El Estado dinamizador y los pilares del bienestar

Por Carlos Mulas-Granados, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid (EL PAÍS, 18/10/07):

Las recientes medidas sociales del Gobierno han generado tanto aplauso ciudadano como escepticismo entre los analistas políticos y económicos a cuenta de su pretendido “electoralismo” y de su “elevado” coste presupuestario. Subyace a ambas críticas una acusación de fondo sobre el carácter improvisado de las medidas, que implicaría que no forman parte de una estrategia clara a medio plazo. No creo que exista esta supuesta falta de perspectiva.

Comenzaré por definir el Estado de bienestar desde la experiencia europea del último medio siglo. Los tres riesgos que tradicionalmente ha cubierto el Estado de bienestar son aquellos que impiden al ser humano utilizar su fuerza de trabajo como único medio de vida que le hace autosuficiente. Éstos son: el riesgo de caer enfermo; el riesgo de perder el empleo, y el “riesgo de envejecer”, entendido como la incertidumbre respecto del momento en el que el envejecimiento minará definitivamente las capacidades propias sobre las que se basa la actividad laboral. Si estos riesgos no se hubieran cubierto mediante un seguro sanitario, un seguro de desempleo y un sistema de pensiones, las personas que sufrieran la materialización de alguno de esos riesgos quedarían relegadas a la marginación. Esos tres seguros públicos constituyen los tres primeros pilares del Estado de bienestar, a los que se vino a sumar, después, un cuarto pilar para cubrir el riesgo de nacer o quedar discapacitado.

En este grupo de pilares se suele incluir, equivocadamente, la educación. Sin embargo, en sentido estricto, la provisión pública de una educación universal no tiene que ver con la cobertura de ningún riesgo, sino con una preferencia por la igualdad de oportunidades característica del pensamiento progresista. Por tanto, y desde esta perspectiva, el Estado de bienestar se podría definir metafóricamente como un edificio completo, con unos cimientos educativos y cuatro pilares sobre los que se asienta el potencial de realización plena de cada ciudadano, ya que esos pilares cubren desde el sector público los riesgos laborales a los que todos estamos expuestos de forma involuntaria.

La cobertura pública de esos riesgos y su carácter involuntario son dos cuestiones importantes que conviene explicar. En primer lugar, ¿por qué debe ser pública la cobertura universal de estos riesgos? Básicamente porque los cuatro riesgos mencionados se enfrentan a fallos de mercado que hacen que su cobertura privada no sea rentable para las empresas en el caso de algunos grupos sociales, que por tanto quedarían sin protección. En segundo lugar, ¿por qué sólo cubrir riesgos involuntarios? La respuesta es evidente: si el Estado cubriera riesgos que pueden evitarse, entonces todo el mundo asumiría más riesgos de lo normal y el sistema de precios e incentivos de nuestras economías se rompería.

En realidad, la sostenibilidad del Estado de bienestar depende de que limite su cobertura a los sucesos en los que no hay responsabilidad atribuible, y de que sepa adaptarse a un contexto socioeconómico cambiante.

Desde hace al menos una década existen nuevos riesgos sociales que generan nuevas necesidades, mientras que el proceso de globalización tiende a hacer menos competitivos a los países con modelos sociales menos flexibles. En este nuevo contexto, el Estado de bienestar debe adaptarse para ser sostenible. No es una cuestión de reducir su tamaño, sino de modificar su lógica de funcionamiento y el tipo de programas que pone en marcha en cada uno de los pilares. La lógica de la que estoy hablando es la lógica del Estado dinamizador.

