La crise grecque a révélé de façon éclatante l’absence de mécanismes de mutualisation des risques macroéconomiques majeurs au sein de l’Union européenne. Une telle mutualisation qui passerait, par exemple, par des garanties mutuelles des dettes souveraines entre Etats est même formellement exclue par l’article 125 du traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l’Union européenne. Avant l’union monétaire, la résolution de ce type de crises se faisait par le biais de larges dévaluations des monnaies dans les pays les plus affectés. L’ajustement des changes jouait, en partie, un rôle de mutualisation des risques. Avec l’union monétaire, un tel ajustement par les changes devient impossible et le risque est alors celui d’un défaut souverain.
Or l’histoire des crises a montré que les conséquences d’une crise de la dette souveraine sont autrement plus sévères que celles d’une crise de change ou même d’une crise bancaire systémique. La croissance peut aisément rester déprimée pendant dix ans - songer à la décennie perdue de l’Amérique latine - et les surcoûts d’intérêts sur les emprunts futurs peuvent persister plus longtemps encore. C’est précisément parce qu’ils peuvent entraîner un ajustement de la pire espèce que l’union économique et monétaire a besoin de mécanismes de mutualisation des grands risques macroéconomiques.
Comment faire ? Tout d’abord il ne sert strictement plus à rien aujourd’hui de se lamenter sur les dissimulations fiscales de la Grèce. Il s’agit d’être prospectif et de concevoir pour l’avenir des instruments d’assurance macroéconomiques performants. Le dilemme central est d’offrir suffisamment d’assurance pour être efficace sans encourager la prise de risque excessive (le fameux aléa moral). Le FMI est spécialiste de ce type d’instrument et il a proposé deux approches.
La première dite de «résolution de crise» consiste à conditionner une aide financière massive à des ajustements structurels en particulier des finances publiques. La seconde plus récente, dite de «prévention de crises», consiste à octroyer de façon préventive des lignes de crédits à des pays dont les politiques macroéconomiques sont jugées saines mais qui sont potentiellement vulnérables à de larges chocs externes. Pour la Grèce, il est clair que seule la première option est disponible. Pour l’avenir, la seconde est nettement préférable parce qu’elle évite les coûts économiques des crises et les coûts politiques de la mise sous tutelle des économies. La disponibilité de larges lignes de crédit est aussi de nature à décourager la spéculation sur le risque de défaut souverain.
Qui doit le faire ? Il ne servirait pas à grand-chose de créer une sorte de fonds monétaire européen qui répliquerait les recettes du FMI. Il serait même opportun pour l’Union européenne de participer à la conception et au financement des programmes de stabilisation mais d’en déléguer la gestion, souvent impopulaire, aux équipes du FMI. Le rôle propre de l’Union européenne est fondamentalement ailleurs. Il viendra à terme de l’accroissement de sa capacité fiscale et budgétaire ainsi que par l’obtention d’une capacité propre d’endettement.
Comment de larges chocs affectant un sous-groupe d’Etats se gèrent-ils dans une fédération dotée d’un budget fédéral important et pouvant émettre de la dette souveraine ? La mutualisation des recettes fiscales est une première ligne de défense, l’accroissement de la dette fédérale dont tous les Etats sont solidaires en est une deuxième, et la conception de plans de relance qui visent spécialement les Etats les plus touchés, une troisième. Une crise fiscale dans un Etat, comme en Californie, est toujours possible mais ses conséquences sont de moindre ampleur. Ces leviers sont en Europe aujourd’hui soit très modestes, soit inexistants.
La crise grecque joue un rôle de catharsis : elle révèle les insuffisances fondamentales de l’Union européenne dans la mutualisation des risques macroéconomiques. Le statu quo issu du traité n’est pas concevable. Deux options s’ouvrent : l’une existe déjà, c’est le recours au FMI, infamant pour les Etats mais disponible et relativement balisé ; l’autre est à inventer : c’est l’approfondissement de l’Union européenne en une fédération d’Etats dotée d’un véritable pouvoir fiscal et d’endettement. L’urgence est qu’il faudra sans doute utiliser la première avant de concevoir la seconde.
Romain Rancière, professeur associé à l’Ecole d’économie de Paris.