, la existencia de conductas con resultados y, por el otro, la identificación y castigo de los responsables de esos resultados. Puesto que los cuerpos de seguridad se diseñaron con el objetivo de garantizar la imposición de las leyes penales mediante la represión de sus infractores, esta premisa supone la existencia de dos elementos justificantes de la actuación policial: la propia infracción y el sujeto que la comete. En este contexto, es lógico que la eficacia policial se mida por la capacidad para detectar conductas penales, detener a sus responsables y aportar pruebas válidas para su condena judicial.
En calidad de elemento secundario, el poder preventivo de los cuerpos de seguridad está relacionado con su capacidad para transmitir a los potenciales infractores el miedo suficiente como para disuadirlos de cometer delitos ante la gran probabilidad de ser detenidos y castigados. En el modelo reactivo, la eficacia represiva y la disuasión quedan vinculadas funcionalmente: a mayor actividad represiva, mayor capacidad disuasoria. El modelo ILP supone, en este sentido, un cambio de visión sobre la lucha contra el delito, ya que se centra no sobre la comisión de conductas y la localización y apresamiento de sus autores, sino sobre la valoración y gestión de la “amenaza del delito”, la cual por sí misma constituye una conducta, factor o elemento que puede derivar en daño y responsabilidad penal, pero que, por su propia definición, todavía no ha constituido tal daño.
La aplicación del modelo ILP para el tratamiento de la delincuencia organizada en Europa crea tensiones en las estructuras y procedimientos policiales y judiciales porque tanto el sistema penal como el aparato policial fueron concebidos en su origen como instrumentos de actuación reactiva ante el daño criminal consumado. Como consecuencia, en el statu quo tradicional, la proactividad y la anticipación se conciben y se perciben como actividades secundarias, por no decir residuales, en el trabajo policial, y han sido simplemente inexistentes en la actuación judicial.
El cambio de un modelo reactivo de intervención ante hechos a otro anticipatorio frente a las amenazas encuentra un difícil acomodo en el sistema actual de protección de derechos, pensado para la represión y no para la prevención de los delitos, máxime cuando dicho cambio debe hacerse manteniendo o mejorando la capacidad de reacción frente a hechos consumados. En este sentido, los informes OCTA constituyen no solo un ejemplo de aproximación a este cambio de modelo de tratamiento de la criminalidad, sino el síntoma de un cambio de actitud institucional frente al delito.
Los informes OCTA: definición, objetivos, fuentes y metodología
A efectos prácticos, los Informes de Evaluación de la Amenaza del Crimen Organizado en Europa (informes OCTA), son documentos en los que se recoge el estado del crimen organizado en Europa desde la perspectiva de tratamiento de la amenaza. Estos informes han sido elaborados por EUROPOL desde 2006 con periodicidad anual. Los OCTA se declaran a sí mismos como instrumentos cuya principal utilidad radica en aportar elementos de juicio fiables para la planificación estratégica contra el crimen organizado y grave en Europa. Hasta el momento, los OCTA han servido, según el director de EURPOL, para desarrollar el espacio común de libertad, seguridad y Justicia en la UE, y han tenido un significativo impacto en la comunidad de aplicación de la Ley en Europa, en cuanto a prácticas y prioridades.
El Informe OCTA 2006 sólo se publicó en versión abierta, mientras que los OCTA 2007 y 2008 se han dado a conocer en dos versiones cada uno: la abierta y la restringida.
Las versiones abiertas constituyen resúmenes de las versiones restringidas, de las que se no solo se reduce el contenido general, sino que se llega a omitir apartados completos.
El epígrafe introductorio del OCTA 2006 establece un doble objetivo para los informes de evaluación de la amenaza: por un lado se trata de desarrollar un análisis valorativo de la amenaza de las actuales y futuras tendencias de la delincuencia organizada en Europa, y, por otro, se trata de ofrecer a los dirigentes políticos y técnicos competentes un conjunto de elementos de juicio suficientes para que se tomen medidas de acción contra las citadas amenazas. En particular, el Informe OCTA 2006 se presenta como una “herramienta que ayudará a que los organismos encargados de tomar las decisiones identifiquen las áreas estratégicas prioritarias en la lucha contra la delincuencia organizada y grave, y a que promuevan procesos de Inteligencia para definir los objetivos operacionales”. En este documento se afirma igualmente que su visión supera el enfoque descriptivo que predominaba en los Informes de Situación del Crimen Organizado en Europa (OCR), pasando a focalizar el trabajo desde la descripción del OCR a la “… valoración cualitativa de este fenómeno complejo y multifacético.” (OCTA, 2006, p. 4).
