Democracia plurinacional

Por Ferrán Requejo, catedrático de Teoría Política en la UPF (LA VANGUARDIA, 26/05/04):

Las preguntas son inteligibles si, y tan solo si, sabemos donde buscar las respuestas” (I. Berlin, “El propósito de la filosofía”).

El proceso de reforma del Estatut catalán ha entrado de lleno en su primera fase, aquella que consiste en sondear las posiciones de los diversos actores implicados, de las organizaciones de la sociedad civil, y en establecer una metodología clara de trabajo para su elaboración. La verdad es que el reto no es fácil. Los límites específicos del modelo constitucional son conocidos: un reparto de competencias indeterminado, fragmentado y desconstitucionalizado; una precaria protección del autogobierno por parte de un tribunal constitucional en la elección de cuyos miembros las autonomías no intervienen; la posibilidad de que el poder central establezca leyes de bases u orgánicas uniformizadoras y funciones administrativas expansivas; una falta de reconocimiento del pluralismo nacional interno al estado; la ausencia de un modelo equitativo general de financiación y de mecanismos de participación en el “gobierno compartido” del Estado; etcétera).

En este momento inicial del proceso resultan importantes las “actitudes generales” desde las que los partidos abordan el proceso de reforma. Podemos considerar dichas actitudes a partir de dos pares de contraposiciones: por un lado, su carácter más conservador o más reformista en relación a los elementos nucleares del modelo territorial de la Constitución de 1978 y, por otro lado, según si plantean un Estatut en términos bilaterales (relación entre Catalunya y el Estado) o si lo hacen más bien en términos multilaterales. La combinación de estos dos pares de conceptos conforma cuatro actitudes generales de los partidos: 1) conservadora-bilateral, 2) conservadora multilateral; 3) reformista-bilateral y 4) reformistamultilateral (entendiendo, en las dos últimas, que se trata de reformas estructurales del modelo territorial).

En los dos primeros casos, se trataría de modificar los textos legales aunque sin modificar las principales reglas del juego actuales, propiciando, eso sí, interpretaciones y transferencias (por ejemplo, a través del artículo 150.2 de la CE) que fueran más favorables al autogobierno catalán, y limitando las reformas constitucionales a poco más que a establecer un Senado de base homogénea para las 17 comunidades autónomas, una conferencia de presidentes autonómicos y algún órgano compartido de “cooperación” (presumiblemente controlado por el poder central).

La actitud reformista-bilateral, por su parte, propiciaría una reformulación de las relaciones entre Catalunya y el Estado, negociando al alza tanto los aspectos competenciales como los aspectos simbólicos, institucionales y financieros de su autogobierno. Se trata de una actitud genérica que encontramos, por ejemplo, en el plan Ibarretxe, especialmente en su texto articulado. Finalmente, la actitud reformista-multilateral se plasmaría en un modelo de federalismo plurinacional, cuyo objetivo básico es el de articular o acomodar, en términos liberales y democráticos, el pluralismo nacional existente en la sociedad española. Este es un tipo de pluralismo que normalmente ha estado ausente en el constitucionalismo tradicional (incluidos buena parte de los estados federales). Una característica que ha hecho que el constitucionalismo democrático haya actuado normalmente en favor de las mayorías nacionales y en detrimento de las minorías.

Algunos aspectos de la reforma del Estatut y de la Constitución permiten un planteamiento multilateral, pero no todos. La mejora del autogobierno de Catalunya no tiene que ver solo con competencias. Otros elementos decisivos son el reconocimiento de su personalidad nacional en el ámbito institucional, en el ámbito simbólico, así como el de gozar de recursos legales y económicos suficientes para desarrollar políticas propias y diferenciadas tanto en la esfera catalana y española, como en la europea e internacional. En este sentido, creo que solo si nos situamos, a la vez, en las dos últimas actitudes mencionadas estaremos en disposición de abordar adecuadamente la acomodación democrática de una realidad que también es plural en términos nacionales.

En nuestro contexto, pensar bien la democracia implica hacerlo desde la plurinacionalidad y, eventualmente, desde el federalismo. Es decir, implica hacerlo desde el federalismo plurinacional. De entrada, hay seis temas “mínimos” que destacan por la importancia y urgencia de su reforma: el reconocimiento formal de Catalunya como una realidad nacional diferenciada; la protección y la ampliación del autogobierno; la regulación de la inmigración; la profundización en la defensa y promoción del tándem lengua-educación-medios de comunicación; la representación y participación en las instituciones europeas e internacionales; y la financiación.

De hecho, el “orden lógico” del procedimiento debiera pasar primero por la reforma de la Constitución y, posteriormente, por la de los estatutos. Pero va a procederse al revés. El principal riesgo de proceder a una reforma estatutaria realizada desde el marco de una Constitución limitadora y ya anticuada, es que, una vez más, no se aborde el fondo de la cuestión: construir una democracia federal avanzada en una realidad plurinacional. Es decir, los nuevos estatutos tendrán inevitablemente límites viejos. Tal como he señalado en diversos foros, creo que resultaría conveniente que en el Parlament de Catalunya no solo se apruebe un proyecto de Estatut, sino que, además, se elabore un segundo documento con aquellas propuestas de reforma constitucional que gozan de un amplio consenso entre los partidos catalanes.