De la plusvalía a las fusiones municipales

La inconstitucionalidad que el TC declara de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 2004, especialmente de su artículo 107 sobre la base imponible del Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, más conocido como impuesto de la plusvalía, viene a completar la inconstitucionalidad que ya declaró en sus SSTC 59/2017 y 126/2019 sobre otros apartados del mencionado artículo. Mala, muy mala noticia para las arcas municipales de nuestros ayuntamientos, que dejarán de ingresar unos 2.500 millones euros. Independientemente de que se tendrá que trabajar rápido por parte del Gobierno en impulsar la necesaria reforma de esta Ley para garantizar su constitucionalidad y no ahogar económicamente la financiación local, tema no menor, no es mal momento para recordar otras iniciativas a largo plazo que hagan más viable la sostenibilidad económica de nuestros municipios.

Hace pocas semanas leí la noticia del proyecto de fusión de dos ayuntamientos extremeños: Don Benito y Villanueva de la Serena. Los datos más relevantes son que sus respectivos habitantes votarán el año que viene el proyecto de unión, que éste se concretará en el año 2031 y que prácticamente todo el mundo está de acuerdo: gobiernos municipales, plenos municipales, asociaciones empresariales, organizaciones sociales, Junta de Extremadura y, según una encuesta del diario Hoy de Extremadura de 26 de septiembre, el 76% de la población afectada. Por lo demás, que es lo importante, la unión conllevará un buen número de ventajas para ambos municipios. Merece la pena hacer alguna reflexión de fondo sobre la noticia, pues se pueden extraer bastantes enseñanzas.

De la plusvalía a las fusiones municipalesPrimera. Abrir camino en la vida. Los alcaldes de ambos pueblos, principales responsables, aunque no los únicos, lógicamente, de tan ilusionante proyecto, están haciendo algo poco frecuente en nuestro país, especialmente en materia territorial: tomar decisiones valientes, que nadie ha tomado hasta ahora (las fusiones en Galicia de Oza y Cesuras en 2013 y Cerdedo y Cotobade en 2016, son el único antecedente, aunque las poblaciones gallegas fusionadas son mucho más pequeñas y se cometió el desliz de no consultar a sus habitantes). Eso hay que ponerlo en valor. Amén del enorme trabajo que hay detrás, como más adelante veremos.

Segunda. El bien común y el interés general de los afectados como faro de guía. Esta es sin duda la razón de ser de la política. Los políticos están para solucionar problemas, no para crearlos. Lamentablemente, en España, en materia territorial, tenemos algunos políticos especialmente destructivos para los que el interés general no cuenta, tan solo el de los que piensan como ellos. Necesitamos responsables políticos constructores, nos sobran destructores y generadores de conflictos territoriales.

Tercera. Políticos que suman, no políticos que resten. Dicho de otra manera, políticos que levantan puentes, frente a políticos que levantan muros y trincheras. Los alcaldes de Don Benito y Villanueva de la Serena están abriendo un buen camino en la política territorial española. Están respetando la ley, concretamente la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Su preámbulo nos marca sus objetivos: «Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio una Administración una competencia, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas». Incluso se hace una referencia explícita a la iniciativa de la fusión voluntaria y sus ventajas: «Por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal. Entre estas medidas de incentivo se encuentran el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional».

Pues bien, estos dos responsables públicos se han puesto manos a la obra y así hay que valorarlo. Por cierto, otros políticos se dedican a vulnerar las leyes y las sentencias de los tribunales, en materia de política territorial y de Estado.

Cuarta. Este país nuestro es un poco raro, pues lo que es excepcional en España, la fusión de municipios, es lo normal o, mejor dicho, muy mayoritario en Europa. La propia Ley 27/2013 lo indicaba: «Superar la atomización del mapa municipal». Esta es la realidad de España, más de 8.000 municipios, una verdadera rareza en Europa, que desde hace unos 50 o 60 años está actuando en el sentido correcto de gestión administrativa local responsable y eficiente. La reducción municipal europea ha sido drástica. Suecia en 1952 pasó de 2.498 a 1.307 municipios y entre 1959 y 1974 a tan solo 278, con una media de habitantes por municipio de unas 34.000 personas. De los 8.131 municipios que hay en España, 5.002 tienen una población menor de 1.000 habitantes, según los datos del Padrón Continuo del Instituto Nacional de Estadística (INE) 2019. Alemania entre 1965 y 1978 pasó de 24.371 a 8.514. Reino Unido entre 1974/75 bajó de 1.844 a 434. Dinamarca en 1970 redujo su número de 1.300 a 275. Bélgica en 1971 hizo lo propio, pasando de 2.359 a 589 municipios. En fin, Austria, Noruega, Países Bajos, Grecia, Italia, Portugal, han seguido una línea similar.

Por lo tanto, Don Benito y Villanueva de la Serena están siguiendo el camino lógico, europeo y políticamente responsable. El problema de España es que la fusión es voluntaria y en Europa fue obligatoria o coactiva, logrando una media de reducción de municipios entre el 60 y el 80%.

Quinta. Rigor y seriedad en las actuaciones políticas territoriales. Don Benito y Villanueva de la Serena no han dado lugar a la improvisación y se han basado en estudios profesionales; es muy saludable que los políticos escuchen a los que saben. Así, el proyecto está avalado por un estudio a fondo de la Universidad de Extremadura que ha tardado dos años en elaborar (2019-21) y cuyos datos principales son los siguientes: aumentará con la fusión un 2,75% la renta de los hogares, un 5% los universitarios, un 5% el empleo global, un 10% el del sector de servicios y un 15% el de los servicios a empresas, un 15% el I+D+i. El nuevo municipio será el primer núcleo municipal de la región en el sector agrícola y ganadero, segundo polo económico de la provincia de Badajoz y tercera ciudad de Extremadura con 64.000 habitantes, por delante de Mérida. También se está estudiando ya la optimización de la nueva ciudad resultante.

Sexta. Generosidad con las nuevas generaciones. Posiblemente sea lo más destacado del proyecto, trabajar a medio y largo plazo, no con el habitual cortoplacismo hispano. Pensar en nuestros hijos. Así, el alcalde de Villanueva de la Serena ha dado en el clavo: «En el tiempo en el que las identidades se han utilizado para dividir, el proyecto que ponemos en marcha permitirá crear en nuestros hijos una identidad que sume». Qué importante es en la política territorial cambiar el verbo dividir por el verbo sumar y que esto lo aprendan, al menos, nuestros hijos, ya que nuestra generación no lo ha logrado. En política territorial hay que recuperar los conceptos clásicos de la gran política: generosidad, bien común, interés general, sumar, la unión hace la fuerza, la división nos debilita, etcétera.

Termino, creo que el proyecto de Don Benito y Villanueva de la Serena es algo más que una fusión de dos municipios extremeños, es el camino de la política territorial de España, especialmente oportuno para la España vaciada: trabajar con tiempo; dejarse asesorar por los que saben; aprender de Europa; respetar las leyes; buscar el bien del conjunto de los ciudadanos, sin marginar a nadie; hacer proyectos realistas, pragmáticos y profesionalmente fundados y, lo más importante, muchas ganas de trabajar con seriedad para las futuras generaciones, que no tienen un panorama fácil y nuestra generación es la responsable.

David Ortega es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.

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