En la cumbre de Gotemburgo, los jefes de Estado y de Gobierno de los estados de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea aprobaron conjuntamente, el 17 de noviembre de 2017, el Pilar Europeo de Derechos Sociales. Ante el malestar ciudadano por la creciente desigualdad social, la precariedad laboral y el empeoramiento de las expectativas económicas de un porcentaje cada vez mayor de la población, la declaración pretendía mostrar que los dirigentes europeos eran sensibles a las quejas ciudadanas y atajar así la pérdida de votos de los partidos gobernantes tradicionales (popular, socialista y liberal) a favor de la ultraderecha o de partidos a la izquierda de la socialdemocracia, como los Verdes y la izquierda radical.
El Pilar Europeo de Derechos Sociales enumera veinte principios y derechos que van desde la educación y el empleo a la asistencia sanitaria y el acceso a la vivienda. El Pilar es sólo una declaración política de intenciones con el objetivo de servir de guía a la UE y a sus estados, como indica el preámbulo. Su contenido es mucho menos concreto que la Carta Social Europea de 1961 y que la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989, aunque complementa algunas lagunas sociales de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE de 2000. En algún caso, incluso devalúa con su redactado alguno de los derechos sociales. Por ejemplo, el número 5 sobre “empleo seguro y adaptable” pone el acento en garantizar a los empresarios flexibilidad para ajustar plantillas, omite toda referencia a “empleo estable” y fomenta el autoempleo. El preámbulo del Pilar Europeo de Derechos Sociales subraya en el punto 14 su mero carácter político: “Para que los principios y derechos tengan jurídicamente fuerza ejecutiva es necesario adoptar antes medidas específicas o legislación al nivel adecuado”. Los recortes previstos en el gasto social en el proyecto del próximo marco presupuestario europeo plurianual (2021-2027) también socavan la voluntad política de trasladar esos principios a la práctica con un adecuado respaldo financiero o una mejora respecto a la situación actual.
Las tres cartas de derechos europeas previas no impidieron el progresivo recorte en la legislación nacional y comunitaria de los derechos laborales y sindicales, el crecimiento de la precariedad laboral, la reducción de las prestaciones sociales y el deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores que se ha producido en los países de la UE a lo largo de las últimas décadas. Los derechos sociales protegidos por las citadas cartas tampoco impidieron que el Tribunal de Justicia de la UE emitiera sentencias antisociales, como las de los casos Laval de 2007, Rüffert de 2008, Comisión vs Luxemburgo de 2008 y Viking de 2007, conocidas como el Cuarteto Laval. Resulta significativo que, en el caso de Luxemburgo, fuera la propia Comisión Europea la que emprendiera la acción judicial para recortar los poderes de la inspección laboral luxemburguesa sobre el dumping social y las condiciones de trabajo de los trabajadores desplazados al Gran Ducado para contratos de obra y servicios. El caso Rüffert proporciona otro ejemplo de cómo la jurisprudencia del Tribunal Europeo mermó la capacidad de los estados de la UE para proteger los derechos laborales y amparó las prácticas de dumping social de las empresas para conseguir contratos públicos. La ley del land alemán de Baja Sajonia establece que las empresas que obtienen un contrato público deben pagar a sus empleados como mínimo el salario establecido en el convenio colectivo local. La compañía alemana Objekt und Bauregie obtuvo en 2003 un contrato de obra pública en ese land, pero subcontrató después las obras a una firma polaca que pagaba a sus trabajadores el 46,57% del salario que correspondía según la ley de contratos públicos. La sentencia del caso Rüffert declaró ilegal la cláusula salarial de la legislación de Baja Sajonia. Las sentencias de los casos Laval y Viking dejaron a los sindicatos impotentes frente al dumping social de los abusos empresariales con la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores.
El Tribunal de Justicia de la UE antepuso en los cuatro casos los derechos económicos de las empresas a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento a los derechos sociales nacionales y europeos, teóricamente garantizados por los Tratados de la UE y las cartas de derechos europeas. El Tribunal Europeo justificó la primacía de las libertades económicas de las empresas sobre los derechos laborales y sindicales y la legislación nacional en base a la directiva citada y a los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Las sentencias debilitaron la capacidad de actuación sindical, legalizaron el dumping social a través de empresas foráneas de otros estados de la UE y socavaron las condiciones salariales y laborales de los trabajadores de los sectores nacionales sometidos a esa competencia. A pesar de las reiteradas promesas sociales incluidas en los sucesivos tratados de la UE (Maastricht, Ámsterdam y Lisboa), la priorización constitucional de las libertades económicas a nivel europeo y la primacía del Derecho de la UE sobre el nacional no sólo había conducido a una marginación de los derechos sociales sino que había colocado a los sistemas sociales nacionales en una posición inferior de indefensión (Rasnaca, 2017).
