El 28 de mayo elegiremos a todos los representantes políticos que en los próximos cuatro años gestionarán nuestra administración local y una gran parte de nuestra administración autonómica. No es, por tanto, un tema menor. Especialmente, si tenemos presente la desbocada evolución de nuestra deuda pública (año 1991: 152.672 millones de euros; 2011: 743.043 y 2021: 1.427.238. Pasando del 43% del PIB en 1991 al 120,4% en 2020). Centrándonos en la organización municipal, hemos de partir de una realidad insostenible y bastante poco conocida, el altísimo número de municipios de España y su escasa población. De los 8.131 municipios que hay en España en 2021 (12 más que en el 2019), 5.002 (el 61,5 %) tienen una población menor de 1.000 habitantes, según los datos del Padrón Continuo del Instituto Nacional de Estadística (INE) de 2019. El problema es que en las últimas décadas hemos aumentado, en vez de disminuir, el número de municipios, pues en 2015 tenemos 95 municipios más que en 1979.
Dos datos pueden sintetizar la anterior información. Más del 95% de los municipios españoles tienen menos de 20.000 habitantes (solo el 4 % tienen más de 20.000, 339 municipios) y más del 72% no supera los 2.000 habitantes. España se caracteriza por el denominado minifundismo o atomización municipal, lo que nos acarrea no pocos problemas de gestión eficaz a la hora de prestar los servicios municipales. A continuación, voy a exponer ocho ideas que ayudarían a racionalizar y mejorar considerablemente la realidad de la organización local española.
Primera. La fusión obligatoria de municipios parece el camino más sensato para tratar de mejorar la eficacia de la organización local española y paliar la insostenible fragmentación y disfuncionalidad territorial que sufre. Evidentemente, esta medida debe ir acompañada de la correspondiente racionalización y sostenibilidad en el ámbito competencial y de financiación. El número/tamaño de los municipios españoles va de la mano del marco competencial y de financiación. Es una cuestión multidimensional que afecta igualmente, entre otras materias, al número y formación de los nuevos funcionarios, a las nuevas medidas de fiscalización o a la evaluación de resultados obtenidos tras la fusión, por citar tan solo algunos ejemplos.
Segunda. Parece evidente que falta voluntad política para afrontar esta problemática estructural en la organización territorial española. El inmovilismo en estos dos últimos siglos es difícilmente negable. Ninguno de los diversos intentos normativos ha funcionado. El último en el tiempo, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, fue un intento claramente fallido en relación con la reducción en el número de municipios. Por lo demás, entiendo que es en un Pacto de Estado en materia de reorganización municipal donde el Parlamento debe marcar el terreno de juego y los principios básicos del nuevo mapa local (conforme al artículo 149. 1. 18ª CE), mientras que las comunidades autónomas, mejor conocedoras de la realidad municipal, concreten y adapten a sus respectivos territorios (art. 148. 1. 2ª y 3ª CE), la estrategia nacional. La iniciativa autonómica en el proceso de fusión obligatoria de municipios es condición necesaria para la viabilidad del mismo. No hay duda de que estamos ante una cuestión de Estado, así se ha entendido en la práctica en los países europeos que ya han hecho los deberes desde hace mucho tiempo en el norte y centro de Europa y, más recientemente, en los del sur (Grecia, Italia y Portugal). Así debe abordarse por los partidos políticos españoles que cuenten con la mayor parte de la representación del arco parlamentario.
Tercera. La realidad municipal española es heterogénea, no parece sensato aplicar soluciones generales. Por lo tanto, se hacen necesarias medidas específicas que contemplen las características propias de cada región. Hay enormes diferencias en el grado de atomización municipal, por ejemplo, entre las comunidades autónomas de Castilla y León -que tiene más municipios que siete países europeos juntos (Dinamarca, Suecia, Grecia, Países Bajos, Reino Unido, Irlanda y Noruega)-, por un lado, y la más sensata y racional Región de Murcia, por el otro. Esta opinión es mayoritaria también desde la experiencia europea comparada.
Cuarta. Es una cuestión que se debe hacer a medio o largo plazo. En la experiencia europea se tardaron varios lustros en implementar de manera eficaz la reducción municipal. Hace falta mucha pedagogía en materia territorial e implicación de múltiples actores, además de la imprescindible voluntad política en los tres principales niveles de nuestra Administración: nacional, autonómico y local. El papel de los medios de comunicación no es menor en este proceso de fusión coactiva.
Quinta. Parece que hay bastante consenso en la doctrina académica que el número mínimo para fijar la fusión sea de 5.000 habitantes por municipio. Evidentemente, cuanto mayor sea el número de habitantes, más fortaleza tendrá el municipio resultante y mejor funcionarán las economías de escala. En muchos países de Europa, la media de habitantes por municipio se mueve entre los 15.000 y 56.000 habitantes (Dinamarca 56.000; Suecia 32.000; Bélgica 18.000). No estamos, por tanto, marcando un umbral mínimo demasiado exigente. Lo recomendable sería, en la medida de lo posible, aproximarnos a los estándares europeos.
Sexta. En Europa no ha habido una barrera ideológica a la fusión coactiva de municipios, pues la misma ha sido implementada por gobiernos de las más diversas ideologías: conservadores, liberales, socialdemócratas o democratacristianos. En alguna medida, el pluralismo ideológico de la cuestión deriva de su consideración como materia o asunto de Estado, por encima por tanto de los intereses de partido. No se puede dejar de apuntar, en esta cuestión territorial, como en otras materias asuntos de Estado -independencia del Consejo General del Poder Judicial o de los medios de comunicación públicos- el excesivo peso que tiene el interés particular de los partidos políticos en detrimento del interés general o bien público, última razón de ser de cualquier sistema democrático con una calidad mínima.
Séptima. En España, la descentralización territorial y del poder político se ha desarrollado, principalmente, a favor del crecimiento presupuestario y competencial de las comunidades autónomas. Basta con ver la evolución de los Presupuestos Generales del Estado en estos últimos 30 años y las correspondientes partidas. La consecuencia ha sido el estancamiento e inviabilidad del desarrollo competencial y financiero del poder local, que probablemente ha sido entendido por parte del poder político autonómico más como un competidor, que como una administración pública con la que en términos constitucionales (art. 103 CE) se debe «coordinar» para ser más «eficaces» y velar por el «interés general».
Octava. Terminamos apuntando el daño que el posicionamiento identitario y demagógico ha supuesto para la realidad territorial española, al menos, en el ámbito local, que es la materia que aquí he abordado. El mismo ha logrado ignorar la realidad disfuncional de nuestro actual mapa municipal, dañando seriamente nuestra calidad de vida derivada de unos deficientes servicios municipales. Así, compartimos plenamente una de las conclusiones de la monografía (Reformar la Administración territorial. Municipios eficientes y viables) dirigida por Rodríguez González al afirmar que «pese a las diversas constataciones empíricas, basadas en estudios económicos-financieros y funcionales de los municipios, de la oportunidad de reducir su número, éste no sólo se ha mantenido, sino que desde la instauración del Estado de las Autonomías, se han incrementado. Por tal motivo, los argumentos identitarios adquieren una gran fuerza, casi siempre envueltos en una retórica altamente demagógica, manteniendo en un segundo plano las repercusiones que sobre la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo del territorio tendría una mejor, más amplia y eficiente prestación de servicios de interés ciudadano».
David Ortega es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.