Las versiones públicas de los informes OCTA no mencionan las fuentes más que de forma indirecta a través del prólogo del director de EUROPOL, quien siempre ha resaltado la importancia de las contribuciones de los Estados Miembros y de instituciones y organismos de la UE, de países externos y de ciertos organismos internacionales.
Las fuentes oficiales que nutren la información de los OCTA pueden clasificarse en cuatro grupos:
(1) Los Estados Miembros (entendiendo como tales a los Cuerpos Policiales de dichos Estados y, eventualmente, a otras instituciones que ha reportado información sobre los grupos criminales organizados localizados durante el tiempo de recopilación de datos).
(2) Cuerpos de Seguridad de Estados externos a la UE (EEUU, Canadá, Noruega, Colombia, Rusia y Suiza).
(3) Instituciones multinacionales de ámbito europeo como EUROJUST, FRONTEX, OLAF, ECB, SITCEN, el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (EMCDDA), la propia EUROPOL, etc.
(4) Instituciones multinacionales externas a la UE (Interpol, BCE y SECI),
Junto con estas fuentes oficiales, los informes OCTA reseñan la participación de numerosos socios del sector privado y el mundo académico, lo cual “… ha supuesto un valor añadido importante para OCTA”. En resumen, aunque los informes OCTA se nutren de diversas fuentes indirectas, la mayor cantidad de datos y la información más relevante procede de las aportaciones ad hoc de los Estados.
Como ya se ha indicado, el objeto fundamental de los informes OCTA es ofrecer a los responsables políticos los mejores elementos de decisión sobre la lucha contra el crimen organizado. Además, la orientación basada en la Intelligence-led Policing refuerza la focalización hacia los grupos criminales y sus integrantes, centrándose lógicamente en los estratos dirigentes de éstos. Los cuerpos de Seguridad y fuerzas policiales son los depositarios naturales de la información fiable y veraz de origen criminal para estos objetivos, por lo que los datos necesarios para desarrollar el OCTA se encuentran básicamente en las bases de datos de los departamentos especializados en análisis operativo dentro de estos cuerpos o fuerzas. Los organismos e instituciones multinacionales de la UE no disponen, por lo general, de información propia, y en ningún caso disponen de información propia operativa o estratégica sobre grupos y actividades criminales que no haya sido cedida previamente por las fuerzas y cuerpos estrictamente policiales o con funciones policiales de los países que las integran.
Por tanto, dentro de la UE no es posible encontrar ningún dato operativo fiable sobre lucha contra el delito fuera de las fuentes policiales; y la información analítica sobre delincuencia que se pueda encontrar en fuentes como Frontex, el Observatorio Europeo de Drogas y Toxicomanías, o incluso en Eurojust, será siempre doblemente secundaria por dos motivos: estará filtrada por los cuerpos policiales y además habrá sido objeto de un segundo filtro por la propia fuente multinacional. Aunque en teoría pudiera ocurrir que algunos organismos multinacionales no europeos, como por ejemplo Interpol, dispusieran de algún tipo de información operativa que afectase a los miembros de la UE, el hecho es que dicha información sería puesta de inmediato por tales organismos en conocimiento de los países afectados, por lo que cabe valorar como muy poco probable que un dato exista en una fuente multinacional sin que sea conocido por las partes interesadas o afectadas.
De lo expresado en los párrafos anteriores puede afirmarse que la base de la información útil que recogen los informes OCTA se reducen en su origen a las contribuciones que realizan los cuerpos o instituciones con funciones sobre crimen organizado, mientras que gran parte del resto de las fuentes a las que se alude tienen un carácter básicamente ornamental. La alusión a todas las fuentes sin discriminar entre ellas genera la falsa sensación de que los mismos datos se obtienen por diversas fuentes, reforzando su fiabilidad, cuando en realidad se trata de una simple repetición. Lo paradójico es que esta misma circunstancia es la causante de que, en ocasiones, se produzca información o inteligencia diferente, e incluso contradictoria, a partir de los mismos datos.
