Desde hace 30 años, con el apoyo de numerosas comunidades autónomas, el Senado y la Fundación Giménez Abad, un grupo de académicos elabora el Informe Comunidades Autónomas, una publicación que ofrece una radiografía anual de la evolución del Estado autonómico y de los grandes retos a los que el mismo se enfrenta. Este año 2020 dicha tarea resulta particularmente necesaria porque algunos de los problemas que allí se identifican se van a agudizar a raíz de la doble crisis, sanitaria y económica, que vivimos.
La primera reflexión que extrae el Informe es que el pluripartidismo es ya un hecho incontestable, tanto a nivel estatal como autonómico. En España hemos pasado en poco más de un lustro de un sistema esencialmente bipartidista apoyado en uno o dos partidos nacionalistas muy influyentes, a un multipartidismo en el que sobresalen cinco grandes partidos y varios partidos nacionalistas o abiertamente soberanistas con capacidad para decantar las mayorías parlamentarias a nivel central, mientras a nivel autonómico lideran sus comunidades respectivas. Sin una cultura o tradición política pluripartidista y sin haber acometido un reajuste de las normas y las prácticas propias del bipartidismo precedente, este pluripartidismo sobrevenido muestra algunos defectos: primero, resulta más difícil formar gobiernos estables, a veces es necesaria la repetición de elecciones y una abstención facilitadora por parte de otros partidos casi siempre al límite (lo vimos con Rajoy en 2015-2016 y luego con Sánchez en 2019); segundo, cuesta mucho más sacar adelante Presupuestos y legislar sin recurrir al Decreto-ley mientras que los nombramientos de otros órganos del Estado se retrasan notablemente; tercero, con el multipartidismo resulta más difícil acometer reformas importantes que requieren un amplio consenso, como las reformas constitucionales, al menos hasta que la gravedad de las circunstancias obliga a abordarlas de forma imperativa, pero no siempre en el momento o con las condiciones más adecuadas. Sin duda, el pluripartidismo presenta indudables elementos positivos, pero los problemas aquí apuntados son reales y muy preocupantes.
La segunda reflexión tiene que ver con el cuestionamiento del modelo autonómico en los últimos años, en concreto en el marco del procés. El compás de espera que se abrió tras notables tensiones a finales de 2019 y que la crisis del Covid-19 ha puesto en sordina, reposa en cierta medida sobre una propuesta de diálogo entre el Gobierno central y la Generalitat. Esta propuesta ha dado pocos frutos, posiblemente porque estamos todavía en un periodo de acercamientos simbólicos, pero es una rama de olivo de hoja caduca, cuya utilidad dependerá de la capacidad de todos para hacerla creíble y operativa, y aglutinar en torno a la misma un apoyo suficientemente amplio de distintos sectores sociales. En cambio, si resultara en una iniciativa frustrada o se retrasara en exceso, los costes en términos de credibilidad y reconducción del procés serían notables.
Por otro lado, una vez las partes se sienten a discutir, habrá que ver cómo se integran algunas de las demandas soberanistas relacionadas con la autodeterminación en el modelo actual, y a la inversa como presentan esos partidos los acuerdos ante sus bases. Serán tan importantes los acuerdos como las renuncias. Lo que surja de esos acuerdos probablemente requerirá la reformulación de nuestro sistema autonómico. Esto abre profundos interrogantes. Sin embargo, la alternativa consistente en mantener el statu quo actual es en realidad una falsa alternativa dada la sólida implantación del soberanismo en Cataluña, pues ¿cuánto tiempo ganaremos antes de un nuevo choque de trenes? ¿a qué coste? Por consiguiente, abrir este debate –no digamos saberlo pilotar–, es un reto ineludible. Máxime porque solo así se cerrará adecuadamente una de las crisis constitucionales más graves de nuestra democracia, allanando de paso el camino a otras reformas en las que es necesaria la implicación de Cataluña, como ocurre en el diseño del modelo de financiación autonómica.
Finalmente, la tercera reflexión tiene que ver con la capacidad del actual modelo para dar una respuesta económica y financiera adecuada a la crisis que nos aqueja y que va a condicionar el desarrollo del país durante la próxima década. La ventaja es que esta vez hay acuerdo casi unánime entre los países de nuestro entorno en paliar la crisis del Covid-19 mediante una fuerte y estratégica inyección de inversión pública en el marco de un proyecto común de integración europea. Y aunque en estos momentos esos costes los esté adelantando cada país arropado por el BCE, es crucial la actual negociación del fondo de rescate y del marco financiero plurianual de la UE con el que va ligado, pues pueden constituir una palanca formidable para paliar el impacto de la crisis. Pero habrá que utilizarlos sabiamente. Y nuestro escenario actual, con unos Presupuestos prorrogados desde 2018, con perspectivas recaudatorias magras a corto plazo y un déficit que ya era objeto de preocupación en 2019, no nos sitúa en el escenario más adecuado para sacarle el máximo provecho. Y este es un lujo que no nos podemos permitir.
Evidentemente, no hay recetas mágicas, y menos cuando todos estos elementos están interrelacionados. Sin embargo, esa misma interdependencia puede ser una oportunidad. Si algo significa el federalismo es pacto y lealtad. Y este segundo semestre del año va a ofrecer múltiples oportunidades para el pacto: mientras se acaban de poner las bases para el diálogo Estado-Generalitat se puede seguir avanzando en el diseño y adopción de medidas anti-crisis, entre las cuales destacadamente la elaboración de unos Presupuestos asumibles por otros partidos (es decir, que no sean solo los de la coalición en el Gobierno). Unos Presupuestos aprobados reforzarían nuestra capacidad de acción hasta la llegada del futuro fondo europeo de reconstrucción, lanzando el mensaje adecuado tanto hacia la Unión Europea que lo financia, como a nivel interno facilitando el rodaje de acuerdos entre diferentes partidos y la consolidación de una cierta cultura de pacto en este nuevo contexto pluripartidista, indispensable para avanzar en otros terrenos, como la financiación, la reducción del déficit sin perjudicar la cohesión social, o incluso, el propio modelo territorial dentro de la siempre pospuesta reforma constitucional.
David Moya es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona y director del Observatorio de Derecho Público.