El ex comisario europeo Mario Monti reconoció, ya en 2010, en su informeA New Strategy for the Single Market que las asimetrías existentes en el funcionamiento y regulación de la UE en detrimento de los derechos sociales y las sentencias del Cuarteto Laval podían “alienar del Mercado Único y de la UE a un segmento de la opinión pública, a los trabajadores y a los sindicatos, que han sido hasta ahora un respaldo clave de la integración económica”. Monti advirtió que el enfoque economicista y empresarial que estaba adoptando el Derecho Europeo permitía interpretar el programa de desregulación económica como un mecanismo “para desmantelar los derechos sociales protegidos a nivel nacional”. Estos derechos, sin embargo, fueron de nuevo olvidados cuando se constituyó el sistema de gobernanza económica de la zona euro: el Tratado del Pacto Fiscal (2012), los reglamentos económicos del Six-Pack (2011) y del Two-Pack (2013) y las disposiciones del Mecanismo Europeo de Estabilidad. Los derechos sociales en ningún momento fueron tenidos en cuenta por la UE, ni por el Eurogrupo en la elaboración y aplicación de los sucesivos planes de rescate, ni en las recomendaciones sobre la reducción de los déficits públicos excesivos.
El proceso de creación y desarrollo de la Unión Económica y Monetaria desde el Tratado de Maastricht se ha realizado al margen de cualquier consideración sobre los derechos sociales. En realidad, ha sido utilizado como un mecanismo para recortar esos derechos y el gasto social con la justificación de lograr una mayor competitividad y eficacia económica y para reequilibrar las finanzas públicas, previamente torpedeadas por las rebajas de impuestos a las grandes empresas y a las personas con mayores ingresos. La UE, sus estados miembros y el Tribunal de Justicia Europeo, consideran los derechos sociales como principios, no como garantías o derechos per se, como señala el profesor Olivier De Schutter. En la práctica, priman las libertades económicas empresariales de la UE sobre los derechos sociales. Las citadas sentencias muestran que tampoco han sido tenidos en cuenta por el Tribunal Europeo como principios rectores –como teóricamente debería haber sido– para corregir las consecuencias negativas de la legislación secundaria europea, como la mencionada directiva de 1996.
Cuando el veterano ex primer ministro luxemburgués, Jean-Claude Juncker, fue elegido presidente de la Comisión Europea prometió en julio de 2014 “un nuevo comienzo para Europa” y presentó una agenda política basada en “empleo, crecimiento, equidad y cambio democrático”, con una unión económica y monetaria “más justa”. En línea con las reflexiones de Monti de 2010, Juncker advirtió en octubre de 2014 que su Comisión Europea era “la de la última oportunidad”, porque, si no se lograba recuperar el respaldo ciudadano a la UE con “una Triple A en materia social”, sería el fin del proyecto europeo. Juncker, procedente de la tradición social-cristiana, planteó el desarrollo de un Pilar Europeo de Derechos Sociales en septiembre de 2015 y desarrolló la iniciativa en marzo de 2016. La propuesta buscaba complementar la convergencia económica y corregir su desequilibrio con una mayor convergencia social. Los defectos estructurales del modelo de Pilar Social que diseñó la Comisión Europea fueron subrayados por K. Lörcher e I. Schömann en un informe del European Trade Unions Institute. Los autores destacaban que, pese a la retórica, los derechos sociales quedaban subordinados al objetivo prioritario del crecimiento económico, seguían siendo secundarios en los mecanismos de gobernanza económica y no reflejaban ni siquiera los objetivos del Tratado de la UE de “pleno empleo” y “progreso social” (art. 3). Esos derechos quedaban reducidos a descripciones vagas de principios, sin efectos jurídicos vinculantes y con una tendencia a primar la flexibilidad laboral y la monetarización de la protección social. Los sindicatos europeos, pese a esas deficiencias, acabaron respaldando la propuesta de la Comisión Juncker, porque significaba devolver los derechos sociales a la agenda política de la UE, con la esperanza de lograr transformar esos enunciados en medidas concretas.