Además, es llamativa la mención en los prólogos de los tres OCTA al “novedoso enfoque” adoptado en la producción de dichos trabajos, que han contado con numerosos colaboradores del sector privado y el mundo académico. Hubiera sido de mucho interés que se precisara en qué ha consistido la colaboración del sector privado y a qué sector privado en concreto se está haciendo referencia. De esta forma, si entendemos que parte de la colaboración ha procedido de los medios de comunicación, como parece ser que así ha sido en algunos casos, debe advertirse del peligro que supone tomar como fiables las informaciones obtenidas de reportajes e investigaciones periodísticas, que no son casi nunca extrapolables ni en el tiempo ni en el espacio al conjunto de la realidad social. Por tanto, extraer conclusiones generalizadoras de estas fuentes es, siempre, una actividad muy arriesgada cuando se pretende conocer un fenómeno complejo en profundidad. Los OCTA tampoco aportan ningún dato sobre la forma en la que el mundo académico ha colaborado en su elaboración. El hecho de que no se aporte la identidad de ningún colaborador académico, sea persona física o institución, ni que existan referencias a fuentes académicas en el desarrollo del texto impide conocer hasta qué punto las estas contribuciones han sido fructíferas.
En lo que se refiere a la metodología, las versiones públicas de los OCTA no incluyen un apartado específico en esta materia, si bien no es ningún secreto que el modelo conceptual utilizado deriva, en su mayor parte, del modelo expuesto en el documento CRIMORG 133-2001. Las versiones restringidas de los OCTA sí que desarrollan un apartado de metodología que incluye subapartados sobre recogida, recopilación y tratamiento de datos, proceso de análisis, y valoración de la información. El contenido de estos subapartados es inaccesible a las personas no habilitadas para acceder a estos documentos restringidos.
El conocimiento de los problemas metodológicos que se presentan y de qué forma se están afrontando queda limitado, por tanto, a los analistas de Europol y a los representantes de los Estados que participan en las reuniones sobre Metodología. Pero incluso para estos últimos resulta difícil conocer concreta y exhaustivamente cuáles son los criterios de valoración de los datos para priorizar las informaciones recibidas de las distintas fuentes, establecer su validez y fiabilidad, o conocer cómo se resolvería la información contradictoria que, eventualmente, pudieran recibir. Además, aunque en la introducción de los OCTA 2007 y 2008 se menciona la existencia de dificultades metodológicas con que se enfrentan los analistas de Europol y de los Estados miembros para mejorar los documentos, la realidad es que los informes abiertos no ofrecen ninguna valoración metodológica, salvo alusiones a una progresiva mejora del tratamiento y análisis de las contribuciones y al aumento permanente de la calidad de los OCTA.
En el contexto descrito, el análisis de los informes OCTA soportan una carga de dificultad añadida a la difícil valoración de la subcultura criminal, cuya tendencia a la clandestinidad es un factor que ha limitado históricamente el acceso a las fuentes directas, es decir, a las personas y grupos que cometen los delitos. Además, la gran diversidad de las características de los delincuentes y de sus actividades criminales dificulta el acceso a datos veraces de primera mano y suficientemente extrapolables como para constituir muestras fiables de las que sea posible realizar inferencias. Por otro lado, algunos autores no solo refieren una dificultad intrínseca de acceso a las fuentes directas, sino que advierten de las importantes limitaciones que soportan algunas técnicas de trabajo para este concreto ámbito de investigación (la entrevista en profundidad o la observación participante, por ejemplo). Otros autores añaden a estas dificultades un elemento autocrítico: la tendencia general de los investigadores a conformarse con las fuentes indirectas, particularmente las instituciones públicas y los medios de comunicación.
En todo caso, se ha constatado un escaso desarrollo del método científico en el estudio del crimen, lo cual se ve reflejado en el resultado de trabajos como OCTA. Las limitaciones metodológicas actuales para el estudio del crimen, y singularmente del crimen organizado, pueden deberse a varias circunstancias:
En primer lugar, ya se ha mencionado la reserva que puede establecerse sobre las técnicas más utilizadas en otras ramas del conocimiento, como la observación directa o la entrevista en profundidad.
