El Estado de las autonomías, en entredicho

El gran fallo de la Constitución de 1978, algo anómalo en el Derecho Constitucional mundial, es que no establecía ningún modelo concreto de Estado, desde el punto de vista de la descentralización del poder. Sin embargo, con el Título VIII de la misma se podía haber llegado a escoger entre tres modelos diferentes: el selectivo, el asimétrico y el igualitario.

En principio, la idea originaria era resover el problema de las peculiaridades catalana y vasca -y en menor medida, gallega-, permitiendo que tuviesen una cierta autonomía, como se concibió en la II República. Por ello, lo mejor hubiera sido, como mantuvimos algunos, haber reconocido los Estatutos catalán y vasco -el gallego no llegó a aprobarse-, adoptando, en cambio, para el resto de España, una amplia descentralización administrativa. Sea lo que fuere, este primer modelo selectivo no se pudo adoptar, porque ya se había levantado la veda de la absurda descentralización territorial generalizada, con el invento de las llamadas preautonomías, reconociéndose entre 1977 y 1978, antes de que se aprobase la Constitución, a 13 de ellas, con la excepción de cuatro comunidades uniprovinciales, que se reconocerían después (Navarra, Cantabria, La Rioja y Madrid). Por lo tanto, es sorprendente que habiéndose configurado ya un mapa territorial generalizado, los constituyentes no lo adoptasen tal cual o con alguna pequeña modificación, sino que curiosamente, y por el contrario, no había servido para nada, puesto que se dejaba abierto el modelo para que se eligiese uno de los tres que he mencionado. Esto es, los constituyentes no se atrevieron a decidirse, siempre con la espada de Damocles de los nacionalismos catalán y vasco sobre sus cabezas, dejando que el tiempo arreglase (o empeorase) lo que ellos no habían tenido el coraje de realizar.

Es más: lo complicaron todo, porque adoptaron como regla para llegar a la autonomía el principio dispositivo, copiando el mal ejemplo de la II República y por el cual los territorios que quisieran podían optar por la autonomía y por las competencias que deseasen, convirtiéndose así en comunidades autónomas no homogéneas. Con todo, sus intenciones de que se acabase optando por el modelo asimétrico lo demuestra la diferenciación que hace el artículo 2 entre nacionalidades y regiones. Pero tal decisión parecía desconocer la idiosincracia de los diferentes pueblos de España, en donde la envidia o los celos, justificado o no, acabó encarnádose en otro principio, el emulativo, mediante el cual todas las regiones podían adoptar también la máxima autonomía o autogobierno, es decir, todas iguales como ocurre en los Estados federales.

La elección entre el régimen asimétrico y el igualitario quedaba así en las manos de la dinámica política y de los gobernantes de turno. Mientras que los nacionalistas catalanes, vascos y gallegos han tratado de asentar y consolidar el primero, la mayoría de las comunidades autónomas restantes han intentado ir igualando la cota marcada sobre todo por los catalanes y vascos, que quieren diferenciarse del resto a toda costa.

De una forma u otra, esta contienda entre las comunidades autónomas se pudo llegar a estabilizar prácticamente, con una cierta superioridad competencial de las tres comunidades más antiguas. Ese hubiera sido el momento de haber modificado la Constitución y de poder zanjar ya de manera clara el mapa autonómico definitivo, inscribiéndolo en la Norma Fundamental, y logrando así la estabilidad constitucional que no posibilitaron los autores de la Constitución. El presidente Aznar hizo algún amago en este sentido, pero no se atrevió a modificar la Constitución, cuando contaba con una mayoría absoluta. Y así llegamos al año 2004 y siguientes, en los que dos inesperados protagonistas han echado abajo el modelo asimétrico moderado, que se había configurado dificultosamente en la praxis política: el presidente Zapatero y la crisis económica.

La responsabilidad histórica del presidente del Gobierno, en relación con la destrucción del Estado autonómico que venía funcionando, mal que bien, hasta su llegada al poder, sólo se verá en toda su dimensión con el paso del tiempo. Su permisividad, e incluso su aliento, para que se redactase un nuevo Estatut de autonomía, cuando los ciudadanos catalanes no lo reivindicaban, ha sido como abrir las compuertas del pantano de un nacionalismo, controlado hasta entonces, para dar paso a un torrente que será ya difícil de parar. De este modo, en Cataluña, tras un Govern de izquierdas, le ha sucedido un Govern de derechas, pero es lo mismo porque ambos son nacionalistas con un objetivo común que al menos la mitad de los catalanes no suscriben.

Pero la cuestión, incluso con la reciente sentencia minimalista del Tribunal Constitucional, está ya clara: lo que queda del Estatut, marcando la ruta para que la sigan los Estatutos de otras comunidades, de acuerdo con el principio emulativo, desborda la lógica del Estado de las autonomías, tal y como ha funcionado hasta hace siete años. La Constitución se ha convertido en una norma supletoria, en lugar de ser la primera de la normas de la Nación española y el Estado central ha ido perdiendo competencias hasta convertirse en un Estado sin autonomía, en un Estado marginal…

En semejante situación, ha irrumpido también la crisis ecónomica mundial, que en España, por sus propias deficiencias y carencias, ha alcanzado un mayor nivel de peligrosidad. El Estado de las autonomías, sin que neguemos algunos de sus aspectos positivos, ha significaco un aumento innecesario de gastos que han llevado a un déficit galopante, y que es insostenible en las actuales circunstancias. De este modo, ha surgido una nueva casta de funcionarios autonómicos, unos con oposición y la mayoría nombrados a dedo, que se encuentra en el origen, con excepciones, de la corrupción que afecta a casi todas las comunidades autónomas. Nadie ha controlado los despilfarros de los recursos públicos, que en los años de las vacas gordas se ha hecho sin pudor. El Estado no sólo esta marginado, sin medios para actuar, sino que se halla exangüe.

Tal es la opinión que cada vez se encuentra más extendida no sólo entre los ciudadanos, sino incluso entre los políticos más responsables. Hay que hacer algo antes de que el Estado quede inutilizado por los excesos autonómicos, pero ¿el qué? Porque todo esto se veía venir desde el mismo momento de aprobarse el Título VIII de la Constitución, en combinación demoníaca con una ley electoral que regalaba a los partidos nacionalistas una capacidad decisoria que está por encima de su fuerza electoral.

Es muy difícil volver a poner las plumas al pavo, cuando ya se le ha desplumado, pero algo hay que hacer si queremos que España siga existiendo como Nación unitaria. Sin duda se pueden encontrar fórmulas constitucionales que podrán encauzar las aguas que ya se han desbordado, sobre todo en Cataluña y en el País Vasco. Pero la cuestión radica en que habría que encontrar una ecuación que hoy por hoy es difícil de formular y que consiste en cómo conciliar dos tendencias opuestas y hasta ahora irrenconciliables. Por una parte, los nacionalistas catalanes y vascos (y con menos fuerza los gallegos), que quieren diferenciarse del resto de las regiones españolas, lo que exigiría mayores competencias y más peso también en sus relaciones con el resto del Estado. Incluso hablan, con gran desconocimiento del Derecho Constitucional, de un Estado confederal como solución, cuando esa categoría ni existe hoy en el mundo ni puede existir, porque no es más que una estación de paso para la independencia. Y, por otra parte, el resto de comunidades autónomas, que no aceptan este trato de favor, sea justo o no, de las nacionalidades históricas de que habla el artículo 2 de la Constitución, aunque después absurdamente no se previese en su articulado las consecuencias de esta clara distinción.

En definitiva, el Título VIII de la Constitución imita claramente la técnica del boomerang inventado por los indígenas australianos, pues su absurda regulación ha comportado que se vuelva, 32 años después, al origen del problema.

Habrá tiempo de continuar con este análisis, pero hoy por hoy sólo existen dos fórmulas para que España siga siendo un país unitario: o se establece un Estado asimétrico, en donde haya territorios que tengan mas competencias que los demás, o se acaba aprobando un Estado federal, en el que todos los territorios tengan semejantes competencias. Estas dos tendencias, hoy por hoy irreconciliables, saldrán a flote tras las próximas elecciones generales y exigirán, si se quieren coordinar, que se reforme de una vez una Constitución que, como creo que fui el primero en señalar, nació inacabada y de ahí que sigamos pagando las consecuencias. Pero, naturalmente, si lo oscuro acabamos viéndolo, lo que es completamente claro lleva mucho más tiempo.

Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.

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