¿Debe respetarse la lista más votada?

Hace unas pocas semanas abogábamos en este medio (Los Ayuntamientos que nos esperan, 17.04.2015) por un régimen presidencialista para la elección de los alcaldes. En síntesis, vinimos a proponer una reforma del sistema electoral local para habilitar una elección simultánea, pero separada, de los concejales del plenario y de la alcaldía (eventualmente, a doble vuelta) de los Ayuntamientos; reforma que, como es natural, debería ir acompañada de una modificación armónica de la arquitectura institucional del régimen local. Por lo demás, decíamos, esa posibilidad no se halla exenta de encaje constitucional: aunque no es muy conocido, el artículo 140 de la Constitución (CE) prevé la elección directa, por parte de los vecinos, de los titulares de las alcaldías, como forma de aproximar la designación del máximo poder ejecutivo local a la expresión de la voluntad de la ciudadanía.

Por otra parte, dicho planteamiento no era ajeno a los augurios de una inédita fragmentación del mapa político español que apuntaron para el presente ciclo electoral tanto los comicios europeos de 2014 como los andaluces de marzo pasado. Y se formulaba, además, no tanto como alternativa a la dinámica pluralista y coalicional, con espléndidos resultados cuando se trata de dar una salida estable y equilibrada antes que a la formación de débiles gobiernos minoritarios, como contraposición a la reiterada tentación, por parte de los dos grandes partidos tradicionales, con el pretexto de garantizar así la gobernabilidad, de configurar un sistema de bonus mayoritario que primase artificialmente, con un número de representantes electos adicionales, la candidatura más votada para así obtener mayorías en los plenarios no acordes con la representatividad alcanzada en las urnas.

No hay siquiera que decir que el resultado de las elecciones municipales del pasado 24 de mayo ha venido a confirmar las predicciones de atomización política en la arena local. En buena parte, esta circunstancia ha sido percibida, sobre todo en medios de comunicación extranjeros, como un síntoma de la confusión imperante en el escenario político español. Por el contrario, debería precisarse de entrada que de las algo más de 8.090 alcaldías en liza, casi el 80% serán asignadas a candidaturas que han obtenido en las urnas la mayoría absoluta de electos en las correspondientes asambleas municipales. De donde, el problema de cómo articular mayorías para la designación de alcaldes se circunscribía a unas 1.780 localidades, y una gran parte de ellas se han resuelto por la cláusula de cierre que establece el artículo 196 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), asignando la alcaldía a la candidatura con mayor número de votos populares en caso de que ninguna obtenga el apoyo de la mayoría absoluta de los concejales en la votación en plenario.

Claro está que la controversia sobre la construcción de mayorías que posibiliten la elección de las alcaldías ha involucrado, principalmente, a municipios de gran dimensión y notable significación territorial y política. Es ahí donde, precisamente, tendría más sentido el sistema presidencialista que propusimos, tanto para reforzar el carácter gerencial de la acción del ejecutivo local como su carácter de mandato democrático directo. La prevalencia de la lista más votada en la designación de las alcaldías es un criterio que, sobre todo en los últimos tiempos, ha sido sacado de contexto de forma un tanto torticera. No hay duda de que el régimen electoral lo contempla como fórmula residual, en caso de que ninguna candidatura pueda aunar una mayoría absoluta de apoyos de los electos municipales, pero nunca como criterio preferente ni provisto de especial legitimidad. Además, la norma electoral establece un procedimiento específico, la moción de censura constructiva (art. 197 LOREG), para aupar a la alcaldía a toda alternativa que reúna la mayoría absoluta de apoyos de los concejales, en cualquier momento del mandato. Es decir, la previsión legislativa prima las mayorías en plenario, por encima de cualquier lectura sobre el resultado en las urnas, para determinar la candidatura que debe ocupar la alcaldía.

Por otro lado, cualquier interpretación del sentido del mandato popular es completamente aleatoria, mientras las urnas no arrojen el único resultado incontrovertible, esto es, la victoria por mayoría absoluta de los votos. Basten algunos ejemplos para ilustrar esta aseveración. El resultado de la ciudad de Madrid permitía considerar, en primera instancia, dos candidaturas con apoyo popular para optar a la alcaldía: en primer lugar el PP, seguido de Ahora Madrid, que sumaron el 67% de los votos a candidaturas, separadas por poco más de 44.000 votos (apenas el 2,7% de los votos). En estas condiciones, y sin la aclaración que podría suponer una segunda vuelta, saber cuál de las dos listas detentaba el mandato popular es indiscernible racionalmente. Más dificultosa aún era la lectura del sentido de la voluntad electoral en la ciudad de Sabadell, donde la distancia entre la candidatura más votada y la quinta, por orden decreciente de votos, era sólo del 2,2% del total de votos emitidos. Como se sabe, en ambos casos, la alcaldía acabó en manos de una de las candidaturas que no ganaron las elecciones.

Además, el criterio de respetar la lista más votada, que carece de acogida en nuestro ordenamiento, pese a ser invocado usualmente, es olvidado por la generalidad de las fuerzas políticas cuando estiman que la armadura de un pacto entre listas de electos para obtener el apoyo mayoritario a una candidatura, les proporciona alguna ventaja de tipo ideológico o estratégico. Como ejemplo significativo, la ciudad de Badalona, gobernada por la candidata de una lista que obtuvo poco más de la mitad de apoyos populares que la lista más votada, la del PP que obtuvo el 34,7% de los votos; una situación similar se repitió en la ciudad de Pamplona, donde la lista damnificada por el pacto de concejales fue la de UPN, o en el asturiano municipio de Llanes, donde la candidatura apartada de la alcaldía fue la del PSOE. En todos estos casos, los datos cuantitativos debían proporcionar, en principio, indicios más que suficientes del sentido del mandato popular, pero fueron negligidos ante la posibilidad de un pacto entre los electos.

En suma, el criterio de la prevalencia de la lista más votada, inexistente en el ordenamiento electoral, como forma de obtener designaciones más vinculadas a la voluntad popular, se viene utilizando aleatoriamente y, muchas veces, con escaso fundamento objetivo. Así pues, si lo que se pretende es contribuir a paliar la crisis de legitimidad que asola el sistema político, debería abandonarse el enunciado de criterios taumatúrgicos para intentar interpretar el sentido del mandato popular y concentrarse en la habilitación de cauces y mecanismos para que el pueblo exprese su parecer de forma inequívoca y directa.

Joan Ridao es profesor titular de Derecho Constitucional y Alfons García es economista.

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