El camino a la recuperación de posguerra

Por Edmund S. Phelps, premio Nobel de Economía en 2006, profesor de Economía en la Universidad de Columbia y director de su Centro sobre Capitalismo y Sociedad, y Graciana del Castillo, directora del Centennial Group, profesora en la Universidad de Columbia y autora de un libro de inminente publicación titulado Post-Conflict Economic Reconstruction: Lessons, Best Practices, and Policy Guideline. Traducción de Claudia Martínez (EL PAÍS, 17/07/07):

Para los países avanzados del mundo, un desafío clave consiste en ampliar la inclusión económica y social sin disminuir el dinamismo económico que ya tienen. Los problemas de los países devastados por la guerra son mucho más agudos y sus opciones, mucho más limitadas. De hecho, enfrentan un doble desafío: crear economías dinámicas y promover, al mismo tiempo, la inclusión económica y social. Sin estos dos elementos, la reconciliación nacional probablemente resulte imposible.

La exclusión social en los países industrializados impone a toda la sociedad costos que los estrategas políticos deben abordar con medidas efectivas y focalizadas. La falta de empleos, por ejemplo, suele alejar a la gente del trabajo, especialmente a los jóvenes, y la hace caer en la dependencia de las drogas y el delito. La sociedad, entonces, necesita pagar el costo de las políticas de prevención del delito y de la administración de justicia.

Un mercado laboral flexible, como muchos sugieren, no promoverá por sí mismo la inclusión. Los programas de asistencia social en los países devastados por la guerra suelen agravar el desempleo al reducir los incentivos laborales y crear una cultura de la dependencia. Las leyes de salarios mínimos y los acuerdos laborales por lo general consiguen que los empleadores que cumplen con la ley no puedan acceder a los trabajadores menos productivos. De manera que lo que estos países necesitan son más oportunidades de empleo y mayores salarios en el sector privado para estos trabajadores.

Específicamente, un programa de subsidios salariales que redujera el costo de contratación de trabajadores no cualificados de tiempo completo quizás haría que a las empresas les resultara más atractivo contratarlos. Al mismo tiempo, la capacitación en el empleo tornaría el programa atractivo para los trabajadores y la sociedad en su conjunto. Los gobiernos podrían hacerse cargo del costo de los subsidios ya que la reducción del desempleo, no sólo achicaría los costos de la seguridad pública, sino también la necesidad de programas de asistencia social.

En los países que salen de la guerra o de otros conflictos, los esfuerzos de inclusión son inútiles en economías estancadas. Sin dinamismo e inclusión, el camino a la paz será escurridizo, tal como lo demuestran las experiencias recientes en Kosovo, Timor Oriental, Afganistán, Irak y muchos países de África.

En consecuencia, las transiciones de posguerra requieren de políticas que permitan que el dinamismo y la inclusión vayan de la mano. Es necesario que la recuperación económica comience cuanto antes, no sólo porque esto es esencial para mantener la estabilidad política y social, sino también porque los donantes no están dispuestos a respaldar la reconstrucción económica a menos que los países hagan su parte, creando un contexto que permita asegurar su sustentabilidad. En medio de las vulnerabilidades políticas, sociales e institucionales, a lo que se suma el daño devastador de la infraestructura humana y física que causan los conflictos, ésta resulta una tarea monumental.

La estrategia política en estas economías desgarradas por la guerra es única e incomparable. La mayoría de los países en situaciones de post-conflicto padecen de posiciones fiscales débiles, lo que hace que el suministro de subsidios financiados internamente resulte poco práctico en la mayoría de los casos.

Es más, la asistencia extranjera, si bien es estable en países en “desarrollo normal”, suele exhibir picos intensos en países en la transición de la guerra a la paz. En muchos casos, la ayuda post-conflicto puede alcanzar niveles extraordinariamente altos después de que termina el conflicto, tanto en términos per cápita como relativos al tamaño de las economías receptoras. Pero este tipo de ayuda suele decaer muy rápidamente.

Los países de bajos ingresos en el proceso normal de desarrollo, por ejemplo, reciben influjos estables de asistencia extranjera oficial de aproximadamente el 3% de su producto interior bruto. En cambio, la ayuda alcanzó el 95% del producto interior bruto en Rwanda poco después de terminado el conflicto, pero cayó al 20% en el lapso de cinco años.

La consolidación de la paz tras un conflicto violento tiene pocas probabilidades de éxito a menos que se creen empleos y la economía se estabilice rápidamente e ingrese en un sendero de inversión y crecimiento con baja inflación. Las Naciones Unidas reconocen que si la reconstrucción económica falla a la hora de promover el dinamismo y la inclusión, los países en transición a la paz tienen un 50% de probabilidad de volver a caer en la guerra.

Dejando de lado el costo en términos de vidas humanas, los costos económicos de mantener la paz son sólo una fracción de lo que se requeriría para asistencia humanitaria, intervención militar y operaciones de mantenimiento de la paz si el país volviera a caer en un conflicto. Por lo tanto, el financiamiento efectivo para los tiempos de paz es una buena inversión de los recursos de los donantes y un factor importante en la prevención del conflicto.

Sin embargo, los donantes necesitan evitar algunos errores comunes. En muchos casos, la reconstrucción económica en parte ha fallado porque los donantes exigieron que se utilizara a sus propios ciudadanos o empresas. Esta política muchas veces ha derivado en programas que los países no quieren y en la contratación de expertos extranjeros para tareas que los nativos podían y debían haber realizado. Si les ofrecieran a empresas locales subsidios salariales para contratar a trabajadores no cualificados, los donantes aumentarían la efectividad y la justicia de su asistencia en respaldo del liderazgo nacional en la reconstrucción y en la prevención de conflictos.

Si contaran con costos laborales más reducidos, los empresarios locales podrían decidir invertir en las condiciones de inseguridad y alto riesgo que caracterizan a las situaciones de post-conflicto. Serían muchas las ventajas en términos de creación de empleo, reinserción de ex combatientes en actividades productivas, ahorro en programas de redes de seguridad y mejor seguridad pública. Este tipo de ayuda también ofrecería apoyo político a las autoridades de una población agradecida por políticas que promueven la creación de empleo.

Al mismo tiempo, esta política no tendría ni el costo fiscal asociado a los subsidios financiados por el gobierno, ni las distorsiones causadas por la dificultad de recortar los subsidios una vez que el gobierno los ha ofrecido. Los subsidios respaldados por donaciones seguirían vigentes por un período determinado y los donantes gradualmente los eliminarían por etapas a medida que expiren los programas de ayuda. Es más, este tipo de subsidios ayudaría a reactivar al sector privado, que es esencial, ya que la ayuda post-conflicto de gran escala languidece a los niveles bajos que son comunes en condiciones de desarrollo normal.