La Comisión Europea, por su parte, anunció en marzo de 2018 que había comenzado a tomar como referencia las prioridades fijadas en el Pilar Europeo de Derechos Sociales para elaborar sus evaluaciones y recomendaciones a los diferentes países en el proceso anual de supervisión económica denominado Semestre Europeo, así como en el desarrollo de las diferentes grandes políticas europeas (energía, digital, transporte, educación, etc.). La Comisión también anunció que había adaptado el Marcador Social para supervisar a través de 35 indicadores el progreso de los estados en materia social y laboral hacia los objetivos fijados en el Pilar Social y contribuir así a un proceso de convergencia social hacia arriba. De momento, este nuevo enfoque de la Comisión Europea de prestar más atención a la situación y deficiencias sociales en los estados ha tenido pocas consecuencias concretas en los países. Las medidas de mejora social adoptadas recientemente a nivel nacional han obedecido a dinámicas políticas internas, como las disposiciones aprobadas por el Gobierno socialista español o las medidas adoptadas por el Gobierno italiano populista-ultraderechista y criticadas por el Ejecutivo comunitario. En el otro extremo, la Comisión ha avalado medidas y reformas del presidente francés, Emmanuel Macron, que un elevado porcentaje de franceses considera como antisociales: supresión del impuesto a las grandes fortunas y aumento de los impuestos a los pensionistas, reforma laboral, reforma del seguro de desempleo, reducción de empleo público, privatizaciones, etc.
La Comisión Juncker ha impulsado una nueva legislación europea de carácter social, como la revisión de la Directiva sobre Desplazamiento de los Trabajadores, la Directiva sobre Condiciones de Trabajo Transparentes y Predecibles, el establecimiento de una Autoridad Laboral Europea y la creación de un número de seguridad social europeo. Las dos primeras son las medidas de mayor trascendencia y reflejan las dificultades de aplicar el Pilar Social, mientras que de momento el papel de la Autoridad Laboral Europea queda limitado a la información y a la cooperación transfronteriza. La posibilidad de crear un número de seguridad social europeo sigue en discusión y la eventual creación de un mecanismo de seguro de desempleo a nivel europeo no ha pasado de la fase de debate intelectual. La Comisión Europea incluso decidió matizar el 5 de enero de 2019 las palabras de Juncker de apoyo a un seguro de desempleo europeo en su entrevista en el diario alemán Welt am Sonntag. La reforma de la Directiva sobre el Desplazamiento de los Trabajadores fue aprobada en junio de 2018, porque los gobiernos de Europa Occidental, en el actual contexto de alza ultraderechista, estaban determinados a poner coto al dumping social que practicaban las empresas del Este. La reforma implica que los trabajadores desplazados deberán cobrar el mismo salario y tener las mismas condiciones laborales establecidas en los convenios colectivos de la zona donde trabajen. No obstante, esta equiparación salarial y las demás medidas de la reforma no podrán ser aplicadas antes del 30 de julio de 2020 y han quedado excluidos de la reforma los transportistas, que se regirán por una legislación especial en trámite. En la Directiva sobre las Condiciones de Trabajo, la Comisión Europea intentó ampliar la protección a los empleados en condiciones de trabajo irregulares (contratos cero horas, trabajo informal, empleos a través de plataformas, empleo basado en cupones, etc.), cuyo número se ha multiplicado exponencialmente. El Consejo de Ministros de la UE planteó restringir el alcance de la directiva al empleo asalariado regular, mientras que el Parlamento Europeo extendió la definición de empleado a todo aquel que recibiera una remuneración de otro en situación de dependencia o subordinación. El compromiso alcanzado el 6 de febrero de 2019 considera como empleado a aquel que trabaje al menos 3 horas a la semana en un periodo de cuatro semanas, por lo que quedan excluidos los empleados informales que no logren trabajar al menos 12 horas por mes.
Además de las deficiencias estructurales inherentes ya mencionadas, la principal debilidad del Pilar Social Europeo es que los derechos allí enunciados son prácticamente competencia exclusiva de los estados nacionales, con poderes muy limitados a nivel de la UE. Para garantizar los derechos laborales, sindicales, de educación, sanidad, pensiones, vivienda y protección social se requieren leyes nacionales. El desarrollo efectivo del Pilar Social exigiría asimismo un giro en la política económica oficial impulsada por la Comisión Europea y la potencia hegemónica alemana para posibilitar unas políticas nacionales distintas, en especial el abandono de los dogmas económicos neoliberales. La gran expansión económica europea de la posguerra y la reducción de desigualdades sociales se basó en una política de impulso al crecimiento, la inversión pública y la mejora social financiada con unos elevados tipos tributarios en los impuestos directos (Aldcroft, 1989; Van der Wee, 1986). Por estas razones, la proclamación del Pilar Social hace un año y medio en Gotemburgo no parece haber impresionado mucho a los ciudadanos europeos, que mantienen intensas movilizaciones sociales y que siguen castigando a los partidos tradicionales gobernantes con votos de protesta a favor de la extrema derecha y de los partidos a la izquierda de la socialdemocracia, como se ha visto en los distintos tipos de comicios celebrados desde noviembre de 2017.
