El Concierto y Europa, paso decisivo

Por Javier Berasategi, abogado (EL CORREO DIGITAL, 07/09/06):

El Tribunal Europeo de Justicia (TEJ) se pronunció finalmente ayer sobre la compatibilidad del régimen fiscal de las Azores con la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado. Tal como anunciamos en un artículo anterior -‘El Concierto y Europa‘, EL CORREO 29/06/2006-, la sentencia del TEJ ha establecido unos criterios generales para evaluar la conformidad de los regímenes fiscales regionales con la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado. La cuestión decisiva en relación a los regímenes fiscales regionales (entre ellos, el vasco y el navarro) es si el marco de referencia para apreciar su carácter general/selectivo es la región donde surten efecto o todo el territorio nacional. En el primer caso, el régimen fiscal regional tendría un carácter general (se aplica a todas las empresas de la región), mientras que en el segundo, tendría un carácter selectivo (no se aplica a todas las empresas del Estado). Portugal, apoyado por los gobiernos de Reino Unido y España, defendía lo primero mientras que la Comisión Europea respaldaba lo segundo. Tal como preveíamos, el TEJ ha rechazado la postura de la Comisión Europea y ha establecido unos criterios novedosos para determinar si un régimen fiscal regional es de carácter general. En atención a estos criterios, podemos afirmar que el Concierto es un régimen general (no selectivo) plenamente conforme con la legislación comunitaria.

A modo de principio, el TEJ señala que «no puede excluirse que una entidad infraestatal cuente con un estatuto jurídico y fáctico que la haga suficientemente autónoma del gobierno central de un Estado miembro como para que sea ella misma, y no el gobierno central, quien, mediante las medidas que adopte, desempeñe un papel fundamental en la definición del medio político y económico en el que operan las empresas». El TEJ admite así en principio el carácter general de un régimen fiscal regional que contemple impuestos menores a los vigentes en el Estado y echa por tierra los argumentos contrarios de la Comisión Europea.

Posteriormente, el TEJ elabora el concepto de autonomía refiriéndose a los tres criterios avanzados por el Abogado General en sus conclusiones. En primer lugar, es necesario que la autoridad regional cuente desde el punto de vista constitucional con un estatuto político y administrativo distinto del gobierno central (autonomía institucional). En segundo lugar, la medida fiscal de la autoridad regional debe haber sido adoptada sin que el gobierno central haya podido intervenir directamente en su contenido (autonomía en materia de procedimiento). En tercer lugar, la disminución de los ingresos fiscales a nivel regional no debe verse compensada por ayudas o subvenciones procedentes de otras regiones o del gobierno central (autonomía económica). El TEJ equipara estos criterios a los argumentos expuestos por Reino Unido, en el sentido de que para que pueda considerarse que existe suficiente autonomía política y fiscal «es necesario no sólo que la entidad infraestatal disponga de la competencia para adoptar medidas de reducción del tipo impositivo con independencia de cualquier consideración relativa al comportamiento del Estado central, sino que también asuma las consecuencias políticas y financieras de tal medida».

Una vez delimitados los principios que rigen el análisis de la fiscalidad regional, el TEJ procede a analizar su aplicación al régimen fiscal de las Azores. Si bien la autonomía institucional de las Azores no deja lugar a dudas, el TEJ estima que no existe autonomía en términos económicos puesto que tanto el Estado como las autoridades regionales están obligados a actuar conjuntamente para compensar las desigualdades derivadas de la insularidad de las Azores, y la disminución de la presión fiscal regional y las transferencias fiscales del Estado son indisociables.

En nuestro anterior artículo analizábamos la aplicación de los tres criterios de autonomía al régimen fiscal vasco y concluíamos que sólo la autonomía en materia de procedimiento, tal como había sido formulada por el Abogado General, podía obstaculizar el reconocimiento de su carácter general. Pues bien, la sentencia del TEJ parece haber resuelto este problema favorablemente. Si bien la formulación del Abogado General de la autonomía de procedimiento implica que «el gobierno central no tiene poder alguno para intervenir directamente en el procedimiento de fijación del tipo impositivo, y sin ninguna obligación por parte de la autoridad regional de tener en cuenta el interés nacional al fijar el tipo impositivo», el TEJ ha suprimido la consideración del interés nacional, cuestión que podía presentar alguna dificultad (no insalvable) en relación al principio constitucional y estatutario de solidaridad nacional que rige el Concierto Vasco. Por ello, la falta de autonomía de procedimiento sólo se daría en los casos en los que las medidas fiscales concretas están directamente consensuadas con el gobierno central o influenciadas por él. En suma, este criterio ha pasado a tener un carácter accesorio e incluso redundante, puesto que sería subsumible dentro de la autonomía institucional o económica. De hecho, el TEJ se ha limitado a analizar la concurrencia de la autonomía política y económica en relación a las Azores, sin entrar a valorar la autonomía de procedimiento tal como había hecho el Abogado General.

En suma, si bien el TEJ ha tomado como referencia los tres criterios de autonomía propuestos por el Abogado General, ha introducido matizaciones relevantes, en la línea sugerida por nuestro anterior artículo, que otorgan plena validez al régimen fiscal vasco. A mayor abundamiento, la aprobación expresa por parte del TEJ de los argumentos de Reino Unido, dando así validez implícita a sus regímenes fiscales regionales, confirmaría la validez del régimen fiscal vasco, caracterizado por una mayor autonomía institucional y económica. Por todo ello, en nuestra opinión ha desaparecido la necesidad de plantear una cuestión prejudicial al TEJ para que se pronuncie expresamente sobre el régimen fiscal vasco y tanto el Tribunal Superior de Justicia vasco como el Tribunal Supremo tienen elementos suficientes para determinar la validez del mismo a la luz del Derecho europeo. En fin, no podemos finalizar sin felicitar al TEJ por una sentencia cargada de sentido común que ofrece acomodo en la construcción europea a las regiones con autonomía fiscal como Euskadi.