En segundo lugar, deben considerarse los problemas de validez y fiabilidad de la información obtenida de los cuerpos de Seguridad y demás instituciones encargadas de hacer cumplir la Ley. En este sentido, la captación de datos está condicionada por factores como la misión, visión, estrategia, objetivos y metas de las instituciones, así como por sus propios elementos estructurales y de interrelación con otros departamentos públicos. Algunos de estos condicionantes podrían ser tan aparentemente lejanos como los mecanismos policiales de control de resultados.
También tiene su importancia la influencia de las relaciones políticas en el desarrollo de los informes de las instituciones multinacionales. La corrección política y la preocupación por no herir la sensibilidad de otros Estados pertenecientes a la UE puede constatarse de forma ejemplar en el propio OCTA 2006, donde se dice literalmente “… El principal problema del tráfico de drogas es que las regiones de origen de la mayoría de las drogas no están bajo el control de la UE, y a menudo tampoco bajo el control de sus respectivos gobiernos. La excepción son las drogas sintéticas, de las cuales Europa parece ser el mayor productor mundial…”. (OCTA, 2006, p. 8). Es decir, el principal problema del tráfico de drogas es que se producen fuera de la UE, salvo en el caso de las drogas cuyos mayores productores mundiales están en la UE.
Como resultado de los factores mencionados, se observa una tendencia a obtener y reflejar los datos más adecuados para construir indicadores preferentemente cuantitativos que repercutan positivamente en las propias instituciones que captan los datos y en sus responsables políticos.
Por ejemplo, el número de delitos resueltos, el número de detenciones practicadas, la clase y cantidad de efectos recuperados, la valoración económica de las drogas decomisadas etc. Por el contrario, no son contempladas otras variables interesantes para el conocimiento de los fenómenos criminales, como por ejemplo, las características específicas de los hechos, los perfiles de las víctimas, la biografía de los detenidos, la evaluaciones de “cifra negra” de crimen, el registro de los lugares de residencia o de los lugares de entrada y salida de España o de la UE de los delincuentes.
En relación con este mismo punto, también debe advertirse que las técnicas utilizadas para el esclarecimiento de los hechos pueden influir en la percepción final que se obtiene de los propios hechos y de las circunstancias que los afectan. Por ejemplo, la negociación del grado de responsabilidad penal en actividades criminales con autores, cómplices o encubridores supone, necesariamente, un rasgo tendencioso que modifica la realidad transmitida, y condiciona la percepción que se tiene del funcionamiento interno y la organización de los grupos.
En tercer lugar, las manifestaciones criminales suelen producir emociones y vivencias, que convenientemente tratadas y dramatizadas, ejercen un considerable atractivo sobre las personas y ofrecen un notable caudal de beneficios a industrias como el cine y las empresas editoriales, así como un filón de argumentos noticiables para profesionales de los medios de comunicación.
Lógicamente, tanto el contenido de los productos de ficción como las noticias relacionadas con el crimen, y singularmente con el crimen organizado, responden a motivaciones que no tienen que ver necesariamente con un deseo de conocimiento científico del fenómeno, sino con razones que pueden responder más a intereses comerciales y profesionales, y ser utilizadas como instrumento de influencia política o social. De esta forma, el interés comercial es el elemento básico de que se presente al delito y a los delincuentes de una cierta forma, y es ese modelo perceptivo el que acaba asentándose en la mente de los ciudadanos, convirtiéndose en una realidad construida a partir de la ficción.
Además, y en este mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la conveniente administración o racionamiento de la información que las fuentes indirectas pueden suministrar sobre actividades criminales y asociaciones de delincuentes, y su difusión en los momentos pertinentes y a las personas adecuadas, pueden estar conscientemente dirigidas a producir en el conjunto social o en la opinión pública efectos concretos, con fines rara vez relacionados con interés por el conocimiento científico del fenómeno.
Leer artículo completo (PDF).
Fernando Moreno, Comisario del Cuerpo Nacional de Policía, licenciado en Ciencias Políticas y Sociología, y actualmente jefe del Área de Inteligencia Prospectiva del Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizada.