El ejemplo de Alemania

Merece una reflexión la querencia de tantos políticos nacionalistas, pero no sólo, a tomar y poner como ejemplo a Alemania cuando se trata de querer ser o tener Estado propio, cuando se trata de proponer algún tipo de federalismo -especialmente con el añadido de asimétrico-, o cuando se trata de limitar la contribución a la solidaridad interterritorial y contar con Agencia Tributaria propia.

El uso del ejemplo alemán se caracteriza más por la manipulación interesada que por el conocimiento de la realidad constitucional alemana. Se ha llegado a afirmar que en Alemania existen más de 500 Agencias Tributarias, confundiendo éstas con oficinas de recaudación. También hay quien toma como ejemplo Baviera para hablar de soberanismo, de estatalidad propia, de lugar donde existen sentimientos soberanistas.

Baviera ocupa un lugar exactamente igual a los demás Länder de Alemania en el sistema constitucional alemán. A cualquier político de la CSU (el partido socialcristiano bávaro) le encanta ser ministro del Gobierno federal: el más famoso político del CSU, Franz Joseph Strauss, peleó duramente con Helmuth Kohl para ser el candidato común a la cancillería federal. Nadie puede hablar en serio de movimientos soberanistas en Baviera, a no ser que esté soñando.

No es fácil resumir el sistema financiero que rige en la República Federal de Alemania y el reparto entre los distintos niveles de gobierno. Lo primero que es preciso indicar es que el sistema federal alemán es un sistema de federalismo ejecutivo y cooperativo: las funciones de Estado las cumplen los Länder, menos aquéllas que están explícitamente reservadas en la Constitución a la federación -cláusula de reserva competencial-, y menos las concurrentes en el caso de que la federación haya hecho uso de su capacidad de legislar. En este sentido, los ingresos fiscales son considerados como ingresos del conjunto del Estado, y no del Gobierno federal, que los puede ceder o no. En esto se distingue claramente de la Constitución española en la que, por desgracia, se confunde el Estado y el Gobierno central. Lo curioso es que ningún nacionalista se refiere a estas cuestiones reclamando su reforma.

Lo segundo que hay que decir es que la Constitución alemana establece un reparto claro de financiación: del impuesto sobre las rentas de las personas físicas, 50% para la federación y 50% para los Länder. Del impuesto de Sociedades, lo mismo. Respecto al IVA, la Constitución dice que una ley federal establecerá los porcentajes de reparto. Una revisión rápida de la historia larga de aplicación de este mandato deja ver que aproximadamente la federación recibe el 54% y los Länder el 46%.

El siguiente paso en la solidaridad interterritorial es el de calcular los ingresos fiscales totales en Alemania para repartirlos -después de aplicar lo dicho en el apartado anterior- entre los Länder, para lo cual se tiene en cuenta el lugar en el que se han generado los ingresos y la población de cada Land. En tercer lugar, los Länder que quedan por encima de la media están obligados a pagar -equilibrar, ausgleichen-a los que quedan por debajo, con medidas que impidan que se revierta el orden de generación de ingresos.

Actualmente existen tres Länder que pagan -Baviera, Hesse y Baden-Würtemberg-, mientras que los demás son receptores, destacando entre todos ellos el Land Berlín, que es la capital de Alemania. Los Länder que pagan han intentado una y otra vez cambiar las reglas de juego o bien anular la Ley de solidaridad. Últimamente se ha distinguido en ello Baviera, aunque en los comienzos de la República Federal de Alemania comenzó siendo un Land receptor.

La última versión de este reequilibrio fiscal y financiero entre Länder se aprobó en 2001 -con el voto entusiasta de Baviera- con la previsión de validez hasta 2019. En la raíz de este acuerdo estaban una sentencia del Tribunal Constitucional de 1999 y una ley federal que respondía a ella. La sentencia obligaba a sacar de los debates políticos el equilibrio fiscal y financiero entre los Länder, obligando a establecer unas medidas y criterios de cálculo a largo plazo, más allá de eventualidades del momento.

Los analistas reconocen que es necesario reformar la regulación de la solidaridad, que es muy difícil hacerlo de forma aceptable para todos, y que es imposible anular la regulación de la solidaridad por el mandato constitucional de establecer situaciones de vida parecidas para todos en todo el territorio alemán. La ley de 2001 citada dice que es preciso mantener el principio de estatalidad propia de los Länder y su integración en la comunidad solidaria federal.

En Alemania no supone ningún problema que cada Land cuente con su Agencia Tributaria, más o menos propia. Y añado lo de más o menos porque no se trata de lo que se insinúa a veces en España: una Agencia Tributaria que se queda con todos los ingresos de un Land, y luego paga una parte negociada al Gobierno central. No. La Agencia Tributaria de cada Land recauda todos los impuestos que corresponden a cada Land, lo hace en aplicación de las leyes federales -aprobadas en el Bundestag o Parlamento federal, y en el Bundesrat o Senado, donde participan los gobiernos de los Länder-, estando obligada cada Agencia al reparto de los ingresos fiscales establecido en la Constitución y en las Leyes federales.

Aunque la última reforma del orden federal ha introducido algunos cambios en estas cuestiones, el presidente de cada Agencia Tributaria es nombrado de consuno por el Land y el Gobierno federal, y el reglamento que guía su funcionamiento es también establecido por consenso. En la última reforma, los Länder han adquirido mayor capacidad reglamentaria a cambio de dar mayor capacidad legislativa al Gobierno federal.

Ya ha quedado dicho que Baviera es, a todos los efectos, un Land más, con el mismo nivel competencial que el resto. Quizá sirva recordar lo que dice la Constitución alemana por un lado y, por ejemplo, la Constitución del Land del Norte del Rin y Westfalia, para entender lo que significa ser Estado en el sistema federal alemán. El preámbulo de la Constitución de Alemania dice lo siguiente: «Con la conciencia de su responsabilidad ante Dios y los hombres, animados por la voluntad de servir a la paz del mundo como miembro de pleno derecho en una Europa unida, el pueblo alemán, por la fuerza de su poder constituyente, se ha dado esta Constitución. Los alemanes en los Länder Baden-Würtemberg, Baviera, Berlín, Brandenburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklemburgo-Pomerania anterior, Baja Sajonia, Norte del Rin-Westfalia, Renania-Palatinado, Sarre, Sajonia, Sajonia-Anhalt, Schleswig-Holstein y Turingia han completado en libre autodeterminación la unidad de Alemania. Con ello esta Constitución vale para el conjunto del pueblo alemán».

Y el Preámbulo de la Constitución del Land (estado) del Norte del Rin-Westfalia (1950) dice lo siguiente: «En responsabilidad ante Dios y los hombres, unidos a todos los alemanes… los hombres y mujeres del Land Norte del Rin-Westfalia se han dado esta Constitución». «Art. 4.1. Los derechos fundamentales y los derechos ciudadanos establecidos en la Constitución de la República Federal de Alemania son elementos constitutivos de esta Constitución y derecho estatal (de Land) de forma directa».

Conviene tener en cuenta todas estas cosas cuando se habla del ejemplo de Alemania: no se pueden tomar elementos sueltos sin tener en cuenta el sistema en el que poseen significado.

Joseba Arregi fue consejero del Gobierno vasco y es ensayista y presidente de Aldaketa.

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