Por Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO (EL MUNDO, 09/01/04):
En las negociaciones celebradas entre los partidos de izquierda, tras las elecciones catalanas del mes de noviembre, la figura del conseller en cap ha sido decisiva para el desenlace de las mismas, culminando con la confección del Gobierno tripartito.Ciertamente, gracias a este puesto, equivalente al de primer ministro en los regímenes parlamentarios convencionales, se pudo contentar a Esquerra republicana y, especialmente, a su líder Carod-Rovira, que pasó a ocupar un puesto que se había creado en la legislatura anterior.
De este manera, el pequeño partido de Carod-Rovira, con únicamente un 16 % de los votos, se ha convertido en la pieza clave y condicionante, en requisito sine qua non, para que Pasqual Maragall haya podido alcanzar su sueño de ser presidente de la Generalitat. Lo cual quiere decir que si ha sido condicionante para que éste llegue a la presidencia, Esquerra sigue siendo condicionante también para que se mantenga en el poder. De ahí que el puesto de conseller en cap no sólo haya sido decisivo para contentar a Carod, sino que éste pasa igualmente a tener un poder que de una forma u otra se le ha sustraído al que poseía el presidente de la Generalitat.La consecuencia es que se está configurando una forma de organización política en una Comunidad Autónoma, que cada vez se parece más al de un Estado dentro de otro Estado, con la contradictio in terminis que esto significa. Por lo demás, se está perfilando el paso de un ejecutivo monista a un ejecutivo dualista en el que el presidente de la Generalitat comparte sus competencias propias, en principio por delegación, con el conseller en cap, el cual, como acaba de reconocer el president del Parlament, podrá también responder a preguntas que se formulen al presidente de la Generalitat.
En definitiva, como se ve, la dirección que se apunta en el horizonte, es la de tender hacia un remedo de Estado parlamentario, en donde el Jefe del Estado -presidente de la Generalitat- ostente funciones de representación, mientras que el conseller en cap, que incluso puede presidir el Consejo Ejecutivo, es el órgano encargado de llevar a cabo la política ordinaria de gobierno. Cuando el llamado Tripartito, tomó posesión de sus cargos, Maragall denominó «ministros», en lugar de consellers, a los distintos miembros del mismo, aunque, no siendo coherente, no denominó también ministro en cap, o primer ministro, a Carod, lo que hubiera simplificado más la comprensión de las cosas.
Pero da igual. Lo cierto es que a partir de ahora, la figura clave de la Generalitat no será su presidente, sino el conseller en cap, puesto que será el que decida según su parecer o rompa la baraja en caso contrario, es decir, como señalaba Felipe González, será el «último teléfono» y, si no, pobre de Maragall.
Vistas así las cosas, lo picante del asunto, lo sorprendente de la cuestión, es que el proceso de «decisión-making» en Cataluña, se asienta actualmente sobre una figura que es inconstitucional e ilegal, valga la redundancia. Sencillamente porque no está contemplada, ni mucho menos regulada, en la Constitución, en el Estatuto de Cataluña, o en la Ley de 23 de marzo de 1982 del Parlamento catalán, sobre la regulación del Parlamento y del presidente y Consejo ejecutivo de la Generalidad.
En lo que se refiere a la Constitución, su artículo 152.1 señala taxativamente cómo debe organizarse el ejecutivo en las llamadas Comunidades históricas, que accedieron a la autonomía a través del procedimiento del artículo 151. Se dice así que deberá haber «un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea». Como se ve, la Constitución no permite la posibilidad de un ejecutivo «dualista, sino únicamente monista», en el sentido de que es sólo el presidente de la Generalidad quien responde ante el Parlamento catalán.
Y así lo confirma, como no podía ser de otra manera, el Estatuto catalán, en cuyo artículo 36.2 se insiste en que es el Presidente de la Generalidad «quien dirige y coordina la acción del Consejo Ejecutivo o Gobierno» y establece asimismo que en todo caso, será políticamente responsable ante el Parlamento». Es más, el artículo 37 expone que el Consejo de Gobierno «responde políticamente ante el Parlamento de forma solidaria», incluyendo, en primer lugar, a su Presidente, lo mismo que ocurre a nivel estatal, según el artículo 98.1 y 2 y el 108 de la Constitución. Por otro lado, el artículo 36.1 del Estatuto dice también que «el Presidente podrá delegar temporalmente funciones ejecutivas en uno de los Consejeros», posibilidad en la que es importante que subrayemos dos cuestiones: una, la palabra «temporalmente» y, otra, que la delegación debe recaer «en uno de los Consejeros», a efectos de entender lo que luego expondré.
