No es verdad que la Unión Europea sufra de un déficit democrático. Ciertamente, en algunos Estados miembros la democracia funciona mejor que en la propia Unión Europea. Sin embargo, en no pocos Estados miembros -por ejemplo, Hungría, Polonia, Eslovaquia y también Italia- tanto la calidad de la democracia como su funcionamiento dejan mucho que desear. En estos casos, la comparación no es favorable, ni mucho menos, a los Estados. Los así llamados soberanistas no pueden presumir de unas credenciales democráticas superiores. La oposición de esos países, muy a menudo, puede dar testimonio de cuán difícil y dura es su vida (y no solo política). El valor de la democracia radica en su capacidad para reformarse y ello, en el caso de la Unión Europea, exige la condición de que el diagnóstico sea correcto y de que los reformadores sepan proponer los remedios adecuados. Antes de declarar, por tanto, la existencia de un déficit democrático en la Unión Europea es necesario valorar, con conocimiento de causa, a qué se refiere cuando se habla de tal déficit, dónde se ubica y cómo se manifiesta.
¿Cómo no puede ser considerado democrático el Consejo en el cual se reúnen (se confrontan y enfrentan) los jefes de Gobierno de los Estados miembros? Cada uno de ellos ha ganado las elecciones en su país, por lo tanto representa a una mayoría electoral y política que permanecerá en el Consejo mientras se mantenga. Podremos, en todo caso, hacer objeciones a los procedimientos decisionales del Consejo. De un lado, a la regla de la unanimidad y, de otro, a la modalidad con la cual los jefes de Gobierno alcanzan las decisiones. La unanimidad, por otra parte rara vez utilizada, tiene escasa legitimidad democrática en tanto que permite a un mandatario bloquear cualquier decisión que no sea de su agrado aunque todos los demás jefes de Gobierno hayan alcanzado un acuerdo. El jefe de Gobierno que disiente puede, en cualquier modo, chantajear al resto. Por lo tanto, los reformadores deberían eliminar esta regla. En cuanto a la modalidad de procedimientos decisionales, en el Consejo y, en menor medida, en la Comisión, estos procedimientos son muchas veces farragosos y poco o nada transparentes. Es verdad que en algunas materias políticas es oportuno, precisamente para servir al objetivo de alcanzar decisiones mejores, preservar espacios más o menos amplios de confidencialidad. Sin embargo, sería deseable que la mayor parte de los procedimientos decisionales se desarrollasen de tal manera que los ciudadanos tengan la posibilidad real de atribuir responsabilidades, positivas y negativas, sobre qué se ha decidido, qué no se ha decidido o se ha decidido mal.
Aquéllos que consideran que la democracia se expresa de forma particular a través de las elecciones no pueden jamás sostener que el Parlamento Europeo es un organismo no democrático en el cual se manifestaría un déficit. Al contrario, la Eurocámara es un lugar muy significativo de representación de las preferencias y de los intereses de los ciudadanos europeos. En el curso del tiempo ha adquirido mayores cotas de poder tanto frente al Consejo como frente a la Comisión, controlando la actividad y evaluando los resultados. Si puede imputarse un déficit democrático al Parlamento europeo no es intrínseco a su naturaleza, sino que deriva de los partidos y los ciudadanos de los Estados miembros. Son los partidos, que hacen campañas electorales basadas en cuestiones y objetivos nacionales, a los que se debe imputar ese déficit. Paradójicamente, son menos responsables los partidos populistas y soberanistas, los cuales, haciendo campaña contra la Unión Europea, son más propensos a hablar propiamente de lo que Europa hace, no hace, hace mal y de cuánto mejor lo harían los Estados si recuperasen la soberanía cedida. Escribo "cedida", no perdida ni expropiada, porque cualquiera de los Estados miembros ha cedido, de manera consciente y deliberada, parte de su soberanía a la Unión para perseguir objetivos que de otra manera serían inalcanzables como Estado singular.
Por tanto, los partidos nacionales son responsables de su incapacidad para convencer a los electores de ir a votar para elegir a sus representantes. Cuando, como en mayo de 2014, sólo el 44% de los electores europeos (porcentaje netamente inferior al que todos nosotros hemos estigmatizado respecto de los americanos en las elecciones presidenciales) va a votar, entonces tenemos un problema, pero que no es definible como déficit de las instituciones de la UE. Precisamente, se trata de un déficit de participación de los ciudadanos europeos a los cuales se necesitaría hacer saber, de alguna manera, que están perdiendo la facultad de criticar un Parlamento y unos parlamentarios que no han querido elegir.
En el banco de los imputados por el déficit democrático parece muy fácil poner, y hacerlo en bloque, a la Comisión Europea, y en particular a los comisarios. Les falta algún tipo de legitimación democrática. Serían, como afirman demasiados críticos mal informados y con prejuicios, burócratas o, incluso peor, los tecnócratas que los populistas consideran una raza maldita. Sobre todo porque anteponen sus conocimientos a las preferencias y experiencias del pueblo sin haber tenido nunca un mandato democrático (electoral).
La verdad es que, prácticamente siempre, han adquirido el cargo de comisario mujeres y hombres que provienen de cargos políticos y de gobierno, incluso al más alto nivel, en sus respectivos países. Por lo tanto, nunca son burócratas sino políticos, y frecuentemente con conocimientos de alto nivel. Deben su puesto al nombramiento y obra de los jefes de Gobierno de todos los Estados miembros, pero, como ya he comentado, éstos están legitimados democráticamente. Aun más, cada uno de los comisarios debe superar, o ha superado, un examen relativo a sus conocimientos y a su grado de europeísmo desarrollado frente al Parlamento europeo. Además sabe que, una vez confirmado, en su acción deberá prescindir de cualquier preferencia nacional. Deberá operar en el nombre de los intereses de la Unión Europea. Oso afirmar que la gran mayoría de los comisarios de los últimos 60 años ha tenido, de verdad, el proceso de la unificación política de Europa como estrella polar. En cuanto al presidente, a partir de 2014 se ha establecido que cada una de las familias políticas europeas pueda presentar un candidato a la Presidencia. El candidato de la familia que ha obtenido más votos es designado presidente, pero incluso en su caso debe superar el escrutinio del Parlamento europeo. Frente a estos procedimientos, cada uno con su evidente nivel de democraticidad, resulta ciertamente absurdo sostener que la Comisión no tiene signos democráticos, que existe una carencia democrática, cuando no por añadidura ilegítima. Obviamente, la Comisión, el verdadero motor institucional y en parte también política de Europa puede ser, por su parte, criticada por aquello que hace, no hace o hace mal.
Por tanto, ¿va todo bien en la Unión Europea? Ciertamente, no. Sin embargo, el problema no se llama déficit democrático. Se llama déficit de funcionalidad. Seguramente hay mucha burocracia en la Unión Europea, demasiada red tape, como han sostenido constantemente los ingleses (a los que echaremos de menos y que están dándose cuenta de que echarán de menos a Europa). Hay demasiado espacio para los lobbies, para los grupos de interés. Demasiada lentitud a la hora de tomar decisiones. Demasiada opacidad. Son inconvenientes que, asimismo, pueden ser seguramente afrontados y resueltos desde dentro de la Unión. No podrán hacerlo, desde luego, aquellos que reclaman irse fuera. Y menos aún podrán resolver estos y otros problemas -empezando por la inmigración y siguiendo con el crecimiento de las economías europeas y la regulación y la tasación de las grandes corporaciones- aquéllos que obstaculizan la Europa que existe. A pesar de los soberanistas, ningún Estado solo podrá hacer más y mejor de lo que ya ha hecho y podrá hacer en los próximos años la Unión Europea por la vida de sus ciudadanos. Serán los ciudadanos europeos, aquéllos que se interesan por Europa, que se informan, participan y votan, los que decidirán, democráticamente, qué Europa quieren. Y serán responsables de aquello que hagan, de lo que voten o dejen de votar. Tal y como ocurre en las (mejores) democracias.
Gianfranco Pasquino es profesor emérito de Ciencia Política de la Universidad de Bolonia.