A veces las normas tienen consecuencias del todo imprevistas y nada relacionadas con sus objetivos, como ha ocurrido con la reforma en el acceso gratuito a la sanidad pública y la exclusión de él de los inmigrantes sin permiso de residencia. La norma tenía su propia lógica dirigida a disminuir los gastos sanitarios y, a la vez, a evitar el efecto llamada sobre la inmigración que producía ese acceso a la sanidad. Sin embargo, ha tenido también otra consecuencia que afecta al conocimiento sobre el número de extranjeros que residen en España o el de españoles que se van del país.
De 2000 a 2012 los extranjeros se empadronaban para, entre otras cosas, acceder a la sanidad pública. Este empadronamiento era el único requisito para obtener ese derecho. Por este motivo España gozaba de una importante ventaja comparativa frente a sus socios europeos y el resto de los países que atraen inmigrantes, porque prácticamente todos los inmigrantes se empadronaban, y eso permitía, por ejemplo, conocer con bastante aproximación el volumen de inmigración irregular. Esa ventaja se acabó con la reforma sanitaria de 2012. Ahora empadronarse es menos útil para el inmigrante y por tanto hay que suponer que muchos ya no lo hacen, aumentando así nuestro desconocimiento sobre el tamaño de esa población. Por otro lado, la concesión de derechos sanitarios que producía el registro en el Padrón provocaba también una inflación del empadronamiento, mediante la incorporación de individuos que no residían realmente en el país pero que se empadronaban, entre otros motivos, para acceder a la sanidad pública, en ese “turismo sanitario” o “migración sanitaria” que varias Comunidades Autónomas han denunciado en años anteriores. La realización del Censo en 2011 constató esa inflación del Padrón al encontrar 904.800 extranjeros que figuraban en el Padrón pero que no residían realmente en el país. En relación con la cifra total de extranjeros registrados en el Padrón a 1 de enero de 2011, esto implicaba un 16%, un porcentaje muy considerable. Es decir, uno de cada seis extranjeros empadronados en 2011 no estaba viviendo realmente en España.
Hay que interpretar a la luz de la reforma sanitaria la caída en el número de extranjeros residentes en España que detecta el último avance del Padrón publicado por el INE. La disminución de los incentivos para empadronarse afecta especialmente a los europeos comunitarios puesto que éstos no necesitan realizar ese trámite para mantener su derecho a residir en el país (aunque sí para ser contratados). Empadronarse les servía, como a los no comunitarios, para disfrutar de la sanidad pública gratuitamente, con la ventaja añadida de poder entrar libremente en el país. En gran parte la reforma sanitaria de 2012 iba dirigida precisamente a disminuir ese “turismo sanitario” y probablemente lo ha conseguido, aunque no se han publicado datos al respecto. Las cifras que el Padrón ofrece sobre los inmigrantes de países europeos ricos son tradicionalmente demasiado bajas, es decir, infravaloran su presencia real, en buena parte porque muchos de los británicos, alemanes y franceses que cobran algún tipo de ayuda o incentivo fiscal en su país de origen han preferido no dejar constancia administrativa de su estancia en España por el riesgo de perder esa ayuda. Si a esa tendencia se añade ahora este cambio respecto al acceso a la sanidad pública, aumenta con seguridad el número de los que deciden no empadronarse, produciendo una caída aparente de su cifra total. De hecho, el 78% de la disminución total de inmigrantes empadronados en España que se refleja al comparar los datos de enero de 2014 con los de enero de 2013 se debe a la caída en el número de ciudadanos comunitarios (295.685 sobre un descenso total de 376.843 personas). Y dentro de ellos, la salida del Padrón de personas de más de 65 años, las que tienen un mayor consumo sanitario, tiene un papel destacado: así, entre los alemanes, la mitad de los que aparentemente se han marchado durante 2013 son personas mayores de 65 años (19.065 sobre un total de 41.250). ¿Residieron alguna vez realmente en España o eran “turistas sanitarios” aprovechando la gratuidad de pruebas médicas y operaciones en España que se cobran en Alemania?
Pero además otro efecto perverso de la reforma sanitaria es que penaliza a los españoles que emigran. A los tres meses de permanecer en el exterior pierden el derecho a la asistencia sanitaria gratuita en España (o a cargo de las arcas españolas). El resultado es que ahora tienen aún menos motivos que antes para registrarse en los consulados de los países a los que viajan y en consecuencia siguen de alta en el Padrón español. Si ya antes los incentivos eran escasos, y sabíamos que el Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE) infravaloraba su número, ahora los incentivos son claramente negativos. En consecuencia, sólo se registrará en el extranjero una pequeña minoría de los que se van (los que se encuentren en una posición laboral y vital más segura) y cada vez sabremos menos de su número real. Así, no podemos saber si el ligero aumento producido a lo largo de 2013 en el número de españoles autóctonos residiendo en el extranjero, de 29.000 personas, refleja la realidad o infravalora aún más que antes las salidas.
De hecho, analizando los últimos datos del PERE se observa que los que se “apuntan” en los consulados son sobre todo los nacionalizados españoles (es decir, inmigrantes que accedieron a la nacionalidad española) por temor a perder sus derechos como españoles, mientras que los españoles autóctonos no tienen ninguna preocupación de ese tipo. Los nacidos fuera de España representan el 77% del aumento del número de españoles residentes en el extranjero en la comparación entre el PERE de 2014 y el de 2013 (97.728 sobre un total de 126.801 personas). A estos hay que añadir los hijos de inmigrantes, nacidos ya en España y con nacionalidad española, que resultan por tanto indistinguibles en las estadísticas. Los menores de 16 años representan un 37% del aumento de españoles autóctonos residentes en el extranjero. Por lo que sabemos, menos del 10% los españoles autóctonos que emigran desde España en los últimos años lo hacen con hijos (encuesta a emigrantes procedentes del sur de Europa e Irlanda), de modo que podemos suponer que el grueso de ese aumento de españoles menores de 16 años residiendo en el extranjero se debe a los hijos de los inmigrantes que acompañan a sus padres en su nueva emigración o en su retorno al país de origen. Por el contrario, sólo un tercio (34%) del aumento de españoles autóctonos en el extranjero se debe a la población en edad activa (9.930 personas de entre 16 a 64 años).
En resumen, la disminución de los incentivos a los extranjeros para empadronarse y a los españoles que emigran para darse de alta en los consulados está teniendo un efecto perturbador en las estadísticas españolas de migraciones: quizá se está acercando a la realidad el dato sobre el volumen de extranjeros residiendo en España, al reducir el número de empadronamientos ficticios, pero a la vez está oscureciendo las cifras sobre emigración.
Carmen González Enríquez es investigadora principal de Demografía y Migraciones del Real Instituto Elcano.