Recientemente salió a la luz un déficit de €10 mil millones ($13 mil millones de dólares) en el presupuesto de la Unión Europea de este año. Como resultado de dicho déficit, la UE no puede reembolsar a los Estados miembros por los recientes gastos inesperados, que incluyen gastos de emergencia como la ayuda a las víctimas del terremoto ocurrido en Italia y el gasto destinado a impulsar el crecimiento económico y el empleo, ejemplo de este último es la absorción acelerada de Fondos Estructurales y de Cohesión no utilizados. Los Estados miembros han rechazado la solicitud de la Comisión Europea que les pedía contribuciones adicionales para cubrir el déficit, dicho rechazó condujo a conversaciones sobre el colapso del presupuesto del próximo año
Mientras tanto, las negociaciones sobre el Marco financiero Plurianual 2014-2020 (MFF, por su denominación en inglés) (2014-2020 Multiannual Financial Framework (MFF),) el instrumento central de planificación para el uso de fondos de la UE, se han venido abajo, debido a desacuerdos sobre asuntos clave, incluyendo el tamaño del presupuesto y la composición del gasto. La decisión se ha aplazado hasta el próximo año.
La situación ha puesto de relieve la ambigüedad que rodea el papel que desempeña el presupuesto de la UE en la integración europea. Si bien todos los líderes de la UE han abogado por el uso del presupuesto como instrumento para estimular el crecimiento económico, se han tomado pocas acciones al respecto. Esto plantea dudas sobre el denominado “Pacto de Crecimiento” lanzado por el Consejo Europeo en junio pasado, en especial sobre el compromiso político para movilizar rápidamente €120 mil millones mediante la reasignación de los Fondos Estructurales y de Cohesión no utilizados y el aumento de la capacidad crediticia del Banco Europeo de Inversiones.
De hecho, no obstante que los gobiernos europeos han acordado fomentar una absorción más rápida de los fondos de la UE en los países en crisis, se han negado a depositar en la cuenta del presupuesto de la UE a fin de permitir el desembolso de fondos. Estas señales contradictorias indican que los intereses nacionales siguen prevaleciendo en las negociaciones del presupuesto de la UE, negociaciones que a menudo son explotadas en los Estados miembros para beneficio político interno. A menos que se introduzca un mecanismo que facilite el desembolso rápido de fondos de la UE, y por consiguiente aísle al presupuesto de los efectos de la politización destructiva, dichos fondos no se pueden utilizar para estimular el crecimiento en tiempos de crisis.
No todos los estados miembros contribuyen por igual al presupuesto de la UE, algunos son contribuyentes netos, mientras que otros son beneficiarios netos. A la finalización de los proyectos de inversión financiados por la UE – cuyos pagos se acuerdan y se ejecutan dentro del marco del presupuesto anual – el dinero se transfiere al beneficiario. Los contribuyentes netos pagan dinero en efectivo a los beneficiarios netos.
Por lo tanto, el flujo entrante de dineros de la UE a un país determinado es el flujo saliente de otro país – y estos flujos son subvenciones, no préstamos. Como resultado de ello, llegar a acuerdos cada siete años acerca de los gastos en general es insuficiente para evitar conflictos sobre los presupuestos anuales.
No obstante, se pueden tomar medidas para prevenir el estancamiento político en las negociaciones relativas al presupuesto, y aumentar la flexibilidad del presupuesto de modo que se lo pueda utilizar para estimular el crecimiento. Por ejemplo, se puede permitir algún grado de apalancamiento del presupuesto, aunque esto pudiera provocar controversias, dado que los tratados de la UE exigen que el presupuesto se mantenga equilibrado en todo momento.
Sin embargo, el presupuesto de la UE ya ha permitido una forma indirecta de apalancamiento: el uso por parte de la Comisión Europea de garantías presupuestarias implícitas para obtener capital en los mercados financieros. Estos fondos se utilizan para proporcionar asistencia financiera a los países de la UE que no son parte de la eurozona a través del Mecanismo de Ayuda Financiera a Mediano Plazo (MTFA, por su denominación en inglés) (Medium-Term Financial Assistance Facility), a los países de la eurozona a través del ahora extinto Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSM, por su denominación en inglés), y a otros terceros países asociados.
Entre el MTFA, el EFSM y los desembolsos a terceros países, la exposición total de este año es de €70,5 mil millones. Puede que sea posible otorgar una cierta cantidad de préstamos durante el período del marco financiero multianual de siete años, mientras que simultáneamente se mantenga el objetivo de medio plazo relativo a tener un presupuesto equilibrado.
Tal apalancamiento del presupuesto de la UE complementaría al recientemente creado Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM, por su denominación en inglés) (el sucesor del EFSM) y al MTFA. Los países que reciben asistencia deberían tener la opción de solicitar un desembolso anticipado de fondos a la UE. A petición de un Estado miembro, la Comisión tendría derecho a pedir prestado en los mercados de capital en virtud de la garantía presupuestaría implícita de la UE, determinándose el importe máximo de tales préstamos de acuerdo con la cantidad de Fondos Estructurales y de Cohesión no Utilizados (pre-asignados) del país. El capital sería cancelado en cuotas anuales, a medida que se tengan fondos disponibles a través del presupuesto de la UE, y simultáneamente se aplicaría la tasa de cofinanciación nacional para calcular los pagos de intereses.
Este marco reduciría los incentivos para usar de las negociaciones anuales sobre el presupuesto de la UE para hacer progresar las agendas políticas. Los países contribuyentes netos se verían encerrados en una relación con los mercados – que son acreedores convincentes. Al mismo tiempo, la imposición de condiciones en este tipo de desembolsos mejoraría la legitimidad, en comparación de lo que ocurre dentro del marco actual, en el que los beneficiarios buscan subvenciones. De hecho, todos los países de la UE – no sólo los miembros de la eurozona – se beneficiarían del marco descrito.
Esta iniciativa podría coexistir con la propuesta del presidente del Consejo Europeo Herman Van Rompuy sobre la creación de un mecanismo de distribución de riesgos que sea único para países de la eurozona. El nuevo y mejorado pacto de crecimiento sería más eficaz a momento de asignar los recursos europeos y de aumentar la flexibilidad de las transferencias permanentes de los países ricos a los países pobres – a condición de que el dinero se utilice para inversión productiva. El presupuesto de Van Rompuy también ayudaría a estabilizar la eurozona en el caso de que shocks asimétricos requieran de transferencias temporales desde países no afectados por la crisis a aquellos que sí se encuentren afectados.
De hecho, los dos instrumentos bien pueden ser complementarios en los países de la eurozona. Las crisis generalmente se asocian con una caída no sólo en el crecimiento real, sino también en el potencial de crecimiento de un país, debido a la inversión diferida. Un mecanismo de distribución de riesgos podría limitar la disminución del crecimiento real después de una crisis, mientras que una rápida inversión financiada por la UE evitaría que un país se desplace hacia una senda de crecimiento más lento.
Benedicta Marzinotto is a Research Fellow at Bruegel and Lecturer in Political Economy at the University of Udine. Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.