El Estado dinamizador podría definirse como un nuevo tipo de Estado de bienestar, más dinámico en su funcionamiento interno, y externamente dinamizador de los agentes económicos y sociales. El Estado dinamizador aspira a liderar una sociedadde ciudadanos activos, donde la igualdad de oportunidades quede garantizada como único medio para el pleno ejercicio de la libertad individual. Siguiendo esta lógica, el Estado dinamizador podría caracterizarse por prevenir y anticiparse a los nuevos riesgos y demandas sociales (en lugar de limitarse a reaccionar cuando los riesgos de desempleo, enfermedad, vejez o invalidez ya se han materializado). Asimismo, el Estado dinamizador sería el catalizador del cambio económico y social, al basarse en la activación de los ciudadanos (en lugar de ceñirse a la indemnización y protección de sus rentas); apostaría por la inversión social en educación y la formación integral en todas las etapas de la vida, y sobre todo, movilizaría todos los grupos sociales inactivos para convertirlos en ciudadanos económica y socialmente útiles (frente al Estado de bienestar tradicional que era pasivo, desincentivaba el trabajo y generaba grupos dependientes de un subsidio).

Hasta ahora, la mayoría de políticas dinamizadoras que se han llevado a cabo en países europeos se han impulsado desde gobiernos influidos por el pensamiento de la Tercera Vía y se han centrado en el mercado de trabajo, con iniciativas como el Welfare to Work o el Make Work Pay. Pero la “estrategia dinamizadora” es aplicable a casi cualquier área de política económica: desde el apoyo a los emprendedores hasta la modernización del tejido productivo y de la Administración pública.

A la luz de lo expuesto, tenemos más elementos para juzgar las medidas sociales del Gobierno de Zapatero, y la estrategia parece mucho más clara. Por un lado, el Gobierno ha querido consolidar los cimientos y los pilares tradicionales del bienestar, así como ampliar el modelo social, mediante una apuesta clara por la educación pública, una mejora de las pensiones no contributivas, el reforzamiento de las políticas de desempleo, una mayor cobertura de la sanidad pública, y, sobre todo, introduciendo un cuarto pilar para atender la discapacidad y la dependencia.

Por otro lado, el Gobierno ha apostado por la sostenibilidad de nuestro modelo social, reformando su lógica de funcionamiento en línea con los principios del Estado dinamizador. Por eso ha puesto en marcha programas nuevos de fomento empresarial, capital riesgo y activación de grupos excluidos; ha introducido fórmulas de co-pago en las nuevas prestaciones, y ha incrementado las inversiones públicas en capital físico, tecnológico y humano sistemáticamente por encima del aumento del gasto social durante toda la legislatura.

La tarea no debería quedar ahí. España todavía tiene que ahondar en el Estado dinamizador, sin que ello implique necesariamente congelar nuestro modelo social en los cuatro pilares actuales. De hecho, es posible dinamizar nuestro Estado de bienestar y hacerlo compatible con el desarrollo de un quinto pilar. Este quinto pilar vendría a cubrir nuevos riesgos relacionados con las trabas a la emancipación personal de las nuevas estructuras productivas y familiares. Para ello, el quinto pilar debería centrarse en facilitar la independencia económica de los grupos que ahora encuentran más dificultades para obtenerla en los tramos de edad de mayor productividad y creatividad. Ello generaría ganancias para toda la economía, permitiría pagar los servicios públicos adicionales necesarios y haría más iguales y más libres a sectores muy importantes de la sociedad. Estos grupos son fundamentalmente los jóvenes, que se independizan a edad muy tardía por el difícil acceso a la vivienda y el escaso poder adquisitivo de sus salarios, que no salen al extranjero ni hablan idiomas por falta de medios, que no pueden compatibilizar la formación permanente y el empleo, y que encuentran dificultades para tener hijos y mantener su carrera profesional por no encontrar escuelas infantiles gratuitas, ayuda a domicilio o actividades extraescolares para sus hijos.

En todos los casos, nuevos servicios públicos y una apuesta por la formación a lo largo de toda la vida, solventarían la mayoría de los problemas. Parece que las últimas iniciativas del Gobierno van en esa dirección, aunque será necesaria otra legislatura para medir el éxito relativo de esta doble estrategia de ampliación y dinamización del Estado de bienestar, de la que depende tanto la calidad como la viabilidad futura de nuestro modelo social.