Esta semana, Sudáfrica hace de anfitrión de la décima cumbre anual del BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Cuando se celebró la primera cumbre de este grupo en 2009 (Sudáfrica se sumó en 2010), el planeta estaba sumido en la crisis financiera originada en el mundo desarrollado, y el creciente dinamismo del bloque BRIC representaba el futuro. Juntos, estos países tenían el potencial de ser un contrapeso geopolítico a Occidente.
Sin embargo, por largo tiempo los comentaristas occidentales han subestimado ese potencial, obligando al grupo BRICS a exigir una mayor representación en instituciones de gobernanza global. En 2011 y 2012, el bloque presentó sus propios candidatos en el proceso de selección de líderes en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Careciendo de un frente unido que los respaldara, una europea (Christine Lagarde) y un estadounidense (Jim Yong Kim) siguieron presidiendo esas organizaciones. Y si bien el BRICS logró que estas instituciones reformaran sus estructuras de votación para dar mayor peso a los países en desarrollo, Estados Unidos y Europa continúan detentando un poder desproporcionado.
Con este trasfondo, los países del BRICS se propusieron seguir “opciones externas”, al crear el Nuevo Banco del Desarrollo (NDB) y el Acuerdo de Reservas de Contingencia en 2014. Se han presentado como complementos al sistema predominante de Breton Woods, pero es fácil ver cómo podrían formar la base para un marco alternativo de gobernanza global en algún momento futuro.
Después de todo, si bien los países del BRICS siguen subrayando la importancia del multilateralismo, está claro que no están comprometidos con el orden internacional actual. Es cierto que su calidad de miembros permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas da a China y Rusia claras ventajas por sobre la mayoría de los demás países, pero igualmente ambos son escépticos del actual orden.
La política exterior de China ha venido reflejando cada vez más su estatus de superpotencia en ascenso. De acuerdo con el “Sueño Chino” del Presidente Xi Jinping, China ha presionado intensamente por una relación de paridad con los Estados Unidos. Y en el 19º Congreso Nacional del Partido Comunista de China, celebrado el año pasado, Xi fue incluso más explícito en su objetivo de restablecer su estatus de gran potencia.
La manera como use China los muchos instrumentos geopolíticos a su disposición influirá mucho sobre otros países del BRICS, ya que tendrán que adaptar sus estrategias nacionales a las propias “opciones externas” chinas. Desde 2013, China ha creado el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura (AIIB), lanzado la Iniciativa Belt and Road (BRI) y propuesto ampliar el BRICS a un “BRICS Plus”, supuestamente presidido por China.
China anunció sus planes para el AIIB poco después de firmar los artículos de acuerdo del NDB en 2014. En el caso del NDB, cada uno de los países del BRICS participa en igual proporción, tras haber contribuido 10 mil millones de dólares al capital suscrito inicial. Si bien este no era el camino preferido de China, no quiso forzar el asunto.
En contraste, China es el mayor accionista del AIIB por un amplio margen, con una participación del 26,6%, en comparación con el 7,7% de la India y el 6% de Rusia. Mientras tanto, Brasil y Sudáfrica no han hecho contribuciones de capital hasta la fecha, a pesar de estar designados como “miembros fundadores”. Así, el AIIB es un ejemplo de China (no el BRICS) ejerciendo su propia “opción exterior”. La institución está abierta a países tanto en desarrollo como desarrollados, y tiene a China en su centro.
De manera similar, desde su inicio en 2013, el BRI ha evolucionado hacia lo que Cobus van Staden, del Instituto Sudafricano de Asuntos Internacionales, llama un “orden global de inversiones y comercio decididamente centrado en Beijing”. Es el proyecto estrella de Xi, que espera crear una “comunidad con un destino común” no solo a lo largo de Eurasia y el Océano Índico. En términos prácticos, el BRI permite a China traducir su poder económico en poder geopolítico.
Por último, la propuesta de un “BRICS Plus” señala un cambio en las relaciones exteriores de China, que tendrá un efecto evidente sobre los demás países del BRICS. En la Cumbre 2017 del BRICS en Xiamen, China, Xi indicó que desea que el grupo represente algo mayor que sus miembros actuales, dada la ventaja que ya pone en la cooperación entre países en desarrollo. Su propuesta inicial parecía implicar una ampliación del grupo, algo a lo que algunos de los países del BRICS se han resistido intensamente. De todos modos, Sudáfrica está haciendo avanzar la idea al celebrar una reunión del “BRICS Plus” en el tercer día de la cumbre de este año.
Estos tres acontecimientos subrayan el grado en que una China envalentonada tiene hoy un poder desproporcionado en relación a sus socios del BRICS. A través del AIIB y el BRI, China está sentando las bases para un nuevo orden regional y global. El gobierno chino está ejecutando activamente la visión de Xi en los ámbitos del comercio, la inversión y la proyección estratégica del poder, en particular en el Mar del Sur de China.
No obstante, los demás países del BRICS tienen un papel importante en la legitimación de las “otras opciones” de China. Cada uno está comprometido con reformar el sistema internacional y desarrollar un mundo más multipolar, pero no necesariamente han logrado un consenso sobre cómo debería ser ese nuevo orden.
Bajo el Presidente Cyril Ramaphosa, Sudáfrica vuelve a tener la iniciativa y el liderazgo en el continente africano, lo que podría implicar un mayor énfasis en África al interior del BRICS. Sin embargo, a medida que Sudáfrica busque los intereses del continente además de los suyos propios, tendrá que mantenerse abierta a colaborar no solo con el BRICS sino con otros países y coaliciones. La meta última debe ser apoyar y reforzar un orden basado en reglas. Después de todo, eso va en beneficio de los intereses de África.
Elizabeth Sidiropoulos is Chief Executive of the South African Institute of International Affairs. Traducido del inglés por David Meléndez Tormen.