El malestar social ciudadano y su descontento político aparecen reflejados en el Eurobarómetro que elabora la Comisión Europea. En el último, de diciembre de 2018, el 77% de los ciudadanos de la UE declara no confiar en los partidos políticos. En ningún país, la confianza llega al 45% y sólo supera el 40% en los Países Bajos y Suecia. El 59% de los europeos tampoco confía en su Gobierno nacional, ni el 58% en su Parlamento nacional. El 48% declara asimismo no confiar en la UE y la confianza sólo supera el 50% en la mitad de los estados miembros. Un estudio de Chatham House indica que el 54% de los europeos piensa que su país era un lugar mejor para vivir hace 20 años, mientras que sólo el 27% estima que la situación es ahora mejor. Esta desafección ciudadana contrasta con la satisfacción general por el funcionamiento de la democracia en Europa Occidental en 1986. En los doce países que entonces formaban la antecesora de la UE, el 53% de los ciudadanos se mostraba satisfecho con el funcionamiento de la democracia en sus países y sólo el 40% estaba descontento, según el Eurobarómetro de primavera de aquel año. Pese a que oficialmente se han superado la crisis, Eurostat cifra el número de desempleados en 16 millones en el conjunto de la UE (febrero 2019). A esta cifra habría que añadir los tres millones de trabajadores irregulares en situación de extrema precariedad (contrato cero horas, trabajos para plataformas digitales, cupones de empleo, etc.), estimados por la Comisión Europea. Del total de ocupados en la UE, 21 millones (el 9,4%) tienen, después de transferencias sociales, un nivel de ingresos por debajo el umbral de pobreza (Eurostat 2017). El porcentaje de trabajadores pobres resulta significativo en España (13,1% del total de ocupados), Italia (12,2%), Alemania (9,1%) y Reino Unido (8,9%). Además, del conjunto de ocupados en la UE, 43 millones sólo disponen de un empleo a tiempo parcial (19,4% del total).
En este contexto, no debe sorprender que el porcentaje de población de la UE expuesta al riesgo de pobreza y exclusión social ascienda al 22,4% (Eurostat, 2017), lo que representa 115 millones de personas. Este porcentaje es elevado en los principales países: 28,9% en Italia, 26,6% en España, 22% en Reino Unido, 19% en Alemania, 17,1% en Francia y hasta el 17,7% en la igualitaria Suecia. El grave nivel de desigualdad alcanzado en la UE se puede ejemplificar con las cifras de un estudio realizado en 2018 por C. Balestra y R. Tonkin: el 10% de los hogares alemanes acapara el 59,8% de la riqueza neta total del país, mientras que el 60% sólo posee el 6,5%. En los Países Bajos, el 10% de los hogares acapara el 68,3% de la riqueza neta, mientras que el 60% de los hogares menos afortunados tiene un indicador negativo del 4%, ya que sus deudas superan el valor total de sus bienes (un fenómeno que se repite en Dinamarca). En Francia, el 10% de los hogares acapara el 50,6% de la riqueza total, mientras que el 60% de las familias sólo detenta el 12,1% de la riqueza. Otros países de la UE en los que el 10% de los hogares más ricos acumula más del 50% de la riqueza neta son: Austria (55,6%), Dinamarca (64%), Estonia (55,7%), Irlanda (53,8%), Letonia (63,4%), Portugal (52,1%) y Reino Unido (52,5%). En España, el 10% de los hogares concentra el 45,6% de la riqueza neta, mientras que el 60% de las familias sólo detenta el 18,7%.
La reducción de la desigualdad social se detuvo y comenzó a retroceder a partir de los ochenta, cuando empezaron a ser rebajados los tipos impositivos máximos para las personas con mayores ingresos y las grandes empresas y comenzó a ser aplicada una política neoliberal de recorte de derechos laborales y prestaciones sociales, acompañada de la desregulación y las privatizaciones. El proceso se acentuó en la década de los noventa y se aceleró con la crisis financiera de 2008 y las políticas de austeridad. Desde los ochenta el crecimiento medio anual de los ingresos para la mayoría de la población de Europa Occidental ha sido bastante bajo, mientras que para el segmento del 10% más rico ha sido el doble o más respecto prácticamente al resto de la población en muchos países (Fredriksen, 2012). La clase media ya había comenzado a reducirse a partir de 2000 en Alemania, Países Bajos, Grecia, Luxemburgo, Dinamarca, Letonia y Reino Unido, pero después de la crisis financiera de 2008 sufrió en el conjunto de Europa una reducción de tamaño, ingresos medianos y participación en el reparto de la renta nacional (Vaughan-Whitehead, 2016). En Alemania, el 50% de la población con menos ingresos pasó de recibir el 33% de la renta nacional a sólo el 17% de 1965 al 2013, mientras que el 10% más rico pasó de quedarse el 30% de la renta al 40% en el mismo periodo (Alvarado et al. 2017).