Por último, la Ley de 23 de marzo de 1982 sobre el Parlamento y el Gobierno de Cataluña no hace más que desarrollar lo que hemos visto, pero en ningún artículo contempla, o menciona, la figura del conseller en cap. Por lo demás, en su artículo 63.d, aclara la delegación «temporal» que puede hacer el presidente a favor de un conseller, diciendo que «en cualquier momento las funciones delegadas pueden ser recuperadas por el presidente».Pero nada más.
Entonces ¿cuándo surgió la figura del conseller en cap que hoy ejerce Carod-Rovira? Su creación se debe al presidente Pujol, quien queriendo ir introduciendo a su «hereu», adoptó esta figura mediante el Decreto de la Generalitat de 17 de enero de 2001, delegando casi todas sus funciones en la persona de Artur Mas, a la sazón conseller de la Presidencia. Aprobando así este Decreto, el presidente Pujol infringía, en primer lugar, la Constitución, puesto que no se permite el ejecutivo dual en una Comunidad Autónoma, según lo expuesto en el artículo 152.1 y, a mayor abundamiento, según se desprende del artículo 86. 1, se prohíbe también que se regulen mediante Decreto las instituciones básicas del Estado o el régimen de las Comunidades Autónomas.
En segundo lugar, se violaba asimismo el Estatuto, porque su artículo 36 establece que es el presidente de la Generalidad quien dirige y coordina la acción del Gobierno, sin que se reconozca a ningún primer consejero. Y, Porque el artículo 36 establece que la delegación de funciones tiene «carácter temporal», por lo que, en cualquier caso, este concepto -que es sinónimo aquí de provisional- no puede abarcar a toda una legislatura, o a parte de ella, como estableció el Decreto 12/2001. Para entender lo que quiere decir «temporal», basta acudir a lo que dice el artículo 63.d, de la citada Ley de 1982 al señalar que es competencia también del presidente de la Generalidad «encomendar a un Consejero que se encargue del despacho de un Departamento en caso de ausencia, enfermedad o impedimento del titular». En efecto, es cierto que el presidente de la Generalidad no tiene necesidad de que concurran algunas de estas circunstancias para delegar sus funciones en un consejero, pero, sea cual sea la causa, siempre debe tener carácter temporal. En este sentido, mediante el Decreto 206/2003 de 18 de septiembre, el presidente de la Generalidad recuperó algunas de las competencias -no todas- que había delegado en Arturo Mas, en razón de las inmediatas elecciones. Pero desde enero de 2001 hasta esta fecha, quien realmente ejerció el poder en Cataluña fue Artur Mas, en contra de lo que señala la Constitución, el Estatuto y la Ley de 1982.
Así las cosas, el pacto del Tripartito, como decía al principio, se ha podido realizar, mediante una distribución aparente de poder que consagra, por el momento, el ejecutivo dual, gracias a un puesto que está fuera de la ley, pues no hay ninguna norma constitucional o legal que contemple o regule la figura del conseller en cap, sino exclusivamente el Decreto 12/2001 que, por el contrario, es inconstitucional e ilegal, aunque nadie, que yo sepa, se haya ocupado de decirlo. Incluso en este caso el nombramiento de Carod para ese puesto es doblemente ilegal, porque según el Estatuto, como ya vimos, la delegación de poder que haga el presidente de la Generalitat, debería recaer forzosamente en un conseller y Carod no lo es, ya que sólo ostenta el cargo controvertido.
La cosa es aún más grave, si tenemos en cuenta que precisamente el nuevo Gobierno se queja de la inflación de puestos (incluidos para los familiares) que creó el presidente Pujol. Si realmente hay que amortizar gastos con la supresión de cargos inútiles, suprímase también el de conseller en cap y vuélvase, mientras que no se reforme la Constitución y el Estatuto, a lo establecido en estas normas. Y, al mismo tiempo, por higiene política, no se vuelva a los nombramientos «en familia». Porque si son delincuentes comunes los que infringen la ley, también los gobernantes pueden caer en la infracción de la Constitución y de los estatutos, como es el caso actual, y entonces, ¿cómo debemos llamar a estos señores?