El Gobierno comunica que habrá que pagar por circular por la red de autovías a partir de 2024, con el fin de avanzar hacia la internalización de los costes externos del transporte de acuerdo con los principios del cobro al usuario y quien contamina paga. Discutir sobre si se debe introducir el pago por el uso de las infraestructuras viarias es irrelevante porque ya estamos pagando, siendo lo útil debatir sobre el mecanismo de pago, y si estamos pagando menos o más de lo que deberíamos.
Hay varias maneras de pagar por el uso de las infraestructuras. La aparente gratuidad del acceso libre a carreteras y autovías en España puede esconder que ya se paga mediante impuestos, fijo como el de circulación y variable con la distancia recorrida como el del combustible. Este sistema de pago con impuestos tiene el atractivo de su simplicidad, evitando los costes administrativos de un sistema de precios más complejo, además de respetar esa sensación de libertad y privacidad que tenemos los que con nuestro coche nos movemos a dónde y cuándo queremos (excepto si vivimos en áreas con autopista de peaje). Como contrapartida, el sistema actual reduce considerablemente el papel señalizador de los precios, distorsionando las decisiones de los agentes en sus decisiones de movilidad al internalizarse parcialmente los efectos externos negativos. Algunos elementos para un debate constructivo:
1. El pago por el uso de las infraestructuras debe contemplarse de manera conjunta. Además de la red viaria, existe la ferroviaria, la aeroportuaria y la portuaria, y todas forman el conjunto de infraestructuras que sostienen la movilidad en España. Parece razonable que la discusión sobre cómo pagarlas se haga en su conjunto y no a trozos. Las estimaciones realizadas en FEDEA muestran que los vehículos ligeros pagan muy por encima de los costes de construcción y mantenimiento (140 euros por cada 100 de coste), los usuarios de puertos y aeropuertos también cubren sus costes, mientras que los escasos usuarios del tren (que no llega al 5% del tráfico total) están fuertemente subvencionados y su contribución a las infraestructuras ferroviarias es nula.
Cuando se incluyen en los costes totales, los costes externos de los accidentes y medioambientales, ningún modo de transporte cubre costes. Por cada 100 euros de coste total de la infraestructura correspondiente, los usuarios de la carretera pagan entre 50 y 75 euros dependiendo de cómo se calculen los costes medioambientales. El aéreo entre 30 y 70 euros, y el ferrocarril cero euros.
2. Dos maneras de abordar el problema de la movilidad y las externalidades: una intervencionista y otra que respeta la libertad de elección. Hay dos filosofías diferentes en la regulación de la movilidad. Una, que predomina en este momento, más intervencionista y que puede resumirse en que hay que revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte público y disuadir del uso del vehículo privado. La otra, que parte del respeto a la libertad de elección del usuario, señalizando el regulador, mediante el sistema de precios y restricciones ocasionales (casos de contaminación local extrema), los costes marginales sociales de cada opción de transporte. Esta política va acompañada de una evaluación seria de la inversión en ampliaciones de capacidad. Una vez establecidos los precios, incluyendo los efectos negativos de la contaminación, accidentes y congestión, dejemos que el individuo decida si el beneficio que cada viaje le reporta compensa el coste en el que incurre. Una vez internalizados los costes externos de los automóviles, camiones, trenes, autobuses, aviones y barcos, las políticas que tratan de forzar o disuadir el uso de según qué modo de transporte son innecesarias e ineficientes.
3. Los principios económicos de la tarificación eficiente. En España tenemos sobreinversión en infraestructuras de transporte y problemas de mantenimiento del stock existente. Es un sin sentido haber permitido el deterioro de la red viaria, que soporta el 90 por ciento del tráfico de viajeros y el 95 por ciento del tráfico de mercancías, mientras se invertía masivamente en alta velocidad. En un informe de la Asociación Española de la Carretera se estima en 7.500 millones de euros el déficit acumulado de mantenimiento en toda la red.
Consideremos algunos principios económicos que nos pueden ayudar en el debate sobre el pago por uso. Un punto de partida es aceptar que agua pasada no mueve molino y los costes hundidos de una red, excesiva en algunos segmentos y modos, no han de incluirse, en principio, en la política de tarificación óptima. Es verdad que esto crea problemas reputacionales y que hundir costes acaba convirtiéndose en una estrategia rentable, pero hasta que se reforme la arquitectura institucional, hay que vivir con ello.
Hay que minimizar las distorsiones en la generación de ingresos y no discriminar por modo de transporte. La preferencia debe ser por mecanismos que internalizando externalidades generen ingresos, como es el impuesto sobre el combustible por la emisión de contaminantes o la tarificación por congestión. En la misma línea, el que deteriora la infraestructura paga, y por tanto el peaje de mantenimiento ha de reflejar el daño causado por el vehículo, calculado en función del peso por eje, el número de ejes y la distancia recorrida, lo que genera incentivos para alinear el óptimo privado con el social.
Los coches apenas deterioran el firme en comparación a los vehículos pesados, por lo que tendrían que pagar un peaje muy bajo, el correspondiente a los costes fijos de operación y mantenimiento como la iluminación o la señalización, que no dependen del tipo de vehículo.
El componente más interesante del cobro es el peaje puntual por congestión en las zonas y franjas horarias en las que se requiera. Este tipo de peaje será importante en el futuro cuando la cuota de los vehículos eléctricos aumente reduciéndose la contaminación, pero no la congestión ni los accidentes.
Una política de precios eficiente basada en estos principios puede combinarse con una reducción de los impuestos fijos, como el impuesto de circulación, para no aumentar el nivel global de pago, modificando solamente la estructura de impuestos y precios. Esto favorecería su aceptabilidad y por tanto su inclusión en la agenda política.
El debate acaba de empezar, y necesitaremos más información cuantitativa para optar por la mejor política entre las disponibles. El diablo está en los detalles y habrá, por ejemplo, que prever los posibles trasvases de tráfico a la red secundaria para evitar el cobro, con el aumento de accidentes y congestión que esto conlleva; y también, ver qué sistema acabará imponiéndose en la Unión Europea.
Queda tiempo para elegir como materializar el pago por uso. El pago por daño al firme, distancia y momento en el que se viaja, señaliza mucho mejor los costes marginales sociales, compatibilizando la elección libre con un buen resultado desde el punto de vista social. El pago fijo por tiempo y tipo de vehículo evita los costes administrativos del sistema anterior, es políticamente más aceptable, pero señaliza mucho peor los costes marginales.
Lo que debe evitarse a toda costa es introducir más incertidumbre. Se necesitan reglas del juego claras y anunciadas con tiempo, sin comportamiento errático del regulador, para que individuos y empresas puedan tomar decisiones de medio plazo. Esperemos que el debate se torne más técnico, en lugar de tratar de sobresalir en la defensa de una gratuidad ilusoria.
Ginés de Rus es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, profesor de Análisis Coste-Beneficio en la Universidad Carlos III de Madrid e investigador asociado en FEDEA.