El FMI reconoció la grave desigualdad que han generado las rebajas de impuestos a las personas con más ingresos y los subsiguientes recortes en el gasto social en su informe de 2017 Monitor Fiscal: Tackling Inequality. El FMI precisa que además de trasladar el peso de la carga tributaria sobre los trabajadores y la clase media, el desvío de la presión fiscal hacia los impuestos indirectos ha encarecido el coste de la vida y han acentuado la desigualdad. El FMI destaca también que el modelo tributario agrava la desigualdad más aún de lo que indican los datos, “porque las personas con más ingresos tienen más acceso a deducciones fiscales y más oportunidades para evadir impuestos”. Desde 1981, el tipo máximo del impuesto de la renta ha caído unos 30 puntos porcentuales de media, al igual que el tipo del impuesto de sociedades (OCDE base de datos fiscal). La tributación es fundamentalmente una competencia nacional y cualquier decisión a nivel europeo requiere la unanimidad de los estados. Hasta ahora, las medidas emprendidas por la UE para combatir los paraísos fiscales, las sociedades pantallas y la ingeniería contable de las multinacionales apenas han dado resultados. Incluso varios países de la UE, como Luxemburgo, Países Bajos, Irlanda y Chipre, mantienen sistemas especiales para que las multinacionales paguen impuestos testimoniales. Los economistas Peter Diamond y Emmanuel Saez estiman que el tipo marginal óptimo en el impuesto de la renta marginal para los ingresos más elevados es del 73%, mientras que Christina y David Romer lo sitúan en el 74%. El Premio Nobel de Economía, Paul Krugman, recuerda que el crecimiento económico era mucho más elevado cuando los tipos impositivos se encontraban en esos niveles, mientras que el crecimiento ha ido bajando a medida que los tipos impositivos han sido recortados. El FMI reconoció que “no hay evidencia empírica que muestre que la progresividad fiscal haya sido perjudicial para el crecimiento económico” y otro Premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz, destacó que la lección clave de las rebajas de impuestos desde la era Reagan es que no producen más crecimiento, ni inversión, sino que “sólo recortan la recaudación”. Un estudio histórico sobre el impacto de los impuestos directos en la economía desde 1945 concluyó que las rebajas fiscales tuvieron un impacto nulo en el crecimiento y la inversión, pero condujeron a concentrar la riqueza en la élite.
Para convertir en realidad las promesas del Pilar Europeo de Derechos Sociales, los estados de la Unión Europea necesitan como precondición un giro radical de su política tributaria para que los impuestos sean más progresivos y equitativos, con unos tipos efectivos mucho más altos para las personas con más ingresos y las grandes compañías. Sin ese giro, carecerán de los recursos imprescindibles para financiar la educación, la sanidad, las pensiones, la protección social y acceso a la vivienda.
Eliseo Oliveras, analista europeo en El Periódico. Corresponsal en Bruselas durante dos décadas.
Referencias bibliográficas
Aldcroft, Derek H. Historia de la economía europea 1914-1980. Barcelona: Crítica, 1989.
Alvarado, Facundo; Lucas Chancel, Thomas Piketty, Emmanuel Saez y Gabriel Zucman. World Inequality Report 2018. Berlin: World Inequality Lab, 2017. https://wir2018.wid.world/files/download/wir2018-full-report-english.pdf
Rasnaca, Zane. Brinding the gaps or falling short? The European Pillar of Social Rights and what it can bring to EU-level policymaking. Working paper 2017.05. Brussels: European Trade Union Institute, 2017. https://www.etui.org/Publications2/Working-Papers/Bridging-the-gaps-or-falling-short-The-European-Pillar-of-Social-Rights-and-what-it-can-bring-to-EU-level-policymaking
Van der Wee, Herman. Prosperidad y crisis: Reconstrucción, crecimiento y cambio 1945-1980. Barcelona: Crítica, 1986.
Vaugham-Whitehead, Daniel, ed. Europe's Disappearing Middle Class? Evidence from the World of Work. Geneva: Edward Elgar – International Labour Office, 2017. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_630642.pdf