El Estado federal y el Estado autonómico

La constitución de 1978 formaliza una determinada organización jurídico-política: un Estado de las autonomías. Podría decirse que más de 30 años atrás se construyó un edificio en el que convivimos los españoles. Todo edificio descansa en unos cimientos que le proporcionan estabilidad, y se configura con unas paredes, algunas de ellas maestras, y con otros elementos que los arquitectos seleccionan y distribuyen en el conjunto de la obra. No todos los componentes son igualmente importantes. Cabe sustituir o eliminar piezas secundarias sin que el inmueble desaparezca.

Los cimientos del edificio constitucional español se hallan definidos, de forma expresa y clara, en el texto: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…» (art. 2). Afirmar que «se fundamenta» es proclamar que ahí se encuentra uno de los cimientos del edificio. La lectura de la Carta Magna nos ilustra diciendo que «la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado» (art. 1.2) y que la solidaridad entre las nacionalidades y regiones que integran la Nación española es un principio básico que da razón y fundamento al ordenamiento jurídico-político.

Son susceptibles de discusión y reforma componentes accidentales del edificio. Por ejemplo, las reglas de elección de los parlamentarios o la preferencia del varón a la mujer en la sucesión al trono. También se debe actualizar la tabla de derechos y libertades con el fin de proporcionar cobertura jurídico-política a situaciones surgidas con la revolución de las tecnologías en el último cuarto de siglo; nuevas maneras de ser y de convivir inimaginables cuando se elaboró el Gran Texto.

El edificio constitucional es el propio de un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (art. 1 CE). En este edificio tiene cabida la autonomía de nacionalidades y regiones. Sin embargo, la autonomía no es soberanía. Tenemos un Estado complejo, ciertamente, pero que no es un Estado federal.

Es verdad que el federalismo ha experimentado, a lo largo de los últimos dos siglos, transformaciones en la manera de entender las competencias de sus componentes. Hasta tal punto cambió el sistema original de reparto de las competencias entre el Estado federal y los estados miembros, que ya por los años 30 del siglo XX empezó a hablarse del federalismo cooperativo y del nuevo federalismo. Sin embargo, se mantienen los principios básicos y uno de ellos es la igualdad formal de las comunidades que lo componen. Se respetó la regla para que la Confederación originaria, en tierras americanas, se transformase en la Federación de Estados Unidos de América. Sin embargo, la eficacia niveladora de las normas constitucionales no bastó para que, dentro de la igualdad formal, surgiesen estados con más fuerza que otros. Ante este panorama, un observador agudo, Ch. D. Tarlton, acuñó en 1965 la expresión federalismo asimétrico. Más que una observación, era una evidencia. El Estado de California no resulta igual, valga el ejemplo, al Estado de Nevada. Frente al gigante económico, dotado además de un enorme poderío cultural y, por ende, político, no cabe oponer el precepto de la Constitución que lo considera igual a los estados medianos y pequeños. El federalismo asimétrico se fija en la realidad resultante de la aplicación de las normas constitucionales. Los factores económicos, culturales, sociales y políticos entran en juego. El modelo de federalismo simétrico sólo tiene sentido en un texto constitucional.

Ahora bien, esto que ocurre con los estados miembros de una federación sucede igualmente con los ciudadanos de cualquier sociedad. La proclamación de la igualdad de todos ante la Ley no tiene como consecuencia obligada la igualdad real de ricos y probres, doctos e iletrados, pudientes socialmente y marginados. El artículo 14 de nuestra Constitución, así como los mandamientos análogos de las otras Constituciones ahora vigentes en el mundo, nos pueden hacer soñar en una sociedad ideal. Es una ingenuidad dar por cierto y seguro lo que no lo es, en este caso la igualdad de todos.

El federalismo asimétrico, en suma, no es una fórmula constitucional. Difícilmente los estados medianos y pequeños admitirán que se plasme en el texto como norma jurídica la desigualdad real y efectiva. El federalismo asimétrico es una categoría de la ciencia política, en cuanto disciplina interesada por el funcionamiento práctico de las instituciones y la eficacia auténtica de las normas jurídicas.

Y en la variedad actual de estados federales pueden indicarse algunas reglas que encontramos en casi todos ellos. Primero, la autonomía legislativa de los estados federados. Poseen competencia para dictar leyes que no son de un rango inferior al de las leyes de la federación. Los conflictos de normas se resuelven conforme a la distribución de competencias señalada en cada Constitución.

Si nos fijamos en lo que acontece en España, concluiremos: la presente organización territorial no puede considerarse propia de un Estado federal. En el artículo 149.3 de la Constitución se afirma: a) Que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las normas de las comunidades autónomas «en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»; b) Que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas.

Un Estado federal no suele admitir la prevalencia del derecho de la federación respecto al derecho de uno de sus componentes, y la supletoriedad del derecho de la federación no se apoya en la idea de la existencia de un ordenamiento jurídico común, que presta unidad y confiere sentido a los ordenamientos parciales de las comunidades autónomas. Con nuestra vigente Constitución, el Estado de las autonomías, salvo que el pueblo español decidiera el cambio tajante, no es un Estado federal, ni puede transformarse en tal.

El edificio constitucional español es susceptible de retoques. Algunos elementos son accesorios. Pero lo que no se puede demoler son los cimientos y las paredes maestras. Y tampoco resulta admisible que la reforma de lo que es susceptible de mejora se plantee y se lleve a cabo con violación de los preceptos que la propia Constitución establece para su revisión.

Por Manuel Jiménez de Parga, catedrático de Derecho Constitucional, ex presidente del Tribunal Constitucional y miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.

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