La esencia de la democracia en los regímenes parlamentarios descansa en la estrecha relación entre el Gobierno y el Parlamento. Esa relación se basa en la confianza que el candidato a Presidente obtiene mediante un voto favorable a su persona y a su programa en el acto de Investidura. A partir de ese momento la relación entre las Cámaras y el Gobierno se despliega sobre un conjunto de instrumentos, procedimientos e instituciones que resumimos bajo el genérico rótulo de “control parlamentario del Gobierno”. En unos casos esos controles tienen efectos jurídicos y en otros, los que ahora nos ocupan, son estrictamente políticos.
¿Existe alguna excepción a esta norma? ¿Es posible la existencia de un Gobierno exonerado de control en las democracias parlamentarias? Categóricamente, no. Y ese no, es tan categórico que nuestro parlamentarismo, desde 1812 hasta hoy, ha contado con una instancia encargada de garantizar la presencia vigilante del Parlamento durante los periodos de vacación legislativa y tras la disolución entre elecciones; me refiero a nuestra Diputación Permanente; un órgano que no existe en otros Parlamentos y sí en el nuestro. Hasta ese extremo han sido cuidadosos nuestros constituyentes desde la Constitución de Cádiz hasta hoy.
En estos días asistimos a una controversia, entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno en funciones que preside el señor Rajoy. Y esta controversia, en mi opinión, está falseada en su origen por el Gobierno y avalada por sus mentores en el Congreso, el Grupo parlamentario popular. Y digo falseada porque es inconcebible en democracia parlamentaria y en Estado de derecho alguno, que pueda existir un Gobierno fuera de control. ¿Dónde está entonces el problema? El problema radica, probablemente, una vez más, en la falta de hábitos de diálogo y en la ausencia de capacidad para llegar a acuerdos básicos, elementales, entre el Gobierno y el Grupo parlamentario Popular por una parte y el resto de los Grupos de la Cámara por otra.
Resulta evidente que un Gobierno en funciones está limitado a ocuparse en dar salida sólo a los asuntos corrientes, ordinarios, y que ha de aplazar, en lo posible, la toma de decisiones de aquellos otros asuntos más relevantes de la política, sean estos de ámbito local, autonómico, estatal o europeo; sean de naturaleza legislativa o de mera gestión; y que estén en la agenda política per sé (porque toca) o de forma sobrevenida. El problema surge ahora porque este Gobierno en funciones se prolonga en el tiempo y ha de atender (y resolver, y decidir) sobre asuntos y políticas que no son ordinarias, que no se refieren a asuntos corrientes, sino que, por el contrario, son relevantes y concitan debates y posiciones diferentes entre los Grupos parlamentarios de las Cámaras del Parlamento. Este es el caso de las políticas europeas sobre inmigración y refugiados, sobre terrorismo global o sobre tantas otras que no entienden de interinidades ni de gobiernos en funciones. Y respecto de dichas políticas resulta ineludible que las relaciones entre el Gobierno y las Cámaras del Parlamento, sean muy estrechas, continuadas y además se traduzcan en formas de fiscalización y de control.
¿Y cómo llamamos a eso? Pues sólo de una forma: control del Parlamento sobre Gobierno; esté en funciones o no. Porque el Gobierno, en todo momento, en plenitud de funciones o con sus funciones limitadas, ha de contar con el respaldo del Parlamento, es decir el de una mayoría parlamentaria. El verdadero problema es que, ahora, el Gobierno del Presidente Rajoy no cuenta con esa mayoría. Y entonces ¿cómo se resuelve el problema? Pues solo hay una forma: alcanzando acuerdos sobre esas políticas; reconociendo el Gobierno que carece de la autonomía necesaria para dirigir la política nacional; reconociendo la transitoriedad del momento y asumiendo que el Gobierno en funciones solo puede sostenerlas en los órganos de la Unión o donde proceda, si cuenta con el respaldo de la mayoría del Congreso. Y cierto es que los acuerdos solo se logran mediante negociaciones, y llegado el caso mediante comparecencias, dando explicaciones, respondiendo a las preguntas e incluso aguantando interpelaciones. No hay otra fórmula. Esa es la base de la democracia parlamentaria. Y ese es el peaje que hay que pagar por mantener un Gobierno en funciones en franca minoría en el Congreso de los Diputados.
Lo que resulta llamativo en todo caso, es que se pueda argumentar que “un Gobierno en funciones no está sometido al control parlamentario porque no es responsable ante el Parlamento al no haber sido investido por él” (sic). Es evidente que un Gobierno en funciones no puede ser sometido a un voto de censura. Eso es lo único evidente. Negar todas las restantes formas de relación (y de control) es falsear (una vez más) la esencia de la democracia parlamentaria, romper las reglas del juego democrático, eludir la rendición de cuentas y evitar la transparencia. Este y cualquier Gobierno en funciones debe, tiene, que mantener sus relaciones “ordinarias” con las Cámaras del Parlamento; y estas relaciones se articulan, entre otras formas, asistiendo a la Junta de Portavoces, cooperando en la formación del Orden del Día de las sesiones, respondiendo a las Preguntas de los diputados, por escrito y de forma oral, en pleno y en comisiones; acudiendo a comparecer cuando se le solicite o por iniciativa propia, etc., etc. Más aún, de facto no hay actuación parlamentaria que no se traduzca en alguna forma de control, de acompañamiento, de impulso, de fiscalización, de crítica o de apoyo; y todas ellas terminan siendo mecanismos que están concebidos para evitar dejar solo al Gobierno; evitar que el Gobierno quede totalmente fuera de control.
Pero por otra parte, del lado de las Cámaras y de los Grupos parlamentarios, también hay que realizar algunas consideraciones. Resulta obvio que el periodo de tiempo que media entre el Gobierno saliente (en funciones) y el entrante (tras la investidura del próximo Presidente) es un momento de transición que ralentiza también las funciones del Parlamento y por consiguiente, quiéranlo o no, disminuye sus capacidades (las legislativas y las de control, especialmente). Quiere esto decir que los Grupos parlamentarios (y cada una de sus señorías) han de contextualizar sus agendas y atemperar sus propuestas a una situación transitoria, que tiene ritmos diferentes, y estar más diligentes para el principal objetivo político del momento que es llegar a acuerdos y dar lugar a una Mayoría parlamentaria con la que facilitar la investidura de un nuevo Presidente (o Presidenta). Porque sólo a los Grupos políticos con representación en el Congreso es imputable la responsabilidad política de no llegar a acuerdos para formar una Mayoría parlamentaria con la que hacer posible una Investidura y un Gobierno de Legislatura.
Así pues, en mi opinión, el Gobierno en funciones sí ha de estar sometido al control parlamentario aunque los instrumentos de control se limiten a la obtención de información, a responder a preguntas, a comparecer ante el pleno y en comisiones, etc. Y el Gobierno, por su parte, está obligado a concertar aquellas políticas y posiciones en que resulte imposible posponer la decisión porque la agenda no dependa sólo del propio Gobierno. Este es el caso de nuestros compromisos en distintos foros internacionales o el de fijar nuestra posición en las instituciones de la Unión Europea sobre problemas tan relevantes como el terrorismo yihadista o la política de acogida a los refugiados.
Juan Luis Paniagua es catedrático emérito de Ciencia Política en la Universidad Complutense