La reforma de la Constitución de 1978 probablemente sea el reto político más relevante de la presente legislatura y quién sabe si de las siguientes. Nos jugamos todos mucho y por eso es responsabilidad de todos llevarla, en el supuesto que se produzca, a buen puerto. El siguiente decálogo sobre la reforma constitucional pretende acotar y aclarar algunas ideas sobre la misma.
Primera. Por lógica, la primera cuestión a abordar es la necesidad de la reforma. En este sentido creo que la Constitución precisa de su actualización. No es políticamente sano su carácter pétreo e inamovible. Sólo se ha reformado en dos ocasiones (año 1992, artículo 13.2; y año 2011, artículo 135) y por obligación de la Unión Europea. Si miramos a la práctica unanimidad de los países democráticos y desarrollados, todos ellos han reformado, actualizado y, en principio, mejorado, sus textos constitucionales. Somos una rareza constitucional. La Carta Magna precisa ajustes, como ahora indicaremos, y es preciso llevarlos a cabo.
Segunda. Oportunidad de la reforma. Esta XII Legislatura tiene a favor que es una legislatura abierta, no hay mayorías absolutas y precisa de una praxis política basada en el consenso y en el acercamiento. Lo acabamos de comprobar con la aprobación del techo del gasto no financiero para los Presupuestos Generales del Estado de 2017 con el apoyo del PP, PSOE, Ciudadanos y PNV. En este sentido es un buen momento para comenzar a hablar, acordar las bases de la reforma y fortalecer lo que nos une, disminuyendo lo que nos separa. Los acuerdos entre fuerzas heterogéneas, cuando se logran, son más fuertes y duraderos. Por el contrario, no es bueno para la reforma la situación interna que vive el PSOE, el radicalismo adoptado por el nacionalismo catalán y la falta de madurez política y sentido de Estado que está demostrando Podemos.
Tercera. La reforma no se puede afrontar desde la partitocracia, es esencial que los partidos políticos piensen a partir del interés general y el bien común. Como nos diría Melquiades Álvarez en la elaboración de la Constitución de 1931: "El reflejo de un criterio más amplio, mirando al porvenir y a la evolución total de la vida... el reflejo de un partido político siempre sería mezquino y deleznable". Los principios de igualdad y libertad deben regir la reforma. Hay que ceder y pensar a largo plazo. En estos últimos lustros la política española ha sido demasiado partidista y cortoplacista. Tiene que ser una legislatura de cierta grandeza política, de sentido de la Historia, como en la legislatura constituyente de 1977. Hay que volver a construir y crear. El proyecto político para la España de los próximos decenios precisa de un nuevo impulso. De sumar, en vez de restar, de compartir en vez de separar, de crear en vez de destruir.
Cuarta. En política, y en la vida, hay que saber priorizar, distinguir lo decisivo de lo secundario. La Constitución de 1978 ha funcionado razonablemente bien en la mayor parte de sus 10 Títulos, más el preliminar. Sin embargo, es mayoritariamente reconocido, que a nivel institucional, el Título VIII -la organización territorial del Estado o la España de las Comunidades Autónomas- no ha logrado el objetivo deseado y buscado, baste con mirar a Cataluña y su Parlamento. Hay que centrar la reforma y la clave de la misma se enfoca en este punto, por encima de todos los demás. Es preciso acabar con la mentira del independentismo catalán. Basta de complejos. La democracia nace del imperio de la ley, al margen del Estado de Derecho no hay democracias. Eso es lo que está pisando el nacionalismo radical. Además, hay que explicar a catalanes y al resto de españoles que España y Cataluña no progresarán por separado. Siempre sería un resultado de suma negativa. Pierden ambos.
