Cuestión de legitimidad

El Estado autonómico se ha acabado construyendo entre todos. No empezó siendo así, pero se rectificó pronto. Inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución en diciembre de 1978 se intentó prescindir de todas las fuerzas políticas menos de las vascas y catalanas para la interpretación inicial del contenido y alcance del ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2. En 1979 solo se aprobaron consensuadamente y se acordó someter a referendo los estatutos vasco y catalán. El gallego no se pactó y, aunque fue aprobado por las Cortes Generales, no se llegó a someter a referendo. La construcción del Estado autonómico se inició con la legitimidad del Gobierno de UCD y la de las asambleas de parlamentarios del País Vasco y Catalunya. Fácilmente puede entenderse por qué bastó el resultado del referendo del 28- F en Andalucía para que dicha construcción se viniera abajo. La falta de legitimidad de un pacto entre un Gobierno y su mayoría parlamentaria con dos comunidades para definir la estructura de todo el Estado era tan evidente, que no pudo superar el primer obstáculo que se interpuso en el camino emprendido.

La lección fue aprendida y a partir de ese momento todo el proceso de construcción del Estado autonómico ha estado presidido por la búsqueda de una legitimidad que resultara aceptable para el conjunto de la sociedad española. Así ha sido a lo largo de más de 30 años. Pues no solo hay que tomar en consideración los dos pactos autonómicos (1981 y 1992), sino los que han precedido a las sucesivas reformas de la LOFCA así como los específicos que ha habido que alcanzar para la financiación de la sanidad. Lo que se ha hecho, lo hemos hecho entre todos. Y la valoración ha sido extraordinariamente positiva hasta fecha muy reciente. Ahí están los resultados de todos los estudios de opinión y las actas de la última conferencia de presidentes de comunidades autónomas celebrada en el Senado en el 2007. El Estado autonómico ha sido valorado de una manera generalizada no solo como el más legítimo, sino como el Estado más eficaz de toda nuestra historia.

Desde el 2008 empieza a cambiar la percepción que se tiene del ejercicio del derecho a la autonomía y desde el 2010 desciende significativamente la valoración positiva ciudadana respecto del mismo. No tiene nada de extraño. De los tres niveles de nuestra fórmula de gobierno, el estatal y el municipal son derecho natural, por así decirlo, mientras que el nivel autonómico es derecho artificial, que tiene solo 30 años. Hacer responsables a las autonomías de las dificultades por las que estamos atravesando es lo más fácil. Pero que sea lo más fácil no quiere decir que sea lo correcto. Las comunidades autónomas son una pieza esencial en la legitimación democrática del ejercicio del poder. En teoría, se podría prescindir de su concurso absorbiendo una parte de sus competencias el Estado y otra los municipios, pero en la práctica no es así. Los fantasiosos ahorros a los que hizo referencia la presidenta de Madrid si se centralizaba el ejercicio de competencias autonómicas son eso, pura fantasía, que carecen de cualquier aval científico. En el caso de que se decidiera imponer una centralización de dichas competencias, el coste de legitimidad resultaría insoportable. Hasta aquí hemos llegado con el concurso de todos y tenemos que salir también contando con todos. No hay fórmulas milagreras. La intervención de las comunidades autónomas es una de ellas. O se consigue un acuerdo entre el Estado y las comunidades autónomas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, distribuyéndose de manera territorialmente equitativa los ajustes que sean precisos, o caminamos directamente hacia la desintegración del Estado. No podemos sustituir un Estado que se ha construido con la legitimidad de todos por otro impuesto unilateralmente por una mayoría parlamentaria, por muy absoluta que sea. El momento para pensar en una operación de esta naturaleza es el peor de los posibles. Hay otras crisis de legitimidad en órganos constitucionales, que afectan a la jefatura del Estado, al Consejo General del Poder Judicial y al Tribunal Constitucional, que desaconsejan abrir otro frente tan deslegitimador como sería el desapoderamiento de las autonomías en beneficio del Estado.

No cabe duda de que estamos ante una situación de emergencia. Pero en tales circunstancias es cuando resulta más inexcusable la reafirmación de la legitimidad en el ejercicio del poder. No hay alternativa a buscar soluciones susceptibles de ser aceptadas por una mayoría muy amplia tanto en términos de población como en términos territoriales. Si no confiamos en nosotros mismos, difícilmente conseguiremos que confíen los demás. Y esto ocurrirá inevitablemente si damos marcha atrás en el ejercicio del derecho a la autonomía que ha sido el instrumento más eficaz en toda nuestra historia constitucional para legitimar el ejercicio del poder. Como dijo Miquel Roca en las Cortes Constituyentes, el derecho a la autonomía es lo que da sentido a la unidad política de España. A la unidad de una España democrática, por supuesto.

Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional

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