Quinta. Localizada la prioridad, que no es otra que la mejor convivencia de los 46 millones de españoles en un proyecto común y compartido, hay que tener claro los principios de esa organización territorial del Estado. En este sentido considero básico: 1. Cerrar y aclarar la distribución de competencias en el nuevo Estado federal que contemple la reforma. Qué competencias son del Estado y cuáles asumen las comunidades autónomas. Hay que terminar con la apertura del sistema y el principio dispositivo. Me parece útil recuperar, para ésta y otras materias, el muy sensato y argumentado Informe del Consejo de Estado sobre las modificaciones en la Constitución española de febrero de 2006. 2. Articular el principio de igualdad y solidaridad, nadie va a aceptar -ni debe hacerlo- ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda. Y 3. Los senadores provinciales no tienen sentido, como tampoco las diputaciones provinciales en el nuevo diseño territorial.
Sexta. El nuevo diseño territorial tiene que ser ilusionante y mayoritariamente compartido, tiene que demostrar su mejor servicio a los españoles en los tres pilares del Estado del Bienestar (Sanidad, Educación y Justicia). Entiendo que éste es el criterio, que el Estado dé mejores servicios a los ciudadanos. Hay que explicar a los españoles en qué y cómo el nuevo diseño territorial va a mejorar su calidad de vida. Tenemos que afrontar la reforma con criterios objetivos y racionales.
Es imprescindible medir y evaluar los diferentes servicios esenciales del Estado autonómico. Por dar un dato de una encuesta reciente contestada por más de 1.200 jueces españoles -la mayor hasta la fecha-, el 85% de los pertenecientes a los juzgados contencioso-administrativo piensa que la asunción de competencias en materia de Justicia por parte de las comunidades autónomas ha sido perjudicial para la administración de justicia. El 68% del resto de jurisdicciones piensa lo mismo. En materia sanitaria, el Informe Europeo del Health Consumer Powerhouse de 2016 nos situaba en el puesto 19 de entre 37 países, apuntando que "los políticos y burócratas están alejados de las decisiones de salud, que las toman autoridades sanitarias, médicos y representantes del sector". En esta reforma constitucional hay que escuchar a los profesionales, para tomar las decisiones más beneficiosas para los españoles.
Séptima. Una reforma de calado, como la que precisamos para superar el desafío de los nacionalismos radiales, necesita del refrendo mayoritario del pueblo español. Son los 46 millones de españoles los que tienen que trabajar por su proyecto común, expresar sus prioridades, movilizarse, comprometerse. Ése es el sentido profundo de la democracia, darnos el proyecto político que trabajemos y apoyemos la mayoría. No es tiempo de pasividad.
Octava. Obviamente, una reforma constitucional precisa de liderazgo político compartido, como apuntaba antes, de sentido de la Historia. Tiene que haber acuerdo en el qué y en el para qué. Entiendo que el cómo, siendo importante, es más instrumental y procedimental. Hay que escuchar mucho a los diferentes colectivos representativos de la vida económica, social y cultural española. Debe ser un proyecto participativo, a mayor grado de participación, mayor posibilidad de éxito.
Novena. Creo que no hay que tocar en la Constitución lo que ha funcionado razonablemente bien. En materia de derechos fundamentales, nuestra Constitución está a un nivel parecido al de nuestro entorno europeo. Es más terreno de política legislativa y parlamentaria que de materia constituyente. La reforma del artículo 57.1 respecto de la discriminación por razón de sexo en la sucesión a la Corona es comúnmente aceptada. Más polémico es el sistema electoral. Entiendo que si hay un nuevo diseño territorial y reforma del Senado, se verá necesariamente afectado. La clave para su mayor proporcionalidad, por encima del resto de elementos -representación mínima inicial, número de diputados y fórmula electoral D'hondt- es el tamaño de circunscripción, poco sentido tendría seguir manteniendo la provincia.
Décima. Por último, debemos recuperar el sentido de Pacto de Estado. Me parece algo decisivo; sólo desde esta perspectiva la reforma puede llegar a buen puerto, de no ser así, mejor quedarnos como estamos.
David Ortega es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.